关于我市农村产权制度改革的调查与思考（共5篇）

第一篇：关于我市农村产权制度改革的调查与思考

关于我市农村产权制度改革的

思考与建议

推进农村产权制度改革，实现农村产权登记规范化、市场交易化、资产资本化，是解决“三农”问题的有效途径，是统筹城乡发展改革的重大举措。2010年中央1号文件明确提出：“鼓励有条件的地方开展农村集体产权制度改革。”为加快推进我市农村产权制度改革，根据相关法律法规，借鉴外地先进经验，结合我市实际，提出以下思考和建议，供领导参考：

一、我市实施农村产权制度改革的紧迫性

农村产权制度改革主要是对农村集体经济组织股权、土地所有权、集体建设用地使用权、土地承包经营权、林权和房屋所有权等进行确权登记，明确产权；创新耕地保护机制；推动农村各类产权的流转。农村产权制度改革的目标是建立符合市场经济规律的归属清晰、产权明确、保护严格、流转顺畅的现代农村产权制度。实施农村产权制度改革，不仅有利于增加农民财产性收入，还可以促进农业生产要素的集聚，为现代农业发展创造基本条件，同时通过农村集体经济组织的股份制改造，可以实现农村治理结构的创新。就我市而言，抓紧实施这项改革，尤为重要。

（一）我市已经具备了实施农村产权制度改革的良好基础。一方面，我市部分农村产权确权工作已经结束。确权是农村产权制度改革的第一个环节，也是整个改革的基础。在林权方面，我市从2006年起启动了林权制度改革，发放林权证12万本，发证面积261万亩；在土地承包经营权方面，实施二轮土地承包以来，我市先后颁发农村土地承包经营权证书8万余份、补换发经营权 证书2100份，发证面积23万亩；在农村集体建设用地方面，我市确权发证工作正在有条不紊地推进之中，今年年底有望完成。另一方面，我市部分农村产权流转已取得良好成效。仍以林权和土地承包经营权为例：林权制度改革后，我市新增投资100万元以上投资的林业大户100多个，新增300亩以上的基地200多个，规模经营的总面积60多万亩，占林地面积22%；全市流转土地承包经营权2万余亩，形成了五禾蔬菜合作社等一批规模经营的新型经济组织。

（二）群众要求实施农村产权制度改革的愿望比较强烈。尽管我市在林权制度及其配套改革上走在了全省前列，但是林权只是农村产权的一个部分，农民的大量财产表现为土地和房产，目前既不能与城市土地、房产一样进入市场，转化为资本、资金；又不能通过抵押贷款融资，进一步限制了农民和农村中小企业获取资金需求的渠道。如我市大多数农产品加工企业在融资上都有过这样的困惑。再者，多数村民作为村集体经济的成员，实际上难以拥有本村集体经济资源、资产、资金使用情况的决策权和监督权，形成了农民群众对集体资产抽象所有、共同共有、实际上却很难保障应得利益的体制怪圈。

（三）实施农村产权制度改革是建设统筹城乡发展示范区的必然要求。城乡差距的根源，就是城乡居民基本的权利方面存在差距。当前，城乡居民权利差距体现在很多方面，但是最根本的还是产权问题上的差距。农民三大产权（宅基地使用权、土地承包经营权、集体资产所有权）的虚化，正是城乡二元结构制度设计弊端的集中体现。因此，我们在统筹城乡发展过程中必须牢牢抓住农村产权制度改革这个“牛鼻子”，从根本上有计划、有步 骤地逐步缩小城乡居民在产权问题的差距。

二、加快建设交易体系，确保农村产权制度改革取得实效 农村产权流转是农村产权制度改革、实现农村资产资本化的核心环节。只有通过产权流转，才能实现要素流动和价值显化以及与社会资本的结合。因此，我们必须着力抓好农村产权的流转服务体系建设，为各类农村产权流转提供专业服务，以推动农村产权的合理流动，促进农村资本的有序流转，优化农村资源配置。

从我市实际分析，我市已组建了以林权交易为主的林业要素市场；同时，随着农村集体土地承包经营权流转工作的深入，还需要建设土地流转服务体系；为配合土地整治整村推进工作，农村集体建设用地（农村宅基地）也将进入市场。因此，必须整合行政资源，加快建设以各类农村产权流转服务为主，集相关产权的确权发证、政策咨询、纠纷调处等功能于一体的农村产权交易市场（农交所）。在借鉴外地经验的基础上，我们对农村产权交易市场有如下设想：

1、体系建设。市政府专门成立由常务副市长挂帅的市农村综合产权交易监督管理委员会，负责指导、监管农村综合产权交易行为、中介机构服务的合法性。同时，整合现有资源和部门职能，按“六统一”模式（即统一交易规则、统一交易鉴证、统一信息发布、统一收费标准、统一监督管理、统一平台建设），在市、乡镇（街道）、村建立三级联网的农村产权交易服务平台，根据各级权限，分别确定职责。市级可依托行政服务中心或林业要素市场，整合农业、林业、国土资源、房管、水务等部门窗口职能，建立市农村产权交易市场，负责全市各类农村产权交易信息发布、政策咨询、业务指导等。乡镇可依托全程代理服务中心，整合农经、水利、国土等部门职能，建立农村产权交易服务站，负责辖区内农村产权交易信息收集上报、政策咨询等业务。有条件的村可设兼职服务员，负责本村相关信息收集工作。

2、内设机构。农村产权交易市场可根据工作职能，设立交易部、鉴证部、信息部、市场部、综合部。交易部主要承担政策咨询、项目策划、挂牌审核、组织交易职能；鉴证部主要承担鉴证服务、风险控制、理论研究、制度建设、交易档案管理职能；信息部主要承担信息收集、发布、网络技术支持、软硬件维护职能；市场部主要承担市场开拓、项目推介、分支机构建设与管理、间接融资服务职能；综合部主要承担交易价款结算、行政、财务、后勤、外联等职能。也可根据交易品种设立集体建设用地使用权交易服务部、土地承包经营权交易服务部、农村房屋产权交易服务部、林权交易服务部、金融服务部、担保服务部、法律咨询仲裁服务部等，分别负责相关产权的交易服务。

3、交易品种。农村产权交易市场设定的交易品种应包括：农村土地承包经营权、农村集体经济组织“四荒地”使用权、农村集体经济组织养殖水面承包经营权、农村集体林地使用权和林木所有权、农业类知识产权、农村集体经济组织股权、农村房屋所有权、农村闲置宅基地使用权、农业生产性设施使用权等农村产权。

三、不断创新配套改革，确保农村产权制度改革效益最大化 农村产权制度改革，确权是基础、流转是核心、配套是保障。现阶段，受有关法律法规的限制，农村产权交易有限化、交易品种性质和用途固定化的特点十分明显。如《土地法》第63条规定“集体土地不能出让、转让、或出租用于非农业建设”；国务 院出台了“农民住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅”；国土资源部出台了“严禁城镇居民在农村购置宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证”等等，均明确农村集体土地不得直接出让、转让或者出租，该类土地只有在先行转化为国有土地后才能在市场上流转，农村房屋所有权和土地承包经营权的流转也仅限于集体经济组织成员之间。又如《担保法》第37条和《物权法》第184条规定“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押”，明确土地承包权和农村集体建设用地使用权作为农民的生活保障，不能进行抵押担保贷款等，这直接制约了农村产权的融资功能，不利于全面激活农村产权要素，也极大地影响了农村产权交易市场作用的发挥。为此，我们必须以敢为人先的精神，不断创新配套改革，确保农村产权制度改革效益最大化。

