美国联邦法院行政管理局简介及启示

第一篇：美国联邦法院行政管理局简介及启示

美国联邦法院行政管理局简介及启示

一、基本介绍

美国联邦法院是根据美国宪法和美国法律成立的法院，行使美国的司法权，同时受总统和国会的制约。总统可以通过涉及司法工作的提案影响国会，国会对提案进行审批，直接作用于联邦法院。同时，法官要由总统任命，国会参议院批准，国会亦有权对法官提出弹劾。

在管理组织架构上，美国联邦法院可以分为10个管理模块，分别在各自的职权范围内行使管理职能。分别有：

1、最高法院（作为管理的，下同），2、上诉法院，3、区法院，4、特别国家性法院，5、美国首席大法官，6、美国司法委员会，7、巡回司法委员会，8、巡回执行委员会，9、国家司法辅助部门。（包括：a.多种区域诉讼司法委员会，b.美国量刑委员会，c.联邦司法中心，d.美国联邦法院行政管理局。）

美国联邦法院行政管理局，英文名称为“ADMINISTRATIVE OFFICE OF THE UNITED STATES COURTS”于1939年由美国国会成立，其目的是为美国法院提供行政支持。行政管理局的主任是美国法院的首席行政官，由司法委员会选拨，并由美国首席大法官任命，其法定职责和其他职责主要受美国司法的主要决策机构——美国司法委员会监督和指导。行政管理局拥有大约1000名员工，为联邦法院2400名司法人员和近29000个法院员工提 供行政支持，其作为司法部门与国会的联络纽带，确保司法部门的年度拨款和司法机关的预算得到贯彻执行。

二、主要职责和机构构成

（一）主要职责

联邦法院行政管理局的主要职责包括以下：

1、保障美国司法会议的运作，保障其与24个委员会（包括咨询和专门委员会）的联系顺畅，向司法会议提供工作人员、计划会议、组织会议议程、准备报告问题、为提案项目提供实质性的分析支持和建议。

2、支持2000名司法人员，包括上诉法院和地区法院法官、破产法院法官。

3、为法院管理事务提供建议。

4、为巡回执行委员会、法院职员、员工辩护律师、缓刑和审前服务人员、联邦辩护、CAJ panel律师、调解员、破产管理人和其他法院的员工，提供工作流程的管理和支持。

5、集中提供核心管理的功能，如工资、人员和会计服务。

6、管理独特的司法人事制度和监控其公平就业计划。

7、制定和执行预算、指导地方法院预算的执行。

8、预测案件数量、分析工作量、测量工作程序的变化、评估个别法院要求等，从而决定各地法院的资源需求。

9、为司法委员会提供法律顾问服务；作为立法和行政部门的联络纽带。

10、准备手册和各种其他出版物。

11、收集和分析数据，对法院的工作量进行详细统计。

12、监视和审查软件程序的性能和信息资源利用。

13、开展对行政责任了解和掌握的教育培训。

14、审计法院金融业务和提供管理监督，并就管理问题提出指导意见。

15、处理司法机关的公共事务，负责应对来自国会、媒体和公众的众多询问。

16、研究法院业务工作发展的新途径，协助法院的职员实现方案和改进工作方式。

17、发展和支持在法庭使用的自动化系统和技术。

18、协调与联邦政府总务管理局的关系，建设和管理司法的空间设施。

19、监视司法设施的安全，保障服务美国法警的需求，落实法庭的保安人员，并执行司法安保政策。

（二）部门机构构成

联邦法院行政管理局下设9个分支部门机构，分别有：

1、项目服务部

项目服务部的职能范围主要为负责提供一系列广泛的程序和服务来支持联邦法官和法院职员；试用审前服务人员、联邦辩护律师、CAJpanel律师及他们的员工；开发和维护计算机应用程序，包括案例管理系统，以满足各类司法活动的要求；维护数 据、分析和撰写报告，以满足司法的需要。

下设有6个子部门，分别是：a.司法服务办公室、b.缓刑和审前服务办公室、c.法庭服务办公室、d.司法数据和分析办公室、5.辩护服务办公室、6.案件管理系统办公室。

2、行政服务部

行政服务部的职能范围主要为负责司法机关的预算，会计和采购职能；人力资源管理；法院工作空间和设施项目，包括法院的设计和技术协调，远程设施的规划和法院的安保。开发和维护自动化管理系统，使之服务于行政管理局和司法机构，包括自动化管理系统的解决方案和财务管理支持、人事和工资处理、数据集成等。

下设有4个子部门，分别是：a.人力资源办公室、b.预算会计和采购办公室、c.设施和安全办公室、d.管理系统办公室。

3、技术服务部

技术服务部的职能范围主要为负责司法的IT系统支持和部署，基础设施管理；作为行政管理局的技术办公室，保障云技术和主机，提供解决方案和维护信息安全；计划和协调国家信息政策、制定信息标准体系结构，提供技术培训和司法信息安全保障。

下设有6个子部门，分别是：a.技术解决办公室、b.云技术和托管办公室、c.系统部署和支持办公室、d.基础设施管理办公室、e.IT安全办公室、f.AO技术办公室。

4、法律顾问办公室 法律顾问办公室的职能范围主要为负责为行政管理局主任、工作人员和联邦司法会议提供法律咨询和服务；向法官和法院官员涉及法院工作的提供法律问题意见；代理应对投标抗议和其它行政诉讼；协调和支持联邦法规的实施。

5、司法会议秘书处

司法会议秘书处的职能范围主要为保障司法会议的运行，协调司法会议及委员会所需的工作人员；维护司法会议正式记录；服务出席会议的法官和法院人员；协调会议咨询进程。

6、公共事务办公室

公共事务办公室的职能范围主要为负责公共信息发布，回答咨询，维护行政管理局的网站，制作宣传视频，创建面对公众、宣传司法的社交网络。

7、立法事务办公室

立法事务办公室的职能范围主要为司法提供法律顾问服务；保持与立法部门的联络；管理影响司法的状态事项，组织协调法律实体和其他组织去研究司法的影响。

8、审计办公室

审计办公室主要职能为审计法院金融业务和提供管理监督，并就管理问题提出指导意见。

9、公平就业办公室

公平就业办公室主要职能为监督法院内部公平就业计划的实施。

三、对我国法院的启示

美国联邦法院行政管理局成立已经有75年，作为美国联邦法院的独立行政管理部门，其在法院审判与行政管理划分的机构设置和职能划分上，对我国法院当前进行的司法体制改革有一定的借鉴意义。

（一）法院行政管理部门的独立设置

我国当前对法院人员分类改革的探索，将法院内设机构划分为审判部门和非审判部门的尝试，从长远来看，会逐步发展到类似美国联邦法院那样，逐渐将行政综合部门进行整合，从法院体系独立出来，成为一个专门的法院行政管理机构，对法院的司法行政事务进行统筹安排，以使法院回归专业的审判职能。美国联邦法院的行政管理局在功能设置上，其实就相当于我们法院内部的审判管理办公室、宣传处、政治部、信息中心、行装处的整合。而我们法院内部设立的研究室和法官学院，其职能就相当于美国联邦法院的司法中心。美国法院的机构设置可以作为我们机构改革的一个借鉴。

