民事行政申诉案件的背后

第一篇：民事行政申诉案件的背后

民事行政申诉案件的背后

—浅谈案外因素对民事行政申诉案件的影响及启示

赤峰市检察院民行处 宋国臣

大凡检察机关受理的民事行政申诉案件，少有不是疑难和复杂的。案件申诉人大都经历了漫长的法庭审理（如一审、二审、再审）中的痛苦和无奈，带着疲惫和希望走进检察机关的大门。笔者在接待申诉当事人的过程中发现，几乎每件民事行政申诉案件的背后都隐藏着扑朔迷离或鲜为人知的故事。本文暂且将这些故事称之为民事行政申诉案件的案外因素，其中包括超出民事行政法律调整的非法律性因素和游离于司法程序之外的法律性因素。这些案外因素所反映的矛盾较之案件本身的讼争更为复杂和深刻，它往往左右着案件的审理方向和进程，成为催生民事行政申诉案件的根源性因素之一，故此大有深入探究之必要。就民事行政检察工作角度看，无疑对拓展民事行政检察工作空间，探索民事行政检察工作的方式、方法具有重要的意义。

强龙难压地头蛇 你奈我何！

某县一国有公司职工高某，于上世纪80年代初进入该公司（原为行政事业性单位）做临时工，两年后转为“大集体（城镇集体）”工人，在此后的20多年中，高某伴随该公司经历了风风雨雨，无论是公司改制，还是公司分立，高某作为公司职工一直与该公司从未间断地履行着劳动合同。2004年，该公司再度改制，被上划为成为不具备法人资格的分公司。籍此，公司以客观 情况发生了重大变化，且高某属计划外用工，应按“其他用工（公司上级文件的提法）”对待为由，纳入被清理范围，通知与其解除劳动合同。当然，公司也为高某留了一条后路，即只要高某与本公司解除劳动合同，然后与某职介服务中心签订劳动合同，以派遣的方式仍可以回原单位工作，并且保证原岗位、原工资、原待遇不变。高某不同意，要求与公司签订无固定期限劳动合同，公司予以拒绝。在协商未果的情况下，公司单方强行与高某解除了劳动关系，致劳动合同争议案产生。自2004年末至今，该争议历经劳动争议仲裁、法院的一审、二审、再审，仍未完结，申诉至检察机关。

经调卷审查，争议双方对法院认定的事实并无异议，争议的焦点在于法律的适用。公司单方解除劳动关系的主要理由是依据“上级精神”，具体指行业规定（以下简称行规）。高某则主张公司的行为违法，应属无效。

其实，查明本案在法律适用上是否适当并非难事。从公司与高某解除劳动合同的事由入手分析，第一是所谓“客观情况发生重大变化”。与此事由最密切关联的法条是《中华人民共和国劳动法》第二十六条第（三）款。该款为用人单位可以单方解除劳动合同的情形之一，原文是“劳动合同订立时所依据的客观情况发生重大变化，致使原劳动合同无法履行，经当事人协商不能就变更劳动合同达成协议的”。该法条在运用中出现的问题是，何为客观情况发生重大变化，法律并无具体解释，如果说公司内部 改革算做“客观情况发生重大变化”尚能说得过去的话，但致使原劳动合同无法履行的情形并未出现，公司的业务量、工作岗位、职工工资额并没有消减，事实上，也没有裁员。

第二是将高某界定为“其他用工”纳入清理范围。公司实施该行为所依据的是总公司（2004）3号文件，该文件虽有“对其他用工进行稳步合法清退……”的提法。但文件中对何为“其他用工”并无具体界定。于是，公司便将“其他用工”解释为“计划外用工”，但此观点在其“上级精神”中不但找不到支持依据，而且情况恰恰相反。如邮电部（1995）188号文件规定“取消干部和工人、固定职工和合同制职工以及不同所有制职工的身份界限，统称企业职工……”、“全面实行劳动合同制后，凡从工效挂钩工资总额中支付劳动报酬的，作为邮电职工统计。由其他费用支付劳动报酬的小时工、费用工等不作为邮电职工统计”；原国家经贸委、人事部、劳动和社会保障部联合下发的（2001）230号文件规定“企业职工中不再有全民固定工、集体工、合同工等身份界限，所有职工的权益依法受到保护”。

第三是公司依据“上级规定”，要求高某通过劳务派遣的方式回原单位工作，此做法亦无法律依据。劳务派遣一般运用于临时性、辅助性或替代性的工作岗位上，而高某与公司有着长达20多年的劳动关系，形成固定的工作岗位，而公司仅凭一纸行规便轻易解除了高某20多年的职工身份，成了另外一家公司（劳务派遣公司）的临时工，实属不公。第四是申诉人提出订立无固定期限劳动合同的请求亦有法律依据。公司以其不同意与高某签订无固定期限劳动合同作为解除劳动关系的理由之一，对法律法规是一种曲解。在社劳部发（2003）21号文件中有“符合签订无固定期限劳动合同条件的，职工提出签订无固定期限的劳动合同，用人单位应当签订无固定期限劳动合同”的规定，《中华人民共和国劳动合同法》第十四条也规定，劳动者在该用人单位连续工作十年以上的，劳动者提出订立无固定期限劳动合同的，应当订立无固定期限劳动合同。本案争议虽然发生在《劳动合同法》实施之前，但从立法的承接性上看，以保护劳动者合法权益为主旨，而并非以用人单位是否同意作为必备要件。

综上不难看出，本案的明显特点是：行规的有些内容与法律法规及部门规章的相关规定抵触。凡具有法律常识的人都清楚，法院在审理民事案件寻找裁判依据（法源）时，作为“依照”执行、在制作法律文书时“可以引用”的、具有绝对效力的法源有，法律、行政法规、立法和司法解释、地方性法规及民族自治地方的自治条例和单行条例；作为“在办案中参照执行，但不要引用”的、具有相对效力的法源有，国务院各部委发布的命令、批示和规章、各县、市人民代表大会通过和发布的决定、决议、地方各级人民政府发布的命令、批示和规章，且与宪法、法律、行政法规不相抵触的。而本案所涉及的行规，自然没有进入“依照”和“参照”范围。如若其相关内容与法律、行政法规、部门规章等 规定相一致，法院认定公司单方解除劳动合同的行为有效也并无不当。而一旦这些行规的内容与法律、行政法规、部门规章等相抵触，则当属无效。

