落实负面清单将是一场持久战

第一篇：落实负面清单将是一场持久战

落实负面清单将是一场持久战

作者：陈季冰

国务院10月19日印发《关于实行市场准入负面清单制度的意见》，明确自2018年起正式实行全国统一的市场准入负面清单制度。所谓“负面清单制度”，简言之，就是国家没有明令禁止或特别规定的，老百姓都可以做。而市场准入负面清单制度，按照《意见》的说法，就是指“国务院以清单方式明确列出在中华人民共和国境内禁止和限制投资经营的行业、领域、业务等，各级政府依法采取相应管理措施的一系列制度安排。市场准入负面清单以外的行业、领域、业务等，各类市场主体皆可依法平等进入”。

关于这项制度的重大意义，相关评论已经足够多了，不再赘述。我只想强调一点：时下许多人将这项政策调整解读为应对经济下滑、激发民间投资、提振增长的重要策略。这些当然都是对的，但必须看到，实行负面清单制度，不是一时一地的权宜之计，而是深化改革的必然要求。负面清单是将过往的行事逻辑——只要政府没有明确规定过老百姓可以做的，就都不可以做——彻底颠倒过来，即人们常说的“法无禁止即可为”。因此，市场准入负面清单制度实际是我国推进依法治国在经济领域中最为重要的一步。从简政放权到负面清单

本届政府成立之初，国务院各部门的行政审批事项尚有1700余项。到现在，减少三分之一以上的目标已提前实现。

实际上，《意见》是新一届政府3年来不断推进的简政放权改革的最后一环。

新一轮改革是从松绑行政审批起步的。新一届国务院自2013年3月就任开始，将取消和下放行政审批作为政府改革的中心任务。仅在当年4月24日、5月6日和5月15日，国务院就连续三次分别取消和下放了71项、62项117项行政审批事项。

这一改革路径符合李克强总理的一贯思路，我们注意到，他曾一再呼吁减少政府对经济的干预，以此促进企业的活力，进而推动政府自身改革。在2013年5月13日国务院召开的全国电视电话会议上，李克强强调，要加快行政审批制度改革，把该放的权力放掉，把该管的事务 1 管好，激发市场主体和社会主体的创造活力，增强经济社会发展内生动力，并承诺，在本届政府任期内国务院部门实施的行政审批事项要减少三分之一以上。当然，他也坦言：“要实现今年发展的预期目标，靠刺激政策、政府直接投资，空间已不大，还必须依靠市场机制。”看得出来，他对于通过简政放权来解放民间经济活力、从而带动经济更大发展——用他的话来说，叫做“打造中国经济升级版”——寄予的希望甚大。

自那以后，我们看到：

2013年8月21日，国务院常务会议决定出台严格控制新设行政许可的措施，再取消76个评比达标表彰评估项目；

2014年1月8日，国务院决定，推出进一步深化行政审批制度改革三项措施，要求公开全部行政审批事项清单，逐步向审批事项的“负面清单”管理迈进；

2014年2月16日，国务院再取消和下放64项行政审批项目和18个子项；

本届政府成立之初，国务院各部门的行政审批事项尚有1700余项，到现在，李克强总理承诺的减少三分之一以上的目标已提前实现。在有些省份，行政审批事项取消和下放比例超过一半、最高的达70%，有的省级非行政许可已全面取消。

而2013年迄今已经试点超过两年的上海自贸区，正是将实行负面清单作为其改革试点的首要任务。因此可以说，从减少和下放审批到采用负面清单制度，这是一个自然而然、顺理成章的过程。

事实上，早在行政审批制度改革之初，就有有识之士指出，应该尽量多地取消而不是往地方下放审批权力。还有人曾经提过一个“倒抽屉式”的清理方法，就是把现有审批项目全倒出来，哪些审批项目是必需的，就保留。这其实就是负面清单的思路。负面清单制度从出台到落实

负面清单制度从出台到全面落实，将是一场持久战。有两点尤需注意，一是“明放暗不放”，二是所谓的“一放就乱”。

新一轮以落实负面清单为目标的行政审批改革令人期待，也有令人担忧之处。忧虑来自两个完全不同的方向。

一种担忧是，一些地方和部门采用各种形式对国务院明令取消或下放的行政审批权暗中截留，“明放暗不放”，甚至收回或变相收回。也就是说，即使实行了负面清单制度，一些政府部门对企业和人民设卡和刁难也是很容易的，李克强总理曾经痛斥过的“证明你妈是你妈”之类的荒诞要求依然会存在。

众所周知，行政审批是计划经济时代政府管理经济和社会的主要手段。有论者颇具洞见地指出，一部改革开放史，便是一部简政放权史。事实上，自2004年7月1日《行政许可法》实施以来，我国已先后进行了六轮行政审批制度改革，国务院取消和调整的行政审批项目逾2000项，占原有审批项目一半以上。历届政府对这项改革的决心之大、声势之隆，可谓有目共睹。

然而实际的成效却并不尽如人意，时至今日，许多投资项目从立项到最后批准放行仍要经过几十个部门、上百道审批环节，盖上百个章，全套程序费时数年……很多企业家还说，审批项目多是一个方面，另一方面的问题是程序不规范，标准不明确，批给谁不批给谁，什么时候能批，企业不知道。有些事项，企业也不知道该归哪个部门管。各级政府和不同部门之间审批权的划分很不规范，企业不知道该找哪级政府部门。为了获得批准，企业要使出浑身解数，动用各种关系，有时候甚至是跑错了部门，费钱又费时间。可以说，无处不在的“橡皮图章”已成为中国经济进一步发展和转型的一重障碍。

