社会救助论文

第一篇：社会救助论文

农村“五保”供养难题多

季天宇

社工0901 090303109 【摘要】：农村“五保”供养是我国社会保障安全体制中的重要环节。我国目前针对五保老人的供养主要有三种方式：自养、分散供养和集中供养。集中供养作为在当今社会三者中最为优越的供养方式，却难以在整个国家广泛得推行开来，分散供养是将来的发展趋势该如何支持和引导。本文从现实、历史、国情等角度，致力于研究怎样因地制宜，合理鼓励和引导分散供养和集中供养。

【关键词】：五保供养 集中供养 分散供养

农村“五保”是我国农村社会救助事业的重要内容,也是社会保障安全体制的重要组成部分。农村“五保”主要是指对农村的无法定扶养义务人、无劳动能力、无生活来源的老年人、残疾人、未成年人给予保吃、保穿、保住、保医、保葬,以保障其正常的生活。《农村“五保”供养工作条例》于2006 年1月11日国务院第121次常务会议通过,自2006年3月1日起施行。近年来,我国的农村“五保”救济事业有了长足发展,但随着市场经济体制的建立,农村经济形势、经营管理方式的变化,“五保”供养面临着许多新情况、新问题。

农村“五保”供养的供养方式可以分为自养、分散供养和集中供养三种。自养，顾名思义，就是依靠自身劳动力，亲友扶持，邻里救助和以前的积蓄维持简单的生活。这些老人在现在社会占很大的比例。在中国城市有四分之一的老人靠工作自养，而在农村地区，老年人自养的比例高达80%。①这些老人尚未被纳入五保的范围之内，是生活最艰难的群体。分散供养是指被纳入五保范围的老人却采取自行居家养老的方式。而集中供养是指纳入五保供养范围的老人在敬老院、五保村等集中场地养老，这部分老人是目前五保老人中生活质量最高的群体，但是数量甚少。在农村，分散供养的老人与集中供养的老人比例平均在3：5左右。以四川市自贡市为例，2007年全市集中供养率达43.14%，已名列全省前茅。③

以徐州市为例，徐州农村“五保”老人的集中供养率比较低, 2000年为39.19% , 2004年为23.8%。而位于江苏中部的扬州, 2004年的集中供养率为42%。另外,徐州市的分散供养大多存在“保而不全”、“保而不足”的现象。②按照省政府的要求，2006年全省的集中供养率要达到50%，到目前看来，基本实现的也只是苏南地区比较富裕的几个城市。为什么集中供养在一些地区难以实现？其中最根本的还是经济基础问题，与此相伴随的还有政治制度、民风民俗的问题。

首先，经济困难成为首要问题。《农村“五保”供养工作条例》规定，农村五保供养资金在地方人民政府财政预算中安排。具体办法由省、自治区、直辖市人民政府规定。一些基层政府由于财政收入相对于其他地方的政府较低，所以在五保供养资金在财政预算中的支出相对而言较少。农村养老服务需求与供给不足的矛盾十分突出，而分散供养相对于集中供养政府花费的经费少许多，以安徽芜湖为例，2009年年平均分散供养为1850元，集中供养2600元。在这明显可以推断出地方的财政水平往往可以决定一个地方的社会保障水准。④

其次，供养机构设置不到位。以五保对象为供养对象的服务机构一般为敬老院。1997年颁布的《农村敬老院管理暂行办法》规定，敬老院是农村集体福利事业单位。敬老院以乡镇办为主，五保对象较多的村也可以兴办。提倡企业、事业单位、社会团体、个人兴办和资助敬老院。敬老院所需经费实行乡镇统筹，并通过发展院办经济和社会捐赠逐步改善供养人员的生活条件。村办敬老院所需经费由村公益金解决。这对于一些落后的闭塞的村落相对是存在困难的。而且现在敬老院的服务人员配置上存在欠缺。再加上有部分镇的敬老院工作人员工资在敬老院，工作却在镇政府，存在着吃敬老院的空缺现象。在敬老院工作的管理人员也缺乏相应的技能和素质。

再次，老年人心里安土重迁的思想影响着一些老年人的抉择。一方面，一些敬老院还存在一定的付费项目，另一方面，口耳相传中得出的对敬老院生活不自由受虐待的固定印象使部分老人宁愿呆在自家的危房里面，也不愿接受进入敬老院养老的选择。