一是要创新农村宅基地流转方式。近年来，各地农村宅基地流转已有不少有益探索，创造了多种多样的流转形式。归纳起来，大致有转让、出租、抵押、入股、有偿放弃以及集中置换等形式。在政府的政策层面上，应允许各地根据自己所在地区（城乡结合部、郊区、远郊和边远地区），因地制宜地自由选择符合本地实际的宅基地流转方式。如，在城郊及经济较发达地区，可采取宅基地农民自营形式，允许农民将闲置房屋整体或部分出租、转让，出租、转让人获得租金收益；也可采取土地股份合作形式，以宅基地入股成立农民股份合作社，农民成为股东，由村委会管理公司，统一经营土地，宅基地流转收益归农户和集体共有，村民凭借股权，享受资产增值和股份分红权利，并依法继承；还可以采 取“两股一改”形式，即农村集体资产股份化、集体土地股权化，农民按股份和股权享有相应的收益。在经济较落后、农民生活条件较差的地区可推进“宅基地换资金”、“宅基地换住房”方式，由政府强力主导、委托房产商开发、村民自建公助等几种方式推进农民宅基地换房，通过“宅基地换资金”、“宅基地换房”、“土地换保险和补偿”，先把土地收归乡镇政府，整合后将集体土地转为国有再招拍挂出售，实现集约土地及用土地收益弥补小城镇建设资金缺口；也可采取异地置换建设用地指标形式，在一定范围内进行建设用地指标异地置换，置换双方在收益分配以及占用土地的利益补偿方面达成一致。

二是要创新农村产权融资模式。农村产权如无法抵押融资，农村资产就难以激活。因此，在建立农村产权的流转机制的同时，必须抓紧研究制定农村产权抵押融资的相关政策，坚持市场化运作和政策引导相结合，完善激励机制，充分调动和激发借贷双方积极性和创造性。如为了避免与相关法律规定的冲突，可通过专门成立的担保公司做担保，然后农户用房屋产权、土地承包经营权等提供反担保的方式进行行为担保和信用担保。行为担保是指对土地承包经营权、林权等流转行为进行的担保，目的是防范和化解流转行为可能给农民和业主带来的风险。信用担保则是以农村各类权属证明质押融资，利用宅基地、农村房屋抵押融资等进行的担保。再如为了维护金融机构的合法权益，政府可以按一定比例出资设立农村产权抵押融资风险基金，用于收购抵债资产;逐步扩大政策性农业保险试点范围，增加涉农保险产品，增强农业和农户的抗风险能力；采取风险补偿、政府资源配置等方式引导商业保险机构开发面向农户的小额信贷保证保险产品，并与银 行共同制定合理的风险分摊机制。同时，为了保障农民的基本生活，还需要对农村产权抵押进行相关限制性规定。在以房屋产权抵押贷款时，农户在抵押农村房屋时，还必须承诺设定抵押的房屋在依法偿债后有适当的居住场所，并且征得所在农村集体经济组织同意；在以集体建设用地使用权和土地承包经营权抵押融资，借款人都必须坚持不改变土地所有权性质、不转移农村土地占有和农业用途的前提。

总之，无论是从外地经验看，还是从我市已经实施的相关改革成效分析，农村产权制度改革确实极大地解放和发展了农村生产力，有力促进了城乡一体化进程。当然，农村产权制度改革是一项十分复杂的系统工程，涉及到农村管理的方方面面，以上思考和建议仅仅是我们作为农业和农村经济主管部门的一管之见，其中还有很多地方需要在实践中不断探索、完善和提高。我们相信，我市作为全省县域经济发展的排头兵，完全有条件、有能力在全省率先拉开农村产权制度改革的序幕，为全省农村经济发展闯出一条新路。

第二篇：农村小型水利产权制度改革的调查与思考

农村小型水利产权制度改革的调查与思考

x县是一个农业大县，也是一个水利大县。全县共有水利工程7.9万处，其中双牌大型灌区1处，中型电灌站2座，小一型水库30座，小二型水库178座，小型河坝167座，大小山塘7万余口，总蓄引提水量4.6亿立方米，有效灌溉面积56万亩，旱涝保收面积49万亩，形成了以四大灌区为主，大、中、小并举，渠库站相结合的水利工程灌溉体系，为全县工农业的增产增收及县域经济的发展作出了重大贡献。但由于我县水利工程大多始建于二十世纪五、六十年代，经过30多年的连续运行，水利工程的病险隐患日趋严重，灌溉效益逐年下降，尤其是农村税费改革后，小型水利设施建设资金难以筹集，现行农村小型水利设施的产权制度越来越不适应生产力发展的需要。为尽快建立与社会主义市场经济相适应的水利工程产权制度，促进水资源的可持续利用，充分发挥农村小型水利工程的经济效益、社会效益和生态效益，使水利工程成为推进社会主义新农村建设的生力军，我们成立了一个课题组，对全县的水利工程进行了深入的调研，并引发了一些思考。

一、我县小型水利工程在产权制度上存在的问题及原因

（一）产权不清晰，责任主体不明确

1、农村小型水利设施产权界定不清。我县水利设施财产所有制性质多次变动，资产底数长期不清，所有权模糊，资产关系紊乱，给产权界定造成很大的困难，水利工程一直存在“产权不清、责任不明、难以为继”的问题。⑴国家投资兴建的水利设施产权界定不清。二十世纪五、六十年代，为尽快改变落后的农业生产力，解决广大人民群众的温饱问题，各级政府发动广大人民群众，把大量的人力、物力、财力集中使用到水利建设上来，开展了波澜壮阔的农田水利基本建设，建成了一大批以灌溉工程为重点的水利设施，我县的大多数水利工程就是在这一时期建成的。这些工程绝大部分是公有制形式，即国家所有制和集体所有制，因为把集体所有制看作是全民所有制的过渡形式，所以国家所有制和集体所有制界限不清。几十年来，虽然进行了改革，但总体上看改革的步伐缓慢，与社会主义市场经济体制的建立还很不适应，人们常说的“所有者缺位、产权不清、责任不明”就是这种体制的集中表现。⑵国家和集体共同投资兴建的水利设施产权界定不清。国家和集体共同投资兴建的水利设施，由于国家和集体的投资额难确定、土地使用权作价难确定、农民的投工投劳难评估，产权关系往往界定含混，常常导致承包过程中责任不清，有的“包盈不包亏”，有的“大锅饭”，造成人力、财力、物力资源的严重浪费。⑶以集体投资为主兴建的水利设施产权界定不清。小型水库、灌区、机电井、塘坝等农村小型水利工程大部分由群众投工投劳、集体投资兴建，属于集体所有制。从我县来看，有些小型水利设施由几家农户管理，有些由村民小组管理，有些是村集体管理，但大多所有权和责任主体不明确，特别是处于瘫痪半瘫痪状态的工程更是无人问津。在经营管理方式上也没有统一的管理和维护规则，更没有维修养护的硬性规定。