更为严重的是，它不仅扭曲市场功能、扼杀企业自主创造活力，还极易沦为权钱交易的工具。李克强曾明确指出，政府权力过大、过于集中，是腐败的根源，反腐败的根本之计也要从此下手。

另一种担忧同样来自确凿的经验，即所谓的“一放就乱”。

一些观察者忧心忡忡，这有可能促发地方新一轮建设高潮，从而导致新的重复建设、产能过程和恶性竞争。考虑到国内光伏、风电等新能源业已出现的严重过剩状况，一些高铁、机场项目经济效益极度低下，这种担心显然很有必要。

事实上，“一收就死、一放就乱”绝非像一些人错误地总结的那样，似乎是“无序的市场”的天然缺陷所致。相反，它恰恰是计划经济体制自身无法克服的痼疾。在很少有行政审批的西方国家，我们根本看不到这种“一收就死、一放就乱”的现象。这是因为，如果企业是真正的市场主体的话，以利润为唯一追逐目标的它们，会根据市场的供求关系自动调整投资和经营行为。而在一个充分自由竞争的市场里，众多企业是分散地依据各自的实际情况进行决策的，因而风险也是分散的。

这就把我们引导向另一个严峻的问题：现在，国家层面的审批的确是取消或下放了，但到了省、市、县一级，如果政府行为的逻辑不改变——例如，投资主体是地方政府而非企业，或名为“公司”但本质上依然是政府的国有垄断企业——那么，地方政府根据自己的短期政绩需要作出的投资决策，就很可能在国家宏观层面造成新的重复建设和产能过剩，也就是所说的“乱”。考虑到中国各级政府拥有的权力之大、掌握和能够调动的经济资源之多，加之中国的银行、信托等金融机构本身的低市场化程度，这种错误决策可能带来的风险就尤需警惕。在不少地方，领导一个招呼往往就决定了一个投资数十亿的项目的生死。这恰恰是因为，项目投资的钱不是从领导自己的口袋里掏出来的。

可见，负面清单制度从出台到全面落实，将是一场持久战。落实负面清单的加减法

落实负面清单制度，既要做减法也要做加法。所谓加法，就是建立新的社会组织形式，承接政府下放的权力、功能与职责。

改革的本质，简单地说，就是放权和分权。然而，放权和分权绝非那么容易，自上而下的放权改革还将面临许多阻碍和复杂性。说得更简单一点，中央政府的确是下决心放了权，但如果有地方政府或部门因为中央的放权而获得更大的权力，而他们运用权力的方式却还是过去那 4 一套，那么，对企业和个人来说，这种放权的结果会是什么呢？对国家而言，初衷良好的行政审批改革又会结出什么样的果实呢？

因此，行政审批改革是不可能一蹴而就的，改革也绝非一放了之。落实负面清单制度说到底是一个政府“自我革命”的重要课题。未来的逻辑应该是：只要没有明确规定政府可以做的，政府就不可以做。同时，正如《意见》中多次提到的，政府承担的市场监管任务一点也不能放松，但它的工作重心应该从事前设立准入门槛转向事中和事后监管。就像《人民日报》相关评论中指出的，各级政府既不能将现有的审批权截留不放，也不能把负面清单当成自己在监管过程中“懒政”的免责牌。接下来，正如李克强总理曾经说过的，“既要把该放的权力放开放到位，又要把该管的事务管住管好”。

做到这一点，是一个关涉许多方面的庞大而复杂的系统工程，它要求逐步建立起与新型的负面清单制度相适应的社会信用体系和激励惩戒机制、信息公开和信息共享制度，以及相关体制改革和制度建设，这些不可能一蹴而就。

此外，虽然我在前文中说负面清单是简政放权改革的最后一环，但这并非说这项改革任务已经完成，因为负面清单上的项目每隔一段时间都要调整和进一步缩减。

在我看来，无论是“放开放到位”还是“管住管好”，最重要的是加强社会力量对行政审批权及其改革的监督。而要想做到这一点，公开透明是最方便的捷径。也就是说，行政审批权取消了哪些？下放了哪些？行政审批应当遵循何种程序？……中央政府应当带头将这些明细以最具体的方式不厌其烦地向社会公布，并用最大的诚意欢迎企业以及以媒体、NGO等为代表的其他一切社会力量的监督。

由此，落实负面清单制度，既要做减法，也要做加法。减法不需要更多解释，所谓加法，就是要在放权过程中，建立起一系列新的社会组织形式，承接政府下放的权力、功能与职责。而现阶段，民间、社会组织发育还不是很健全，政府放下去之后能不能接得起来，政府怎么去监管和规范都是问题。比如，一些资质审批，放到行业协会和商会，政府怎么监管它？他们的 5 信誉度不如政府。又如，公开透明能有效规范乱来的行为，但公开透明不是一步到位的事情，很多信息公开了，怎么来核实，谁来核实？

这些麻烦的问题都注定会出现，有时可能还会相当严峻。但是，不管会经历多么大的阵痛，放权和分权，是改革的唯一方向，收权和集权永远都不会有出路，这一点不容置疑。而我们，需要给它一点耐心。

第二篇：负面清单管理模式

负面清单管理模式

负面清单管理模式 编辑

负面清单即负面清单管理模式。“负面清单管理模式”是指政府规定哪些经济领域不开放，除了清单上的禁区，其他行业、领域和经济活动都许可。凡是针对外资的与国民待遇、最惠国待遇不符的管理措施，或业绩要求、高管要求等方面的管理措施均以清单方式列明。中文名 负面清单管理模式

