潍坊市农村集体产权制度改革思考

第一篇：潍坊市农村集体产权制度改革思考

潍坊市农村集体产权制度改革思考

［提要］ 山东省潍坊市着力推进农村集体产权制度改革，积极探索改革经验。但由于思想认识不到位、土地流转规模不集中等问题，深化改革依然面临着很大的挑战。为此，第一，积极开展产权确权颁证工作；第二，稳妥推进农村集体资产股份制改革；第三，建立健全农村产权交易体系；第四，加快推进农村产权抵押融资等，以推进潍坊市农村集体产权制度改革的健康、良性发展。关键词：农村集体产权制度；问题；改革；建议；潍坊

中图分类号：F321.32 文献标识码：A

收录日期：2017年6月6日

一、潍坊市农村集体产权制度改革具体做法

为满足城乡要素平等交换，加快推进新型城镇化，2012年起，作为农业大市的潍坊市结合实际情况加大农村集体产权制度改革力度，以农民自愿、支持农民创新创造为原则，采取多种有力措施，推动农村集体产权制度改革，不断完善农村基本经济制度，维护农村社会稳定。

（一）确权颁证工作积极有序推进。确权登记颁证有利于促进生产要素自由流动，切实解决农民带权进城问题。为此，潍坊市采取两种措施推进农村确权登记颁证工作：第一，登记发放《农村集体土地所有证》。在潍坊市120个镇及9，338个村中共发放《集体土地所有证》31，878本，占应发数的100%；发放宅基地《集体土地使用证》159.16万本，占应发数的99.6%。第二，有序对农村土地承包经营权进行确权颁证。在2012年奎文和寒亭两区先行试点的基础上，潍坊市政府提出了“一年大见成效、两年基本完成、三年巩固完善”的总体部署。截至2014年底，已有7，523个村颁发了证书，占应确权颁证村数的99.8%；颁证面积达到806万亩，占应确权面积的99.9%；已发证户数149.2万户，占应确权户数99.8%。

（二）产权交易市场创新多种功能。潍坊市积极开发产权交易市场多种功能，着重创新农村产权，着力打通“三农”融资通道，以“立足山东、服务全省、创建全国一流的农村产权交易机构”为目标，在2015年9月3日成立涵盖各类金融业态的齐鲁农村产权交易中心，进一步规范农村产权交易。潍坊市将齐鲁农村产权交易中心作为龙头，整合现有农村土地流转、林权交易等要素市场，建立起完善的“市、县、镇（街）、村”四级网络体系和科学规范的产权交易规则。农村产权交易业务主要涉及农村集体股权、水域滩涂养殖权、集体林权等各种不同交易类型以及农村金融产品、农业订单化、农业产品交易电子化、农业数据信息在线发布等服务。截至2016年，已设立15个分中心及134个乡镇（街道）办事处，实现了潍坊市所有涉农县市区农村产权交易服务体系全覆盖；通过齐鲁农村产权交易中心，累计办理1，100余宗农村土地承包经营权流转交易，涉及到27，300余亩土地流转面积；办理农村产权抵押登记业务80余笔，涉及融资额5，360余万元。

（三）土地流转形式走向多样化。大力推进农村土地流转制度不仅会提高农民生活质量，转变农业生产方式，而且对缓解土地供需矛盾具有重大意义。为提高土地的资源配置效率，必须注意流转形式的多样化，聚少为多，聚小为大，使农业向集约化、规模化经营方向发展。流转形式要注意以下三个方面：第一，多用途流转。围绕产业化经营和主导产业开展土地流转，合理布局农业产业，促进特色农业的发展；第二，多形式流转。流转形式主要有六种，分别是土地转让、土地转包、土地互换、土地出租、股份合作以及其他；第三，多去向流转。流向农户、合作社、乡镇企业、种植养殖户等多种去向。

（四）农村产权抵押融资创立多种渠道。遵循自主自愿、依法有序、稳妥推进以及风险可控的原则，潍坊市在保障农民基本权益、尊重农民意愿的前提下采取了如下办法：第一，改变抵押贷款模式，从2009年开始，潍坊市启动农村土地承包经营权、农民住房、蔬菜大棚等抵押贷款模式；第二，政府出台新政策，激发了农村干部群众的产权意识，推动了农村物权资本化进程，增强了农村发展活力；第三，金融部门创新推出农村产权抵押担保金融产品，如潍坊农商行探索推出的农村土地流转“一抵通”贷款产品，贷款余额达12.6亿元，累计支持农户18万户，农民专业合作社336家，农业龙头企业26个。

2017年，潍坊市奎文区被列为山东省改革试点，积极探索股权管理的改革经验。对社区经济组织发生的股权转让、赠与、继承等，完善流转程序，推动股权流转有序开展。截至目前，共办理各种股权流转130例，其中转让9例。奎文区着眼于解决社区经济组织成员融资难问题，与潍坊农商银行合作，开展股权质押贷款业务。目前已完成发放股权质押贷款32笔，发放贷款总额170万元。

二、潍坊市深化农村产权制度改革实践特点

实现农村集体产权制度改革，是维护农民集体收益分配权、壮大农村集体经济的重要形式，也是推进农村改革发展的重大课题。目前，潍坊市农村集体产权制度改革已取得明显成效，主要概括为以下几个特点：