同时，当前的司法体制改革，也面临着审判管理办公室如何定位，需涵括何种职能、如何设置的问题。其实，审判管理办公室功能设置可以参考美国联邦法院行政管理局的项目服务部，主要包括三项职能，一是涉及到审判的服务职能，包括：司法服务、审前服务、法庭服务和辩护服务；二是保障法院顺利运作的职能，包括：信息化软件的维护开发（硬件交给行政服务部）；案件管 理系统的维护（文员办公系统交给技术服务部）；三是司法统计数据维护和分析。针对这些，各省亦有法院正在类似的整合尝试，可以作为样本经验参考。

（二）基于法官员额的预算管理制度

美国联邦法院行政管理局的最重要、最有影响力的职能是编撰各地法院的预算计划，提交司法委员会审议，并提交国会批准。美国的法官员额基本固定，最高法院的法官员额自1869年确定为9名后，145年间经历了经济总量增加、案件大幅增长的情况亦从来没有改变过。并非说这9名大法官都是超人，能处理众多的上诉案件，而是他们身边配备有众多的辅助人员，既有法官助理、又有书记官，还有行政秘书、行政助理等等。美国联邦法院行政管理局每年都要向国会去提交预算报告，预算报告以预算年为时间区间进行。通过分析衡量美国联邦法院的法官工作量，提出明年的预算计划，从而决定不同的法院需要或者减少人员。例如2013年的美国联邦法院报告写到，“2013年司法会议审议的预算比2012年下降3%，这将意味着将使法院裁员1000名左右”。“司法会议修正的拨款请求包括全国法院法官工资和法院日常运转支出共50.5亿美元，这比众议院提交批准的支出高出0.49亿美元，比参议院提交批准的支出低了0.41亿美元。该项请求将用来补充一些法院书记员、缓刑官和审前程序工作人员的职位。”美国通过预算制度的设置，能够相应增减司法辅助人员，灵活应对案件数量的变化，从而维护法官员额的基本稳定。

（三）裁判文书上网机制建设

美国联邦法院的案件管理与电子文书系统（简称：CM/ECF）, 彻底改变了联邦法院与公众互动的方式。这种易于使用的系统允许律师将诉讼文件直接与法院在互联网登记，并允许法院文件以公开透明的方式存储在一个易于访问和管理的案件档案。目前，联邦法院已经建立专门的“法院电子档案公开网”，方便公众查询法院案件信息（网址是：www.xiexiebang.com），所有诉讼文件都以pdf文件的方式储存，并且可以包含音频、视频，公众可以自由下载打印法庭的审判意见。

2008年，美国司法委员会通过了《关于开放案件电子档案的私人查阅和公开的规定》，要求所有案件的电子卷宗必须对外公开，方便查询。根据《电子政务法》的要求，涉及国家秘密、国家安全和当事人隐私的信息不得公开。联邦最高法院和各州最高法院应当制定专门条例，隐去电子文档中涉及个人信息的部分，以保护个人隐私和安全。法院制定的专门条例应当包括与当事人协商公开范围的内容，但当事人不得滥用隐私权，要求法院隐去包括个人姓名（未成年人或性犯罪受害人除外）或企业名称在内的必要性内容。

这些裁判文书中涉及到一些隐私部分在当事人（律师）登录系统时就提醒需进行适当处理，并由律师确认，不确认是难以完成登录过程，从而有助于形成可以向公众公布的版本。我国法院正在推进裁判文书上网的进程，但是较多的文书处理工作由法院 自行承担，牵扯的工作量较多。事实上，可以将系统打造成一个交互系统，允许当事人在系统内进行相应权限的操作，例如修正隐私事项和文书确认上传等；同时，探索将法院的部分行政事务，更多的外包于外界的商业公司进行处理,释放法院内部被行政事务牵扯的劳动力。

第二篇：美国联邦法院系统简介

美国联邦法院系统简介

要打官司，必须先了解美国的法院系统，美国是联邦制的国家，五十个州各有各的法院系统，在这五十个法院系统之外，又有联邦法院系统。简单地说，联邦法院系统分为三级，从上到下是：

最高法院(United States Supreme Court)上诉法院（巡回法院）(United States Circuit Court of Appeals)区法院(United States District Court)

最高法院设在华盛顿（哥伦比亚特区），与白宫、国会一起都在首都，最高法院的法官叫

Justice，就是中文通俗翻译的大法官，其直接的意思就是正义，法官本身就用正义称呼之，法官就是正义，可见社会、法律给其地位是多么崇高，何其重要，事实上也是如此，最高法院的判决，就是美国的法律，最新的一个简单例证就是，最高法院宣判酒醉驾车的外国人不能因此而被移民局递解出境，这个判决一宣判后，写在书本上的移民法与此判决不符的规定都被此判决而取代之，变得无效，移民局也只得按此判决办事，甚至连法律都得随之修改。

最高法院的法官都是由总统任命，国会中的参议院(Senate)同意后方可担任的，在美国政治生活中是一件非常大的事情，也是一件非常政治性的决定，甚至可影响到总统选举谁胜谁败的问题。总统一般任命与自己同党派的人（几乎都是知名的法官、律师、检察官或法学院的教授）到最高法院的席位上。最高法院共九名法官，由其中一位任首席法官(Chief Justice)，任职终身制，所以有空缺的时候，通常是其中一位死亡或自愿退下来的时候。请注意，他们不是到了一个年纪一定要退休的，只要他还能判案，只要他还想当，没有人可赶他下去。为什么要终身制？因为这是为了保证他们完全按正义办案，依法判案，不受任何人，任何势力，甚至不受国会，不受任命他的总统的影响，也不怕担心得罪了谁，也不用担心这辈子的衣食生活，是个名副其实的“铁饭碗”。虽然总统用心良苦任命自己同党派、同政治理念的人，但不保证那些法官上任之后的判决，都符合任命他的总统的政治理念，历史上也有总统后悔其任命的法官，艾森豪总统就是其中最出名的一例。

因为最高法院的判决就是美国法律，所以其判决对社会有重大影响，最出名的就是让堕胎合法化和宣布种族隔离政策非法化的两个判决。通常也只有关系重大，影响深远的案件才会转到最高法院，因它有权可不受理许多上诉。

因为最高法院的判决就是美国法律，而这些法官又不是由选民选出，而是由总统任命，所以每次总统选举，若伴随着法官将有空缺，都会激发选民的热情，美国公民清楚，最好选一个与自己政治、经济、宗教各方面理念相同的总统，而由这位总统任命一位与自己有相同政治、经济、宗教理念的最高法院法官，因为一个法官上任后都是一二十年，等到下一次不知何年何月。如果总统选举，伴随着法官将有空缺，再加上选举时民意有重大分岐的话，那次总统选举一定会很热闹。最近的总统选举即是很好的一个例子，选举前不久最高法院首席法官任奎斯(William Renquist)宣布有前列腺癌，这意味着他不久就会下任，而今年美国民众对同性恋婚姻合法化又有巨大分岐，这一下子激发了对同性恋婚姻有不同观点的两方选民的高度热情（基本是宗教保守派与自由派两方），因为有宗教信仰的选民不可能坐视将来会有一位赞同同性恋婚姻的法官，而最好的行动就是选一位不赞同同性恋婚姻的总统，所以平时可能不会投票的人士，这次无论如何也得赶去投票站。