那么，该如何让“五保”老人真正颐养天年，选择适合他们的供养方式。需要社会各方面的努力。

一、鼓励多元投入，加大对养老院的资金支持力度。首先是政府部门，各级政府应该适当向敬老院等服务机构加大资金投入。对于不同地方农村经济情况不同，适当地给予一定支持。其次，各级政府应继续完善鼓励性政策,运用多种形式的媒体宣传，引导和吸引更多的企业、事业单位、慈善机构、社会知名人士和爱心人士等慷慨解囊, 为养老机构建设奉献爱心, 捐款捐物。另外，《农村敬老院管理暂行办法》规定，要鼓励供养人员参加力所能及的生产劳动和经济活动，并根据生产和经营效益给予适当报酬。从这方面来讲，敬老院可以展开多种形式的经营生产活动，所得资金可以运用于机构的设施改善中去。“农村五保供养服务设施建设霞光计划”在建立服务机构和筹集资金加大投资方方面都有相应的方案，值得借鉴。

二、加大对敬老院等五保户供养服务机构的整顿。这主要从人员和制度两方面来考虑。从人员方面来讲，要从政府角度出发，增加和扩大服务机构人员队伍，争取做到定职定岗。可以考虑在地方高职院校和中等职业学校开设家政服务、烹饪与营养、社会管理等为老人服务的实用专业和适销对路的菜单课程,如同会计证一样实行准入制。⑤加大对服务人员的培训度，使其从事老年工作更具技术性。财政上加大对服务人员工资的投入，提高其工资水准。从制度出发，农村兴办的敬老院要规范程序，结合各自实际, 制定合理的财务管理制度、工作人员责任制度、院务公开制度等一系列管理制度, 做到有章可循。要建立和完善养老服务机构等级评估制度。组织老龄成员单位相关人员参加, 定期对农村敬老院设施设备居住环境、服务质量等方面进评估, 查找服务中的问题进行改进，使示范性农村敬老院脱颖而出, 真正起到引领带动的作用。

三、改变老年人传统观念，对于一些孤寡的老人，在将其列入“五保”供养对象的同时，也要鼓励其加入集中供养。从这个层面上，就需要农村的村委会积极宣传敬老院的优势与利益所在。将敬老院发生的典型好人好事、真人真事进行广泛宣传，消除部分老人心中对于敬老院的不良印象，也要提高敬老院的服务设施及服务人员的配置，这在上面已经陈述。总之，在当今社会，集中供养作为较为优越的供养方式，需要在“五保”户中广泛宣传，提高覆盖率。

随着时代的进步，居家养老事业的新发展和社会主义新农村的建设，提出了农村五保对象分散供养, 如何创新居家供养的新课题。尽管敬老院整合将提供更多更好的集中供养的条件,但仍会有相当数量的五保对象选择分散供养。做好分散供养的工作，是未来社会需要考虑的。在社会发展的大背景下，要提高分散供养的效率和水平，就要从以下几方面出发。一是改革创新分散供养机制。可以考虑建设一批位于村庄、靠近群众，规模可大可小的农村五保分散供养对象集中居住点，保证每户分散供养对象拥有一间达到当地一般居住条件的住房，并由村民委员会提供必要的管理和服务。⑥这样既可以满足一部分“五保”对象的需求，又可以实实在在得提供统一的管理，维护弱者的权益。二是从居家代养方面来讲。《农村“五保”供养工作条例》规定，村民委员会可以委托村民对分散供养的农村五保供养对象提供照料。从此规定政府可以考虑在亲友供养、义务供养等传统做法的基础上,上升到规范化层面, 创新居家代养的一种新型的分散供养模式。政府可以鼓励社会各方面, 关注五保对象, 做有责任的社会成员, 参与到五保对象居家代养的事业中去。可以采用一对一的帮扶模式，一个家庭可以支持一个“五保”对象。政府在这其中要加强鼓励引导宣传，并采用政府买单的形式，给以帮扶家庭以一定的物质帮助。

时代是不断发展的，人们的物质生活水平和各种需求都在提高。如农村“五保”供养而言，我国集中供养率偏低，考虑到这是最有利于“五保”户的供养方式，得到广泛的推行。但是其中也不乏“五保”对象和亲人分离产生孤独感的弊端。分散供养虽然水平较集中供养低，但是从一部分人群的特殊需要以及人民生活水平的提高方面来讲，是今后社会需要推行的一种供养方式。就中国大陆而言，各地经济发展水平参差不齐，集中供养和分散供养推行的力度还是要考虑实际。解决两种供养方式中的症结才是需要加以仔细考虑的。参考书目：

1、http://

4、http://

5、王宝库《关于农村五保供养事业发展趋势及敬老院整合建设的思考》 中国民政

6、祁恒王君, 文婕英, 寇凤梅《实施农村五保供养和敬老院建设的调查与思考---以甘肃省为例》 陇东学院学报 2010.07

第二篇：社会救助

开展社会救助专项整治 提高为民服务水平活动方案

为推动城乡低保等社会救助政策规范实施，推动基层社会救助服务水平全面提升，促进党员干部思想认识明显提高，工作作风明显转变，根据《安徽省民政厅关于印发开展社会救助专项整治 提高为民服务水平活动方案的通知》精神，决定成立专项整治活动领导小组，从6月20日起至9月30日，在全区开展城乡低保“人情保”“错保”专项整治活动，加快推进社会救助，“一门受理、协同办理”机制建设。活动方案如下：