（一）农村集体产权明晰化。通过确权登记这种形式使得农民对自己产权的占有、使用和收益权利更加明确化、规范化。老百姓用证说话，凭证讲理，减少了纠纷，化解了矛盾。改革以后，农村资产情况、公共事务、收入支出等更加公开透明，干部群众利益更加一致。产权制度改革在股权配置方面采取了多种改革模式。如，高新区十甲村采取“人人均分、不留集体股”的模式，蔡家楼社区采取“集体股+个人股”的模式；高密张家官庄二村采取“基本股＋农龄股”的模式；寿光东宇社区采取“集体股+个人股+岗位贡献股”的模式。

（二）土地利用规模集约化。规模化经营会使得边际成本降低，相反，小规模经营会使生产成本居高不下，进而抑制资金和技术的引进，形成恶性循环。对土地利用进行总体规划，推进农业规模化、集约化，具体做法为：对退出的宅基地采取整治措施并复垦为耕地、林地及其他农用地；对星星点点分布的退出荒地、承包地等，可采取承包地置换等措施来促进其相对规模集中，最后由企业或种植大户一并管理。此举一方面能够提高耕地品质、扩大耕地面积、改善农村生态环境以及农村生产生活条件；另一方面农业规模化经营、现代化生产、企业化管理和社会化服务提高了土地利用率和土地产出率。

（三）城乡管理一体化。农村集体产权制度改革使得农民的土地、房屋等“不动产”可以转化为流动资产，赤手空拳的农民一夜之间拥有了参与现代化进程的原始资本积累。同时，农村土地的统一规划，政府可在有关地段，参照城市社区的标准，集中建设新型农村社区，引导农村居民集中居住。城乡居民享有平等的公共服务，差距在逐渐缩小，居民的幸福指数持续上升。高新区蔡家楼村全面推进旧村改造、资产改制、撤村改居步伐，实现了置换住楼房、改制当股东、村民变市民、居民就业到钢厂的历史性嬗变。蔡家楼村按照人均40平方米+10平方米优惠价的标准实施了整村搬迁。新的蔡家楼小区建设有4万余平方米的10栋安置楼，配套建设了现代化的幼儿园、九年一贯制义务教育学校、体育健身广场等设施，水、电、暖、气齐全；村民养老保险、医疗保险等社会保障已基本实现城镇居民享受同等待遇。其大力发展都市休闲农业，由集体投资30余万元，按每人1个菜畦子的标准规划建设了“快乐农场”，既保证了居民吃上放心蔬菜，又吸引城市居民体验田园生活。

（四）农民收入多元化。近年来，外出务工农民数量急剧上升，农民经济收入来源呈现多样化、高收入趋势，农地经营收入占家庭总收入比重逐年降低。农民能够真正放心大胆走出去，关键取决于实现土地自由流转，土地自由流转在农村劳动力转移的过程显得尤为重要。农村集体产权制度改革后不但可以很好地处理土地自由流转这个问题，而且还能让农民收入多元化，包括出租农用地、出租房屋等，成为外来投资商、土地流转大户的工资收入。寿光上口镇付二村以每亩每年1，200斤小麦的补偿，从105户村民手中流转土地300亩，成立了蔬菜合作社，通过实行村集体、村民和种植大户三方入股，从而进行共同管理。合作社得到的收益用于缴纳年度土地租赁费，剩下的利润按比例分红，其中，村集体占两成、种植大户占七成、流转出土地的村民占一成。在2014年合作社发放土地承包费190，000余元。改制后，高新区十甲村人均分红在2012年时达到5，000元，2013年时达到6，000元，2014达到6，000元。寿光东关社区暨东宇集团2009年改制前人均分红3，000元，改制后当年分红5，200元，2014年达到1.1万元，是改制前的3.7倍。

三、潍坊市农村集体产权制度改革存在的问题

潍坊市农村集体产权制度改革正在稳步有序推进，但在经济新常态的背景下，潍坊市农村集体产权制度改革的深化依然面临着很大的难题，需要不断深化认识，形成共识。

（一）思想认识不到位。在推进农村集体产权制度改革进程中，无论是政府还是涉及的农民，都存在着思想认识不到位的情况。一方面政府没有将农村集体产权制度改革放到全局高度来认识和谋划，并未真正理解此项改革所带来的巨大社会效益，各级政府尚未达成共识，从而出现消极应付、等待观望的现象，最终导致了改革行动进展缓慢；另一方面农民受落后观念或特殊条件的影响，对于新制度的推行存在着不理解、不信任、不配合，群众积极性不高，一些地方的群众竟对于关乎己身利益的产权改革行动漠不关心，这也使得改革的推进困难重重。

（二）确权颁证问题待处理

1、特殊原因造成的遗留问题。产权不够明晰，变更通道不畅，遗留问题积累较多。大部分农民以朋友、亲戚为中间人，通常口头同意让对方耕种并收取一点租金。若发生利益分配方面的争端，则极易出现纠纷问题。尤其是在利益分配方面，农户和种植大户难以达成共识，签订长期合同。由于历史原因，一部分土地存在初始权属界定不明的问题或者由于相关资料的丢失或者损坏使得权属的变动及最终归属无法确定，另外一部分土地则是由于以往土地流转造成利益分配不均而导致长久的土地权益纠纷。