2、农村小型水利设施责任主体不明。农村小型水利设施的建设、使用、管理、维护，理应有一个明确的责任主体。但实际上目前绝大多数的小型水利工程的主体并不明确。⑴国家作为责任主体太抽象。我县的很多水利工程由国家投资兴建，分别由水利部门、镇、村或农户管理使用，大多数工程国家既没有体现所有权，又没有行使管理权，国家作为责任主体的地位太抽象。同时，这些水利设施工程小、分布散，国家很难承担工程的整修和维护费用，而广大村民认为是国家财产应由国家承担维护费用，难免出现放公家水灌私家田、重使用轻维护的局面，导致这些工程有人用无人管，有人受益无人担责。⑵政府机关不够重视。进入新世纪以来，党中央采取多种措施减轻农民负担，包括取消农村主要用于水利建设的劳动积累工。但是，大部分乡镇不能正确把握政策，认为取消农民的劳动积累工就是不再搞农村水利，或者产生怕苦畏难情绪，不想搞农村水利，因而对农田水利基本建设有所放松，领导不力，发动不够，投入不足，农田水利正面临滑坡的危险。近几年全县20个镇通过“一事一议”筹集资金用于水利建设的村不足30，有些村尽管收取了“一事一议”资金，但每人5-15元的标准，全村筹资往往不足1万元，根本解决不了水利资金短缺的“瓶颈”，小型农村水利基本上处于“吃老本”状态，难以支撑农业的进一步发展，也不利于水资源的可持续利用。⑶群众缺乏自觉性。实行家庭联产责任制，农户实行一家一户分散的小生产模式，在一定程度上给农村公益设施的建设和维护带来了一系列弊端。一是农民经营土地面积小，改善农田水利设施条件的决心不大，能力有限。二是农民的组织化程度低。没有哪一家农户能够很好地把农民组织起来，让农民出资共同改善水利设施，即使一些有这个愿望的农业大户、中介组织和合作经济组织，因为做农民的思想工作难度大，也不得不中途放弃

。三是水利建设资金难以收缴。农村税费改革后，不少农民群众在思想认识上出现了偏差，认为国家既然取消了农业税费、取消了“两工”，并且还对农民进行多项补贴，农村就不应再存在收费项目，收取“一事一议”资金被认为是地方政府变相收费的借口，大多不愿出资，使得不少小型水利设施无法维修。

3、水管部门权利难以得到保障。⑴“两费”落实难度

大。一些水管单位管理粗放，没有按照规定开展“两费”测算工作，拿不出有说服力的分析数据，影响了与有关部门沟通协调的效果。同时，由于我县财政困难，水管单位公益性部分的基本支出和公益性部分维修养护经费全部纳入财政预算难度较大。⑵灌溉水费征收困难。据调查，去年全县灌溉应收水费272万元，实收水费仅158.6万元，仅占58.3。造成农田灌溉水费收缴困难的主要原因有：一是收费面积大量减少。以双牌、大江边、石喝、龙江桥四大灌区为例，由于土地抛荒、镇村隐报瞒报面积、渠道老化渗漏等原因，实际灌田只20.2万亩，而实际收费面积只有12.2万亩，仅占设计水费面积37.75万亩的32.3。二是镇村截留、挪用水费严重。农民大多将灌溉水费上交到镇、村，但镇村却没有上交到水管单位。如大江灌区八宝镇火田村有稻田400多亩，去年应交水费1.14万元。群众应交的水费90交到了村，但村上交给管理所的只有400元，其余挪作他用。⑶水事秩序常常遭到破坏。受条件限制，现阶段难以实行封闭式供水。下游群众要水，必须经过上游，甚至经过上游的稻田，上游农户仅靠渠系渗水、过水灌溉就够了，或者直接挖水，导致尾水区的群众过水损失很大，有的尾水区稻田根本灌不上水。水管单位上门收费时，上游农户声称没有放水，拒不交水费，下游群众也因为过水的损失太大而怨声载道，根本不愿按灌溉面积承担水费，更谈不上承担损失水费，导致水事纠纷难以协调，灌溉效益日渐下降。

（二）投资渠道单一，投资环境欠优化

1、投资渠道单一，投入量少。⑴国家没有投入。近年来，由于国家调整了对水利投入的政策，集中精力、集中资金进行治理大江大河和湖区的一些大工程项目，对各类小型水利投入主要依靠地方财政和群众自筹。据调查，从2002年以来，国家对我县的大小灌区（水库枢纽工程除外）基本上没纳入投资计划。⑵地方政府投入不足。由于我县地方可用财力不足，难以拿出大笔资金投入水利工程维修。据调查，我县目前存在不同病险隐患的水库有41座，处理这些水库至少需资金400万元。近几年来，县里虽从防洪保安资金中安排60万元用于灌区的维修整治，但远远不能满足治崩治垮的资金需要。⑶群众投入几乎为零。2002年农村税费改革后，水利公积金被取消，尽管国家出台了“一事一议”的政策，但由于农民认识不到位、审批程序复杂等方面的原因，筹资难度大，广大乡村基本没有落实好这一政策，以致灌区配套、维修资金落空，农业抗灾减灾能力普遍下降。

2、投资环境欠优化。⑴相关部门未形成良性互动关系。小型农村水利具有工程小、数量多、分布面广，公用性、群众性、政策性强，季节使用、经营管理难等特点，涉及到水利、财政、发展改革、编制、劳动社保等多个部门和县、镇、村、组、农户等多个主体。目前的水利工程管理单位层层隶属于政府，政府既是宏观经济的管理者，也是微观经济单位具体财产的支配者，实际上政府成为工程运行管理的唯一主体，各自的职能不明确，没有实行“政事分离”，这样势必造成管理部门片面追求单位效益、相关部门相互协调不到位等短期行为。⑵需要协调解决的问题复杂困难。一是我县的水利工程设施主要是靠借贷建成的，给集体和群众都背上了沉重的债务负担。群众重使用、轻管理，再加上被盗或人为破坏，使一些机埠未到使用年限就丧失了使用价值而报废。二是灌区的财务统收统支，由于水价不到位、冗员等原因，导致广大职工工资不能按时足额发放，水管单位运转日益困难。且受分流人员自身条件、安置渠道、就业形势以及配套措施等因素的限制，使得人员分流成为水管体制改革的突出问题，造成运行管理费难以维持，改革改制阻力大、招商引资难度大的被动局面，丧失了发展动力。（3）投资成本相对较高。由于水利工程具有投资大、周期长、收益慢的特点，灌溉服务也具有时限性、效益的随机性等缺点，且水管单位长期吃惯了“大锅饭”，村民吃惯了“大锅水”，灌溉稻田基本上是低收费，有的是无偿使用或由村集体作挂账处理，水管部门连平时的维修费、电费及管理人员的费用也难以维持，水利工程面临的失修、效益衰减等问题更是无从解决，水利设施的作用没有得到充分发挥，效益普遍不高，水管单位的改革、改制也面临更多棘手问题，这样势必造成投资水利事业需要解决的问题增多、成本相对较高，为民间资本进入水利行业和招商引资增加了难度，导致水利工程的发展后劲不足。

(三)经营方式落后，管理措施不到位

1、经营方式落后，工程效益无法体现。（1）经营活动不规范，暗箱操作严重。农村小型水利工程在承包、租赁、拍卖等方面操作不规范，没有明确双方的权利、责任和利益关系，有的虽然明确了权责关系，但在实际操作中由于人情关系等原因合同很难履行到位，有的承包者没有按规定向工程所有者交纳承包费，有的承租者擅自转让，擅自改变经营范围和用途，更谈不上承担工程维护的职责，承包合同往往没有执行或遭到任意破坏。（2）经营方式单一，综合效益无法发挥。水利工程经过几十年的运行，特别是农村实行家庭承包责任制以后，由于管理粗放，建设、管理、使用严重脱节，致使工程老化失修，有的甚至废弃闲置，工程灌溉效益日益衰减，直接影响到农村生产发展和农村经济的持续稳定增长。（3）经营环境欠佳，矛盾纠纷难协调。农村小型水利工程的运营，涉及到农村千家万户的利益。干旱季节农民望水心切，争水抢水现象常有发生，丰水季节拒水灌田，泻洪又是一道难题。加上农村小型水利工程经营者缺乏人与自然和谐的理念，片面追求水利的经济效益，忽略了水利的社会效益和生态效益，造成了许多社会矛盾，协调和处理十分艰难。

2、管理方法滞后，管理措施无法落实。（1）思想认识不到位。广大群众对“谁受益、谁出资、谁管理”的政策认识不够，放松了对水利设施的管理。几十年来，水利科技、信息设备更新缓慢，与水库、泵站运行管理密切相关的水雨情信息（水情）、工程安全监测信息（工情）一直采用人工观测、电话上报的管理方法，资料记录不完整、不规范，而且上报速度慢，直接影响水资源配置，汛期防洪调度和水利工程的安全。