外文名

Negative list management mode

概

念

经济领域的禁区以清单方式列明

范

畴 管理模式 目录

1简介

2释义

3模式

准入

背景

内容

措施

4发展

5清单

6挑战1简介编辑

负面清单管理模式，指的是一个国家在引进外资的过程中，对某些与国民待遇不符的管理措施，以清单形式公开列明，在一些实行对外资最惠国待遇的国家，有关这方面的要求也以清单形式公开列明。这种模式的好处是让外资企业可以对照这个清单实行自检，对其中不符合要求的部分事先进行整改，从而提高外资进入的效率。但是在我国，对外资进入目前依然实行政府审批制，这使外资企业很不适应，常常在审批过程中陷入扯皮，降低了外资进入的效率。[1] 2释义编辑

所谓负面清单管理模式，相当于投资领域的“黑名单”，列明了企业不能投资的领域和产业。学术上的说法是，凡是针对外资的与国民待遇、最惠国待遇不符的管理措施，或业绩要求、高管要求等方面的管理限制措施，均以清单方式列明。与负面清单相对应的是，正面清单（Positive List），即列明了企业可以做什么领域的投资。

在《服务贸易总协定》（GATS）中，利用正面清单来确定覆盖的领域，而负面清单则用来圈定在这些开放领域清单上，有关市场准入和国民待遇问题的限制，这种做法也被当下不少国家采用，从而有效利用正面和负面清单的手段，在开放市场的同时，保护部分敏感产业。3模式编辑 准入

《中国（上海）自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2013年）》（以下简称“负面清单”），以外商投资法律法规、《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》、《外商投资产业指导目录（2011年修订）》等为依据，列明中国（上海）自由贸易试验区（以下简称“自贸试验区”）内对外商投资项目和设立外商投资企业采取的与国民待遇等不符的准入措施。负面清单按照《国民经济行业分类及代码》（2011年版）分类编制，包括18个行业门类。S公共管理、社会保障和社会组织、T国际组织2个行业门类不适用负面清单。

除列明的外商投资准入特别管理措施，禁止（限制）外商投资国家以及中国缔结或者参加的国际条约规定禁止（限制）的产业，禁止外商投资危害国家安全和社会安全的项目，禁止从事损害社会公共利益的经营活动。

自贸试验区内的外资并购、外国投资者对上市公司的战略投资、境外投资者以其持有的中国境内企业股权出资，应当符合相关规定要求；涉及国家安全审查、反垄断审查的，按照相关规定办理。

香港特别行政区、澳门特别行政区、台湾地区投资者在自贸试验区内投资参照负面清单执行。内地与香港特别行政区、澳门特别行政区《关于建立更紧密经贸关系的安排》及其补充协议、《海峡两岸经济合作框架协议》及其后续《海峡两岸服务贸易协议》、我国签署的自贸协定中适用于自贸试验区并对符合条件的投资者有更优惠的开放措施的，按照相关协议或协定的规定执行。背景

负面清单一词出现在《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》所列的9项主要任务和措施中，“探索建立负面清单管理模式”位列第三，排名仅在“深化行政管理体制改革”、“扩大服务业开放”之后。

《总体方案》提出，“探索建立负面清单管理模式。借鉴国际通行规则，对外商投资试行准入前国民待遇，研究制订试验区外商投资与国民待遇等不符的负面清单，改革外商投资管理模式。

对负面清单之外的领域，按照内外资一致的原则，将外商投资项目由核准制改为备案制（国务院规定对国内投资项目保留核准的除外），由上海市负责办理；将外商投资企业合同章程审批改为由上海市负责备案管理，备案后按国家有关规定办理相关手续；工商登记与商事登记制度改革相衔接，逐步优化登记流程；完善国家安全审查制度，在试验区内试点开展涉及外资的国家安全审查，构建安全高效的开放型经济体系。在总结试点经验的基础上，逐步形成与国际接轨的外商投资管理制度。” 内容

2013年9月30日，负面清单公布。清单写明，新闻机构，图书、报纸、期刊的出版业务，音像制品和电子出版物的出版、制作业务，目前均属外商投资的“禁区”。在娱乐场所方面，电影院的建设经营受到限制，须中方控股。广播电视节目、电影的制作业务，也仅限合作的方式。广播电视节目制作经营公司、电影制作公司、发行公司、院线公司，属于外资不能进驻的领域。

此前备受关注的互联网上网服务营业场所（网吧），也在“负面清单”的禁止之列。博彩业（含赌博类跑马场）、色情业，外商也不能在自贸区投资。在体育场馆中，高尔夫球场的建设、经营明确禁止投资。大型主题公园的建设、经营虽未禁止，却受到一定限制。

根据自贸区总体方案，外商独资的医疗机构获得了准入的机会，中外合作的经营性教育培训机构和职业技能培训机构也将开放。负面清单则显示，医疗机构投资受到三条明确的限制：投资总额不得低于2000万元人民币，经营期限不能超过20年，不允许设立分支机构。

至于教育领域，则进一步明确了总体方案的限定。经营性教育培训机构、职业技能培训机构，只能以中外合资的方式开展。如果外资试图投资非经营性学前教育、中等职业教育、普通高中教育、高等教育等教育机构，以及非经营性教育培训机构、职业技能培训机构仅限合作，且不允许设立分支机构。义务教育以及军事、警察、政治、宗教和党校等特殊领域教育机构，经营性学前教育、中等职业教育、普通高中教育高等教育等教育机构，属于明确禁止的范围。措施

上海自贸区负面清单依据法律法规作了大量梳理，按国民经济行业分类，列出18个门类，89个大类，419个中类，1069个小类，190条管理措施。约占试验区内1069个小经济行业分类的17.8%。对于未列入负面清单的外商投资一般项目，最快4天企业可以拿到营业执照、机构代码和税务登记等。对于列入负面清单的外商投资，试验区将按照原有办法进行管理。而对于未列入清单的外商投资一般项目，则将按照内外资一致的原则，把项目的核准制改为备案制，把原来合同章程的审批改为备案管理。4发展编辑