2、承包地调整和确权处置问题。土地承包法规定，在承包期限内不得随意调整承包地，但部分村按“增人增地、减人减地”的村规民约办法调整了承包地，利益被损害的少数村民依据承包法上访，政府部门也难以调解落实到位。在二轮承包时，没有确权到户的专业承包地，如桑园、果园等，近几年承包陆续到期。农民强烈要求确权到户，但是一旦确权到户，将会造成生产力的破坏，如不确权到户，则与现有的法律相违背。

（三）土地流转问题待解决

1、服务体系不健全。当前，城乡户籍制度和就业制度影响了农村劳动力的转移，阻碍了农村劳动力从农地的释放，限制了农地转移。农民不仅害怕也不敢进行土地流转，宁可抛荒，不敢失地，担心流转后失去承包权，失去基本的生活依靠，而且农地流转在法律上存在空白，农民权益无法受到保护。出现这种情况的原因有如下四个方面：第一，流转出土地的农户与需要流入农地的主体之间有着一些矛盾；第二，土地股份合作模式不完善，股金和红利收入的发放极为困难，专业合作社的发展受到极为严重的制约；第三，粮食安全隐患与流转土地非粮化之间存在问题；第四，农村医疗保险等社会保险的缺位。

2、流转规模不集中。从当前的土地流转比例来看，相比于江浙一带，仍然存在很大差距。例如，苏州市流转土地面积高达180多万亩，是家庭承包经营面积的80%；宁波市土地流转面积占总面积的64%，而潍坊市仅占30%。近年来，许多农户对于流转土地采取了更加谨慎的态度，有的农户嫌流转补偿不高，有的农户出于传统思想就是不愿意流转，因此分散、零星的流转成为了一种主流趋势。这也使得土地很难呈现出星罗云布的样子，不利于集约化和规模化生产管理的开展。

（四）集体资产股权权能待落实。党的十八届三中全会明确指出，应赋予农民对集体资产股份的六项权能，即占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承，从而更好地保障农民的切身利益。潍坊市未能贯彻落实农村集体产权制度的改革，只是将股权量化，明确了农民参与集体分配的依据，但股权的权能并未得到保证。其中，占有和收益权能在改革中基本得到了落实，抵押、担保权能在有的地方开展了试点，但有偿退出、继承两项权能还没有试点试行。

（五）农村产权交易体系不完善。产权交易中心刚刚组建不长时间，机构设置不尽合理，相关制度仍需进一步完善，经办的农村产权流转交易数量较少。目前，农村产权交易行业的市场模式、商业模式尚处在探索阶段，市场培育、客户导入、农村金融服务产品设计等都需要时间，短时间实现盈利难。农村产权价值评估缺乏明确的行业标准、银行贷款缺乏有效的农业担保体系等因素，制约了农村产权抵押业务的开展。

（六）农村产权抵押融资不健全。产权抵押业务标准不完善，法律法规不健全，制度保障不完善。农村产权抵押成本高、风险大，金融机构放款意愿不强。金融机构积极性不高的原因主要是，出现违约时，他们处置大棚、土地使用权等抵质押物时，只能寻找同行业或同村的经营业户或村民接手，资产转让较为困难，风险处置效率低下。新型农业经营主体贷款存在着保证困难、申请程序繁琐、交易成本偏高等问题。

四、深化潍坊市农村集体产权制度改革建议

（一）积极开展产权确权颁证工作

1、加强舆论宣传引导。政府应加大农村产权改革的舆论宣传力度，加强交流，深入探讨工作过程中出现的典型案例，总结经验教训，引导广大农民群众通过正确的方式参与到产权确权的颁证工作中来。

2、扩大确权颁证范围。在农村中土地、林权等确权颁证基础上，逐步开展其他领域产权确权颁证工作，如农村小型水利设施、海洋水域资源及公益性资产等，都要逐渐实现确权颁证登记。以加快农村经济发展为目的，建立归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的现代农村集体产权制度，使集体资产和个人资产在权属划分上更加清晰，管理上更加规范，促进生产要素合理流通。坚持集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权，加强对农村地籍的调研考察并开展分类确权登记。

3、区别对待遗留问题。对于部分土地因历史特殊原因导致权属不明晰、所有权尚无确切归属的资产以及因丢失资料导致的土地权益纠纷问题，一方面可以通过在村民代表大会或者村民大会上来决定产权归属；另一方面可以通过司法途径实现确实权、颁铁证。

4、开展清产核资工作。设立审计工作小组来负责开展清产核资工作，妥善处理账务不符等历史遗留问题并明确清产核资的原则和程序。第一，实现民主公开确定审计评估基准日。由村改革领导小组初步拟定资产审计评估基准日，提交村民代表大会表决通过后并进行公示；第二，聘请有资质的第三方进行清产核资工作。建立由全市有较高资质的审计评估中介机构组成的中介组织库，对其进行公开招标，由中标的机构开展清产核资工作。以村集体公布的资产审计评估基准日的账面数为基础，全面清理核实村集体经济组织的资产、负债、所有者权益，并形成审计评估结果。将审计评估结果提交村民代表大会通过后，发布公告，主动接受群众监督。不仅保证“家底”清得准确，更注重保证群众知晓、群众了解、群众认可。