（2）制度不完善。长期以来，农村小型水利工程的管理工作向规范化、制度化的方向发展的步子不大，没有建立起与社会主义市场经济和现行农村家庭承包经营责任制相适应的农村小型水利工程管理体制和运行机制，现有农村小型水利工程的综合效益没有充分发挥出来。（3）管养没有分离。我县的小型水利设施由于没有实行“管养分离”，将管理养护机构和维修养护人员分离出来，实行合同管理，因而存在诸多问题，如水管单位存在的管理体制不顺、运行机制不活、经费严重短缺等问题。近年来，由于管理经费投入相对较少，加上农村改革的发展，外出务工人员的增加，导致劳动力紧张，原体制下的群管队伍已名存实亡。专业队伍工资没有保障，不能专心从事工程管理工作，严重影响了工程管理工作的开展。且现有的管理队伍结构老化，人员配备不合理，缺乏专业技术人才，设备陈旧，消耗的人力、物力、财力较多，经济效益较差，直接影响工程管理工作的正常进行。

（四）服务质量不高，工程效益日渐衰减

１、基础工作薄弱，服务质量不高。（1）基础工作比较薄弱。水利工程管理体制改革需要协调解决经费、编制、水价调整、人员分流、社会保障等诸多复杂问题，需要提供水利工程管理单位人员、资产、收支状况等大量基础数据。由于一些单位没有按照规定经常性开展“两定”测算工作，基础工作薄弱，不能为改革提供富有说服力的数据，致使实施方案不能及时出台，改革措施难以到位，一定程度上阻碍了水利管理体制改革的进程。（2）管理单位人员严重超编。如我县四大灌区现有人员671人，其中在岗254人，分流370人，离退休96人，按照国家规定标准定员为366人，超编305人，2001年以前，年均人员增长率在15以上。人员的严重超编，造成这些水利工程管理单位工资发不出，养老保险金交不齐，工作无法正常运转。尽管四大灌区职工工资按照1995年标准发放，但现在仍欠职工工资776.6万元，欠缴职工社会养老保险金283.6万元，负债609.2万元。导致职工工作极积性下降，整体素质不高，严重影响工作质量。（3）服务难以满足需要。由于水利工程病险严重，导致灌溉服务不到位。四大灌区送水普遍存在不到位的现象，从而造成水费收缴困难，导致供水服务难以满足的恶性循环。

2、病险严重，工程效益越来越差。我县水利工程建设受历史条件限制，工程建设大多采用群众劳力上马，施工进度快，工程质量差，建筑材料和施工工艺落后，导致工程存在各种病险隐患，加之工程运行多年来，不断老化，维修投入少，病险情况越来越严重。（1）工程老化失修，病险隐患日益严重。一是水利工程存在严重隐患。突出表现在渠系渗漏严重，四大灌区渠系渗漏长度达1726公里。如大江灌区干渠渗漏达35.6公里，其中总干渠首到龙潜凼25.2公里，渠首放水12个流量，到龙潜凼不足5个流量，损失达7个流量，到进宝塘镇（17公里）只有1个多流量。双牌灌区11支渠总长42公里，从渠首放水0.5个流量，到16公里处的羊角塘井渠段却只剩下0.2个流量，影响下游11个村6000亩稻田无法灌溉。二是渠系淤塞严重。四大灌区渠系总淤塞达95公里。大江灌区因渠道两侧衬砌石倒塌，水土流失造成淤塞达44.49公里。右干渠肖家村镇汪家村渠段1.5公里，渠内已淤塞过半，预计土石方达4000立方米，影响过水2个流量。三是渠系滑坡严重。四大灌区渠系滑坡共有8处2.6公里。大江3处1.4公里，严重影响渠下数千人民的生命财产安全。特别是双牌灌区11支渠羊角井2组屋后渠段山体滑坡长800米、1000多立米。龙江桥灌区干渠张家院段山体滑坡150米，影响渠下6户近30人的安全。文明铺镇政府院后填方滑坡60米，影响七一等村600人和一所小学的安全。四是渠道溶洞多。四大灌区渠道出现溶洞达9处3.4公里。石喝灌区干渠高山村杨家岭到高山小学，渠长2.5公里，去年8月出现溶洞2处60多米，严重影响渠下一所学校的安全。五是渠道废弃，灌溉面积少。四大灌区渠道有92公里废弃不能发挥作用。双牌灌区17条斗渠127公里只有98公里能够灌溉，尚有50公里废弃不能发挥灌溉效益。石喝灌区喝罗滩电灌站干渠8.4公里，有5公里废弃，喝罗滩电灌站几乎丧失机灌功能。六是渠道附属建筑损坏严重。涵闸、倒虹吸管、渡槽、遂洞等损坏达397处。仅大江灌区就损坏渡槽6处，遂洞6处，暗涵4处，严重影响了灌溉效益的发挥。（2）配套设施建设滞后，工程效益难以发挥。各类水利工程，特别是纯水利工程，自身效益差，社会效益也日益衰减，原因是配套设施建设滞后，在过去的水利工程建设中，由于重建轻管，造成先天不足，工程运行以来后天营养不良，工程配套建设严重不足，以致应有的社会效益不能发挥，自身效益更是少之又少，职工队伍难以稳定，加之在水费收取机制上，沿用过去计划经济的一套老模式，据统计，2001年至2003年四大灌区累欠水费240.83万元，造成水管单位入不敷出，严重地制约了水利经济效益的发挥，造成了管理和服务能力大大减弱。

（3）建设经费难以筹集，工程维修举步艰难。近年来，县里仅从防洪保安资金中拿出60万元，财政安排40万元用于四大灌区的渠系建设。前年仅大江灌区渠段改线工程就耗资160万元，管理所只有采取贷款和自筹的办法解决。2003年干旱，四大灌区应可抗救面积30万亩，而实际只抗救20万亩，损失稻谷4000万公斤，折合人民币4000万元。工程维修投入不足问题已成为目前的最大难题。

二、我县小型水利工程产权制度改革的几点建议

（一）建立“产权清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的农村现代水利产权模式

1、严格界定各类农村小型水利设施的产权。实施农村小型水利产权制度改革必须因地制宜、分类指导，全面推进、重点突破。在改革前必须进行清产核资、资产评估和产权界定，其中国家投资兴建的水利设施属国家所有，由各级水行政主管部门行使出资人权利；国家和集体共同投资兴建的水利设施，按投资比例划分产权；以集体投资为主兴建的水利设施，产权属集体所有。（1）因地制宜，分类指导。在水利产权制度改革过程中，必须坚持因地制宜的原则，不搞“一刀切”，由县级水行政管理部门根据产权归属、设施规模、经济状况、受益范围等情况进行分类，实行宜卖则卖、宜股则股、宜包则包、宜租则租。对一些领导班子比较强、水利工程管理效果比较好的村，继续推行企业化管理；对村集体规模经营土地范围内的小型水利工程，以拍卖为主；对具有重要防汛抗旱任务的小型水库和塘坝等工程以承包或租赁经营为主；对产权属集体所有受益范围跨村以上的小二型水库、大型堰塘、小型泵站以及大中型灌区支渠取水口以下的渠道等工程，以农民用水合作组织为主要形式进行改革，按水系、渠系范围组建用水者协会，实行用水户民主管理。组建具有独立法人资格的农民用水者协会，建立规范的协会章程和工程管理、灌溉管理、财务管理等规章制度，实行科学化、民主化、制度化管理。（2）全面推进，重点突破。应按照“先小后大、先易后难、先点后面”的办法，在试点成功的基础上，发挥典型示范和辐射带动作用，全面推广。在实践中不断探索和完善，认真学习外地经验，并及时总结本地区的典型，加强指导。（3）各司其职，权责明确。农村小型水利设施产权制度改革应由县级人民政府统一领导，乡（镇）政府组织实施，县级水行政主管部门监督指导。对改革中出现的问题，乡（镇）政府一级应及时向上级政府反馈，并依据实际情况，提出具体解决措施，切实维护农村稳定。各有关部门要密切配合，为改革提供优质服务。