一、重点任务

（一）以解决群众反映强烈的“人情保”“错保”问题和推行“阳光低保”为重点，对最低生活保障对象开展全面排查，有效促进低保政策公平公正实施。

（二）以建立完善“一门受理、协同办理”机制为重点，创新社会救助工作方式，完善社会救助窗口服务功能，全面提升基层为民服务水平，真正做到让困难群众“求助有门、受助及时”，社会救助利民便民。

二、具体措施

（一）集中开展“人情保”、“错保”专项整治活动。

1．全面复核低保对象。对全区的困难群众和低保对象进行全面摸底调查和集中复核，切实做到“应保尽保、应退尽退”；对照《最低生活保障审核审批办法》的有关规定，认真检查在低保申请受理、审核审批、民主评议、公开公示及动态管理等关键环节的政策执行情况，坚决纠正违反国家有关规定的做法。

2．严肃查处“人情保”。***00000000以促进建立低保经办人员和近亲属享受最低生活保障备案制度为基础，重点对本地区群众反映强烈的“人情保”“关系保”以及媒体曝光的案件进行集中查处；建立社会救助监督举报热线，畅通投诉举报渠道，对群众反映和媒体披露的问题，做到件件有核实，对发现的问题，做到发现一起，查处一起。凡媒体披露的重大违规违纪案件，民政部将直接督办并向社会公布调查处理结果。3．有效遏制“错保”。以建立社会救助申请家庭经济状况核对信息系统平台为核心，改进经济状况核查手段。在城市低保审核审批中，加强核对机制的运用，通过救助申请家庭经济状况信息核对，提高低保等社会救助对象认定手段；在农村低保审核审批中，进一步明晰家庭经济状况核查的内容和方法，坚决纠正和杜绝不经家庭经济状况调查纳入低保的做法，有效减少和遏制“错保”发生。鼓励各地改进完善低保对象认定办法，切实建立符合当地实情、群众满意认可的低保对象认定政策体系。

4．加强政策宣传和信息披露。集中开展《社会救助暂行办法》宣传普及活动，采取群众喜闻乐见的途径和形式将政策送村入户，做到家喻户晓、人人皆知。加强社会救助管理信息系统建设，在县一级加强社会救助信息化管理，利用信息化手段提高社会救助对象管理服务水平，加强对象动态管理。严格执行社会救助对象公示制度，坚决杜绝选择性公示行为。审核审批过程中，要坚持在申请人所在村（社区）两榜公示，获得救助后要进行长期公示，广泛接受社会和群众监督。

（二）加快建立完善“一门受理、协同办理”机制。

1．全面建立统一的“社会救助服务窗口”。依托乡镇（街道）政务大厅、办事大厅等，设立统一的救助申请受理窗口，在做好最低生活保障、特困人员供养、医疗救助、临时救助等申请受理的基础上，拓展窗口服务功能，对申请人难以确定社会救助管理部门的，敞开求助之门，积极帮助办理或者转介其他社会救助管理部门办理。进一步明确部门职责和分工，制定社会救助申请分办、转办流程，规范办理时限，加强结果跟踪，为解决困难群众“求助有门、受助及时”打造“绿色通道”。

2．统一规范社会救助窗口服务标准。以方便服务群众为根本点，结合本地实际制订统一规范的窗口服务标准，在统一窗口标识基础上，进一步规范窗口服务内容、服务流程等，做到“一明显三上墙”，即窗口标识明显，救助政策上墙、工作职责上墙、监督投诉电话上墙。

3．积极开展救助对象主动发现工作。统筹各类资源，拓展生活无着流浪乞讨救助管理机构在困难对象主动发现和快速响应等方面的服务功能和作用，充分发挥村（居）委会、驻村干部、社区网格员、社会工作者、志愿者等贴近群众、熟悉民情的特点，协助开展困难排查、信息报送、公示监督等工作，对陷入生活困境的困难群众做到早发现、早干预、早救助。通过“一门受理”和“主动发现”，力求救助无盲区；通过“协同办理”和“快速响应”，真正做到救群众之所急，解群众之所难。

4．协同解决群众突出困难。依托已经建立的政府领导、民政牵头、部门配合、社会力量参与的社会救助工作协调机制，加强与有关部门的协调配合。在县一级，通过建立部门定期会商制度、召开联席会议或办公室会议，及时沟通交流工作情况，分析工作中存在的问题，针对基层和群众普遍反映的问题，以及群众反响强烈、社会影响较大的个案共同研究解决措施。