令人疑惑的是，这样明显而简单的问题，经过仲裁、一审、二审、再审却始终没有得以纠正？通过深入了解方知，事情的原委来自于案外因素的困扰。

原来该公司借内部体制改革之机，已与本企业原有的100余名职工解除了劳动关系，转而以劳务派遣的方式使这些人仍回公司工作，原岗位、工资、待遇不变。这些人中，除高某一人对公司的做法提出异议，并顽强抗争外，其他人均已接受了公司的处臵方式。从中不难看出，该公司借内部体制改革之机，以劳务派遣的方式“金蝉脱壳”，将部分职工推向社会，难免规避法定义务和逃避社会责任之嫌。虽然仍以原岗位、原工资、原待遇不变为条件接纳这些职工，求取一时的稳定，但必竟劳动关系的主体发生了根本性的变化，职工的未来利益难保不受损害，后顾之忧难除。

正基于此，这起普通的劳动合同争议案就变得不普通了，虽是个案又并非个案。就小的范围上看，此案是类案的典型，该公司凡与高某有相似情形者（在该公司连续工作10年以上者）都将与此有牵连；从大的背景上看，它折射了本行业乃至于更大范围的国企改制中作为劳动者的弱势群体与掌控劳资权力的用人单位甚或是高层利益集团的矛盾，即一种深层次的社会矛盾（改 革的成果固然必须肯定，但其中所伴随的问题也应予以正视）。局限在法庭之内，就事说事、就案论案并不难。告者依法处断，不告者不理，无论涉及多大范围，违法者必究，追求法的公平正义，而不受社会因素的干扰。这在理论上能讲得通，但在实际中可能行不通。

可以预见，如若高某胜诉，引起的连锁反应恐难以避免，犹如多米诺骨牌效应—引起本公司甚至于本行业的震荡也不是没有可能，这不仅是该公司的领导或本行业的高层不愿意看到的，也是地方各级党政决策层所不愿意看到的。对诸如此类的问题，谁想去纠正？谁愿去纠正？谁能去纠正？

虽然依据行规在国企改制中产生诸多瑕疵，但必竟使改革得以进行，并赢得相对稳定，在特定的历史时段和特定地域范围内体现了“秩序”价值，尽管这种“秩序”是在不平等和不公正的条件下形成的，但却相对平稳地存在着，正像城乡二元结构延续了半个多世纪而不能在顷刻间消除一样。于是，只好搬出一个既冠冕堂皇又实实在在的理由—这是改革中出现的问题，是由于制度的不健全、不规范造成的，只有在深化改革中逐步完善。

可悲处在于，无论怎么说，在法律适用上，必竟出现了“强龙难压地头蛇”现象—法律法规、部门规章等奈何不得与其相抵触的行规。

如此看来，高某与公司的劳动合同纠纷案该如何了结呢？因为本文的主旨是意在案外，故以案外视角探究之。除上述的主要 障碍因素外，依俗理而言，即使高某能打赢官司，但其与“老板”的关系已经恶化到几度对薄公堂的地步，即使“老板”有弥勒肚量又怎能容下？就是“老板”能容，自己又怎能在岗位上心安理得？笔者与同事私下议之：此案以诉求“补偿”结案，也许能够两全其美，除此还真想不出良策。

涉案人员玩猫腻 办案人员揣着明白装糊涂

某县一村民组与该县农机公司因购买井用潜水泵的质量问题，于1994年走上法庭，到2009年向检察机关申诉，历时了16个年头。此案在两审终审后，作为一审原告、二审上诉人的该村民组，曾多次向市中级法院和自治区高级法院申请再审，均被法院驳回。笔者在审查材料时，对有些问题颇为不解，一审法院审理时，对购买的水泵通过有关部门的鉴定，认定为不合格产品，判决该农机公司予以更换。但该村民组不同意更换，坚持要求退货，于是上诉到二审，二审虽然对水泵质量不合格问题提出疑问，但仍维持了一审判决。在法院审理前，该农机公司的上级公司—市农机公司还曾专门为此纠纷召开了会议，同意为该村民组更换同型号的新机器。依常理看，在此情形下，村民组接受农机公司的更换义务，也合乎情理，可村民组就是不同意更换，退货的要求毫不动摇。在农机公司方面，就是接受了对方的退货请求，也不是什么大不了的事情，此后还可以向厂家追偿，可农机公司宁可将“官司打到底”也不同意退货。时至今日，仅村组一方打官司所付出的代价，就可以购买十几台水泵了。双方如此“叫 劲”，使人大惑不解。笔者初次接待申诉人代表、该村民组组长张某时，不禁暗自吃惊，怎么也想不到作为村组的代表人会是一副落魄凄惨的模样，走在街上，说是乞丐，没有人会怀疑。他告诉笔者：“这个官司滚来滚去，滚到自己头上了。”十多年来，几乎倾尽全部家产打官司。

接待中，他讲了许多案外隐情，这些情况虽然不能一一核实（也无法定调查义务），但似乎对案内一些悬疑给出了朦胧的答案。

原来这台水泵是由村委会原主任代为购买的，销售发票上的价款是15600多元，张某称通过内部信息得知，该水泵当时售价仅6000多元。村民们对如此悬殊的差额多有质疑，但究竟是怎么回事，只有销售方的负责人和购货方的村主任能说得清楚。村民们虽有怨言，但也不好和村委会“叫真”。恰好借水泵出现质量问题之机，要求退货退款，以最大限度地维护自身的权益；农机公司一方，对此要求当然不能接受，以更换的方式平息事态正是上策；而作为村民组的直接上级组织村委会则态度暧昧，似乎并未站在村民一边，尤其是作为参与购买水泵的责任人是不愿看到这个官司继续打下去的。据张某言，有一年，村、乡两级以他拖欠提留上缴款为由，曾派人强行拉走了他家的粮食和其他物品，到场的执行人员告诉他，这次行动的原因是因为张某“到处告状（因水泵之事）”。张某也不示弱，宁愿孤军奋战，好在村民们仍然推举他为代表人。一审法官对这些案外情形也并非一无所知，但往往也是综合多方面（亦多为案外因素）考虑，一方面认定水泵质量不合格，另一方面判决销售方以更换的方式承担责任，而不支持村民组的退货请求。