最高法院下面是联邦上诉法院或巡回上诉法院(United States Court of Appeals)，共十一个巡回区，加上哥伦比亚特区。为什么叫巡回法院呢？因为美国立国时人口少，地方大，案件也不多，这些法官都是坐着马车巡回到不同地方审理案件的。后来人口多了，案件多了，就分不同的巡回区，基本上一个巡回区管几个州的联邦区法院上诉的案件。乔治亚州属第十一巡回区上诉法院

th(11 Circuit)，第十一巡回区上诉法院设在亚特兰大市中心，只有一所，接受从乔州、佛罗理达州和阿拉巴马州境内的所有联邦区法院的上诉案件，其法官也是由总统任命，也是终身职。巡回区上诉法院的判决，只要与宪法和最高法院的判决不相冲突，就是本巡回区内的法律，下级联邦区法院在以后判案时都必须遵守，不得相违。如果十一个巡回上诉法院对同一法律问题判决不同怎么办呢（并不少见）？通常这种情形发生了，最高法院都会把案件接过来做一个判决，以免同一个联邦内有不同的联邦法律（请注意各州的州法律不同是常见的，但同一个州内法律须统一，同样，同一个联邦国家内的联邦法律也必须一致）。

联邦巡回上诉法院下面是联邦区法院(United States District Court)，每一个州至少有一个区法院，像德拉瓦州这样的小州就只有一个，乔治亚州有三个，由地区划分为北区（包括亚特兰大市区内）、中区（在Macon）和南区（在Brunswick)，法官也是由总统任命，也是终身职。这些区法院各管各区域内的案件，都属同一级，只有区域不同。同样在乔治亚州，什么样的案件去乔州州法院，什么样的案件去乔州境内的联邦法院呢？这是一个非常复杂的问题，简单的说，联邦法院管有关联邦法律的案件，州法院管有关州法律的案件，另外，州与州之间的官司，美国公民与外国公民之间的官司都由联邦法院管。

联邦法院系统除上述三级外，还有一些专门法院，如破产法院、移民法院、军事法院，海事法院等。

第三篇：美国联邦法院2012年年终报告

美国联邦法院2012年年终报告

□ 美国联邦最高法院首席大法官 约翰·罗伯茨

□

黄 斌 代秋影 编 译

美国联邦最高法院首席大法官罗伯茨在年终报告中强调，行政和立法部门应关注联邦法院在财政和人力资源方面的需求。2011年以来，随着通货膨胀、预算赤字和成本增加，联邦法院已难以维持足够的公共服务，随着审判的案件不断增加，联邦法院已经越来越难以维持其符合“宪法和法律所确认”的核心职能。罗伯茨强调，如果没有足够的资金，公正的司法就会受到损害。本期刊登美国联邦法院2012年年终报告演讲全文（包括附录），敬请关注。——法律文化周刊

引子：“宪法号”传奇

遥想两百年前，一位年轻的海军士兵正在一艘美国军舰上执行夜巡任务。独立战争甫定，美国又再度与海上霸主英国交恶。这位海军士兵忐忑不安，理由不言自明。英国皇家海军拥有115艘一线作战军舰和126艘护卫舰，而美国海军只有17艘军舰。或许支撑海军士兵的信念源自这

突的结果起到决定性的作用。不过，在面对各种处境时，宪法号军舰很好地完成了自己的使命，“老铁壳”的胜利提振了战争初期美国海军低落的士气。宪法号军舰的功绩体现在托马斯·伯奇的画中、奥利弗·霍姆斯的诗歌中以及詹姆斯·芬尼莫尔·柯柏的散文中。在过去的两个世纪里，宪法号军舰代表着美国的坚强、勇敢和能力。宪法号军舰现在停泊在波士顿港口，至今仍可航行，并以世界上最古老的现役军舰而自豪。

美国主权债务危机背景下的司法成本控制

1812年战争的两百年后，美国面临着新的挑战，包括广为人知的“财政悬崖”以及长期存在过度浪费和新出现的国家债务问题。公众都期望总统能够提出周密的解决方案。站在司法机构的立场，我们置身于政治舞台之外，不过，我们可以继续从自身的角度提出应对财政危机的方案。8年前，司法机构就担负起了这项职责，当时在首席大法官伦奎斯特的领导下，司法联合会率先实施了一项有效的成本控制战略。4年前，我在2008年年终报告中对司法机构所付出的努力进行了概述。现在是时候重提这个主题了。

一如既往的是，司法机构的支出仍然只占联邦预算中极微小的一部分。在2012财政中，包括联邦最高法院、识别并消除超支的情况。然后我们采取了增长上限的方式规定法官等司法机构人员的办公面积，并缓建新项目。在2005财政，办公租金预计平均每年增长6%，到2013年将超过14亿美元。我们努力进行成本控制的成果是，2013财政美国联邦事务管理局暂定的司法机构办公租金总额将少于11亿美元。也就是说，自2005年实施成本控制战略以来，办公租金费用减少了近3.22亿美元。办公租金现在占司法机构工资和费用支出的21%。

不过，我们不能止步于此。我们努力去查明可利用的办公用房提供给司法工作人员，比如缓刑和审前服务官，目前他们仍然是租借办公用房。如果他们能够搬出租借用房，那么就可以减少租金成本。此外，我们不断采取其他方式以更好地利用空间，比如精简图书馆，利用数字图书馆进行收藏，为减少总体的预算支出做贡献。

司法成本控制之司法人员工资

我们也在采取措施控制司法人员工资的增长，这项成本支出占2005财政司法预算的62%。司法人员预算中近85%是用来支付包括书记员、秘书和行政人员的工资。在这方面，进一步节约的办法是有限的。在过去的三年中，司法人员的工资没有发生变化：和其他联邦机构的雇员一

制的设置。

司法成本控制之信息技术的运用

此外，我们还通过加强信息技术的运用来节约支出，该部分费用占2005年法院财政预算的6%。通过采取配置计算机系统管理备审案件目录、管理财务和辅助人员工资与福利等降低成本、提高效率的措施，法院节约了更多的成本。例如，法院已经采取了合并服务器和其他信息技术基础设施的节约措施。这些合并措施将扩展到陪审团管理系统、缓刑案件管理系统和联邦法院财务系统，这样，从2014财政开始，每年可节省几百万美元的支出。作为司法机构全国数据和通讯系统的一部分，法院正在推行一个覆盖全国的“IP语音电话”系统，通过在同一个网络平台上提供数据、语音和视频服务来减少支出。同时，我们不断提高电子数据库利用率以降低购买法律专业书籍和维护传统图书馆的费用。