四、实施步骤

专项整治活动和建立完善机制分四个阶段进行：

第一阶段：部署启动阶段（2014年6月12日至6月底）。

省级民政部门结合党的群众路线教育实践活动开展和《社会救助暂行办法》贯彻落实工作安排，针对本地区特点，围绕专项整治工作重点，研究制定具有针对性和可操作性的专项整治方案，部署有关工作。

第二阶段：全面排查阶段（2014年7月上旬至8月中旬）。

一是组织开展自查。包括对各项社会救助制度相关配套政策的制定情况、救助程序的执行情况、社会救助经办机构设立和经办人员配备情况、乡镇（街道）社会救助服务窗口建设情况等开展自查，对存在的问题进行梳理、分析。二是开展低保重点核查。集中力量对已纳入低保范围的对象进行全面动态复核，对于收入来源不固定、成员有劳动能力和劳动条件或群众有异议的最低生活保障家庭，实施重点核查。有条件的地方，可以委托相关社会组织，充分利用社会力量参与低保重点核查工作。

第三阶段：检查督导阶段（2014年8月下旬至9月上旬）。

省级民政部门在指导基层民政部门开展教育实践活动中，围绕专项整治工作和建立完善工作机制的重点任务，采取自查与实地检查、督查与社会评价相结合的方式，及时掌握地方民政部门工作动态，协助研究解决有关问题，对工作流于形式、走过场的，要责令整改并严肃处理；对于最低生活保障重大信访事项或社会影响恶劣的违规违纪事件，要派专人现场督办解决。为确保此项工作的进度和质量，民政部将适时派出督导组，对部分地区进行抽查，并加强对重点案件的督办。

第四阶段：总结整改阶段（2014年9月上旬至9月底）。各级民政部门结合群众路线教育实践活动总体安排，同步搞好专项整治暨完善机制工作总结，省级民政部门要帮助基层民政部门和单位分析解决存在的突出问题，提出进一步加强和改进工作的指导意见。民政部将结合部领导定点联系指导、业务司局分类指导等工作安排，针对各地在教育实践中反映出来的突出问题，深入查找原因，研究制定行得通、指导力强、能长期管用的制度规定，解决好“问题在基层、根子在上层”的问题。

五、工作要求

（一）统筹联动，形成合力。开展“人情保”“错保”专项整治，建立完善“一门受理、协同办理”机制是确保民政系统教育实践活动取得实效的重要举措。民政部教育实践活动领导小组负责社会救助专项整治工作的整体部署和组织领导，部教育实践活动领导小组办公室、社会救助司具体负责各阶段的工作安排、检查和总结。各省级民政部门要高度重视，精心安排，周密部署，强化工作责任落实。特别要注重加强上下统筹联动，以上带下，以下促上，形成工作合力。

（二）重点突破，敢于碰硬。要不折不扣地落实民政部教育实践活动领导小组确定的专项整治和完善机制工作任务，对于人民群众反映强烈的“人情保”“关系保”，要敢于啃硬骨头，不怕捅“马蜂窝”，强化正风肃纪，下决心整改本地区在社会救助领域长期存在的突出问题；要抓紧建立健全社会救助服务窗口，提升服务困难群众的功能和水平，保证困难群众话有地方说、事有地方办、困难有人帮。

（三）强化整改，力求实效。对于专项整治和完善机制工作中发现的问题，要认真梳理，限期整改。对政策规定不切合实际的，要及时调整相关制度；对政策落实不到位的，要追究相关部门或责任人责任；对基层能力保障不足的，要积极争取党委政府和相关部门支持，力求得到较好解决，确保“阳光低保”全面推行，基层服务窗口普遍达标，整改成效让群众看得见、感受得到，大多数人满意。

（四）做好信息报送。要建立专项整治和完善机制工作信息报送制度，各省级民政部门要及时收集汇总专项整治工作情况，做好上传下达和工作指导；定期向民政部及当地党委、政府报告和反映工作进展、经验做法、困难问题、意见建议，每月15日前报送前一阶段专项整治和完善机制工作进展情况和统计信息。民政部群众路线教育实践活动领导小组办公室将对各地工作开展情况及时进行通报，并定期向中央教育实践活动领导小组办公室报告。

第三篇：社会救助

李子言事件——社会救助

相信大家看到李子言事件心情都会比较沉重，这个比我们小一点点的孩子本来应该像许多同龄人那样在大学里学习，但是他接下来的生命却要在监狱中度过。更让我们难受的是他认为生死已经没有什么意义，在监狱也许比在社会中生活更好。显然，导致这个事件发生的原因，不仅仅是家庭，还有我们的社会保障。

在他成长过程中，我认为社会因素主要有以下几点：

1、抚养费支付监管问题

父母离婚后，李子言的父亲仅仅支付了4个月的抚养费，就不再支付。对于李子言和他妈妈而言，每个月150元也是一笔重要的生活保障金，如果他父亲能坚持支付这笔钱，也许他妈妈就不会因为经济压力过大而离开，有了母爱的温暖，也许不会发生今天这个事件。