随着讼争的继续，时间的拖延，当事人所付出的代价不断增加，双方都是骑虎难下，欲罢不能，解决讼争之路越来越窄。不仅如此，随着诉讼的进展，案外因素不断介入，给人的感觉是这个案子越审越糊涂。例如，该案的主要证据是对水泵质量的鉴定结论，一审中，通过市、自治区两级鉴定机构鉴定为“不合格品”，二审中，农机公司一方对鉴定结论提出异议，于是委托国家某测试中心进鉴定，而村组一方认为从事鉴定的专家与农机公司一方有关系，拒绝提供检材（水泵）。于是，鉴定人员根据前两次的鉴定的书面内容写出了对村民组不利的结论性意见，二审对该意见予以采纳。此行为的问题在于：作为国家级鉴定人员，在没有取得检材的情况，本应依法终止鉴定，而不能凭借他人的书面内容做出“鉴定”结论，这样的结论本不具有证据效力，二审法院却予以采信。就证据应用而言，倒不如以村民组拒绝提供检材为由而要其承担不利的法律后果更能使人信服。这一现象的潜台词是：委托的国家级鉴定人员是由中级法院某法官联系的，参与鉴定的专家若不拿出结论，就得到不菲的鉴定费，而在村民组拒绝鉴定的情况下，支付鉴定费的只能是农机公司，这个结论自然要对农机公司有利，否则谁会出钱雇人给自己挖“陷井”？而中级 法院法官对这样证据的效力自然心知肚明，但如果不采信的话对关系方又难有交待。

再列举一案。吕某购买某信用社开发的住宅楼，声称预订了两套楼房。在分期交付楼房款时，有的交现金，有的便在该信用社贷款（以其他用途）抵顶楼房款，其中有一笔款项发生争议。2000年6月17日，时任信用社主任的范某为吕某开据了一枚9万余元的购买楼房收据，次日（18日）又为吕某作了9万余元的信用社借款借据，后因故该笔贷款没有借出。后吕某以预购两套楼房而信用社只给一套为由，起诉信用社要求退还多交的购楼款9万余元。信用社辩称：吕某仅购买一处楼房，其中2000年6月17日开的9万余元的收据本想以次日贷款抵顶，但因贷款没办成，信用社当时没有将收据收回，该9万余元的房款吕某并未实交。

该案在诉讼中颇为周折，到目前，已经历了两次一审、两次二审、一次再审，这5次审理结果都是一致的—吕某败诉。吕某仍然不服，向检察机关申请抗诉，表示誓将该官司打到底。

该案使人疑惑不解的问题在于：如若法院认定的事实准确，吕某本未多交钱，却豁出血本去打这场官司，目的是什么？是敲诈勒索，还是有其他企图？如若吕某的主张是真实的，信用社不仅是违约问题，而相关责任人可能涉嫌职务侵占！

吕某所透露的该案隐情是：吕某搞工程，外面欠其100余万工程款，求助于时任信用社主任的范某利用放贷之机帮其收取，并许诺给范某10万元好处费。若此事办成，吕所多交的9万余元楼房款就不要了，顶好处费了。可是范某事没办成，钱又不退。当事人清楚，这类事又不好讲到明处，若讲明白了就是刑事案件了，不仅吕某所付的钱款有可能转化成赃款（行贿款）有去无回，而且也将对方“送进去了（追究刑事责任）”，这样就结成了“死结（化解不了的仇恨）”，最佳的选择是拼命打民事官司。

从上述案例看到，此类民事行政申诉案的背后，都隐藏着当事人或涉案人员的违法违纪活动，有些行为可能已经涉嫌职务性犯罪，如贪污、受贿、渎职侵权、职务侵占、非国家工作人员受贿罪以及法官的徇私舞弊、枉法裁判等。理论上讲，作为行使法律监督职能的检察机关对这些违法犯罪行为不能坐视不管，尤其不能在故意的“糊涂”中使这些违法犯罪行为逍遥法外。由此而言，民事行政检察工作，不仅仅限于对所申诉案件的抗诉及提请抗诉，使案件本身得到公正处理，而且在案件以外大有拓展空间。如何将游离于司法视野以外的违法犯罪行为通过恰当的方式、方法纳入到司法管辖之中，这是摆在我们面前的新的课题。这方面，需要我们探讨的问题相当多，诸如民行部门以何种方式、方法介入对法官枉法裁判及执行人员的职务犯罪等案件的侦查；以何种方式、方法将贪污、受贿、渎职侵权案等案件线索移送到检察机关的侦查部门；以何种方式、方法处臵不属于检察机关侦查的职务侵占、非国家工作人员受贿案等案件线索问题；对接触到的案件线索应掌握到什么程度，是否可以初查（总不能捕风捉影、谎 报“军情”）；对其中侵犯国家和集体利益的行为如何提起附带民事诉讼或支持、监督受害单位提起民事诉讼（实践中多数受害单位怠于诉讼）或直接提起公益诉讼等等。

你推我拖他搪塞 谁人能不精疲力竭

有些民事、行政申诉案，法院在审理时，认定事实和适用法律并无不当，而当事人却仍就不停地上访、申诉。其中不排除有的人“认死理”、“头脑不转弯”或无理缠诉，但更多是司法工作人员的说服、解释工作不妥当、不到位，不仅如此，有的缠诉问题就发生在案后的“说服”工作中。

王某是一名退休教师，上世纪90年代初，其丈夫高某在信用社贷款，请他人做担保，贷款到期后，高某无力偿还，担保人代为清偿，事后，高某曾两次给担保人出具欠条，后因高某迟迟不能还款，担保人将高某告上法庭，法庭判决高某败诉。在判决执行中，因高某没有收入，法院便通过银行扣留了王某的部分工资作为执行标的。王某不服，以其丈夫第二次所打欠条她“不知道”和多算了欠款利息为由，不停地上访、申诉，甚至两次进京。