2、积极推行产权转让和股份制改造。（1）招标拍卖，依法实施。对小堰塘、小型饮水工程等群众投资热情高、产权改革易于突破的项目，可采取招标拍卖等方式转让产权。购买人依法享有资产的所有权依法行使经营管理权、收益权和处分权。对防洪、灌溉任务小的小二型水库，经县以上水行政主管部门同意，也可以探索上述形式进行改革。（2）完善租赁，承包经营。对于不宜转让产权的小型水利设施，应采取租赁、承包等管理办法，实现所有权与经营权的分离，落实经营管理的责任主体。（3）所有权和经营权分离，落实管理的责任主体。在资产评估的基础上，根据工程规模、现状和效益等情况，合理确定标的，面向社会公开竞争，实行拍卖、租赁、承包。产权所有者与经营者依法签订租赁、承包合同，明确双方的责、权、利。

3、鼓励单位和个人经营水利工程。（1）方便办证，优惠收费，鼓励单位和个人经营水利工程。新建、购买、租赁、承包、股份合作经营水利设施，在办理资产评估、权属转移、合同公证、注册登记的手续时，给予收费优惠。（2）一事一议，原则明确。按照“谁投资，谁所有，谁受益”的原则，大胆引入市场机制，积极鼓励单位和个人采取户办、联办、股份合作等形式投资农村水利设施建设，调动社会办水利的积极性，建立多元化的农村水利投资体系，积极拓展农村小型水利设施建设途径。村内公益性水利建设实行“一事一议”，各级财政和村集体经济组织应给予适当补助。（3）放宽政策，保护经营。

对于在水利产权制度改革过程中购买水利设施的经营者，一次性付款的可以适当给予优惠。承包、租赁水利设施，在承包期内经发包、出租方同意可以依法转让、转租。鼓励经营者扩大投入，对水利设施进行更新、改造、配套，提高扩大再生产能力。经营者新增投资所形成的固定资产归投资者所有。承包、租赁合同期满，原经营者有优先承包、租赁和购买权。依法打击干扰、破坏经营者正常经营活动的不法行为，保护经营者的合法权利。

4、科学合理制定水价，坚持依法管水。（1）补偿成本，依权审批。根据国家物价局、水利部《水利工程供水价格管理办法》的规定，按照补偿成本、费用的原则，合理核定水价，并依照价格管理权限进行审批，保护经营者和用水者的积极性。（2）服从监督管理，履行服务条款。水利工程所有者和经营者应遵守国家法律、法规，服从防汛、抗旱调度，自觉接受水利行政主管部门的监督管理，切实履行合同规定的服务条款，不能擅自变更水利工程的用途和服务对象。工程的扩建改造应符合当地经济和社会发展规划，以及水利建设的总体规划，保护水土资源和生态环境。（3）实现经营者和用水者的“双赢”。通过小型水利工程体制改革，明晰农村小型水利工程的所有权与经营权，实现责权利的统一，促使经营者对水利工程的维护管理、资源挖潜、开发利用同经营效益紧密结合起来，注重经济核算和管护治理，提高水土资源和工程利用率，发展水利产业和水利经济，保证农业生产的健康进行，同时减轻用水农户的负担，实现经营者和用水者的“双赢”。

(二)优化投资环境，拓展投资渠道

实行农村小型水利工程产权改革，必须首先解决资金问题。

1、统一认识，促动政府投入。（1）强化责任，加大投入力度。农村中小型水利设施建设关系到农业的基础命脉，关系到社会主义新农村建设的兴衰成败。各级各部门应紧紧抓住国家实施积极财政政策和建设新农村有关政策的机遇，积极争取上级的重视，跑部进厅，争项目，争资金，保持水利投资稳步增加。同时，在县级财政预算中，加大对农村水利设施兴建和改造的投入，争取每年拿出1000万元以上资金投入水利设施建设，并每年保持一定的增长速度，以满足实际需要。（2）协调关系，形成良性循环。农村水利设施建设不是一个两个项目，而是一项长期的任务，资金的需求不是一两个重点投资能完成的，也不是一两年就能解决的。应对水利设施建设作出长期规划，落实各级责任，保证规划有序实施。

2、推动干部参与，拉动资产盘活。（1）优惠政策，鼓励干部走向水利改革的主战场。可借鉴外地好的经验，采取干部工资待遇不变、税费减免、贡献大的重奖等各种优惠政策，积极鼓励干部通过招商引资、自己独资或合资、参股等各种方式，调动干部参与的积极性。（2）积极招商引资，大力发展民营水利。实行农村中小型水利产权改革最关键的要吸引民间资本的进入。可采取拍卖、租赁、承包等方式，吸引更多的民间资本和外商资本进入到水利改革。

3、促进水费收缴，带动群众投劳。（1）厘清收费障碍，降低收费难度。制定出切实可行的措施，采取多种形式，厘清收费障碍，以保证水费的顺利收缴。（2）保证资金到位，带动群众投劳。按照工程建设的需要，保证各项资金及时到位，防止中间环节的截流和克扣。同时，大力宣传发动，组织群众出劳出力。

（三）改革经营方式，提高管理水平。一是搞好水利工程管理体制改革。重点是确定水管单位类别，明确水管单位性质，落实管理经费来源，积极推行管养分离，建立充满生机活力的水利工程管理体制和运行机制。二是加快水资源管理体制改革。进一步加强水资源统一管理，严格取水许可制度，规范和完善基本建设项目水资源论证工作。三是改革水价形成机制，充分发挥价格在水资源配置中的杠杆作用。

1、改革经营方式，切实提高经营水平。（1）规范经营管理，杜绝暗箱操作。应按政策办事，规范操作，加强透明度，接受群众的监督，坚决杜绝暗箱操作，防止国有资产的流失。（2）实施立体开发，发挥综合效益。充分发挥行业优势，实施立体开发，把发电、生态养殖、生态旅游、水费等有机地结合起来，提高管理水平，发挥综合效益，促使我县水利经济再上一个新台阶。（3）改善经营环境，形成良性机制。加大《水资源法》等法律法规的宣传力度，大力整治重点水利工程周边环境，进一步提高全民水患意识和依法治水意识。加强水利执法队伍建设，加大水事违法案件查处力度，依法维护水利设施安全。改善经营环境,引导农民参与管理，采取扶持成立农民用水协会的办法,来实现用水户参与管理、协调供用水关系。实行民主协商、自主管理，逐步形成水利管理的良性机制。

2、提高管理水平，落实各项责任。重点是实行管养分离，确保责任到位。完善和优化工程目标管理，定岗、定编、定职、定责，形成精简高效、运转灵活的管理机构，把维修养护职能和人员从管理机构中剥离出来，实现工程管理与维修养护机构和人员的分离，通过合同管理，稳定管理队伍，增加职工收入，引入竞争机制，调动维修养护人员的积极性，落实管理责任，降低养护成本，提高养护质量。