因此，我们看到，抚养费的支付是一个问题。资料显示，对于不按期支付抚养费的问题，目前并没有相应的法律规定，这是法律需要进一步完善的地方。目前，我们可以通过一些方法来保证支付，如一次性支付，以物品来替代义务等。这样，至少能保障孩子的基本生活。

2、未成年社会救助

李子言在北京市未成年救助中心一直待到小学毕业。然后成了流浪儿童，开始了漂泊的生活。如果他能继续得到社会救助，至少保证他在未成年之前能够健康成长。所以，社会救助相当重要，目前，我们国家针对流浪儿童也建立许多救助站，但效果并不是很好，我有很多需要完善的地方。首先，现在救助站主要采取主动报名的方式，我认为应该加大救助站的宣传力度和主动性，很多孩子病不知道这些机构存在。其次，在流浪儿童密集的地方建立流动的救助站，便于发现和救助。再次，民众应该参与到救助的活动中来，看到流浪儿童，应该主动帮助，帮他们联系救助站，找到容身之所。

帮助流浪儿童，是社会和我们每一个人的责任，希望大家能够伸出援手，给他们温暖，减少这类事件的发生。

这就是我的一点感想，谢谢大家！

第四篇：社会救助

社区救助

保障(B)

1社区养老保险、优抚、扶贫及最低生活保障金申报材料、管理名册，登记表，统计报表等2社区下岗、失业人员名册、劳动技能情况登记表

3社区开展再就业培训及安置就业情况计划、总结、统计报表等

4社区残疾人工作计划、总结、调研材料等社区残疾人登记表、办证登记表、人员状况登记表、各类统计表、调查表等材料 6社区老年工作计划、总结、活动记录、统计报表等其它各种统计表

8上述内容形成的有关音像、实物档案

第五篇：社会救助论文[小编推荐]

“十一五”期间我国社会救助部分成效与挑战

摘要：“十一五”规划期间，即从2006年到2010年，中国的社会救助在价值理念上实现了突破性的进展，同时也留下一些亟待解决的问题.本文从城乡低保，医疗救助，灾害救助三个方面对“十一五”期间我国社会救助的成效与问题做出部分总结。

关键字：社会救助 “十一五”规划 城乡低保 医疗救助 灾害救助

一．背景

“十一五”规划期间，即从2006年到2010年，中国的社会保障制度在价值理念上实现了突破性的进展。2006年的中共十六届六中全会作出了《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，第一次提出：“逐步建立社会保险、社会救助、社会福利、慈善事业相衔接的覆盖城乡居民的社会保障体系。”2007年党的十七大报告中，更进一步明确了“加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活。要以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充，加快完善社会保障体系。”十一五以来，我国逐年加大对困难群体救助力度，完善各项救助制度。目前，一个覆盖城乡居民的新型社会救助体系框架已在全国基本形成。

二.城乡最低生活保障制度

（一）进入20世纪90年代，随着城镇低保制度的建立和农村低保制度的逐步推进，我国反贫困工作取得了显著成效。十一五期间，城镇低保人口稳定在2200万人左右，基本实现了城市贫困人员的应保尽保。在农村，1994年部分省区开始农村最低生活保障制度试点，到去年6月，已有18个省、近2000个县建立了农村低保制度，获得低保救助的人口有4472.7万。城乡低保制度的建立和发展，使大多数绝对贫困人口获得稳定的基本生活保障，缓解了生活危机，缩小了城乡居民的收入差距，有效维护了社会稳定。但与此同时，我们也必须清醒地看到，我国面临的反贫困任务仍然很艰巨，城乡发展不均衡，农村的低保制度没有实现全覆盖，还有2000万贫困人口没有纳入低保制度，还存在救助标准偏低、公共服务能力不足等亟待解决的问题。

（二）“十一五”规划期间取得的成效

1.城镇贫困人口基本生活得到保障，水平稳中提高

民政部发布数据显示，十一五期间我国社会救助资金投入大幅度增加，社会救助水平显著提高。截至6月底，我国城乡最低生活保障覆盖6800万人[1]。

截至6月底，我国共有2331.7万人、1117.6万户城市居民得到了最低生活保障，比去年底减少3.1万人，但以户为单位计算增加7.1万户，覆盖范围进一步扩大。城市最低生活保障平均标准为221.15元，同比增长15.6%；月人均支出水平为162元，比去年同期增长35元。上半年用于城镇最低生活保障支出226.8亿元，同比增长31%。