这个案子并不复杂，判决理由也很容易讲得明白，可当事人为什么要固执地上访呢？原来问题就出现在善后工作上。有的接待人员对王某提出的理由的解释、说服不清或不一致使其产生误解，如王某一直以“难道我丈夫在外面杀了人，也要我偿命吗？”这一类推为理由对其丈夫所出具的欠条不负责任，其实对这一理由，凡稍有法理知识的人，从民事责任与刑事责任构成要件的差 异上很容易解释和辩驳的清楚，但王某一直没有得到“清楚明白”的答复；有的则态度蛮横：“你丈夫欠的钱就得你还，你没有资格告状”，“判错了怕你，判对了还怕你？你乐意哪告哪告去！”；有的怕沾惹麻烦，一推了之：“你去找领导吧”，有的甚至将责任推到死去的法官身上“这事是某某（已死亡）办的，我不清楚”；有的无处可推了，就采取拖的“战术”：“这事保证得管，你回去等着吧”，两年过去了，杳无音信……。就这样，本来“没事”的案子，王某却越发觉得“有事”，接案的工作人员和有关领导越怕给自己“添麻烦”越是惹出了更大的麻烦。

上述只是问题的表象，深层次原因有五：

1、责任心不强。案件承办人没有对案件负责到底的责任心，自以为对案件做到公正判决，切实的执行就足够了，对当事人是否服判息诉则在所不问，缺乏耐心细致的解释和说服工作，在案件办理的完美度上留下缺憾。

2、协调性差。一件民事行政案件从受理、立案至审理、执行再到申诉的接待要历经多人之手，这些人中难以形成从大局着眼、步调一致、协同工作的合力，而是从自身着眼，以“不沾惹麻烦”为原则，得推就推、得拖就拖、得搪塞就搪塞；有的甚至希望出点“乱子”，从中看别人的“笑场”；更有甚者，若不从中制造点“麻烦”就算配合工作了。

3、业务不精。有些办案人员心浮气躁，将主要心思都用在追名逐利上，很难静下心来集中精力、心无旁鹜地钻研业务，对 与案件相关的法律规定掌握不精、原理不明，对当事人的问题或难以恰当解答，或解答不一致，甚或产生歧义。有的案件承办人员对与案件相关的法律知识尚不及当事人掌握的透彻。

4、怜悯心淡化。有的案件承办人由于长期的“职业化”，对当事人的情形，特别是弱势一方的情形见多不怪，神情麻木，缺乏怜悯心，不能设身处地为当事人着想，做好入情入理的说服疏导工作。

5、办案流程不规范。民事与行政诉讼程序虽早已明确，但在执行中总是有诸多不规范之处，致使程序违法的现象时有发生。如法院在本案的执行中，一些应向王某公开的情况而没有公开，致王某产生诸多猜想，加重了其上访、申诉的心态。

斗的是“气势” 争的是“面子”

中国古有“士可杀而不可辱”的豪言壮语，民间亦有“不蒸馒头争口气”的俗语，这些“传统”在民事、行政申诉案中大有踪迹可循。

刘某兄妹八人，其父是某单位退休职工。该单位集资建时，刘某以其父名义交了购房款。其父去世后，刘某便将该房产的产权证办在自己名下，其他兄妹们不服，搬出老母亲做原告，诉至法院，法院判决刘某胜诉。一审判决生效后，本已趋于平静，不想刘某一方却“得了便宜卖了乖”，某日酒后打电话向对方炫耀“战绩”，这下捅了“马蜂窝”，对方再次联合起来，直接申请中级法院再审，中级法院提审后，撤销了一审判决，改判刘某败诉。此时的刘某已没有退路，向检察机关申请抗诉，还得继续“斗”下去……

在民间，诸如此类的争强斗气的官司司空见惯，倒也不足为奇。令人惊奇的是，有一案是因“官商斗气”而闹上法庭。

贺某原为某乡镇企业负责人，在上世纪80年代后期的企业改制中，变为该镇集体企业资产与自己投资的合股公司经理，后来通过 “股权臵换”运作，而使企业成了“私人公司”。随着公司资产的增加，贺某对镇政府的依赖性越来越弱，与政府的关系也不太融洽了，尤其是新一届政府班子到任、贺某的公司总部也由镇政府所在地搬迁到了市区后，矛盾便明朗化了。贺某因债权债务关系曾两次将镇政府告上法庭，贺某胜诉后，又申请强制执行。由于镇政府是被执行人，政府主要领导不得不忍气吞声地上了强制执行的警车（到执行现场）。镇领导登门谈事情，贺某却让镇领导先“候着”，在以往，这话本来是镇领导对贺某说的，不想现在却“大换位”了。虽然说此行为是贺某通过司法程序维护自己的合法权益，无可厚非。但毕竟让人难以咽下这口气，贺某是依托该镇的集体企业而“发迹”的，而且在公司经营中，有许多事情是通过镇政府协调的。更为要害的是在企业的改制与“转股”中并不是没有问题，而且存在着较大的问题。贺某本来心里有“鬼”，不仅不收敛，反而愈加张扬。此口气争不回来，此面子要不回来，作为一级政府的尊严何在？威信何在？于是经过镇政府班子研究决定，以贺某同他人恶意串通，侵害集体财产 为由，将其告上法庭。对此诉讼，双方都做了充分的准备，使出浑身解数对簿公堂。

这类案子，绝非与民间斗气案例同日而语。不能不引起我们极大的关注，原因是其“层次”较高，看似债权纠纷实非债权纠纷；冲动中蕴含着“理智”，甚或是“智慧”；平等主体间的民事纠纷，将体现出“权钱较量”的色彩。主要关注点有三：

第一、从争议主体看，因属于民事纠纷，主体应该是平等的。但现实中，法律规定的民事主体平等原则，总是不断地受着权力、金钱、关系、人情的干扰，往往使这架“天平”发生倾斜。该案中，镇政府虽然以乡镇集体财产的代表者身份出现，但其所依托的是公权力或者说是以公权力作后盾。而贺某不但有着雄厚的经济实力，据说也与一些官员有着非同一般的关系。在此情形下，这两股力量都有可能影响到案件的公正处理，也最有可能导致枉法裁判的情况发生，这是作为检察机关应引起警觉的。此推断并非空穴来风，诉讼序幕拉开后，贺某曾与镇领导“叫板”：“不信你看着，咱哥们儿有钱，什么事都摆得平！”。镇领导当然也不示弱：“你不是有钱吗，我就和你打下去，看你能摆平到哪一级！”

第二、案中所体现的是民事法律关系，提起的是民事诉讼，但镇政府领导在决定诉讼前，并不是冲动的，颇费了一番心思。所把握的尺度是：既要将官司打下去，打成功，又不能打大了，牵扯面过大（暗指上届班子成员），“把人送进去（追究刑事责任）”。几经权衡，最终确定以民事诉讼为契入点，矛头所指仅限 于贺某及与其“恶意串通”的另一人（原乡干部）。由此可见，这个案件的背后，可能隐藏着职务犯罪问题，作为民事案件的当事人可以绕开这个问题，而作为检察机关不能视而不见。