（二）稳妥推进农村集体资产股份制改革

1、保障集体资产。按照依法有序、积极稳妥、由点及面的准则推进农村集体资产股份制的改革，组建一批政经分离、具有企业法人性质的集体资产股份公司或社区股份合作社并依法进行登记，健全资产管理和基本经营制度，促进集体资产保值增值。在组织架构上，村支部负责党建，村委会负责村务，改制之后的集体经济组织负责管理、经营和投资成员的资产，充分发挥好股东大会、理事会、监事会这“三会”的职能，切实保障成员民主管理、民主决策、民主监督的权利。

2、认定股东资格。按照“依据法律、尊重历史、公平合理”的原则，农村集体资产股份要量化到个人，明确产权，界定股东资格，公布股东名单，确保农村集体产权制度改革“起点”公平，并得到群众广泛认可并予以全力支持。根据村民户籍、履行村民义务以及享受集体分配等条件采用全额入股、统计“农龄”并按“农龄”进行分档次入股、通过按照成员资格全额或部分入股等不同形式来量化农户资产股份，确定股东资格认定基准日以及认定方法，提交村民大会或者村民代表大会通过后，发布公告，公示股东名单。对于改制过程中比如外迁人员、非农业户口人员等不同群体界定的特殊问题，在充分尊重民意、不违反法规政策的前提下，采用“户决制”，通过民主手段决策，让群众自己做主说了算，确保民众真正成为股东。

3、制定股权量化方案。股权设置以个人股为主导，即实行“一人一股”的股权配置制度，弱化集体股，根据需要设置现金募集股，体现劳动者联合的根本属性。通过采用固化股权的方法，即实行“生不增、死不减，进不增、出不减”的原则，个人股和募集股可以通过一定的程序进行转让、继承和赠予他人，但不能抽回。在清产核资和认定股东资格的基础上，确定集体股和个人股的配置比例，通过制定股份量化方案并经95%以上的集体经济组织成员通过，可发布公告后组织实施。

4、健全加快发展机制。建立高管薪酬管理机制，高管薪酬待遇和经济发展情况、目标任务完成情况以及工作职责等要素相关联，彻底打破过去“干与不干一样”、“干多干少一样”的局面。通过确立薪资标准，认真实行民主程序。健全完善经济组织收益分配机制，逐步实现按股分红，提高广大股东对集体经济发展的关注度，让广大股东群众共享改革发展红利。

5、进行股权化改革。坚持“因地制宜、一村一策”原则，对不同特点、不同村情的集体经济组织，积极深化改革，大致可以有四种路径可以遵循：第一，城镇化进程较快的园中村、城郊村、城中村，集体建设用地基本出让，由房地产开发条件或者有一定实力兴办集体企业，可通过改革成立社区股份合作经济组织，同时，由政府承接社会保障和公共服务，一步直接过渡到城镇化；第二，集体经济比较强的村，有较多的集体经营性资产，有较为成熟的主导产业，有比较稳定的经营收入，可通过改革建立现代企业组织；第三，虽没有较多经营性资产，但有非经营性资产转化为经营性资产潜力，多数农民有强烈改革要求和愿望的村，可以考虑采取股权化改革；第四，按规划即将撤并建立新型社区的村，或已经列入建设规划要大面积征地拆迁的村，应尽快进行股权化改革。

（三）建立健全农村产权交易体系。农村集体产权制度改革的关键在于产权流转的交易。为更好地促进生产要素在城乡之间的优化配置以及自由流转，政府要结合实际搭建好农村产权交易中心。建立起全市农村产权大数据库、规范高效的运营服务系统和抵押贷款登记信息管理系统，搭建起网络完善、信息充分、运营高效的农村产权交易服务中心。在现有交易品种的基础上，逐步将所有可交易的农村产权全部纳入齐鲁农村产权交易中心及其分支机构进行，进行公开规范交易。在法律法规和政策允许的前提下，将“四荒”使用权、农村集体经营性资产、产业项目招商和转让等交易品种纳入齐鲁农村产权交易中心，拓宽交易服务范围。积极在山东省内设立分支机构、开展交易服务，力争成为国内顶级的农村产权交易中心。

（四）加快推进农村产权抵押融资。产权抵押融资的多渠道发展可以有效盘活土地资产，提高土地资源效力，推动农村金融产品以及服务方式发展，为农村金融增添新动力，还可以让农民贷款更加便利，顺应现代化农业、适度规模经营的发展趋势，促进农业现代化发展。破除金融支持“三农”发展的体制机制障碍，加快构建产权明晰、价值明确、流转便捷、融资高效、资源市场化配置的农村产权融资及配套制度体系，建立健全农村金融产品和金融服务体系，不断满足新时期新常态下“三农”对金融服务的多元化需求。尤其是面对当前产权抵押融资方面的风险，政府和银行业要共同出资建立风险缓释基金。在对风险实行评价的基础上，要创设起风险缓释系统以及相应处置机制，逐步形成政府引导、市场运作的农村产权抵押融资风险缓释系统。同时，探索建立资产管理公司处置有关农村产权抵押资产机制和金融机构农村产权抵押贷款扣除相应资产处置后的净损失补偿机制，完善风险分担补偿工作体系。