（四）全面提高服务质量，充分发挥工程效益

1、加强基础工作，提高服务质量。⑴加强基础工作。小型水利工程产权改革涉及面广、政策性强、操作难度大，必须做好基础性工作。认真搞好调查摸底，对所有的小型水利工程进行详细的登记造册，科学分类。凡属公益性小水利工程，应由政府部门管理，以发挥其应有的社会效益；凡属盈利性小水利工程，可以根据实际情况，坚持因地制宜，一库一策，一塘一法，不能搞一刀切。⑵提高人员素质。整合人力资源结构，引进专业对口的技术人才，加强对在职人员的离职进修和在职培训，提高队伍整体素质，逐步建立起“公开，平等，竞争，择优”为基础的能上能下、能进能出的有效激励机制，达到人力资源使用效益的最大化，吸引那些有知识、懂经营、会管理的人才加入小型水利工程的管理人员队伍中来。⑶增强服务功能。水管部门应发挥主管部门的作用，开展灵活多样的服务。

2、加大病险处理力度，提高灌溉效益。⑴拓宽筹资渠道，加大病险处理。一是加快产业结构调整,在严格保护生活用水水源质量的前提下，发展多种经营，发挥水利资源的经济效益，增加建设和改造资金的来源。二是引入市场机制，加快水利建设资金的回收,如对水利资源采取租赁、承包、出让经营权等办法回收水利建设资金，实现水利建设的滚动发展。三是实行政府补贴，采取以奖代补的办法，鼓励农民自己修复水利工程，将有限的资金用在刀刃上。⑵综合协调，提升质效。一是协调好水管部门与受益人的矛盾。其一，可以通过价格听证会，听取各方意见，确立一个合理的水费价格：其二，可以按照wto规则中绿箱原则，实行政府补贴。二是协调好受人之间的矛盾。受益人分布在水利工程的不同位置上，存在着明显的区位差异。政府应秉着公平、公正的原则，想方设法保证不同地区的人获得同样的利益。⑶加强管理，提高效益。政府部门应加强对小型水利工程的宏观管理，保证小型水利工程发挥应有的效益。一是加强领导,建立一套的完整水管责任制。以党政一把手为第一负责人，水管部门一把手为直接负责人。做到工程责任到人，处处有人负责。二是加强小型水利工程的安全监管工作，建立一支高素质的监管队伍。对辖区内的小型水利工程进行定期定时监管，发现险情，及时诊断，找出病因，对症下药，以免影响人民生命财产安全。三是建立病险处理机制。各级各部门都要根据当地的实际情况，建立小型水利工程的病险处理预案，一旦发生病险隐患都要及时进行处理。

第三篇：农村小型水利产权制度改革的调查与思考

农村小型水利产权制度改革的调查

与思考

农村小型水利产权制度改革的调查与思考

x县是一个农业大县，也是一个水利大县。全县共有水利工程万处，其中双牌大型灌区1处，中型电灌站2座，小一型水库30座，小二型水库178座，小型河坝167座，大小山塘7万余口，总蓄引提水量亿立方米，有效灌溉面积56万亩，旱涝保收面积49万亩，形成了以四大灌区为主，大、中、小并举，渠库站相结合的水利工程灌溉体系，为全县工农业的增产增收及县域经济的发展作出了重大贡献。但由于我县水利工程大多始建于二十世纪五、六十年代，经

过30多年的连续运行，水利工程的病险隐患日趋严重，灌溉效益逐年下降，尤其是农村税费改革后，小型水利设施建设资金难以筹集，现行农村小型水利设施的产权制度越来越不适应生产力发展的需要。为尽快建立与社会主义市场经济相适应的水利工程产权制度，促进水资源的可持续利用，充分发挥农村小型水利工程的经济效益、社会效益和生态效益，使水利工程成为推进社会主义新农村建设的生力军，我们成立了一个课题组，对全县的水利工程进行了深入的调研，并引发了一些思考。

一、我县小型水利工程在产权制度上存在的问题及原因

（一）产权不清晰，责任主体不明确

1、农村小型水利设施产权界定不清。我县水利设施财产所有制性质多次变动，资产底数长期不清，所有权模糊，资产关系紊乱，给产权界定造成很大的困难，水利工程一直存在“产权不清、责

任不明、难以为继”的问题。⑴国家投资兴建的水利设施产权界定不清。二十世纪五、六十年代，为尽快改变落后的农业生产力，解决广大人民群众的温饱问题，各级政府发动广大人民群众，把大量的人力、物力、财力集中使用到水利建设上来，开展了波澜壮阔的农田水利基本建设，建成了一大批以灌溉工程为重点的水利设施，我县的大多数水利工程就是在这一时期建成的。这些工程绝大部分是公有制形式，即国家所有制和集体所有制，因为把集体所有制看作是全民所有制的过渡形式，所以国家所有制和集体所有制界限不清。几十年来，虽然进行了改革，但总体上看改革的步伐缓慢，与社会主义市场经济体制的建立还很不适应，人们常说的“所有者缺位、产权不清、责任不明”就是这种体制的集中表现。⑵国家和集体共同投资兴建的水利设施产权界定不清。国家和集体共同投资兴建的水利设施，由于国家和集体的投资额难确定、土地使用权作

价难确定、农民的投工投劳难评估，产权关系往往界定含混，常常导致承包过程中责任不清，有的“包盈不包亏”，有的“大锅饭”，造成人力、财力、物力资源的严重浪费。⑶以集体投资为主兴建的水利设施产权界定不清。小型水库、灌区、机电井、塘坝等农村小型水利工程大部分由群众投工投劳、集体投资兴建，属于集体所有制。从我县来看，有些小型水利设施由几家农户管理，有些由村民小组管理，有些是村集体管理，但大多所有权和责任主体不明确，特别是处于瘫痪半瘫痪状态的工程更是无人问津。在经营管理方式上也没有统一的管理和维护规则，更没有维修养护的硬性规定。

2、农村小型水利设施责任主体不明。农村小型水利设施的建设、使用、管理、维护，理应有一个明确的责任主体。但实际上目前绝大多数的小型水利工程的主体并不明确。⑴国家作为责任主体太抽象。我县的很多水利工程由国

家投资兴建，分别由水利部门、镇、村或农户管理使用，大多数工程国家既没有体现所有权，又没有行使管理权，国家作为责任主体的地位太抽象。同时，这些水利设施工程小、分布散，国家很难承担工程的整修和维护费用，而广大村民认为是国家财产应由国家承担维护费用，难免出现放公家水灌私家田、重使用轻维护的局面，导致这些工程有人用无人管，有人受益无人担责。⑵政府机关不够重视。进入新世纪以来，党中央采取多种措施减轻农民负担，包括取消农村主要用于水利建设的劳动积累工。但是，大部分乡镇不能正确把握政策，认为取消农民的劳动积累工就是不再搞农村水利，或者产生怕苦畏难情绪，不想搞农村水利，因而对农田水利基本建设有所放松，领导不力，发动不够，投入不足，农田水利正面临滑坡的危险。近几年全县20个镇通过“一事一议”筹集资金用于水利建设的村不足30，有些村尽管收取了“一事一议”资金，但每人

5-15元的标准，全村筹资往往不足1万元，根本解决不了水利资金短缺的“瓶颈”，小型农村水利基本上处于“吃老本”状态，难以支撑农业的进一步发展，也不利于水资源的可持续利用。⑶群众缺乏自觉性。实行家庭联产责任制，农户实行一家一户分散的小生产模式，在一定程度上给农村公益设施的建设和维护带来了一系列弊端。一是农民经营土地面积小，改善农田水利设施条件的决心不大，能力有限。二是农民的组织化程度低。没有哪一家农户能够很好地把农民组织起来，让农民出资共同改善水利设施，即使一些有这个愿望的农业大户、中介组织和合作经济组织，因为做农民的思想工作难度大，也不得不中途放