第三、本案就起诉方（镇政府）看，真正是“意在案外”，至于本案的诉求能否实现并不重要。案件的起因已如前述，而对案件的结果，镇政府领导也曾流露过“争回的钱再多也进不了个人的腰包”的想法。设若镇政府的诉求成立，集体利益能够在多大程序上得到保障，这也是检察机关不能不关注的。

就检察机关民行部门对此类案件本身的处理而言，笔者以为并非难事。镇政府诉贺某案，虽然势头很强，笔者推断不会“把事情弄大”，也不可能缠诉。该案存在双方私下和解的空间，即使双方和解无望，案件进展到一定程度，会有人站出来“打圆场（案外人斡旋）”，而法庭调解的可能性也较大。

倒是刘某兄妹们争议房产案有些棘手。此类案件的当事人，往往会在诉讼之路上争斗的精疲力竭，在精力、财力和时间的消耗中，逐渐削减锐气。最终以和解结案为上策。

剪不断理还乱的人情网

中国是一个人情化的社会，在民事、行政诉讼中，时时处处受到人情化因素的影响，此种现象已成常态。亲戚、朋友、同学、同乡、同事、战友等等关系，总是通过各种途径和方式渗透到案件审理中来。倘若哪一个案件没有说情的，就会使人感到惊讶：“怎么没有说情的，不正常呀！”凡案件承办人员，谁都无法避 开这张剪不断理还乱的人情网。承办案件人员不是生活在真空中，不是圣人，在实际中，做到六亲不认、“黑着脸子”办案是不可能的。因为人情关系使案件审理的方向偏移是常有的事，只要“不出大格（法律许可范围内）”—构成徇情枉法就实属不易了。对检察人员而言，亦复如是。此方面的案例俯拾即得，自不必列举赘述。

结语：

影响民事、行政申诉案件的案外因素相当广泛，大到整个社会背景，小到个人情感。这些案外因素对案件审理的影响绝不可小视，有时甚至起着决定性的作用。它与案内的“事实和理由”构成了影响案件审理方向和结果的“双轨制”，这种现象在法制建设进程中不能不说是一种悲哀。但我们不能回避，也无法回避，只能正视和应对。通过本文对影响民事、行政申诉案件的案外因素分析，至少给我们以下几点启示：

首先，对民行检察工作的战略性构想必须立足于社会经济发展和改革开放的大局。在顺应这个大局的前提下，确定其位臵，探求如何最大限度地发挥积极作用，这也正是检察体制改革的内容。当然，这不是地方检察机关所能办的事，但所具有的探求精神是应该得到肯定的。

其次，通过对民事、行政案件的案外因素分析，我们既看到了影响民行检察工作的诸多问题，也看到了拓展民行检察工作空间，发挥民行检察工作作用的机遇。通过民行检察监督，不仅能 够使已经生效并确有错误的判决、裁定得以纠正，成为申诉人合法权益得以救济的一条重要途径，而且通过对案外因素的搜集、分析、甄别，将成为职务犯罪案件线索来源的辅助渠道（当然将这一设想上升到法律层面，尚须时日）。同时，通过和解息诉，不仅解除当事人的讼累，也是对法院审判工作的支持。

第三，通过对案外因素的了解，更能全面掌握个案的真实情况，使案件能够合情合理地得到处理（当然，在具体办案中，“与本案无关的”不予采纳）。

最后，本文企图留给人们的警示是：在当今社会背景下，处理民事、行政案件，不仅要忠实于事实和法律，还必须秉持道德和良心这条底线！

第二篇：浅析拆迁引发民事行政申诉案件特点及原因

浅析拆迁引发民事行政申诉案件特点及原因

作者：刘婉蓉

随着北京市通州区城市化建设步伐的不断加快，国际新城建设的不断推进，一批旧城区改造、新城区建设、市政建设项目相继实施，城市和农村房屋拆迁量不断增加，涉及拆迁的民事行政申诉案件也相继涌现。近年来，通州区人民检察院受理由拆迁引发的民事行政申诉案件逐年增加，案由逐步多样化，可见由拆迁引发的矛盾日益突出，应引起重视。

一、案件特点分析

（一）案由类型呈现多样化。

这类案件中，案由直接涉及拆迁纠纷的占约30%，另外占到约70%的案件，我们称其为拆迁间接引发的纠纷，案由类型涉及较多，主要包括财产权属纠纷、所有权纠纷、房屋买卖合同纠纷、财产损害赔偿纠纷、继承等，仅从案由来看，似乎和拆迁并无关系，实则不然。如王某财产权属纠纷案中，王某于九十年代末时将其所有的某村房屋出售给非本村的李某，并签订了买卖合同，后因该村面临拆迁，为获得高额拆迁补偿金，追求利益最大化，王某将李某诉至法院，称双方签订的房屋买卖合同违反了法律关于宅基地使用权的相关规定，请求法院确认双方签订的合同无效，相互返还房屋及购房款，从而引发纠纷。

（二）纠纷多与经济利益紧密联系。

综合分析这类案件，发现矛盾主要集中在拆迁安置补偿金问题上，包括当事人直接对补偿金异议引发的纠纷，也包括因诉争房屋即 1

将面临拆迁，促使当事人对高额补偿金产生一种预期占有，从而引发的请求确认房屋买卖合同无效等案件纠纷。可见，无论属于对既得补偿款的不满，还是对预期补偿款的占有，都与经济利益密不可分。

（三）农村拆迁矛盾相对突出。

案件中绝大多数是涉及农村房屋或宅基地拆迁和征收的，当事人亦多为村民与村委会，也有少部分当事人之间为家庭成员关系。相比较来看，涉及城市房屋拆迁的案件较少。这主要是由通州区地处农业区，农村占地面积较大，以及近年来政府实施旧城区改造、新城区建设等工程项目等特点所决定的。

（四）案件审查结果多为不立案。

这类案件的处理结果基本均为不立案，同时由于这类案件的案件事实一般相对清楚，故从当事人到法院起诉，再到检察院申诉历时较短，一般为两年。而对于个别案件的裁判稍有瑕疵，又不足以引起抗诉或再审的，一般可以通过给相关单位制发检察建议的方式进行处理。