农村最低生活保障人数为4472.7万人、2102.9万户。月人均支出水平60元，比去年同期提高50%。截至2009年底，全国农村得到五保供养的人数为529.4万户，553.4万人，分别比上年同期增长1.4％和0.9％。全年各级财政共发放农村五保供养资金88.0亿元，比上年增长19.4％，其中中央财政安排春节一次性生活补贴补助资金5.4亿元。农村五保集中供养171.8万人，集中供养年平均标准为2587.49元/人；农村五保分散供养381.6万人，分散供养年平均标准为1842.71元/人。

2.农村低保资金投入逐年增加，覆盖范围不断扩大

截止2009年底。全年共发放农村低保资金363.0亿元，比上年增长58.7％，其中中央补助资金255.1亿元（其中春节一次性生活补贴39.6亿元），占全国支出资金的70.4％。

2009年全国农村低保平均标准100.84元/人、月，比上年同期提高了18.54元，增长了22.5%。全国农村低保月人均保障水平68元，比上年提高34.9％

随着低保资金投入的增加，低保对象的覆盖范围也不断扩大。2003年，仅有367.1万人被低保制度覆盖，到2009年6月，这一数字增长到2331.7万人，其中相当一部分是从特困救助直接转入低保制度。3.城乡基本建立了以低保为基础的综合社会救助体系

目前，我国城乡已经建立起以低保为基础的社会救助体系框架，城乡社会救助工作进入了统筹安排、整体推进、制度运行的轨道。贫困家庭除了可以获得生活补助，还可以获得医疗救助、住房救助、教育救助。另外，按照分类施保的原则，城乡老弱病残、鳏寡孤独人员等特殊困难者还可以获得额外补贴。在实际救助过程中，城乡老弱病残、鳏寡孤独人员等特殊困难者成为最先被覆盖的群体。城镇孤、老、病、残等特殊困难家庭及其它急需救助的家庭在住房救助方面可以获得实物配租；在教育救助方面，城乡“三无”对象的未成年人到2007年将基本实现普通中小学免费教育等。4.管理工作规范，制度运行效率较高

目前城乡最低生活保障工作的管理运行体系已经形成，各项低保工作进展有序，并形成了良好的工作机制。各地在低保对象审批、低保金的发放、档案管理、家庭收入调查和分类施保等方面形成了一套严格的管理机制，并实现了动态管理。目前各地已经建立最低生活保障情况按月统计通报、重点督察和分类施保情况摸底调查制度，进一步巩固了动态管理下的应保尽保。

（三）城乡低保亟待解决的问题

1.城乡低保制度发展失衡

在城镇，国家通过颁布《城市居民最低生活保障条例》保证了城镇低保制度的规范运行，并在资金投入方面不断调整中央财政支出结构，加大对城镇低保的支持力度，基本做到了应保尽保。但在农村地区，应保未保的情况还比较普遍，只是从政策层面提出“应建立农村低保制度”，并没有通过法律、法规将农村低保制度化，也没有就低保资金专项转移支付的问题进行规定。目前农村低保基本处于地方试点阶段，资金主要由省、市、县、乡村集体等各级财政按比例筹集，中央政府没有转移支付。

2.中西部地区财力匮乏

目前低保资金的投入比例在各级财政中没有固定的预算，低保资金支出额度的随意性相对比较大。各级政府，尤其是中央政府与地方各级政府低保资金投入责任不明晰，也没有在法律上作出明确规定，无法保障低保资金的稳定来源。目前，乡村两级普遍负债，平均每个乡镇负债400万元，每个村负债20万元，中西部各省区有60%-70%的乡镇不能正常发工资。在经济发展水平相对落后、贫困人口相对聚集的中西部地区，依靠自身发展解除贫困的能力不足，依靠地方财政解决低保问题很难，也就不可能形成稳定的低保资金扶持机制。农村基层组织管理服务能力不足 由于城乡扶贫队伍整体缩编，民政部门基层工作人员减少，有的地区一个县只有1—2名民政干部，乡镇和村大量的特困救助和低保工作基本依靠村委会成员完成，远远满足不了当前农村工作形势的要求。在进行“家计调查”时，由于村委会人员素质参差不齐，对贫困农民生活情况了解掌握不透彻，浮于表面，“优亲厚友”的现象比较普遍，低保救助对象瞄准率低，而基层人员不足，无法逐一实地审核低保对象，基层民政部门的管理能力相对薄弱。

三．医疗救助制度

（一）医疗救助是政府通过提供财政和技术上支持，及社会通过各种慈善行为，对贫困群体中因病而又无经济能力进行就救治的群体，或因支付医疗费用数额庞大而陷入困境的群体，实施的专项帮助和经济支持，使他们获得必要的卫生服务，得以维持其基本生存能力，改善他们健康状况的一种医疗保障制度。医疗救助既是医疗保障体系中的重要补充，又是社会救助体系中的重要内容