农村小型水利产权制度改革的调查与思考

第四篇：农村产权制度改革问题思考

农村产权制度改革工作面临的问题与思考

西航港街道办事处 朱礼学

一、房屋与宅基地确权主要存在的问题

农村产权制度改革是农村集体经济制度的一项重大创新和探索，西街办在大力宣传和积极推进农村产权制度改革过程中，农村房屋与宅基地确权存在的问题相对较多，主要表现在以下几个方面：

（一）、技术层面：

目前国家尚未出台农村房屋面积测绘标准，因此房屋面积认定尺度不好把握。

（二）、政策层面：

1、在过去农房建设过程中国家没有明确的标准和法规对农房建设的层高、建设设计、报规、报建等进行规范，而本次确权对三层以上房屋要求出具规划、设计、质检方面手续，这样操作很难。农民要求不论是哪一年修建，不论层高是否超过3层，修建过程中是否正规设计、正规报建、质检都要求确，否则拒绝确权。

2、国土法规定一户一处宅基地，人均用地指标为35㎡，由于历史原因辖区存在一户两处宅基地和人均宅基地超过35㎡，超规定指标用地修建的建筑物怎样确权。

3、家庭成员中有非集体经济组织成员，怎样确定其房屋的所有权或共有权。

4、担心因宅基地人均超过35㎡上修建的房屋被强拆而拒绝房屋确权。

（三）、房屋与宅基地确权面临具体问题及确权对今后拆迁工作的影响

1、农民要求房屋不论宅基地是否超过人均用地指标35㎡（或一户多处宅基地），有多少房屋就要求必须确多少，否则拒绝确权，如果全确，未来拆迁成本和难度会加大。

2、过去因为没有强调宅基地的使用权界定，因此农房拆迁后，宅基地自动回归集体经济组织，有关征地拆迁土地赔偿所得这一块全归集体经济组织进行了人均分配。产改后农民取得宅基地使用权后，如果其宅基地将来被征用，被拆迁人可能要求其宅基地征地补偿全额归其所有，这对已拆部分农户不公平。

3、部分家庭由于其成员组成复杂（有集体经济组织成员，有非集体经济组织成员），房屋建设主要由家庭成员中非集体经济组织成员全额或部分投资，因此家庭成员非集体经济组织成员要求成为产权所有人或共有权人，否则拒绝确权。一旦非集体经济组织成员成为房屋所有权或共有权人，今后如果房屋被拆，非集体经济组织成员的房屋所有权或共有权人可能要求与集体经济组织成员一样享受房屋安置，这与现行拆迁补偿政策相悖，这给未来安置带来极大困难。

二、农村土地承包经营权确权主要存在的问题

（一）、技术层面：

本次农民承包地丈量是手工丈量，而今后所有征地勘界均委托专业测绘队伍采用GPS测量，这二者之间必然存在较大差异，未来这些差异怎么处理？

（二）、历史沿革层面：

1、部分社区居民组（社）部分土地已被征用，而已征用部分土地补偿款已由所有集体经济组织成员全体分配，未被征用的部分土地实际承包人要求确权到户，并长久不变，且依法取得耕保金。这将给已失地部分农民带来极大不公；如果未被征用部分平均分配给所有集体经济成员，权证颁给谁，耕保金怎样发放？

2、因过去引进开发项目或政府出让集体土地，土地已下清但未依法征用的土地，集体土地是否确权，所有权确给谁？

3、198地区过去是农业用地，现大部分已由集体经济组织出租兴建成厂房。因为土地利用性质改变，既不能确为农用地给原承包人，又不可能确为集体建设用地，且因为原有土地界线已破坏，无法勘界分割给各社，该类集体土地无法确权。

4、部分土地因镇与镇、村与村、社与社之间界线有争议而无法确权。

第五篇：关于浙江省农村集体产权制度改革的调查与思考

关于浙江省农村集体产权制度改革的调查与思考

程渭山

浙江省农村集体产权股份合作制改革经历了自发探索试点（上世纪90年代初到末期）、引导鼓励开展（2000至2004年）、稳步有序开展（2005至2013年）、全面部署推进（2014年初全省农村工作会议将其作为深化农村改革的重要任务作出全面推进的部署）的过程。截至2014年6月底，全省有9523个村社（约占总村社数32%）完成改革，累计量化集体经营性资产581.4亿元，界定股东1365.3万人。

浙委发〔2014〕7号《关于全面深化农村改革、加快推进农业现代化和城乡发展一体化的实施意见》明确提出到2015年底完成村经济合作社股份合作制改造，为此，笔者对浙江农村集体产权股份合作制改革问题作了专题调研。

农村集体产权股份合作制改革初步成效

（一）强化了农民集体财产权利保障，推动了农民经济人身份与社会人身份的分离。改革坚持集体所有制不变，以合作制为基石、引入股份制，将集体资产（不包括农民依法占有的承包地、宅基地等）折股确权到人，实行按人表决、按股分配“股份合作制”，赋予了农民更加清晰而有保障的集体财产权利。从资产量化范围看，资源性与公益性资产普遍不作量化，一般按经营性净资产量化折股。从股种设置类型看，集体股普遍不再设置，一般以人口股为主、农龄股为辅，按人配股、按户发证；人口股具有表决权和分红权，其他股种只有分红权。从股权管理方式看，一般实行静态管理“生不增、死不减、可继承”，少数实行动态管理。从股权权能搞活看，实行静态管理的村社，经股份经济合作社同意允许在社内流转。

（二）促进了农村基层社会和谐稳定，推动了产权政策性配置与市场化配置的耦合。改革坚持化解历史形成矛盾与增进资源配置效率相并举。一是折股确权“初次配置”注重公平，体现宽接收、广覆盖，各地针对特殊群体、弱势群体的有关利益诉求，实行差别化的普惠式配股政策，化解了村社长期积累的一大批矛盾纠纷和历史遗留问题，并防止了新的类似矛盾发生。二是流转交易追求效率，创造条件发挥市场在资源“二次配置”中的决定性作用，推进公开公正透明流转交易，防范集体资产流失。三是在集体经营管理班子的监督激励机制建设上有了新探索。如杭州市江干区在全省率先推出了“独立董事”制度；杭州市拱墅区探索了股份经济合作社在职班子成员“职务股”制度等。

（三）创新了农村集体经济实现形式，推动了集体封闭型经济向开放型经济的提升。一是增强了发展集体经济的内生动力。在传统集体产权治理结构下，社员与集体利益联结较为松散，改革后，在农民与集体之间形成了按股分配的利益联结机制，农民对收益分配的意识强化，对村社干部带领发展集体经济形成倒逼压力，进而增强村社管理和发展经济的干群合力与内生动力。二是拓宽了发展集体经济的有效路子。一方面，采用项目股份制的方式面向股东、社会及其他经济组织等多主体筹措项目建设资金，提升了集体“三资”开发利用广度和深度。另一方面，集体经济开始走出社区寻找开发项目，或是由股份经济合作社抱团开发、或是参股到其他市场主体中进行投资经营。

（四）消解了城乡一体发展体制束缚，推动了新型城镇化与新农村建设的协同共进。改革赋予农民更加清晰的集体资产股权，一是有利于促进城镇化和增加农民财产性收入。在农村社区转为城市社区的地方，原社区性集体经济在城市土壤中的发展空间得以有效开辟，为农民真正融入城市提供了持续稳定的财产性收入来源；在农村社区，股权成为农民的“活存折”，确立了“权跟人走”的制度，破解农民进城“人户分离”问题。二是有利于促进新农村建设和乡村人口集聚。通过改革化解了因村社之间实力强弱和贫富差距而导致“并村不并心”的难题，因村制宜采取股份合作制方式进行合并重组，实现了资产融合、农民融合。三是有利于促进农业现代化和适度规模经营。