二、矛盾产生原因分析

（一）土地性质由集体转为国有后补偿标准不一。

拆迁中大量房屋土地性质的变化导致拆迁适用法律、政策的争议，造成由拆迁补偿标准、程序、安置模式的不同引发的拆迁补偿矛盾。一方面，转化性质的土地上的拆迁除要对房屋进行补偿外，还涉及征地补偿、劳动力安置补助、地上附属物补偿、家禽果树补偿等，往往情况较为复杂，但补偿安置政策存在一定不确定性，补偿标准也

不尽统一；另一方面，如果同一块地、同一拆迁项目涉及集体和国有两种性质的土地时，因拆迁应适用不同的法律法规规定，势必会造成补偿标准、程序、安置模式的不同，易引发拆迁矛盾的产生。

（二）基层组织作为力度不适当。

尽管基层组织不是拆迁过程中的责任主体，但拆迁过程中大量的基础性工作都是由基层组织来承担的，在面对上级组织和群众这一“上下矛盾”时，基层组织应当充当切实履行职责、协调上下关系、积极化解矛盾的中间人角色，但实践中有的基层组织工作尽头不足、缺乏责任意识，只是在中间“和稀泥”；而有的基层组织作为力度又“过大”，形成“越权代理”，导致矛盾的产生。

（三）拆迁补偿金数额急剧增高。

近年来，由于拆迁补偿金数额的急剧增高，导致被拆迁房屋所有权归属争议问题日益突出。当事人为了追求高额的补偿金，使其利益可以最大化，从而出现了一系列房屋所有权确认纠纷、房屋买卖合同纠纷等案件。如赵某房屋买卖合同纠纷案中，赵某与钱某签订房屋买卖合同并收取定金后，以各种理由拒绝履行房屋过户手续，究其真正原因正是由于诉争的房屋即将面临拆迁，而拆迁补偿金的数额明显高于该房屋买卖合同约定的金额，为此钱某将赵某诉至法院，要求确认房屋买卖合同有效并履行相应过户手续，而田某反诉买卖合同无效，法院支持了李某的诉讼请求，田某不服申诉至笔者所在检察院。

第三篇：民事行政申诉案件办案流程时限管理规定发展与协调

公

司诉 讼

理由

是什么？

民事行政申诉案件办案流程时限管理规定

(四川省人民检察院民行处)

第一条 为了进一步规范本处办案工作，提高办案效率，切实保证办案时限，根据最高人民检察院《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》(下称《办案规则》)和《四川省检察机关办理民事行政申诉案件工作细则》(下称《办案细则》)，结合本处工作实际，制定本办案流程时限管理规定。

第二条 本处受理立案组负责案件受理、立案审查工作及整个办案流程的时限督察工作。

第三条 对本院直接受理、立案的案件(含交办案件)，以及下级院提请抗诉的案件(含请示、复议案件)，自收案之日起纳入办案流程管理机制，启动办案时限管理系统。

第四条 受理立案组对于本处直接受理或本院控告检察部门受理来信来访后移送的民事行政申诉案件，应当按照《办案细则》第十一条的规定进行审查，并自收案之日起二十五日内提出是否立案或转办处理的意见，报经分管处长审批后，三日内作出是否立案或转办处理的决定。

高检院或省人大、政法委等领导机关通过院督办室交办的案件，受理立案组只进行受理形式要件的审查，符合《办案细则》第六条、第八条规定的形式要件的，应在三日内作出受理登记和立案决定;不符合《办案细则》第六条、第八条规定的，应告知申诉人补充受理所需的材料，并在申诉人补充完材料三日内作出受理登记和立案决定。

第五条 对于已决定立案审查的案件，受理立案组应当在决定立案后三日内，将立案通知书、权利义务告知书和申诉风险告知书送达申诉人;将立案通知书、权利义务告知书连同申诉书副本送达被申诉人。

第六条 对于已决定立案审查的案件，在决定立案后三日内，受理立案组应当办理调(借)阅法院审判卷宗手续，连同《立案决定书》送达相关法院，完备有关借(调)卷手续，并及时调(借)齐全案审判卷宗。

涉及成都地区以外的调(借)案卷，原则上委托当地检察机关进行，但交办案件除外。

第七条 下级院提请本院抗诉的案件，受理立案组应当自收案之日起二日内作登记性审查处理：对于案件材料齐全(包括原审审判卷宗)符合审查条件的，移送相关办案组并办理案件交接手续;对于案件材料不齐，不符合审查条件的，通知相关下级院补充材料或退回补充完善。

下级院对个案问题的请示或申请复议的案件，受理立案组应当在收案登记当日呈送分管副处长审批(分管副处长不在时可呈送其他处领导);分管副处长(或其他处领导)应当根据请示、复议案件的具体情况立即确定案件承办人;受理立案组按照处领导的批示意见，二日内将案件移送相关办案组并办理交接手续。

第八条 自立案件调齐审判卷宗、下级院提请抗诉案件材料齐备后，受理立案组应当按照分管副处长的批示，在二日内将案件移交给相关办案组并办理案件交接手续。

第九条 办案组在接收案件时，应对案件材料是否齐备进行审查，对于缺少审判卷宗不具备审查条件的，可以拒绝接收案件，由受理立案组完备材料后再移交，但经办案组同意而缺少审判卷宗的除外;对于符合审查条件的，应当签收并在收案当日确定案件承办人;案件承办人应当于接收案件当日向办案督察员登记并报告分管副处长。

第十条 承办人的审查期限：承办人自接收案件之日起，自立案件、下级院提请抗诉案件和复议案件，不得超过三个月，请示案件不得超过一个月。

重大疑难案件，或者在审查过程中需要调查、补充相关证据材料的案件，或者有和解可能需要做和解工作的案件，在规定的最长审查时限内不能审查终结而需要延长审查期限的，案件承办人应当在二个半月届满后三日内填制《申请延长审查期限审批表》，报分管副处长审批。

第十一条 分管副处长对于案件承办人提出的延长审查期限申请，应当及时审查，认为延长理由成立的，签注明确意见后在二日内呈报分管检察长审批。分管检察长同意延长的，可以延长审查期限一个月;分管检察长不同意延长的，分管副处长应当督促案件承办人在十日内写出案件审查终结报告(未查明或难以判断的事实应予说明)。