中国商务部新闻发言人沈丹阳日前就中方同意以准入前国民待遇和负面清单为基础与美方进行投资协定实质性谈判发表谈话，他表示，同意采用这种模式是适应国际发展趋势的需要，与中国正在推进的行政审批制度改革的方向一致。所谓准入前国民待遇是指在企业设立、取得、扩大等阶段给予外国投资者及其投资不低于本国投资者及其投资的待遇。负面清单是指凡是针对外资的与国民待遇、最惠国待遇不符的管理措施，或业绩要求、高管要求等方面的管理措施均以清单方式列明。

目前为止，我国对外资的管理一直采用的是《外商投资产业指导目录》模式，在这份由国家发改委和商务部制订的目录中，列出了我国鼓励、限制、禁止外商进入的行业。所有的外商投资和商业投资只能在规定的范围内活动。而负面清单是给不开放的行业和受限制的商业活动列一个清单，明确告诉对方哪些领域和行业是限制或禁止外商活动的。那么，只要未列入名单的就是法无禁止皆可为。

"相比较而言，负面清单管理可以简化对外资进入的审批管理，同时扩大开放。对外资来说，在外资准入方面更加透明，对于增强外资信心，鼓励、吸引外商投资都将起到积极作用。5清单编辑

自由贸易协定（FTA）采用负面清单已经有相当长一段的时间。

1994年生效的北美自由贸易区（NAFTA）被认为是最早采用负面清单的FTA之一，在美国和新加坡达成FTA之后，这种制度也被亚洲多国所仿效，但各国的做法并不一样。例如在金融服务业领域，美国-新加坡FTA就在跨境金融服务贸易的子领域采取了正面清单的形式，韩国-美国FTA则进一步将正面清单拓展至金融服务的投资领域，并以一个混合清单的模式允许双方金融投资领域子项目的开放程度。但日本-墨西哥FTA则将金融服务领域排除在投资之外。一般在FTA中，各国会利用负面清单在服务贸易、投资和金融领域做出不同程度的安排，在服务贸易领域，负面清单往往会引入对本地市场份额的要求，在投资领域则会对业绩有要求，并对高管和董事会成员的国籍做出限制，这事实上来源于双边投资协定。

业内通常认为，知道什么是不允许的，比知道哪些是可以做的，更能帮助服务业供应商理解在国外如何开展业务，并且负面清单也适用于未来新出现的服务活动，因为这些新的活动在FTA制定之初可能还没有出现。

但是在看到负面清单优越性的同时，也不能否认正面清单的意义。

知道哪些是不允许做的意义取决于开放的程度，但当某个领域的限制清单就像一本电话本一样厚时，知道哪些是可以做的或许更能帮助商业人士来开展业务。一些行业观察人士认为，带有对现有政策约束可能性的正面清单可以给政府提供重要的自由呼吸空间，当政府只有有限的行政能力，来汇总所有有贸易限制政策的领域清单时，这种自由空间的给予尤为重要，包括子领域的开放，或者是一些对外资参与敏感的产业。6挑战编辑

对于外商来讲，更重要的是负面清单到底包含了哪些内容，如果依旧是之前《外商投资产业指导目录》中的禁止和限制投资类别，那负面清单的价值就大大缩水。

以美国为例，截至目前已经与42个国家和地区签订了以准入前国民待遇和负面清单为基础的双边投资协定（BIT），最新一起生效的是与卢旺达的BIT。美国在其附录里对核能、采矿、航空运输、通信、金融、保险和其他金融服务做出了国民待遇和最惠国待遇的例外，早期美国与其他国家和地区签署的BIT都是按照产业大类加以说明，并未列出详细产业中的负面清单。但需要注意的是，与美国签订BIT的国家以发展中国家为主，G20成员国一个都没有参与。

此外，试验区内的内资企业如何审批，也尚待明确此次在自由贸易试验区暂停的是三部涉及外资的法律，《公司法》却不在其中，有待厘清。

消除隐性壁垒要与实行“负面清单”的管理模式同步推进，在项目核准、行政管理、公共财政、金融支持等方方面面的配套改革需要及时跟进，否则负面清单无疑画饼充饥，落入与非公36条类似的尴尬境地。[2]参考资料1．

周俊生：负面清单管理应尽早向全国推广

．东方财富网 [引用日期2013-10-12] ．

2．“负面清单”海外掠影

．新华网 [引用日期2013-10-21] ．

词条标签： 管理模式，清单

第三篇：负面清单制度

明德实验学校师德考核负面清单制度30条

现将我校“师德考核负面清单制度30条”予以印发，望全体教师认真学习、准确领会、抓好落实，自觉杜绝以下行为：

1.语言不文明，讽刺、挖苦、辱骂学生，侮辱学生人格，造成学生身心伤害的；

2.体罚或变相体罚学生，指使或教唆学生体罚学生的；

3.违背教育规律和学生成长规律，用错误言行区分学生，严重挫伤学生自尊心的；

4.育人导师制中，由于方法不当导致所负责学生发生自杀、自残、违法犯罪等恶性事件的；

5.对学生实施有偿补课、有偿家教，私自办班或在社会培训机构兼职的；

6.向学生推荐培训机构，与培训机构合伙谋取私利，或为培训组织者招生提供便利的；

7.无教学方案上课，或备课不认真、不完成教学任务的；

8.无故不上课，或对学生作业有布置而无批改，严重不负责任耽误学生学业的；

9.给学生布置惩罚性作业，或将学生罚站、赶出教室思过的； 10.擅自停课、随意放假，或将有过错学生撵回家，擅自剥夺学生校学习和参加活动权利的； 11.公开按成绩排座次的；