（五）积极推进土地流转。第一，要通过发展现代农业示范园区和新型农业经营主体等来驱动土地流转。第二，要大力推广特色农业驱动型、创意农业驱动型、社区驱动型、龙头企业驱动型、土地股份合作社等典型土地流转模式，进一步促进土地流转。第三，要提供多样化服务，如提供市场信息、政策咨询以及规范的流转合同等服务；建立健全农村土地承包经营权流转备案、登记和档案管理制度，准确掌握土地流转的相关信息；对流转土地登记造册，实行专人登记、整理的方法，确保因资料损毁丢失使得权属不明的现象不再发生；完善农村土地纠纷调解仲裁制度的管理、规范标准、原则，政府也应根据实际采取合适方式妥善解决流转纠纷。第四，要加强对农民非农技能的培训，提高农民的非农就业领域的就业能力，扩大就业途径，促进劳动力的结构性转移，推动土地流转。

（六）培养适应发展的人才队伍。第一，拓宽经济组织管理层，采取多种手段吸引人才并加强对人才的教育管理和培训提升，加大管理人员的社会选聘力度，拓宽管理团队，努力打造一支经营合理、管理科学、作风正派、办事公道的董事长团队；第二，组织相关人员进行系统学习培训，贯彻落实已出台的政策规定、制度章程等，加强对改制后新型集体经济组织监管的前瞻性研究，完善相关管理制度，努力提高监督管理水平。

（七）研究制定相关政策。加强探究制定关于资金扶持、项目扶持、资源扶持以及信贷扶持等方面的政策，加大政策扶持力度，设立专项资金来支持集体经济发展，重点扶持上税较多以及新增资产较多的经济组织。明确改革目标、制定基本原则，落实改革任务，政府部门在财政、税收、金融、土地等多方面制定相关优惠政策，明确方向，积极引导，强化措施，落实责任，确保潍坊市农村集体产权制度改革工作健康有序进行。

（作者单位：1.云南农业大学经济管理学院；2.云南农业大学人文社会科学学院）

主要参考文献：

［1］中共中央国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见［EB/OL］.新华网，2017.2.5.［2］张云龙.潍坊农村土地承包经营权确权登记颁证工作基本完成［EB/OL］.中国农业信息网，2015.3.5.［3］方志权.中国农村集体经济组织产权制度改革若干问题思考［J］.科学发展，2014.9.

第二篇：农村集体产权制度改革典型材料

广西壮族自治区河池市南丹县甲木村宅乃村民小组:

强化“四个一”措施扎实推进农村集体产权制度改革

自2021年被确定为南丹县农村集体产权制度改革村民小组级试点以来，南丹县八圩瑶族乡懂甲村宅乃村民小组加强领导统筹谋划，围绕做好“清资产、定成员、建组织、强监管”四个方面重点任务，加快构建归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的产权制度体系。截至2021年12月15日，在规定时间节点内基本完成了阶段性改革任务。共清理集体资产 万元，集体土地 亩，确认集体经济成员身份72人，依法成立了集体股份经济合作社。

一、抓组织领导，一盘棋统筹推进。

对农村集体产权制度改革涉及面广、矛盾多、风险大的特点，宅乃屯坚持强化组织领导，健全工作机制，保证产权制度改革有序推进。

（一）强化责任落实。在八圩瑶族乡政府和懂甲村“两委”的领导和指导下，成立了宅乃村民小组农村集体产权制度改革工作领导小组。由村党支部书记、村委主任担任组长，宅乃村民小组长担任副组长，并邀请县、乡两级农村集体产权制度改革工作专家担任指导员，全程督促指导工作。同时，结合实际，制定职责明确、分工细化的实施方案，为工作顺利推进奠定坚实基础。

（二）精心谋划工作。为确保改革取得实实在在的效果，宅乃村民小组结合实际和发展规划，根据八圩瑶族乡和懂甲村下发的《推进农村集体产权制度改革实施方案》《集体资产清产核资工作方案》《村集体经济组织成员资格认定指导意见》等文件，对应制定了宅乃村民小组农村集体产权制度改革工作一系列方案、办法，为工作的顺利开展提供了政策支持。

二、抓宣传培训，一主题深度点击。

坚持从解决思想认识问题入手，全力抓好宣传引导，确保全组上下统一思想、凝聚共识，形成强大合力。

（一）强化党员带头，提高思想认识。秉承“以党建促发展”的理念，调动村集体经济组织具有党员身份的成员点位带动作用，让他们以点带面划出同心圆，积极正面宣传产改工作，形成“有阵地、有点位”的宣传氛围。

（二）强化业务培训，提高工作水平。邀请县、乡有关负责同志就产权制度改革工作进行专题培训，使对参加本次组级试点工作的人员了解产权改革任务、意义、风险点和关键点，确保政策把握到位、环节掌握到位。此外，针对工作中成员身份确定难、清产核资数据填报复杂等问题，突出需求导向，开展专题培训。

（三）强化宣传引导，提高群众认知程度和参与度。为提高干部群众对产权制度改革的知晓率、参与度、认同感，通过平面式、立体式宣传相结合，营造良好氛围，形成强大声势。一是平面宣传。制作并发放了宣传手册、宣传画册覆盖到每户。二是动态宣传。召开群众会议现场对群众解答产权改革政策。通过多形式、多渠道的宣传，使各层面进一步了解了产权制度改革的重大意义，统一了思想，形成了共识。