第十二条 受理立案组负责本处办案流程时限管理工作，应当确定办案时限督察管理员，具体负责案件的督促催办和办案时限预警。

办案时限督察管理员的主要职责是：

(一)按照《办案细则》规定和本处办案流程图的要求，建立健全相关的案件项目登记备查制度，通过督促催办和对各环节办案时限的督察预警，对本处办案流程时限实施动态监督管理;

(二)按照《办案细则》规定和本处办案流程图的要求，建立健全交办案件督察机制，对高检院交办的案件或省人大、政法委等领导机关通过院督办室交办的案件，优先督办催办并按时报告结果或办案进度。

第十三条 本院直接受理的案件(含交办案件)，自收案之日起第二十个工作日尚未作出是否立案或转办处理的，办案时限督察管理员应当向案件承办人发出《办案时限临界预警通知卡》，由承办人签收后存根备查。

案件承办人自收到《办案时限临界预警通知卡》后，应当在三日内提出是否立案或转办处理的意见，并按照本《规定》第四条规定的程序和时限办结。

第十四条 本院自立案件(含交办案件)和下级院提请抗诉案件，案件承办人自接收案件之日起两个半月尚未审查终结的，办案时限督察管理员应当于两个半月期限届满之次日，向承办人发出《办案时限临界预警通知卡》，由承办人签收后存根备查。

承办人自收到《办案时限临界预警通知卡》后，应当按照本《规定》第十条规定的程序和时限审查终结。

第十五条 案件承办人自接收案件之日起，请示案件经过二十五日、复议案件经过两个半月尚未审查终结的，办案时限督察管理员应当于该期限届满之次日，向承办人发出《办案时限临界预警通知卡》，由承办人签收后存根备查。

案件承办人自收到《办案时限临界预警通知卡》后，应当按照本《规定》第十条规定的程序和时限办结。

第十六条 有下列情形之一的，为超时限办案：

(一)本院直接受理的案件(含交办案件)，自收案之日起三十日内既未作出转办处理，也未作出是否立案决定的;

(二)自立案件(含交办案件)、下级院提请抗诉或申请复议的案件，承办人自收案之日起三个月内未审查终结，也未申请延长办案时限，或者经申请延长未获批准而未审查终结的;

(三)下级院的请示案件，承办人自收案之日起一个月内未审查终结，也未申请延长办案时限，或者经申请延长未获批准而未审查终结的。

第十七条 本《规定》之各条要求，纳入本处工作目标考核，违者将按照本处目标管理办法扣罚目标分值。具有下列情形之一的属违法办案，取消其评选先进的资格，其考核不得评为合格(称职)：

(一)严重超时限办案的。即立案审查环节超时限两个月以上;抗诉审查环节未经申请或经申请未获批准延长，超时限三个月以上;经申请获准延长后又超时限三个月以上的;

(二)多件次超时限办案的。即一人在一年内超时限办案的案件比例超过其所办案件总数的20%的;

(三)办案时限督察管理员不认真履行督察职责，渎职失察，不报告督察情况;对上级交办案件未按要求报告结果或进展等，导致本处超时限办案的比例超过20%，或者造成本处目标考核被扣罚目标分值的。

第十八条 本《规定》经处务会讨论并报经分管副检察长批准，自印发之日起生效试行。高检院或本院有新规定的，按新规定执行。

第十九条 本《规定》印发之前尚未办结的案件，案件承办人在《规定》印发后五日内报告分管副处长并登记备案的，可以按照《规定》重新计算办案时限。未登记备案的，按照承办人原接收案件之日起计算办案时限。

发布部门：四川省其他机构 发布日期： 实施日期：

第四篇：民事行政刑事申诉指南

民事行政检察案件申诉指南

一、人民检察院受理民事行政申诉案件的条件是什么？ 人民检察院受理符合下列条件的民事行政申诉案件：（1）当事人或者其他利害关系人不服人民法院民事、行政判决或裁定提出申诉；（2）人民法院民事、行政判决或裁定已经发生法律效力；（3）有具体的申诉理由和请求；（4）自人民法院民事、行政判决或裁定生效之日起二年内提出申诉。但有下列情形之一的申诉，人民检察院不予受理：（1）人民法院民事行政判决或裁定尚未发生法律效力的；（2）人民法院已经裁定再审的；（3）判决解除婚姻关系或者收养关系的，但涉及财产分割的除外；（4）当事人已经达成执行和解协议并已执行完毕的；（5）当事人对人民检察院的不立案、终止审查、不提请抗诉、不抗诉决定不服，再次向该院提出申诉的；（6）最高人民法院、最高人民检察院司法解释中明确规定不适用审判监督程序处理的案件。

二、公民、法人和其他组织向人民检察院申诉应当提供什么材料？

申诉人应当提交申诉书、人民法院生效的裁判文书以及证明其主张的证据材料。有律师代理的，须提供授权委托书。

三、申诉书应写明哪些事项？

申诉书应当写明下列事项：1.申诉人与被申诉人的基本情况（包括姓名、性别、年龄、民族、职业、工作单位、住所及联系电话）。2.明确具体的申诉请求。3.事实和理由。

四、人民检察院如何处理民事行政申诉案件？

1.人民检察院案件承办人应当在收到申诉材料之日起十日内提出是否立案的意见，报部门负责人批准决定。决定不立案的，在决定之日起七日内向申诉人发送《不立案决定书》。决定立案的，在决定之日起七日内向申诉人发送《立案决定书》，向对方当事人发送申诉状副本及《立案通知书》。对方当事人接到申诉状副本后，可在十五日内向人民检察院提出书面反驳意见。

2.对已立案的申诉案件，人民检察院应当在调借阅案卷后三个月内审查终结，并根据审查情况作出是否提请抗诉或者抗诉的决定。案情疑难复杂或者因补充调查等原因在三个月内不能审结的，报经部门负责人批准可以延长三十日，延长期限内仍不能审结的，应当报请检察长批准延长。案件审查过程中，遇有下列情形之一的，应当终结审查：（1）申诉人撤回申诉，且不损害国家利益和社会公共利益的；（2）人民法院已经裁定再审的；（3）当事人自行和解的；（4）应当终结 的其他情形。人民检察院作出决定后七日内，应当向当事人发送决定书。