2005 年，国务院办公厅转发了民政部、卫生部、劳动保障部、财政部《关于建立城市医疗救助制度试点工作意见》，提出用2 年的时间在各省、自治区、直辖市的部分县（市、区）进行试点，之后再用2 — 3 年时间在全国建立起管理制度化、操作规范化的城市医疗救助制度。主要针对城市居民最低生活保障对象中未参加城镇职工基本医疗保险人员、已参加城镇职工医疗保险但个人负担仍然较重的人员和其他特殊困难群体。(二)“十一五”规划期间医疗救助取得的成效。

在国家民政部门的大力努力下，我国对于贫困群体的医疗救助资金投入和医疗救助的人口数量不断增加，救助水平也不断提高。根据国家民政部《2009 年民政事业发展统计公报》显示，2009 年全国城市约有2347.7 万居民得到最低生活保障，平均低保标准为每人每月227.8 元，月人均补助为165 元，全年累计支出低保资金461.4 亿元，比上年同期增长19.8％；全国农村约有4759.3 万人得到最低生活保障，平均低保标准为每人每月100.8 元，人均补助为64 元，全年累计支出农村低保资金345.1 亿元[3]，比上年同期增长55.2％[2]。2005 年以来，救助城市贫困群体的数量由2005 年的51.9 万人次增加到了2009 年的417.2 万人次，2009 年的救助数量约为2005 年的8倍；救助农村贫困群体的数量由2005 年的304 万人次增加到2009 年的4378.2 万人次，2009 年的救助数量约为2005 年的6.36 倍。从救助贫困群体的总数来看，由2005 年的救助人口数量的355.9 万人次增加到了2009 年的4795.4 万人次，2009 年救助总数约为2005 年的13.5 倍。医疗救助资金投入方面不断增加，2005 年，国家民政部门投入医疗救助方面的资金总数为8.9 亿元；到了2009 年，国家投入城市医疗救助资金为35.3 亿元，投入农村医疗救助资金为58.6 亿元，当年共投入医疗救助资金93.9 亿元，与2005 年的投入总额相比较，5 年期间大约翻了10.5 倍。城乡医疗救助从无到有，现在也取得了很明显的成效。

（三）医疗救助存在的问题

医疗救助事业的发展涉及到体制、资金以及社会保障体系的完善，在实践中存在以下突出问题：

1、职责不明，体制不顺。医疗救助属于社会救助范围，但在实践中存在着一些体制性障碍。一是以医疗保险混同医疗救助。社会医疗保险分基本医疗保险和补充医疗保险，凡是参加医疗保险的，必须在享受保险后仍有困难的特困人员，才能申请医疗救助。二是以互助性救助混同医疗救助。凡有单位的贫病人员，应先由单位进行互助性救助，单位应承担起救治本单位贫困患病者的医治职责，当互助性救助实施后仍不足以支付费用的，才能申请医疗救

助，不能越过单位这个“坎”，一下推到政府身上，使财政不堪重负:三是职能主体不明确。这项工作本来是由民政部门主管，但现实中存在无人主管或多头主管的情况，使求助者不知找谁，求助无门。

2、医疗救助资金需要与供给的矛盾非常突出[4]。医疗救助的规模、水平和有效性，取决于医疗救助资金能否得到保障。在我国社会主义初级阶段，要满足医疗救助资金的需求，无论中央还是发达地区的财政，都是难以做到的。造成医疗救助资金短缺的原因，一是贫困或特殊人员中患病者增多，医疗总量扩大。二是医疗费价格上涨，救助对象病情变数难料，使医疗救助费用增大。三是医疗救助经费不能足额及时到位，该用钱的时候没有钱，加剧了经

费供需矛盾和紧张状况。四是对优抚对象等特殊群体的医疗政策待遇不落实，加重了医疗救助这最后一道防线的压力。

3、制度和法规之间的对撞，增大了医疗救助的压力。我国不少有关医疗保障方面的政策法规是在计划经济或改革开放初期制定的，十几年、几十年不变，不能与已经变化了的客观实际相适应。比如，优抚政策规定二等乙级以上伤残军人可享受公费医疗待遇，实行医疗费实报实销，但一些地方进行的过渡性医疗制度改革，则实行的是医疗费用包干，超支自负，使原来享受公费医疗待遇的重点优抚对象的大部分医疗费不能报销。同时优抚对象的伤残等级的定级标准与现在劳动社会保险部门的工伤等级的定级标准不一致造成大批重点优抚对象只能求助于医疗救助，使医疗救助承担了不应承担的责任。