司法成本控制新举措

联邦最高法院将继续带头控制司法成本。自2004年以来，法院一直在探索如何节约纳税人的钱。在2012财政年

述空缺。

财政困境中坚守司法职责

尽管有财政和资源方面的困难，法院系统依然坚持在最困难的环境下履行职责。我们法院一贯能在最具挑战性的时刻表现出坚韧不拔和刚毅的精神。当飓风桑迪袭击东部沿海时，对公私财产造成了毁灭性破坏，并摧毁了大量必要的通讯和交通基础设施。作为回应，联邦法院迅速行动起来确保司法功能正常运行。不顾个人处境，司法人员坚守工作，并且与陪审员、律师和工作人员保持联络及时处理紧急司法事件。例如，在飓风袭击的第二天，在没有正常暖气和热水供给，仅靠应急燃气发电机提供能源的工作环境下，纽约南部的联邦地区法院依然在下曼哈顿区召开紧急听证会。

两百年来，很多事情一以贯之，没有改变。一直以来，国家感激那些顺应国家需要并为造福美国民众提供忠诚且无私奉献的人们。类似的例子在司法系统举不胜举，在此我只列举其中之一。

康涅狄克州联邦地区法院法官马克·R·克拉维茨，因肌萎缩侧索硬化症——葛雷克氏症于2012年9月30日辞世，享年62岁。他不仅是一名优秀的初审法官，同时也是一位

件。被监管的罪犯数量上升了2%，共132340人。联邦地区法院受理的案件数量下降了5%，共372563件。受到审前程序的案件下降了4%，共109242件。破产法院受理的案件数量下降了14%，共1261140件。

联邦最高法院——

起诉到最高法院的案件总数从2010司法的7857件下降到2011司法的7713件，下降了1.8％。司法援助案件总数从2010司法的6299件下降到2011司法的6160件,下降了2.2％。收取诉讼费的案件从2010司法的1558件下降到2011司法的1553件，下降了0.3％。在2011司法，共讨论案件79件，73件得到处理，64件签署了正式判决，而2010司法讨论了86起案件，处理了83起案件，75件签署了正式判决。

联邦上诉法院——

联邦地区上诉法院受理的案件上升了4％，共57501件。除民事上诉案件的数量下降1%外，其他各种类型的上诉案件数量均上升了。刑事上诉案件的数量上升了12%。初审案件和破产上诉案件的数量也上升了，随着针对移民

破产法院受理的案件数量下降了14%，为1261140件。破产案件数量在90个地区中有89个地区下降了。非商业案件下降了14%，商业案件下降了16%。与《2005防止滥用破产与消费者保护法》第七章有关的案件下降了16％，与第十一章有关的案件下降了12％，与第十三章有关的案件下降了10％。这是自该法生效后，2007年至2010年积聚了大量破产案件后出现的明显下降。

联邦缓刑与审前程序——

2012年9月30日，被监管的罪犯数是132340人，比上一年的总数上升了2％。从矫正机构释放后接受释放监管的人数增长了3％，达到108372人，是被监管罪犯总人数的82％。2012年，包括审前程序分流案件在内的审前程序案件下降了4％，共109242件。

（译者单位：中国应用法学研究所）

第四篇：美国联邦保密制度的简介

一、引言

2008年5月1日实施的《中华人民共和国政府信息公开条例》反响巨大,无论学界和舆论界都认为这是中国行政法治发展进程中的一个里程碑,它对于推进我国民主政治、现代法治政府的建设都有深远意义。但是,《条例》第十四条也规定,“行政机关在公开政府信息前,应当依照《中华人民共和国保守国家秘密法》以及其他法律、法规和国家有关规定对拟公开的政府信息进行审查„„行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。”由此可见,处理好保护国家秘密与公开政府信息之间的关系,对于政府信息公开制度的有效运作起着至关重要的作用,甚至有可能决定政府信息公开制度的成败。但毋庸讳言,公众对我国现行保密制度诟病之处颇多。所以,为有效实施信息公开制度,对我们现行保密制度在借鉴和检讨的基础上进行配套性改革势在必行。

国家秘密是国家垄断占有的信息。信息在现代社会中的资源价值作用日益凸显,因此,掌握了重要信息的个人和组织,能够做出其他人在缺乏这些信息时无法做出的有利决策。国家秘密可以认为是继国家垄断暴力之后又一“合法”垄断之物。适度的保密行为可以更好地保护国家安全,但过度保密则势必会影响整个社会对信息的分享和利用,阻碍社会进步。此外,政府尤其是行政机关的过度保密行为,会使公民和代议机关无法掌握充分的决策信息,这将不可避免地损害民主制度的有效运作。如何合理利用并控制保密制度的运作在现代社会中是个非常微妙的问题。

美国是世所公认的信息自由程度较高的国家之一,了解和比较它的保密制度,对于改进我国保密制度自然多有助益。本文首先介绍了美国联邦的保密制度的历史发展与现行保密制度的基本情况,以及在9·11以后,美国保密制度的一些变化。然后,本文介绍了《信息自由法》,这一作为美国保密制度基础性国会立法的相关规定以及它的诉讼受理和审判方式;在审理行政机关的保密行为时,判例法形成的“国家秘密特权”理论,以及法院利用它来限制当事人利用政府信息的权利的情况,当国会和行政机关对利用保密资料发生争议时,法院往往采取的消极、自我节制的态度。最后本文简要评论了美国保密制度以及对中国保密制度的反思。

二、美国联邦保密制度历史简述

与中国不同,在美国联邦立法史上从未有过专门针对保密制度立法。相反,联邦保密制度,尤其是联邦行政机关的保密制度主要是通过行政机关的各种行政法规,并且主要是总统命令来建立并调整的。

不过,直到1946年前,在整个联邦行政机关中几乎都没有统一的保密制度,各个行政机关往往是根据自己的裁量加密信息和文件,且无需说明理由。[1]1946年,杜鲁门总统发布了美国历史上第一个旨在规范行政机关间信息保密和传递制度的总统命令:《关于对政府档案更有效的利用、传递以及处理的规定》, [2]命令每个行政机关“为其档案的有效管理和处置建立并维护一个积极而连续的程序”。

值得注意的是,1946年是美国乃至世界行政法发展史上重要的一年,因为该年美国国会通过了《行政程序法》。[3]国会制定《行政程序法》的主要目的是在新政以后,行政机关对市场活动、公民生活介入越来越多的背景下,建立一个统一而公正的行政程序,以规范行政程权的行使。但在立法过程中,几乎没有对公众知情权进行讨论。《行政程序法》规定,行政机关应当公开其内部行政组织与程序、作出决定时遵守的规则以及其它行政法上资料,但是这种规定的主要目的是为了方便事后的司法审查,而不是保护公民知情权。[4]与此同时, 《行政程序法》还规定,适当和直接涉及的当事人可以能获得行政记录的文件,但是可以基于正当原因而保密的信息除外;任何美国政府的职能要求为了公共利益而保密,或者任何完全只涉及一个机关内部管理事项规定的信息并不一定必须公开, [5]这些宽松的规定在实践中实际上成为了行政机关拒绝公开信息的借口。[6] 1951年,杜鲁门总统发布了第二个涉及保密制度的总统命令。[7]如果说他的第一个命令是在行政机关间正式建立统一保密制度的话,那么这个命令则是民选总统试图在行政机关内部,对公众知情权与国家保密需要进行不断平衡的开始。它对申请公开信息的程序、自动降低密级或自动解密以及在行政机关内部对保密制度不断进行审核作出了许多更具操作性的规定,进一步约束了行政机关的保密行为,使行政机关对公众的知情之门畅得更开。