五、人民检察院对民事行政申诉案件提出抗诉后有什么法律效果？

1.人民检察院提出抗诉的案件，人民法院应当再审，并裁定终止原判决、裁定的执行。

2.人民法院再审时，应当通知人民检察院派员出席法庭，检察人员将依法出庭支持抗诉。

六、人民检察院办理民事行政申诉案件是否收费？ 人民检察院办理民事行政申诉案件，不收取案件受理费。但有关鉴定、文印等调查取证费由申诉人承担。

刑事申诉须知之一

人民检察院刑事申诉受理的范围

人民检察院管辖的刑事申诉包括对人民检察院诉讼终结的刑事处理决定以及对人民法院已经发生法律效力的刑事判决、裁定不服的申诉。

人民检察院刑事申诉检察部门管辖下列刑事申诉：

1、不服人民检察院不批准逮捕决定的申诉；

2、不服人民检察院不起诉决定的申诉；

3、不服人民检察院撤销案件决定的申诉；

4、不服人民检察院其他处理决定的申诉；

5、不服人民法院已经发生法律效力的刑事判决、裁定的申诉。

县级人民检察院管辖下列刑事申诉：

1、不服本院决定的申诉（另有规定的除外）；

2、不服同级人民法院已经发生法律效力的刑事判决、裁定的申诉。

人民检察院省、市、分院管辖下列刑事申诉：

1、不服本院决定的申诉（另有规定的除外）；

2、被害人不服下一级人民检察院不起诉决定，在七日内提出的申诉；

3、不服下一级人民检察院复查决定的申诉；

4、不服同级和下级人民法院已经发生法律效力的刑事判决、裁定的申诉。

刑事申诉须知之二

刑事申诉应当符合下列条件：

1、刑事申诉主体包括原案当事人及其法定代理人、近亲属；

2、刑事申诉人委托律师代理申诉的，应当提供委托书、律师执业证书及其所在的律师事务所的指定证明；

3、刑事申诉人应当出具申诉书，提出认为原处理决定、判决、裁定有错误的事实和理由，提供其家庭地址及联系方式，提供原决定书、判决书、裁定书的副本或复印件。

4、刑事申诉的复查：复查刑事申诉案件，应当在立案后三个月内办结。案情复杂的，最长不得超过六个月。

申请刑事赔偿须知：

检察机关的刑事赔偿是指各级人民检察院及其工作人员，违法行使职权，侵犯公民、法人和其他组织合法权益造成损害而应由国家给予的赔偿。

下列情形检察机关负赔偿义务，是赔偿义务机关：

1、检察机关在直接受理立案侦查的案件中，对没有犯罪事实或没有事实证明的犯罪重大嫌疑的人错误拘留的；

2、检察机关对没有犯罪事实的人错误批准逮捕或决定逮捕的；

3、检察机关工作人员在行使职权时刑讯逼供或者殴打等暴力行为或者唆使他人以殴打等暴力行为造成公民身体伤害或者死亡的；

4、检察机关工作人员在行使职权时，违法使用武器、警械造成公民身体伤害或者死亡的；

5、检察机关及其工作人员在行使职权时，违法对有关人员的财产采取查封、扣押、冻结追缴等措施的。

检察机关不承当刑事赔偿责任的情况：

1、因公民自己故意作虚假供述，或者伪造其他有罪证据被羁押或者被判处罚的；

2、依照《中华人民共和国刑法》第17条、第18条规定对不负刑事责任的人羁押的；

3、依照《中华人民共和国刑事诉讼法》第15条规定对不追究刑事责任的人羁押的；

4、检察机关工作人员行使与检察职权无关的个人行为；

5、因公民自伤、自残的故意行为致使损害发生的；

6、法律规定的其它情形。

刑事赔偿案件办理期限：人民检察院作为赔偿义务机关对依法应予赔偿的，应自受理赔偿申请之日起2个月内作出给予赔偿的决定。

刑事赔偿时效：国家赔偿法规定的赔偿请求的时效为两年，自国家机关及其工作人员行使职权时的行为被依法确认为违法之日起计算，但被羁押期间不计算在内。赔偿请求人在赔偿请求时效的最后6个月内，因不可抗力或者其他障碍不能行使请求时，时效中止。从中止时效的原因消除之日起，赔偿请求时效期间继续计算。

第五篇：审理民事行政抗诉案件程序问题

高法就审理民事行政抗诉案件程序问题颁处理意见 人民网>>社会>>法界动态

中新网10月21日电人民法院对民事、行政抗诉案件裁定再审后，出现当事人申请撤回申诉、达成和解协议、主体发生变化、拒不出庭应诉等情形，该怎么办？近日，最高人民法院下发的《关于审理民事、行政抗诉案件几个具体程序问题的意见》通知中，就上述问题提出了具体处理意见。

法制日报的消息说，《通知》指出，人民法院裁定再审后，向人民检察院申诉的当事人书面申请撤回申诉，人民法院应当裁定终结再审诉讼。如果人民检察院是以生效裁判损害国家利益或者社会公共利益为由提出抗诉的，应当依法继续审理，及时作出再审裁判。

《通知》认为，人民法院对民事抗诉案件、行政赔偿抗诉案件裁定再审后，发现双方当事人达成和解协议，且履行完毕的，应当裁定终结再审诉讼。

和解协议尚未履行或者未履行完毕的，人民法院可以根据双方当事人达成和解协议的内容制作民事调解书或者行政赔偿调解书，并依法送达双方当事人。

《通知》还指出，人民法院裁定再审后，发现向人民检察院申诉的自然人死亡，没有继承人，或者继承人放弃继承或者放弃参加诉讼的，应当裁定终结再审诉讼。同时，向人民检察院申诉的法人或者其他组织被依法撤销或者注销，没有权利义务继承人，或者其权利义务继承人放弃参加诉讼的，应当裁定终结再审诉讼。

《通知》说，人民法院裁定再审后，经合法传唤，向人民检察院申诉的一方当事人无正当理由拒不到庭或者未经法庭允许中途退庭，人民法院应当裁定终结再审诉讼。

据悉，最高人民检察院民事行政检察厅已于2003年5月22日就《关于人民检察院办理民事行政案件撤回抗诉的若干意见》，对于人民检察院在人民法院对民事、行政抗诉案件作出再审裁定书前撤回抗诉的几种情形作出了相应规定。(记者徐来)

（责任编辑：王欣）