12.工作日期间不请假外出，无故迟到早退的； 13.工作日午间饮酒，课堂内吸烟、使用通讯工具的；

14.工作时间上网聊天、看视频、打扑克、玩游戏、炒股及其它与教学无关的网上浏览的；

15.以各种形式或巧立名目向学生乱收费的； 16.要求或变相要求学生家长为教师办私事的；

17.向学生或家长索要或变相索要财物，接受学生及家长宴请、礼品或有其他谋利行为的；

18.擅自向学生、家长推销书籍报刊、教辅资料或其它商品的； 19.在给学生调位、安排学生干部、评先推优等过程中借机向学生或家长谋取私利的；

20.在组织活动过程中，强行要求学生统一，增加学生家长经济负担的；

21.非因教育子女需要，要求家长到校，或以电话、飞信等方式为难学生家长的；

22.发生不正当男女关系、师生关系等有违社会公德行为，或参与赌博、色情活动的；

23.传播、灌输有害学生身心健康的言论、思想，参与社会传销、邪教、封建迷信等有损国家和人民利益的组织或活动的； 24.在考核、评优、晋级中，弄虚作假，剽窃他人成果的； 25.故意散布有损学生、家长、同事及学校名誉言论的；

26.无正当理由，不服从学校工作安排，或用不负责任的方式消极拒绝工作安排的； 27.在学校、教育行政部门或其他机关、企事业单位闹事或寻衅滋事的；

28.蓄意挑拨、煽动或组织教职工无理上访或越级上访的； 29.对处于困境的学生不积极施救，致使学生身心受到伤害的； 30.玩忽职守，造成较大责任事故的。

第四篇：负面清单管理模式

负面清单管理模式

指的是一个国家在引进外资的过程中，对某些与国民待遇不符的管理措施，以清单形式公开列明，在一些实行对外资最惠国待遇的国家，有关这方面的要求也以清单形式公开列明。这种模式的好处是让外资企业可以对照这个清单实行自检，对其中不符合要求的部分事先进行整改，从而提高外资进入的效率。但是在我国，对外资进入目前依然实行政府审批制，这使外资企业很不适应，常常在审批过程中陷入扯皮，降低了外资进入的效率。[1]2释义所谓负面清单管理模式，相当于投资领域的“黑名单”，列明了企业不能投资的领域和产业。学术上的说法是，凡是针对外资的与国民待遇、最惠国待遇不符的管理措施，或业绩要求、高管要求等方面的管理限制措施，均以清单方式列明。与负面清单相对应的是，正面清单（Positive List），即列明了企业可以做什么领域的投资。在《服务贸易总协定》（GATS）中，利用正面清单来确定覆盖的领域，而负面清单则用来圈定在这些开放领域清单上，有关市场准入和国民待遇问题的限制，这种做法也被当下不少国家采用，从而有效利用正面和负面清单的手段，在开放市场的同时，保护部分敏感产业。3模式准入

《中国（上海）自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2013年）》（以下简称“负面清单”），以外商投资法律法规、《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》、《外商投资产业指导目录（2011年修订）》等为依据，列明中国（上海）自由贸易试验区（以下简称“自贸试验区”）内对外商投资项目和设立外商投资企业采取的与国民待遇等不符的准入措施。负面清单按照《国民经济行业分类及代码》（2011年版）分类编制，包括18个行业门类。S公共管理、社会保障和社会组织、T国际组织2个行业门类不适用负面清单。除列明的外商投资准入特别管理措施，禁止（限制）外商投资国家以及中国缔结或者参加的国际条约规定禁止（限制）的产业，禁止外商投资危害国家安全和社会安全的项目，禁止从事损害社会公共利益的经营活动。自贸试验区内的外资并购、外国投资者对上市公司的战略投资、境外投资者以其持有的中国境内企业股权出资，应当符合相关规定要求；涉及国家安全审查、反垄断审查的，按照相关规定办理。

香港特别行政区、澳门特别行政区、台湾地区投资者在自贸试验区内投资参照负面清单执行。内地与香港特别行政区、澳门特别行政区《关于建立更紧密经贸关系的安排》及其补充协议、《海峡两岸经济合作框架协议》及其后续《海峡两岸服务贸易协议》、我国签署的自贸协定中适用于自贸试验区并对符合条件的投资者有更优惠的开放措施的，按照相关协议或协定的规定执行。背景

负面清单一词出现在《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》所列的9项主要任务和措施中，“探索建立负面清单管理模式”位列第三，排名仅在“深化行政管理体制改革”、“扩大服务业开放”之后。《总体方案》提出，“探索建立负面清单管理模式。借鉴国际通行规则，对外商投资试行准入前国民待遇，研究制订试验区外商投资与国民待遇等不符的负面清单，改革外商投资管理模式。

对负面清单之外的领域，按照内外资一致的原则，将外商投资项目由核准制改为备案制（国务院规定对国内投资项目保留核准的除外），由上海市负责办理；将外商投资企业合同章程审批改为由上海市负责备案管理，备案后按国家有关规定办理相关手续；工商登记与商事登记制度改革相衔接，逐步优化登记流程；完善国家安全审查制度，在试验区内试点开展涉及外资的国家安全审查，构建安全高效的开放型经济体系。在总结试点经验的基础上，逐步形成与国际接轨的外商投资管理制度。” 内容