《行政程序法》对公众知情权的忽视引起了广泛不满,因此,十年之后的1966年,国会一致通过了对《行政程序法》涉及公共信息的部分的修正案, [8]也就是后来的《信息自由法》(freedom of information act, 简称 foia)。该修正案赋予公民广泛的接触政府信息和文件的权利,而不是只有涉及到的当事人才可以申请公开信息;它规定了九项要狭义解释的免于公开的豁免,其中第一项是:“为了国防或外交政策,由总统命令特别规定保密的。” [9]这一条款是以后行政机关从事保密活动的主要权力依据。但是,直到《信息自由法》出台后六年后,总统才对行政机关的保密制度作出调整,以符合《信息自由法》的规定,这就是1972年理查德·尼克松总统发布的总统命令。[10] 在这以后,除了老布什总统,其它的几位总统都发布过关于保密制度的总统命令,总的趋势是行政机关不断放松政府对信息的管制,扩大的公民的知情权。虽然其间发生了许多重大的影响美国国家安全的事件,但是这一趋势基本上还是得到了维持,没有出现明显的反动。

三、美国联邦现行保密制度简介

美国联邦现行保密制度建立在克林顿总统1995年发布的12958号总统命令:《保密的国家安全信息》基础上的。[11]2003年5月,布什总统的13292号总统命令对它进行了一些修改。(一)定密

在该总统命令中,最先规定的,也是篇幅最长的是关于定密的内容。1.定密的理由

保密制度首先要解决的问题是可以基于何种理由来加密信息。克林顿的总统命令对这个问题的回答是:如果对该信息进行没有授权的公开,将可以合理地预期会对国家安全造成损害,而且进行原始定密的机关能够确定或描述这一损害。[12]这一标准提出要对一定的信息进行加密,必须是针对那些会对“国家安全”(national security)带来损害的信息。

在任何国家都会存在一些信息,无限制公开这些信息会损害特定的国家利益,因而需要对它们的公开进行限制。在美国保密制度历史上,在对这种国家利益的表述有一个不断细化的过程。1951年以前,行政机关在进行保密活动时,可以像进行任何行政行为一样以“公共利益”作为行动的理由。1951年,杜鲁门的总统命令明确指出,只有为了保护美国的“国家安全”才可以进行保密处置。[13]但是在很长的时间里,总统命令都没有明确解释什么是“国家安全”。如前所述,1966年的《情报自由法》规定了九种免于公开的情况,其中第一项豁免指出,只有为了国家防御和外交政策的利益,才能够根据总统命令来对相关的信息进行保密。[14]在这之后,总统命令的口径逐渐统一到以“国家防御”和“外交政策”来解读“国家安全”上来。克林顿的总统命令就将国家安全明确地定义为“美国的国家防御和外交关系”。[15] 2.可以保密的信息

但是行政机关也不是可以自由地将任何信息都解释为同国家安全有关。克林顿的总统命令提出了8类信息,在此范围外的信息不能进行保密,这八 类信息包括军事计划、外国政府信息、情报活动、外交活动、与国家安全有关的科技事项、美国政府保护核设施的计划、与国家安全有关的基础设施易受攻击的信息以及与大规模杀伤性武器有关的信息等。[16]但是,行政机关也不是对所有这八类信息都可以进行保密处理。行政机关只能对行政机关所拥有、产生以及控制的信息才可以进行保密。[17]这就意味着,对于不处于政府控制范围内的信息,即使有可能危害国家安全,政府也不能简单地利用它的保密权力来禁止这些信息在公民间的传播。3.密级

美国的保密制度将信息的密级划分为三级:“秘密”、“机密”和“最高机密”(confidential, secret, top secret),根据对它的公开会对美国国家安全带来的危害的大小来进行划分。[18]我们在后面将会看到,密级的划定不仅会决定保密措施的严格程度,同样还会决定定密机关的权力。

4.可以行使定密权的人员

在具有定密权的人员方面,该总统命令规定只有美国总统、副总统以及受到美国总统指定的机关首长和官员,以及受到他们委托的政府官员才可以拥有定密的权力。其中进行“最高机密”定密的权力只能由总统、履行行政职务的副总统以及由总统指定的机关首长和官员才能来委托其它官员行使。所有定密权的委托必须以书面形式做出,而且不能再委托。[19] 5.申请定密

有时,享有定密权的官员以外的人士会觉得某些未加密的机关资料应当保密。针对这种情况,该总统命令规定,当政府雇员、政府合同的相对人、政府许可的持有人以及受行政机关授权的相对人等,相信他们产生的信息应当保密时,他们应当先根据该命令及相关指导性文件对这些信息进行事实上的保密,然后立即提交给有保密权的机关保密。如果当事人不知道什么机关有权对相关信息保密,他们应当把信息提交给信息安全监督办公室(information security oversight office,简称isoo,isoo在美国的保密制度的运作中是一个非常重要的部门,在下文还要对其进行介绍),由它来决定怎么处理。[20] 6.保密期限

如果对信息设密时,设置无限期的保密期限,实际上就对该信息的利用判了死刑。在美国保密制度的历史上却的确发生过这种情况。1982年里根总统的总统命令 [21]就规定,只要国家安全方面的考虑有需要,就应当对相关信息进行尽可能长的保密。不过如果可以决定的话,原始定密机关应当在原始定密时决定解密的时间和事件。但是,该总统命令产生于冷战愈演愈烈时期,事出有因,情有可原。

里根总统的规定现在已经被克林顿的总统命令中的规定所取代。它规定,相关机关在进行原始定密时应当规定解密的时间和事件,而且它不能超过本命令所规定的最长的保密期。当这一事件发生或这一时间到来的时候,相关信息将自动解密。如果相关机关不能决定这一保密期的话,可以注明在10年后自动解密。如果定密机关认定该信息属于敏感信息的话,可以注明25年的保密期。[22] 7.选择性保密

一份保密文件有可能并不是所有的信息都是需要加密的,因此该总统命令规定,在加密文件上应当注明那些信息需要保密、哪些信息不需要保密。不过经过isoo同意,可以免除这种标注的要求。[23]> 8.禁止保密的情况