三、抓程序规范，一张图框定方法步骤

统一工作程序和路径标准。按照县、乡、村出台的《改革工作指导规程》，宅乃村民小组结合实际，进一步细化了工作程序，明确了时间表、路线图，统一发放到工作人员、村民代表人手一份，使大家知道每一工作环节该怎么做，进一步方便了基层、方便了群众。

四、抓关键环节，一张网全面覆盖

清产核资和身份确认是农村集体产权制度改革的关键环节，做好这两项工作，可为发展壮大农村集体经济、增加农民收入、维护社会稳定、实现乡村振兴打下坚实基础。

（一）全面清产核资，摸清集体家底。严把工作程序，细化工作标准。按照制定的集体资产清产核资工作方案等相关文件，按照“统一部署、稳步推进、注重实效”的原则，以会计核算为基础，先账内、后账外，对各项资金、资产、资源及负债和所有者权益等进行了全面清理、核对和查实，对权属不清存在争议的资产、资源，由村清产核资小组拟定处理意见，按规定程序厘清权属后进行登记，全面清理账户、债权债务、收费票据、固定资产及公有财产，并进行分类造册登记，建立资产管理台账，健全完善了农村资产资源管理相关制度。

（二）全面清查成员，明确边界权属。一是依据有关法律法规，本着“尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可”的原则，统筹考虑户籍关系、农村土地承包关系、对集体积累的贡献等因素，制定了《集体经济组织成员资格认定办法》；二是围绕群众对村集体经济组织成员身份确认关注度高，不理解、没吃透政策等问题，接待存疑群众，答疑解惑，阐述政策规定；三是用活确认标准，解决突出问题。针对身份确认中“外嫁女”“入赘男”等几类特殊人群提出质疑的情况，制定成员身份确认补充模板，对特殊人群进行了二次增补，有效解决了特殊人群的成员身份确认问题。

（三）全面量化股权，维护社员利益。根据确定的集体经济组织成员人员，将经营性资产和纳入改革范围内的资源性资产等其他资产，折股量化到本集体经济组织成员，给他们吃上“定心丸”。

第三篇：关于推进农村集体产权制度改革的思考

关于推进农村集体产权制度改革的思考

2016年底，中共中央、国务院出台了《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》(以下简称《意见》)，对农村集体产权制度改革进行了总体部署，这是继家庭联产承包责任制改革之后，对农村集体经济经营体制的又一次深化改革,也是农村一项管长远、管根本的制度性改革。改革越向纵深推进，需要回答的理论、政策也越多，需要解决的实践问题也越复杂。

充分保障集体经济组织成员各项权利任重道远

成员权利是农村集体所有制区别于全民所有制、城镇集体所有制的重要方面，也是农村集体所有制区别于共有、合有、总有等团体所有制的重要方面。作为集体经济组织成员，最重要的两项权利是农民对集体资产的股份权利和对集体经济活动的民主管理权利。《意见》提出，改革的目标就是保护和发展农民作为集体经济组织成员的合法权益，形成有效维护农村集体经济组织成员权利的治理体系。但在实践中，充分保障集体经济组织成员的各项权利还任重道远。

股份权能还不完整。农民对集体资产股份有六项权能：占有、收益、有偿退出、抵押、担保和继承。从现实情况看，各地的改革实践在赋予农民占有、收益权能方面得到了较好的体现，但其他几项权能很少或基本没有触及。有偿退出、抵押、担保权能涉及打破集体经济均等共有和成员封闭性问题，基本没有实际交易。对于有偿退出，关于退出的是成员权还是股份收益权，地方的看法不一。即便有的地方明确提出有偿退出的是股份收益权，集体经济强的地方，成员对股权收益预期较高，退出意愿不强;集体经济弱的地方，当下的资产价格偏低，成员退出的意愿也不强。对于抵押、担保，基层同志也纠结于抵押担保的究竟是股权本身还是股权的收益权，银行、担保机构也没有太高积极性。继承权目前在改革初期只有少数地区涉及，但继承依据的办法不明确。如果按照《继承法》继承农村集体资产股权，有些继承人不是集体经济组织的成员，与“社内流转”的规定相违背。如果实行户内仅成员继承，可能会产生一些不公平现象。有的地区对继承权进行了有益探索，按照《继承法》继承，但对非农村集体经济组织成员的继承内容进行限定，非集体经济组织成员继承只享有股份收益权和处分权，不享受民主管理表决权。

笔者认为，赋予农民完整的集体资产股份权能还需要一个较长的过程。在实际工作中，一方面要把已经落实的占有、收益权能巩固住、发展好，让成员充分享有各项收益，调动农民参与改革的积极性;另一方面，要积极培育和创造其他权能实现的条件。对有偿退出权能，要充分利用已经建立的产权交易市场，加强产权评估、担保、鉴证等功能，降低股权退出的成本;对继承、抵押、担保权能，继续试点，积累经验，留下空间，视改革实践的进展，逐步完善顶层设计，推动改革走向深入。