2013年9月30日，负面清单公布。清单写明，新闻机构，图书、报纸、期刊的出版业务，音像制品和电子出版物的出版、制作业务，目前均属外商投资的“禁区”。在娱乐场所方面，电影院的建设经营受到限制，须中方控股。广播电视节目、电影的制作业务，也仅限合作的方式。广播电视节目制作经营公司、电影制作公司、发行公司、院线公司，属于外资不能进驻的领域。

此前备受关注的互联网上网服务营业场所（网吧），也在“负面清单”的禁止之列。博彩业（含赌博类跑马场）、色情业，外商也不能在自贸区投资。在体育场馆中，高尔夫球场的建设、经营明确禁止投资。大型主题公园的建设、经营虽未禁止，却受到一定限制。根据自贸区总体方案，外商独资的医疗机构获得了准入的机会，中外合作的经营性教育培训机构和职业技能培训机构也将开放。负面清单则显示，医疗机构投资受到三条明确的限制：投资总额不得低于2000万元人民币，经营期限不能超过20年，不允许设立分支机构。至于教育领域，则进一步明确了总体方案的限定。经营性教育培训机构、职业技能培训机构，只能以中外合资的方式开展。如果外资试图投资非经营性学前教育、中等职业教育、普通高中教育、高等教育等教育机构，以及非经营性教育培训机构、职业技能培训机构仅限合作，且不允许设立分支机构。义务教育以及军事、警察、政治、宗教和党校等特殊领域教育机构，经营性学前教育、中等职业教育、普通高中教育高等教育等教育机构，属于明确禁止的范围。措施

上海自贸区负面清单依据法律法规作了大量梳理，按国民经济行业分类，列出18个门类，89个大类，419个中类，1069个小类，190条管理措施。约占试验区内1069个小经济行业分类的17.8%。对于未列入负面清单的外商投资一般项目，最快4天企业可以拿到营业执照、机构代码和税务登记等。

对于列入负面清单的外商投资，试验区将按照原有办法进行管理。而对于未列入清单的外商投资一般项目，则将按照内外资一致的原则，把项目的核准制改为备案制，把原来合同章程的审批改为备案管理。

4发展中国商务部新闻发言人沈丹阳日前就中方同意以准入前国民待遇和负面清单为基础与美方进行投资协定实质性谈判发表谈话，他表示，同意采用这种模式是适应国际发展趋势的需要，与中国正在推进的行政审批制度改革的方向一致。所谓准入前国民待遇是指在企业设立、取得、扩大等阶段给予外国投资者及其投资不低于本国投资者及其投资的待遇。负面清单是指凡是针对外资的与国民待遇、最惠国待遇不符的管理措施，或业绩要求、高管要求等方面的管理措施均以清单方式列明。

目前为止，我国对外资的管理一直采用的是《外商投资产业指导目录》模式，在这份由国家发改委和商务部制订的目录中，列出了我国鼓励、限制、禁止外商进入的行业。所有的外商投资和商业投资只能在规定的范围内活动。而负面清单是给不开放的行业和受限制的商业活动列一个清单，明确告诉对方哪些领域和行业是限制或禁止外商活动的。那么，只要未列入名单的就是法无禁止皆可为。

"相比较而言，负面清单管理可以简化对外资进入的审批管理，同时扩大开放。对外资来说，在外资准入方面更加透明，对于增强外资信心，鼓励、吸引外商投资都将起到积极作用。5清单自由贸易协定（FTA）采用负面清单已经有相当长一段的时间。

1994年生效的北美自由贸易区（NAFTA）被认为是最早采用负面清单的FTA之一，在美国和新加坡达成FTA之后，这种制度也被亚洲多国所仿效，但各国的做法并不一样。

例如在金融服务业领域，美国-新加坡FTA就在跨境金融服务贸易的子领域采取了正面清单的形式，韩国-美国FTA则进一步将正面清单拓展至金融服务的投资领域，并以一个混合清单的模式允许双方金融投资领域子项目的开放程度。但日本-墨西哥FTA则将金融服务领域排除在投资之外。

一般在FTA中，各国会利用负面清单在服务贸易、投资和金融领域做出不同程度的安排，在服务贸易领域，负面清单往往会引入对本地市场份额的要求，在投资领域则会对业绩有要求，并对高管和董事会成员的国籍做出限制，这事实上来源于双边投资协定。

业内通常认为，知道什么是不允许的，比知道哪些是可以做的，更能帮助服务业供应商理解在国外如何开展业务，并且负面清单也适用于未来新出现的服务活动，因为这些新的活动在FTA制定之初可能还没有出现。

但是在看到负面清单优越性的同时，也不能否认正面清单的意义。知道哪些是不允许做的意义取决于开放的程度，但当某个领域的限制清单就像一本电话本一样厚时，知道哪些是可以做的或许更能帮助商业人士来开展业务。一些行业观察人士认为，带有对现有政策约束可能性的正面清单可以给政府提供重要的自由呼吸空间，当政府只有有限的行政能力，来汇总所有有贸易限制政策的领域清单时，这种自由空间的给予尤为重要，包括子领域的开放，或者是一些对外资参与敏感的产业。

6挑战对于外商来讲，更重要的是负面清单到底包含了哪些内容，如果依旧是之前《外商投资产业指导目录》中的禁止和限制投资类别，那负面清单的价值就大大缩水。

以美国为例，截至目前已经与42个国家和地区签订了以准入前国民待遇和负面清单为基础的双边投资协定（BIT），最新一起生效的是与卢旺达的BIT。美国在其附录里对核能、采矿、航空运输、通信、金融、保险和其他金融服务做出了国民待遇和最惠国待遇的例外，早期美国与其他国家和地区签署的BIT都是按照产业大类加以说明，并未列出详细产业中的负面清单。但需要注意的是，与美国签订BIT的国家以发展中国家为主，G20成员国一个都没有参与。此外，试验区内的内资企业如何审批，也尚待明确此次在自由贸易试验区暂停的是三部涉及外资的法律，《公司法》却不在其中，有待厘清。