显然,在保密制度的运作中,行政机关的自由裁量权很大。庞大的官僚机构有时会让总统也觉得无力控制。因而,该总统命令规定,保密的权力不能用来掩盖违法情况、行政活动的低效性以及它们的错误,不能用来阻止会使某一个人、组织和机关感到窘迫的情况,不能用来限制竞争,不能用来阻止或限制与美国国家安全利益无关的信息的公布。[24] 9.重新保密

信息公开以后,如果在国家安全方面有新的需要,通过机关首长或副首长以书面形式决定,而且该信息可以合理地重新获得,并且立即向isoo报告的话,可以进行重新保密处理。[25]而且此前没有公开的信息,如果掌握该信息的机关收到公民的基于信息自由法以及其它法律的公开请求时,可以当时进行加密。[26](二)解密

一般来说,一项规定保密制度的文件,在规定了与定密有关事项后,就会规定如何对保密信息进行保护。但是该总统命令的第二部分却规定了对保密信息进行解密的内容。这反映出行政机关,尤其是面临强大政治压力的总统在尊重信息自由上的一个高姿态。首先,根据该总统命令所规定的最长25年的保密期,任何保密期已经超过25年的信息和具有永久历史价值的资料 [27]都将在2006年12月31号自动解密。其它保密信息则要在对它进行原始定密后的第25年的12月31日自动解密。[28]不过前面也提到了,行政机关在原始定密时可以规定一定的时间和事件,当该时间到来或该事件发生时,相关信息应当自动解密。当这种方式规定的期限比25年短时,自然要适用这种较短的期限。当然,25年的期限规定有可能还是不能满足于一些特殊信息的保护要求,所以该总统命令规定,在9种情况下, [29]行政机关可以通过总统安全事务助理向总统请求对有关信息进行更长时间的保护。[30]同时,该行政机关还要将此决定通知isoo。[31] 为了加强保密机关的自我约束,该总统命令规定每个保密机关都要建立制度化的解密审查制度,在收到解密审查的请求时,它们要按照这一制度的规定审查是否应当解密,对已经不符合保密要求的信息和资料进行解密。[32](三)保密信息的保护和利用

保密信息并不是只能在文件柜里被越来越厚的灰尘覆盖而绝对不能公开,对保密信息的适当利用能够最大程度地减少保密制度对信息自由的损害。在利用保密信息上,该总统命令规定,如果某行政机关首长或他指定的官员同意,本人也签署了保密协议,并且实际掌握相关保密信息和资料的人员认为该申请人有使用该资料的需要的话,就可以允许该申请人使用资料。[33]但是,除非得到了原始定密机关的同意,一个机关不可以公开由其它机关定密的资料。[34]这样,要使用一份保密资料,通常情况下需要两位官员的同意,有的时候还需要三位官员的同意。而以前想接触保密资料只要由定密机关同意就可以了。这是克林顿总统的一个新规定。[35]在使用保密资料的过程中,没有正当的授权,相关资料不能带出政府的建筑。[36]国务院、国防部、能源部和中央情报局以及得到总统批准的行政机关,对于一些特别敏感的信息还可以建立特殊的利用程序 [37]以进一步限制信息的公开和利用。

对外国政府提供的信息,由于这些信息在外国政府管理下受到的保护程度有可能比美国政府提供最低保护程度还要低,在这种情况下,在符合对等性要求时,可以提供比最低密级“秘密”更低程度的保护。[38] 即使在政府机关内部,一个机关的保密信息在没有得到该机关同意的情况下,也不能由其它机关随意接触和使用。作为联邦最庞大行政机关的国防部,是作为一个机关来处理的。[39](四)保密制度的执行和监督 1.信息安全监督办公室

前文已经提到了信息安全监督办公室(isoo)这一重要机构。在联邦总档案官的指导下,并与总统安全事务助理进行协商,它可以发布执行该总统命令的各种指示。它对整个行政机关的保密制度进行监督,对各机关重要的保密决定进行审查,协调行政机关间有关保密制度的事项,对各个行政机关进行现场检查,接受来自各方面的意见和申诉,并向总统报告本总统命令的执行情况等等。[40]行政机关的一些重要的保密行为要得到它的批准。实践中,它还会对各个行政机关的保密制度和保密行为进行成本核算,搜集整个行政机关在保密制度的执行和运作中的各种信息。[41]isoo在美国保密制度的运作中是一个非常活跃的机关。2.行政机关内部的异议处理机制

为了处理针对保密制度的申诉和不满,在每个机关内部,该总统命令为相对人设置了两种提出异议的方式。一种是得到授权的保密信息占有人,如果他认为相关信息不应当保密的话,可以向定密机关提出要求解密该信息的异议。每个机关都要对此建立相应制度,以鼓励异议的提出。[42]另一种机制是,每个机关都要建立系统的解密审查制度。只要能清楚地说明相关文件的存在从而使行政机关能方便查找到相关文件,而且该信息在过去两年中没有进行解密审查的话,一般来说应申请人的要求就要进行强制性的解密审查,不符合或不再符合保密要求的文件就要解密。[43] 尽管规定了这两种异议程序,但是由保密机关自己来审查自己的决定自然还是难以摆脱成见的影响,当事人对审查机关的独立性可能也会有所怀疑。因而,该总统命令还规定了“机关间安全保密上诉委员会”(interagency security classification appeals panel),由它来处理来本总统命令规定的各种异议。[44]在当事人穷尽了机关内部的救济途径的之后,就可以向该委员会提出上诉。该委员会由来自国务院、国防部、司法部、中央情报局、国家档案馆以及总统安全事务助理的高级代表组成,它的主席由总统指定,isoo的主任担任执行秘书。[45]不过向该委员会申诉的事项,应当在过去两年内没有被联邦法院以及该委员会审查过。[46] 3.公共利益解密委员会

另外,在该总统命令以外,国会在2000年通过《公共利益解密法》(public interest declassification act of 2000),建立了“公共利益解密委员会”(public interest declassification board, 简称pidb)。该委员会是一个咨询委员会,负责在不损害美国国家利益的情况下,对相关的信息进行收集、评价并向国会、行政机关的政策制定者在向公众公布相关信息方面提供建议。该法案和委员会的目标显然是最大程度的信息公开。它由在美国历史、情报、国家安全、外交政策和档案学方面的9名专家组成,isoo要对它的工作提供帮助。[47] 911之后,国会虽然通过了一些加强国家安全保护的法律,但是它没有对现行保密制度做出大修改。布什总统也没有对联邦保密制度做出大的变动,只是增加了四个可以定密的行政机关,其它的变化也都是在克林顿总统的总统命令的界限之内进行小的调整。不过制度的稳定并不代表实践中保密范围的稳定,法律条文的原封不动也不代表执法过程的一如既往,正如在下文要看到的,9·11之后,政府的保密信息的范围有不断扩张的趋势。[48]

四、保密行为的司法审查

在前文的讨论中我们已经看到,为了保证保密制度的合理运作,联邦行政机关在其内部就设置了各种监督和异议处理机制。但是只靠行政机关的自我约束依然有可能无法完全实现立法机关的意志并保障对相对人的有效救济,也始终不能排除相对人对行政机关自己做自己的法官时其中立性的疑虑。所以一个外部的审查机制对于保证保密制度的合理利用是必不可少的。但是有些让人失望的是,虽然美国联邦法院的判例法很早就考虑了这个问题,而且后来国会也以成文法的形式肯定了法院的审查权,但是各级联邦法院却表现出一种相当消极和保守的态度。