当前存在的主要不足

从调研中有关部门和基层反映看，当前村经济合作社股份合作制改革主要存在以下四个方面的不足或挑战。

（一）在有关问题看法上有争论，认识尚需统一。一是针对股份合作制改革全覆盖的要求，部分基层干部认为远离城镇的经济薄弱村或空壳村改革后的股份无实际价值。这种看法注重股份分红功能，忽视了其在固化集体财产关系上的长远意义。二是针对集体资产量化的范围，一些基层干部觉得应对全部集体资产进行彻底量化。这种看法，没有认识到公益性资产、资源性资产难以货币计量的客观现实，没有看到股份在收益分配中已涵盖股份经济合作社全部资产产生收益的实际。三是针对股权静态管理的政策要求，少数人认为要尊重传统习惯，对未撤村建居的村社实行动态管理。这种思维，沿袭了早先农村土地承包中“生增死减”的惯性，忽视了“权跟人（户）走”的改革取向和基本立场。四是针对深化改革的方向，个别人要求把股份经济合作社完全改造为独立的纯粹市场主体。这种观点，误把股份经济合作社等同于一般公司企业，忽视了其政治功能。

（二）在配套政策支撑上不到位，瓶颈亟待突破。一是因历史和政策原因，未完全为集体资产依法颁发土地证与房产证，影响了资产权属的法律效力，削弱了集体经营管理行为的合法有效性。二是在税收政策上视股份经济合作社为公司企业，税收负担大为加重。三是金融机构以缺乏法律明确规定为由，不认可“股份经济合作社”的法人地位、不予其信贷。

（三）在改革深化提升上受制约，机制有待创新。一是股权流转受制约。尽管允许股权在社内流转、部分地区向社外流转放开，但其主要功能仍被视作分配的依据，从而导致股权在现实中难以流转起来。二是经营机制搞活受制约。农民对经营风险存在强烈的回避心理，发展活力不足；董事会成员等经营管理者一般只能拿到由上级政府核定的工资薪酬，缺乏开拓创新的物质利益激励。三是经营人才素质受制约。董事会成员大都是原村社班子人员，经营能力普遍偏低。四是农村产权流转交易平台建设滞后。

（四）在发展集体经济上压力大，扶持急需加强。一是发展空间小。在城郊地区，受规划管控的部分村社在城镇规划上无项目安排，不符合规划的物业却需拆除，改造提升难；村级留用地政策在县级层面未有效实施，已实施的地方指标少、落实难，办理手续时间跨度长；在农村地区尤其是山区，则普遍缺乏兴建物业项目的区位优势。二是社会负担重。在“撤村建居”社区，公共财政未能及时均等覆盖，公共服务方面的开支占股份经济合作社总支出的比重较大，且在转为城市社区过程中原村社公益性资产的移交处置缺少补偿。三是分配要求高。原社员变股东后，分配意识不断强化乃至膨胀；部分村社干部为“凝聚”人气和在换届中能继续当选，存在实施超收益分配或无收益分配的冲动。

需要重点把握好的几个问题

从调研的情况看，做好下一步农村集体资产股份合作制改革，需要重点把握好以下几个问题：

（一）推进农村集体产权股份合作制改革，要坚持党政主导，进一步加大行政推动和政策扶持力度

调研中，我们感到农村集体产权股份合作制改革不是单靠村经济合作社能自我实施的，更需要党政主导。通过调研，我们认为党委、政府要把股份合作制改革作为深化农村改革的重点工作来抓，要加快为集体所有土地与房屋等资产确权颁证；加快完善股份经济合作社工商登记办法；加大税费减免力度；加快公共财政均等覆盖农村社区进程；全面实施和优化村级留用地政策，发展壮大集体经济，让农民获得更多财产性收入；推动金融机构转变观念，对股份经济合作社给予信贷支持和利率优惠。

（二）推进农村集体产权股份合作制改革，要充分依靠群众，切实找准最广大农民群众的利益平衡点和公约数

政府要从综合解决现实农村矛盾纠纷和保护最广大农民长远利益的高度，依靠群众找准群众利益平衡点和社会和谐公约数。在资产量化上，清产核资结果及折股计值资产公开公示，群众有需要的，可进行评估；在股种设置上，重在简便易行，推动权跟人走，允许个别村社多样化、多元化设置；在股权配置上，重在公平公正，目前倡导的“广覆盖、宽接受”，“复杂问题程序化、程序问题民主化、民主问题公开化”等做法，可作为妥善处理特殊群体和历史遗留问题、促进改革平稳有序推进的有效法子。

（三）推进农村集体产权股份合作制改革，要审慎稳妥操盘，分步有序有效搞活股权权能

调研发现，当下农民群众对集体资产股权流转、抵押、担保、继承等权能，无论是经济发达村社还是薄弱村社，股东普遍不愿、不敢流出股权。为此，当前首要的任务是要引导目前实行动态管理的股权向静态管理转变，这是赋权活权的基本前提，要因地制宜积极探索研究制定股权流转、抵押机制，在现阶段股权的流转、抵押须经股份经济合作社同意。在股权流转上，对城市化和公司化治理水平较高的股份经济合作社，允许各类股权在社内外流转，在同等条件下优先流转给社内股东；对完全农村地区的股份经济合作社，人口股流转一般以社内为主，审慎向社外流转。在股权抵押融资上，主要是那些拥有可观、稳定、可持续分红的股份经济合作社，可用股份分红作为偿还贷款的保证。加快推进农村土地承包制度和宅基地使用制度改革，建立健全适应城乡一体发展要求的宅基地有偿使用制度。

（四）推进农村集体产权股份合作制改革，要加强管理服务，加快构建农村综合性产权流转交易体系

加快建设县、乡两级联通一体的农村产权流转交易服务中心，在流转交易内容设置上，将依法可交易的农村土地承包经营权、集体建设用地使用权、农村宅基地使用权及其住房财产权、集体经济股权和其他依法可交易的农村产权等纳入统一流转交易平台。在流转交易制度建设上，按流转交易品种制订流转交易管理办法、操作流程规则及相应服务指南，加快培育发展农村资产评估中介服务组织，同步跟进流转交易纠纷调解仲裁体系建设。

（五）深化农村集体产权股份合作制改革，要坚持分类推进，牢牢把握底线思维和市场取向的原则与方向

把握农村集体产权股份合作制改革的历史要求，对改革后的股份经济合作社，因地制宜、分类指导做好改革深化的文章。第一类，高度城镇化区域的股份经济合作社。可逐步探索向股份有限公司及相应治理模式转型，走向现代企业；个别资产量极少的经民主决策和上级批准，也可终止解散。第二类，即将城镇化区域的股份经济合作社。根据撤村建居和公共服务均等覆盖的进程，有序推进“政社分离”，待完全城镇化后走第一类股份经济合作社发展路子。第三类，将长期处于农村地区的股份经济合作社。要牢牢坚持和稳定完善农村基本经营制度的底线，重在创新和完善经营治理机制，多措并举发展壮大集体经济，让农民得实惠。

（六）深化农村集体产权股份合作制改革，要加强立法工作，及早谋划和修订出台《浙江省村级股份经济合作社条例》

修订立法要重点解决好四个问题。一是扩展股份经济合作社的性质地位。在确认集体经济组织定位不变的前提下，使之不仅适用于农村地区双层经营体制下的基本经营制度，也适用于转变为城镇地区的股份经济合作社发展需要。二是创新组织治理方式。体现合作制与股份制相结合的特点，明确股东资格、股东权利义务关系和组织治理机制。三是创新规定股权流转、抵押、继承、担保等，理清股权的内涵、推动“三权分离”，做到“一权”的流转不影响另外“两权”的享有。四是健全完善集体资产和财务管理等制度，建立健全现代农村集体资产与财务管理体系。

（作者系浙江省人大常委会党组副书记、副主任、浙江省农村发展研究中心理事长）