股权流转范围颇具争议。集体资产股份能在多大范围内流转一直是颇具争议的问题。《意见》明确指出，现阶段农民持有的集体资产股份有偿退出不得突破本集体经济组织的范围，可以在本集体内部转让或者由本集体赎回。一些地方农民认为，限制股权转让范围会导致城乡居民间新的权利不平等，损害农民利益;股权不能对外转让，集体资产无法与外部要素优化结合，无法实现效益最大化，集体资产价值会大打折扣，集体经济也无法发展壮大等等。

笔者认为，由于目前绝大多数地区并未对集体的资源性资产评估作价，农民所持的股份并不对应集体资产的实际价值，只是参与集体收益分配的份额依据，不同于工商企业的股份，不能像股票那样拿到股市上去炒作。加之农民还缺少长远的财产意识，如果允许对外流转，一旦资本“大鳄”大规模收购，在较短的时间就会造成集体资产流失、被侵占，就会把集体经济改弱了、改小了、改垮了，就会造成无法挽回的局面，也就违背了农村集体产权制度改革的初衷和底线，因此严格限制股权流转是推进改革必须坚持的一个原则。

民主权利有被虚置的趋向。成员的民主权利主要是指对集体经济活动的民主管理的权利，比如知情权、参与权、表达权、监督权等。保障成员民主权利最核心的就是尊重农民意愿，涉及成员利益的重大事项都要由农民群众民主讨论决定，而不是干部决定;改革方案的制定、改革之后集体经济发展走向都要接受成员的监督管理。从目前各地推进改革的情况看，改制后的集体经济组织，都建立和完善了内部治理结构，充分保障了农民的监督管理权力，农民对分红的预期高了，对集体资产的保值增值更关心了，干部带头发展集体经济的压力也大了。但需要注意的是，随着城镇化进程的加快，村域内社会变迁较快，人口流动多，不少成员后代会选择离开原有的村集体经济组织所在地，部分成员后代只享有继承股份收益权的权利，拥有民主权利的成员会越来越少，对于集体经济组织的发展走向未必会像父辈那样关心，如何进一步凝聚共识、充分调动成员关心集体资产、发展集体经济的积极性和主动性、防止民主权利被虚置还需要进一步探索。

多种形式多举措发展集体经济

农村集体产权制度改革的目的之一就是建立符合市场经济要求的集体经济运行新机制。目前的改革还只是迈出了第一步，如何使改革后的集体经济更好地适应市场经济的要求并不断发展壮大，才是最终目的。《意见》明确提出“多种形式发展集体经济”，但在实践中找到集体经济与市场经济的结合点殊为不易，多数集体经济组织不敢放手发展产业，惧怕集体资产亏损，选择保守的方式发展集体经济，如物业出租、委托贷款等形式以保障盈利。

发展壮大集体经济，必须遵循市场规律，发挥市场在资源配置中的决定性作用，按市场规律办事，鼓励和支持村集体通过租赁经营、股份经营、合作经营等形式，把资产资源交给市场经济主体，让那些懂经营、会管理的农业企业、专业合作社、经营大户来经营，最大限度获取收益，实现资产保值增值。在地方探索中，不少传统农区将村集体资产入股专业合作社，实行村社合一，融合发展，做大做强了当地的优质农产品、特色农产品产业。还有一些城中村、城郊村依托地处城郊的优势，大力发展餐饮、运输、休闲、旅游等三产服务业，推动了一二三产业融合，拓展了村集体经济发展空间。实际上，发展集体经济的具体形态是多种多样的，合作制与股份制的结合是有很大的选择空间的，探索集体经济新的实现形式和运行机制关键是要在保持集体经济性质不变的前提下，找到最适合自身发展的组织形式，这应成为下一步深化改革的重点。

正确认识集体经济组织的生命周期

集体经济组织作为组织的一种形态，并不是一旦产生就处于永续发展的状态，而是具有一定的生命周期，在发展过程中可能出现停滞不前甚至消亡的现象。《意见》明确提出了“农村集体经济组织的市场主体地位”，就意味着集体经济组织是一个自主经营、独立核算、自负盈亏的市场竞争主体，要经受市场风险的洗礼，接受市场经济的优胜劣汰。但目前多数地区在股份合作社章程中没有解散组织的相关规定，仅有少数村集体经济组织对解散事由与清算办法进行规定。

我们认为，应正确认识集体经济组织的动态发展，认识到集体经济组织具有生命周期、而不是一味成长，克服干部群众对集体经济组织“年年需有增收，年年要有分红”的片面认识，尊重集体经济组织的发展周期规律，沉着应对集体经济组织的管理难题。不可只在意组织的存在，不在意集体经济发展，也不可忽视了集体经济组织可以解散的事实。

总之，农村集体产权制度改革是一项系统工程，是在市场经济条件下探索具有中国特色农村集体经济的有效实现形式。当前推进农村集体产权制度改革工作正处在关键阶段，既要准确领会推进产权制度改革的总体要求，把思想和认识统一到中央决策部署上，又要充分尊重农民意愿，遵循市场规律，研究解决改革实践中的问题，确保改革取得实实在在的成效。

(作者单位：农业部产业政策与法规司)

第四篇：农村产权制度改革问题思考

农村产权制度改革工作面临的问题与思考

西航港街道办事处 朱礼学

一、房屋与宅基地确权主要存在的问题

农村产权制度改革是农村集体经济制度的一项重大创新和探索，西街办在大力宣传和积极推进农村产权制度改革过程中，农村房屋与宅基地确权存在的问题相对较多，主要表现在以下几个方面：