消除隐性壁垒要与实行“负面清单”的管理模式同步推进，在项目核准、行政管理、公共财政、金融支持等方方面面的配套改革需要及时跟进，否则负面清单无疑画饼充饥，落入与非公36条类似的尴尬境地。[2]

第五篇：负面清单管理模式

1.负面清单管理模式，指的是一个国家在引进外资的过程中，对某些与国民待遇不符的管理措施，以清单形式公开列明，在一些实行对外资最惠国待遇的国家，有关这方面的要求也以清单形式公开列明。这种模式的好处是让外资企业可以对照这个清单实行自检，对其中不符合要求的部分事先进行整改，从而提高外资进入的效率。但是在我国，对外资进入目前依然实行政府审批制，这使外资企业很不适应，常常在审批过程中陷入扯皮，降低了外资进入的效率。[1] 专家语粹●在政府和市场的关系中，有一个“度”的把握问题。如果政府和市场配合得好，会起到一加一大于二的结果。●反垄断不是一般地反对某个或某些企业占有垄断地位，而是反对这些企业利用垄断地位来谋取不正当的利益，这是反垄断法应该加以制裁的。●要真正下决心改革审批制，应当像邓小平说的，政府不应该管那些不该管，管不了，也管不好的事情。十八大报告指出：深化经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，必须更加尊重市场规律，更好发挥政府作用。最近召开的中央经济工作会议指出，稳增长、转方式、调结构，关键是全面深化经济体制改革。下面，我结合十八大报告和中央经济工作会议的精神谈几点思考。■坚持社会主义市场经济的改革方向，这一点非常重要关于深化经济体制改革，十八大报告有两句关键的话，第一句是坚持社会主义市场经济的改革方向，这一点是非常重要的。因为近几年来，确实有人对改革的方向提出了各种各样的质疑，还有各种各样的看法。十八大报告明确了要坚持这个方向。简单地说，社会主义市场经济就是用市场经济手段来提高效率，用社会主义制度来保障公平。一方面要发挥市场在资源配置方面的基础性作用，来提高经济发展的效益和效率。为此我们就必须认真地学习和总结其他国家几百年来在发展市场经济过程中所取得的经验教训，特别是一些好的做法，好的组织方式和好的管理方式，并且结合我国的实际来加以运用。因此我国现在有了股份制公司、股市、期货、风险投资等在市场经济中产生的事物。另一方面，要坚持和不断完善中国特色的社会主义制度，保障社会的公平和公正，特别是要保障弱势群体的合法权益。为此就一定要推进依法治国。改革开放以来，我国在依法治国方面取得了不少进展，正在向“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”的方向努力。从“有法可依”方面来说，中国特色社会主义法律体系已经建成，但关键是在于执法，而执法的关键是在于政府官员要依法行政。如果政府官员不能够遵守法律，不能够认真地执行法律，依法治国就落不到实处。■深化经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系十八大报告里第二句关键的话就是：深化经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，必须更加尊重市场规律，更好发挥政府作用。现在有一种误解，有的人说西方就是纯粹的市场经济，甚至有人说西方经济学家是市场原教旨主义者，这种看法是片面的。萨缪尔森的《经济学》是西方最权威的经济学教科书，他在书中就明确指出：所有的社会都是既带有市场经济的成分也带有指令经济的成分的混合经济，从来没有一个百分之百的纯粹的市场经济（见萧琛主译的《经济学》第18版第7页）。政府这只看得见的手和市场这只看不见的手，在经济中发挥着不同的作用。市场主要应发挥好促进经济发展的作用，政府主要应发挥好保障公平公正的作用。而这两只手之间谁强一点，谁弱一点，各个国家是不一样的。我们曾经研究过这个问题，大体上分三种类型，第一类称为盎格鲁撒克逊模式，例如美国、英国等，政府对市场管得较少；第二类称为莱茵模式，例如德国、法国等，政府管得稍多一点；第三类称为东亚模式，例如日本、韩国、新加坡等，政府管得更多一点。我国政府管得比东亚国家又更多一点，政府对于市场一贯是处于强势的。由此可见，在政府和市场的关系中，有一个“度”的把握问题。如果政府和市场配合得好，会起到一加一大于二的结果，能够更好地促进经济的发展。但是如果配合得不好，市场的效率就会下降，而政府的公信力也会受到损害。因此十八大报告将这个关系作为核心问题提出来，是具有重要意义的。■不应违反市场经济的三个基本规律更加尊重市场规律，就是说尽管政府的宏观调控是必要的，但是不应违反市场经济的三个基本规律。第一是不应违反价值规律，政府补贴和限价都只能是必要时的权宜之计，不可能也不应该作为长期的政策。例如前几年我国对汽油限价，有时比境外便宜，香港、澳门的人开车到深圳、珠海来加油，不但把油箱加满，还把带来的塑料桶加满；外国航空公司的飞机到我国着陆都要求加油。这不仅扩大了需求，使供求关系更加紧张，也造成了经济利益的外流。第二是不应违反供求规律，市场需求不是由主管部门的官员主观预测和臆断来确定的，而是由市场的供求关系来决定的。在这方面也有一个例子，本世纪初我到浙江调研，听那里的同志说，当时他们从市场上感觉到电力缺乏，需要建设新的电厂。但是有关部门的官员说，按照弹性系数计算，我国的电力足够了，不同意建。