四．灾害救助机制

（一）我国是世界上自然灾害损失最严重的少数国家之一。根据联合国统计数据，2006 年中国是受自然灾害影响最多的国家。我国自然灾害呈现出灾害总类多而且灾次频发，如海洋赤潮发生的次数从2001 年的77 次上升到2005 年的82 次，总体上看，自然灾害的发生与自然界自身规律有很大的联系，但是由于人类的不协调活动，发生灾害的概率大增，而且破坏力更强、损失更大。以我国地质灾害、海洋灾害和地震为例，灾害发生的频率呈现逐年递增的趋势，经济损失逐年扩大，这三大自然灾害2001 年总损失为497148 万元，到2004 达到1052287 万元，唯一庆幸的是由于国家和个人安全意识的增强，人员伤亡情况有所缓解，但还是保持着较高的死亡率。另外我国的现代农业体系尚未建立，仍然主要“靠天吃饭”，因而我国农业灾情严重也是我国自然灾害的一大特点，这更制约了农业的发展。因此国家要给予必要的救助和扶持，这是国家在救灾工作中发挥保障作用的。

（二）“十一五”规划期间灾害救助的成效

2009年全国各类自然灾害共造成约47933.5万人（次）不同程度受灾，因灾死亡和失踪1528人；农作物受灾面积47213.7千公顷，比上年增长18.1％。绝收面积4917.5千公顷，比上年增长22.0％；倒塌房屋83.8万间；直接经济损失2523.7亿元[5]。2009年年救助受灾群众6553万人，紧急转移安置700多万人次，下拨中央救灾资金174.5亿元，调拨救灾帐篷4.46万顶。汶川地震毁损农房恢复重建已完成了93.4%，切实加强了汶川地震救灾捐赠资金使用管理，积极参与和落实对口支援任务。增设因灾遇难人员抚慰金项目，提高因灾倒损农房恢复重建补助标准。卫星遥感等高新技术在灾害监测评估中得到进一步应用，灾情管理信息系统基本实现省市县各级全覆盖。推动全国“防灾减灾日”的设立并开展相关活动，推进全国综合减灾示范社区创建活动，防灾减灾能力明显增强。

完成了《救灾物资储备库建设标准》编制工作，并经住房和城乡建设部、国家发改委联合批准发布实施。规划建设16个中央救灾物资储备库，各省、自治区、直辖市本级和大部分市县都建立了储备库点，基本覆盖了全国所有多灾易灾地区。完成了格尔木库、乌鲁木齐库首批2个中央级救灾物资储备库的可行性研究报告的批复工作，并组织开展后续工作。完成了沈阳、哈尔滨、武汉、长沙和喀什库五个中央级救灾物资储备库的可行性研究报告编制工作，并上报国家发改委投资项目评审中心进行评审。

（三）自然灾害救助投入中存在的问题

1.财政投入主体间博弈导致财政投入资源无法得到最优配置

自然灾害救助的财政主体间博弈较为明显。自然灾害救助涉及的利益主体比较多，在不同的利益渠道下利益主体会做出不同的行为，中央和地方在自然灾害的预警、防治、救助中展开博弈，中央政府想让地方政府在预警、防治中加大投入，以建立健全完善的预防机制来减少自然灾害发生后中央财政专项救助的数额，而地方政府却往往将财政支出用于经济设、教育、社会保障等方面，结果是在遇有重大自然灾害时，就希望中央财政拨付更多的资金来进行救助。从而导致了中央和地方博弈间很难达到帕累托最优，造成了自然灾害救助的不足和不及时。

2.财政投入资金不规范而且分散

我国目前对自然灾害救助的财政支出呈现的是直接的灾害救助支出比重高，预防支出（预警与防治）支出比例均低的“一高二低”格局。我国目前对救助支出的重视程度大于对预防支出，救助支出的总量也是远远大于自然灾害的预防支出。同时对自然灾害预警和防

治的支出比较分散，分布于科技、海洋、地质勘探、农业等多个支出项目。目前，我国还没有自然灾害预防的专项支出，即使有也是临时性的，轻预防重救助的财政支出问题比较严重。

3.二元的财政供给模式导致城乡间差距明显

城乡二元经济结构在自然灾害的财政救助支出中也打上深深的“烙印”。由于我国长时间实行的是“城乡分割”的财政政策，农村居民和城市居民在自然灾害的财政支出中所获得的救助差距比较大。一方面，城市由于各项基础设施完善，在获得基本救济支出的基础上，更多的把资金投入到了预警和防治自然灾害上；而另一方面，农村地区由于各项基础落后，财政用于自然灾害的救助支出主要用于救济上，而对预警和防治的投入相对较少。这就造成在遭受同样自然灾害条件下，农村地区的伤亡和经济损失远远大于城市，灾后重建工作的难度也远远大于城市。

参考文献

[1]民政部: 2009 年民政事业发展统计报告1 [2]国家统计局.2009年中国统计年鉴[M].中国统计出版社，2009，9 [3]民政部.2005年民政事业发展统计公报[R].民政部.2005,7.[4]郭文渊,我国医疗救助制度的发展现状及存在问题研究,中华知识数据库 [5]祁毓,我国自然灾害救助的财政投入现状、问题及对策,财经政法资讯2008 年第6 期