(一)信息自由法 1.前信息自由法时期

相对于姗姗来迟的普通公民获得政府信息的权利来说,在普通法国家,国家机关尤其是行政机关,借助国家秘密的名义免于公开一定信息的特权,在美国历史的早期就得到了判例法的承认。早在1807年的united states v.burr [49]案中,法院就承认行政机关认为不适合公开的特定信息,在审判中可以不予采用。

早期的成文法对政府保密权力的考虑也要多于对公民知情权的重视。美国宪法在制定过程中就考虑了政府保密的权力。美国宪法第1条第5节第3款规定:“每院应有本院会议记录,并不时予以公布,但它认为需要保密的部分除外。”(each house shall keep a journal of its proceedings, and from time to time publish the same, excepting such parts as may in their judgment require secrecy)而且,如前所述,即使在1946年通过的,旨在统一联邦行政机关办事程序的《行政程序法》,也没有将公众利用政府掌握的信息的权利以及提高政府的透明度等问题考虑在内。不过《行政程序法》规定每个行政机关都要在《联邦登记》上公布它的组织、办事程序以及它们采用的实体规则;除非有着好的理由来对其保密,对受到行政机关处置的人员都要公布与其有关的官方记录。这一节实际上是后来的《信息自由法》的基础。[50] 2.信息自由法有关保密的内容

1966年,为了改变这一现状并建立一种普遍存在的公众知情权,国会对1946年《行政程序法》第三节做出修正,该修正案就是《情报自由法》的原型 [51]1946年的行政程序法规定只有行政机关的处理行为涉及到的人员才可以接触相关信息,foia则规定任何人都可以对政府掌握的信息提出查阅请求。对于政府掌握的信息,公开是原则,保密是例外。不过foia也明确列举了9项精确定义的免于公开的豁免,它们取代了apa中含糊的说法。修正前的apa规定:“在涉及到(1)为了公共利益,任何美国的职能要求保密的,或者(2)只与一个机关的内部管理有关的任何事项的范围内” [52]的信息可以不进行公开。注意这里并没有提到“国家安全”而以“公共利益”作为保密的实体理由。

foia规定的9种免于公开的豁免分别是:(1)为了国防和外交政策的利益根据总统命令规定免于公开;(2)仅与一个机关的内部事务有关;(3)其它法律特别规定要予以保密的;(4)交易秘密和商业和金融信息;(5)机关内和机关间的备忘录和信件;(6)人事、医疗以及类似的会的损害个人隐私的文件;(7)执法记录和信息;(8)对金融机构进行管理的信息和(9)地质和地理信息。[53]其中第一项是“为了国防和外交政策的利益需要,由总统总统命令特别规定的需要保密的”。[54]我们可以发现,在这9种豁免中,只有第一项豁免才能上升到涉及到国家安全的国家秘密的高度。该豁免就成为了以后美国联邦保密制度的主要立法基础。foia规定,对这些豁免要作出狭义的解释,且这些豁免在国会需要相关资料进行决策的时候并不适用。

虽然以后美国国会还通过了《隐私权法》、《阳光下的政府法》、《联邦咨询委员会法》等等法令,公民也可以通过这些法律来获取政府信息,但是foia目前依然是公民主要的获取政府信息的法律途径。

3.产生于foia的诉讼

在当事人向行政机关提出调阅相关资料的要求时,如果行政机关根据foia的第一项豁免授予其的保密权力而拒绝公开相关信息的话,当事人在充分利用前面提到的行政机关内部的争议解决机制之后,可能还会存在不满,这时他可以来到法院寻求进一步的救济。foia规定联邦地区法院对产生于foia的诉讼有管辖权。[55]不过美国行政程序法的判例已经形成了一条穷尽行政救济原则,即只有当事人穷尽了行政机关内部的救济机制后才能够将争议提交到法院来解决。[56]所以当事人在这些案件中要先充分利用前面提到的行政机关的内部救济机制之后,才能够在联邦法院提起诉讼。

foia的诉讼同美国联邦一般的行政诉讼不同。首先,被告对拒绝提供保密资料的行政机关要负举证责任。[57]法院可以不顾行政机关的判断,适用重新审理标准进行审查。[58]不过大部分的有关foia的案件,因为案情比较简单都是适用简易判决做出的,并不用进行正式的开庭审理方式。[59]实践中,专门针对foia的第一项豁免的案例不多见,而多是在进行别的诉讼时涉及到机关资料的利用时才发生。(二)国家秘密特权 [60] 如前所述,美国的判例法很早就承认政府可以基于国家秘密特权,拒绝公开特定的信息和资料。foia第一项豁免的规定从某种意义上说只是判例法的成文化。前面所谈到的1807年的united states v.burr案是一桩有关叛国罪的案件,被告人要求调取一位将军写给总统的信件作为重要证据。但是政府指出该信件包含了国家秘密,而它的公开将不可避免地对国家安全(national safety)带来危险,于是拒绝提供该信件。法院并没有直接回答这一问题,但是对该信件中所包含的信息,法院在附带意见中承认公布该信息“将是鲁莽的,而且行政机关并不希望公开,如果这一信息对这一问题并不是直接和实质上可适用的话,它当然就将被禁止使用。”

早期的国家秘密特权只是用来禁止调用一些敏感信息,但是在后来的发展过程中,出现了基于该特权禁止受理此类诉讼的趋势。在1875年的totten v.united states [61]一案中,totten是一名战时间谍,他的继承人要求对totten从事间谍工作时受到的伤害从国家获得赔偿。法院认为,当事人双方的特殊关系以及原告工作的特殊性质要求双方对他们的关系始终保持沉默,而且公开他们的关系将不可避免地对政府的公共职能、对个人或者对从事特务工作的人员带来损害。基于这些理由法院驳回了起诉。

不过,虽然国家秘密特权有着悠久的历史,但是对它的适用做出明确界定场合则是在1953年united states v.reynolds [62]案中。在这个案件中,失事的b-29轰炸机飞行员的遗孀们要求调取官方对该事件的报告以及幸存者的陈述,用来作为她们从国家获得赔偿的证据。该飞机在失事时正在执行高度机密的任务,因此政府基于国家安全、飞行安全和军事设备研发等方面的考虑,拒绝公开当事人所要求的信息和资料。法院在分析中明确承认不公布军事秘密的特权在证据法中得到了很好地建立。但是法院也指出,国家秘密特权只属于政府,同时也只能由政府主张,而且这种特权不能轻易被使用,必须通过正式的主张,由主管这一事项的行政机关首长亲自考虑之后才能够使用。法院是该特权的最后的评判人。但是它不能要求强制性的公开被审查的信息,而且如果会对国家安全会带来危险的话,即使单个法官在密室里也不能对相关秘密信息进行审查。基于这种规则,最高法院推翻了地区法院和上诉法院的裁决,同意海军部长可以不提供相应的资料。