结果是杭州有的工厂由于缺电只能一周开四天工；有的居民家里空调因没电开不了，夏天只好跑到防空洞里去避暑。这就说明我们官员的主观臆断，有时确实和市场实际需求有比较大的脱节，这样也会造成经济效率的下降 第三是不应违反竞争规律。市场经济是鼓励竞争的，因为只有竞争才有进步，才能最后使消费者受益。显然，已经占有市场的企业是不欢迎竞争的。以前有一种提法是“反对重复建设”，这是不对的，因为如果单纯反对重复建设的话，就会限制新的竞争者进入。后来这个提法改为“反对低水平的重复建设”，这就对了。只要新的竞争者合乎条件，又具有更先进的技术和管理水平，就有可能迫使较差的、成本高的企业退出市场，最终使得消费者受益 在这个问题上，政府的关键作用就是要反对垄断，鼓励竞争。反垄断不是一般地反对某个或某些企业占有垄断地位，因为有些行业本身门槛就比较高，不可能让很多企业进入。但关键是要反对这些企业利用垄断地位来谋取不正当的利益，这是反垄断法应该加以制裁的■要真正下决心改革审批制 我国是审批事项最多的国家，近年来虽然做了不少改进，国务院发布了六次减少审批事项的规定。但是现在从中央到地方的审批事项还是不少，有报道说超过1000项。审批在不少情况下实际上是政府对市场的不公平。审批的权力在政府手中，批不批都由政府来决定，不批的原因也不一定告诉申请者。虽然不可能完全取消审批事项，但实际上有很多事项是不需要审批的，对市场自己能调节的，企业能够自主的事项，审批只是加强了政府的权力，限制了市场的效率，同时也滋生了大量的腐败。近年来建设、交通等部门腐败事件频出，当然有腐败分子个人的因素，也有制度上给他们机会的因素。为此要大力改革审批制，减少审批事项，必要的时候可以把审批改为核准或者备案。所谓核准制，就是政府把条件公布出来，在规定的时间里答复申请者核准与否，如果不核准，应当说明原因。所谓备案制就是申请者报备案就可以去做，出了问题政府再查处。现在我国有些备案制实际上还有点变味，备案后还要主管部门同意，实际上是变相的审批制。要真正下决心改革审批制，就应当像邓小平说的，政府不应该管那些不该管，管不了，也管不好的事情。只有这样我们才能够真正地把政府和市场的关系处理好。我国政府机关历经多次精简，还是机构臃肿，人员众多，主要是因为政府管事太多，只“精兵”而不“简政”，肯定达不到精简的目的。■公平平等地对待非公有制经济改革开放一开始，中央就不断强调非公有制经济的重要性，从对国民经济有益的补充到必要的补充；十五大报告明确提出非公有制经济是社会主义市场经济的重要组成部分；十六大报告提出包括非公有制经济人士在内的新的社会阶层都是中国特色社会主义的建设者；十七大报告提出毫不动摇地鼓励、支持、引导非公有制经济发展，坚持平等保护物权，形成各种所有制经济平等竞争、相互促进新格局。在国务院颁布的“非公经济36条”中提出了对非公有制经济要“一视同仁，平等对待”。在十八大报告中有一句话特别明确：保证各种所有制经济依法平等使用生产要素，公平参与市场竞争，同等受到法律保护。这表明应当依照《宪法》和《物权法》在以下三个主要方面对待非公有制经济。第一，同等地使用生产要素，就是在土地、资金、贷款等等方面，要一视同仁。这一点是很不容易的，因为过去尽管说一视同仁，但是还是有“玻璃门”现象，国有企业在市场准入、政府补贴、银行贷款等方面所得到的支持比非公有制企业要多得多。如果让国有企业与非公有制企业同等地使用生产要素，将会大大促进非公有制经济的发展。第二，公平参与市场竞争。根据《物权法》的精神，在社会主义市场经济条件下，各种所有制经济形成的市场主体都在统一的市场上运作并发生相互关系，各种市场主体都处于平等地位，享有相同权利，遵守相同规则，承担相同责任。应该允许不同所有制的企业公平地参与市场竞争，要尊重市场的竞争规律，只有公平竞争才能够使得那些成本低，效益好的优秀企业脱颖而出，能够使消费者最终受益，同时也能够在股市中得到投资者的青睐，使得这些企业能够以更低的成本融资，来加速其发展，同时也会给投资者带来更高的收益。第三，平等受到法律保护，这也是非常重要的。不管是公有制企业，还是非公有制企业，在法律面前是平等的。任何企业都不能用违法的手段侵犯其他企业的合法权益，这是我国物权法的基本原则。另外十八大报告里还有一条，对非公有制经济讲的，加快发展民营金融机构，这一点也是首次提出来的。以前提法是鼓励民间资本参股中小金融企业。这次的提法不仅承认民营金融机构是合法的，而且还应加速发展。我担任民建中央主席时曾经在2005年做过调研，提出要建立社区银行，因为一方面民间有大量的资金没有投资的出路，另一方面小企业需要资金又借不到钱，大银行不愿意借给民营小企业钱，因为有政治风险，市场风险，交易成本又高。而社区银行就可以为社区内的群众和小企业服务。社区银行最了解社区的情况，又没有历史包袱，要是有人失信了，他在社区里是无法立足的，在美国就有大量的社区银行。民建中央在国内外做了很多调研，曾建议在温州和天津先搞社区银行的试点，但是由于当时条件不成熟，有关部门没有同意。现在建立社区银行的条件基本具备了，十八大报告提出加快发展民营金融机构，是一个很好的机遇 综上所述，处理好政府和市场的关系，确实是深化经济体制改革的关键。我期待在党中央的领导下，能够迅速地将十八大报告的精神化为行动，真正促使我国的经济体制改革进入一个新的阶段。