（一）、技术层面：

目前国家尚未出台农村房屋面积测绘标准，因此房屋面积认定尺度不好把握。

（二）、政策层面：

1、在过去农房建设过程中国家没有明确的标准和法规对农房建设的层高、建设设计、报规、报建等进行规范，而本次确权对三层以上房屋要求出具规划、设计、质检方面手续，这样操作很难。农民要求不论是哪一年修建，不论层高是否超过3层，修建过程中是否正规设计、正规报建、质检都要求确，否则拒绝确权。

2、国土法规定一户一处宅基地，人均用地指标为35㎡，由于历史原因辖区存在一户两处宅基地和人均宅基地超过35㎡，超规定指标用地修建的建筑物怎样确权。

3、家庭成员中有非集体经济组织成员，怎样确定其房屋的所有权或共有权。

4、担心因宅基地人均超过35㎡上修建的房屋被强拆而拒绝房屋确权。

（三）、房屋与宅基地确权面临具体问题及确权对今后拆迁工作的影响

1、农民要求房屋不论宅基地是否超过人均用地指标35㎡（或一户多处宅基地），有多少房屋就要求必须确多少，否则拒绝确权，如果全确，未来拆迁成本和难度会加大。

2、过去因为没有强调宅基地的使用权界定，因此农房拆迁后，宅基地自动回归集体经济组织，有关征地拆迁土地赔偿所得这一块全归集体经济组织进行了人均分配。产改后农民取得宅基地使用权后，如果其宅基地将来被征用，被拆迁人可能要求其宅基地征地补偿全额归其所有，这对已拆部分农户不公平。

3、部分家庭由于其成员组成复杂（有集体经济组织成员，有非集体经济组织成员），房屋建设主要由家庭成员中非集体经济组织成员全额或部分投资，因此家庭成员非集体经济组织成员要求成为产权所有人或共有权人，否则拒绝确权。一旦非集体经济组织成员成为房屋所有权或共有权人，今后如果房屋被拆，非集体经济组织成员的房屋所有权或共有权人可能要求与集体经济组织成员一样享受房屋安置，这与现行拆迁补偿政策相悖，这给未来安置带来极大困难。

二、农村土地承包经营权确权主要存在的问题

（一）、技术层面：

本次农民承包地丈量是手工丈量，而今后所有征地勘界均委托专业测绘队伍采用GPS测量，这二者之间必然存在较大差异，未来这些差异怎么处理？

（二）、历史沿革层面：

1、部分社区居民组（社）部分土地已被征用，而已征用部分土地补偿款已由所有集体经济组织成员全体分配，未被征用的部分土地实际承包人要求确权到户，并长久不变，且依法取得耕保金。这将给已失地部分农民带来极大不公；如果未被征用部分平均分配给所有集体经济成员，权证颁给谁，耕保金怎样发放？

2、因过去引进开发项目或政府出让集体土地，土地已下清但未依法征用的土地，集体土地是否确权，所有权确给谁？

3、198地区过去是农业用地，现大部分已由集体经济组织出租兴建成厂房。因为土地利用性质改变，既不能确为农用地给原承包人，又不可能确为集体建设用地，且因为原有土地界线已破坏，无法勘界分割给各社，该类集体土地无法确权。

4、部分土地因镇与镇、村与村、社与社之间界线有争议而无法确权。

第五篇：XX街道农村集体产权制度改革工作汇报（范文模版）

XX街道农村集体产权制度改革

试 点 工 作 汇 报（2017年12月22日）

一、加强组织领导

全区农村集体产权制度改革试点工作部署以来，在刘区长和农业局领导的的大力关心指导下，街道高度重视、主要领导亲自挂帅、成立专班、按照要求精心遴选了XX、XX、XX庄三个典型代表村积极开展试点工作。

二、强化全程指导

街道在组织试点参与部门和具体实施村外出考察、学习培训、宣传动员的基础上，制定出台了全街道的工作方案及成员认定、清产核资两个指导意见，并本着“分阶段、扣环节、按程序、卡节点、尊事实、重民主、抓细节、见实效”的原则全程、严谨地跟踪指导三个村扎实开展试点工作。

三、扎实推进改革试点

改革工作以来，三个试点村的改革筹备动员会、领导小组成立大会、推选村民代表会、实施方案、清产核资和成员认定的两个办法、两个基准日、股权设置、资产折股量化及股权管理、股份经济合作社成立等的一系列会议和各类入户征求意见及决定的公示、公告工作都顺利进行完毕。

在村集体成员认定工作中，XX村共确定31户，91人；孙圈村共确定144户，465人；XX庄村共确定 221户，732人。

截止12月28日，三个村的股份经济合作社都已成立。XX村的理事长XX，成员XX；监事长XX，成员CC。XX村理事长SXX，成员陶XX；监事长XX，成员XX。XX庄村理事长XX，成员XXX；监事长XX，成员XX。

下一步，街道将按照改革试点及迎接考核的相关工作扎实开展好一系列后续工作；着手试点工作档案资料的进一步整理、完善、建档，积极总结工作中的好的做法、经验，深入查找不足，为整个试点工作的总结验收做好准备。

汇报不当之处，敬请领导批评指正！