在司法审判中,国家秘密特权有可能带来三方面的后果。首先,如果基于国家秘密特权而阻止提供相应的证据,当事人同样可以继续诉讼程序,但是如果该证据很重要的话,就有可能阻止诉讼程序的继续进行。其次,在刑事诉讼中,如果被告人因为国家秘密特权豁免而不能使用相关资料的话,就应当做出有利于被告人的简易判决。最后,有的时候即使当事人可以通过没有加密的信息来进行诉讼,如果法院认为相关诉讼的进行本身涉及到重要的国家秘密的话,它依然会驳回起诉。

2005年的tenet v.doe [63]一案试图对totten规则和reynolds规则做出区分。最高法院在该案中指出,国家秘密特权只是一个证据规则,它只是用来阻止调用相关证据。如果法院想在诉讼阶段就阻止诉讼的进行,它就应当适用totten规则,而不是国家秘密特权规则。不过totten规则只有在争议事项本身构成秘密的时候才可以适用。该案反映了最高法院要求谨慎使用totten案规则的考虑。

(三)普通公民在诉讼中利用国家秘密的权利

在刑事诉讼中,被告人存在着有限的利用政府保密信息的权利。当被告人意识到相关保密信息与其辩护有关时,他要及时向相关机关提出申请。相关机关可以要求法院秘密审查该信息对诉讼进程是否相关或有用。如果法院同意公开保密资料的话,行政机关可以向法院提出动议,请求要么只提供证明文件,承认相应保密资料会证明的事实的存在,要么只提供保密资料的摘要。当法院认为该动议不会严重损害被告人的辩护能力时,可以接受该动议。如果法院拒绝该动议,而检察部长作证如果公开该信息会给国家安全带来可确定的损害,法院应当驳回起诉并禁止被告人公开相关信息。法院也可能只撤销与保密信息部分有关的罪状,或对与保密信息有关问题做出对美国不利的判决,或驳回当事人的证据。

同刑事诉讼不同,对美国提起民事诉讼的当事人则没有利用政府保密资料的权利。在前面提到的totten v.united states和united states v.reynolds案中,法院都拒绝承认当事人有权利用保密资料作为证据从联邦获得赔偿。totten案和reynolds案建立了一项原则:当事人在向美国主张合同或侵权责任的时候,没有公开军事秘密以及保密信息的宪法权利。在私人当事人的诉讼间,如果某些保密信息与诉讼事项有关的话,国家秘密特权也需要得到尊重。当法院运用这一特权理论时,它有可能会驳回起诉,或者作出不利于被告的判决。(四)国会对保密信息的利用

除了公民利用政府保密信息的问题,国会在履行职责的过程中涉及利用行政机关拥有的保密信息时,国会和行政机关也有可能就是否向国会公开相关资料发生争议,这时两个权力机关就有可能不得不求助于司法机关以获得解决。虽然信息自由法规定,行政机关基于信息自由法的豁免扣留信息的权力,不能被解释行政机关对国会扣留信息的权力来源, [66]但是司法机关对这些争议的处理显示出这里面涉及到许多政治问题,面对这些政治问题,法院往往表现出相当消极的态度。

在这方面的一个重要案例是united states v.att [67]案。在这个案件中,司法部要求法院禁止att公司执行众议院州际和外国贸易委员会下的监督和调查小组委员会的传票,该传票要求att公司提供所有行政机关为国家安全目的,利用该公司设备进行的没有经过授权的窃听活动的记录。实际上在这个诉讼发生以前,国会就与司法部进行了协商,希望达成一个双方都满意的公开方案。但是这一方案始终没有产生。国会也作为被告参与了这一诉讼。司法部在这个诉讼里认为公开这些信息将对1969年以来美国所有的外交情报监视活动的泄露产生威胁,并对美国的外交关系产生不利影响。地区法院同意了司法部的要求,颁发了这一禁令。国会提出上诉,而上诉法院则发回重审以寻求一个解决方案。上诉法院认识到国会要求总统提供特定外交情报的问题,将涉及无法通过司法途径解决的政治问题。法院认为,在平衡国会的调查需要同行政机关保护国家安全的权力时,法院很难建立一个在审判中可行的标准。所以法院鼓励在两个机关间进行协商解决。

但是双方又一次协商不成,这个案件又回到了上诉法院。法院只好主动来解决这个棘手的问题。这一次,法院否认这里面涉及到法院需要自我节制的政治问题,因为在这里并不存在可以适用的准确标准。只有当国会或行政机关有着明确的宪法权利时才可能适用政治问题原则。法院承认双方的利益需要被平衡,但是面对本案的复杂情况,法院却依然没有做出清楚的决定,而只是提出了针对这个问题的一个特定的、详细的解决方案。至于国会以后碰到的类似的问题该怎么做的问题,法院只是有些含糊地说这要看国会初步的调查结果怎么样了。[68] 总的看来,在涉及到国家秘密的问题时,无论是专门针对信息公开的诉讼,还是在诉讼中附带要解决利用国家秘密的问题,法院都表现出相当的克制和对行政机关极大的尊重。一方面这里面涉及到法院不能解决的政治决策判断的问题;另一方面,平衡公众的知情权和国家的安全需要其实的确是一件吃力不讨好的工作,法院在这个问题上的自我克制和对行政机关的尊重,从另一种意义上说是将皮球踢给了行政机关,让它来承受各方面的压力。

五、美国联邦保密制度评论及对中国保密制度的反思

尽管通过信息自由法、隐私权法、阳光下的政府法、联邦咨询委员会法等途径,在非国家秘密领域限制行政机关保密权力的努力获得了很大的成功,但近年来,美国政府主张国家秘密特权的案件以及根据这一特权驳回起诉的案件数量都在不断上升,这反映出国家秘密特权的扩张趋势。[69]虽然经过多年的发展,美国的保密制度已经发展成一个精细复杂的制度,但在操作中,在限制行政机关过于宽泛的保密权力以及遏制过度保密的倾向方面还是存在着许多问题。国家秘密特权的存在和发展对民主政治和分权制度以及公民个人权利的保护都有着很大的不利影响。对公众而言,保密制度的存在和过度保密会使公众对自己的国家和社会都没有足够的信息来进行认知,从而不能做出正确的判断和决策。

而且,先广泛地对各种信息进行加密,然后有选择地公布有利于实现特定决策目标的信息,通过这种方式,行政机关可以操纵公众舆论的走向从而扭曲民意的表达。在分权原则方面,当国会进行决策时却没有足够的信息来做参考的话,它势必无法很好发挥其职能。但涉及到国家安全的事项却恰恰更需要谨慎地决策,需要在充分审议和讨论后再做出决定。

保密制度对公民个人权利的损害也可能是很严重的。在前面提到的reynolds [70]案中,行政机关成功地利用国家秘密特权拒绝公开了相关文件。很多时候行政机关对一些信息进行加密并不是为了什么国家安全的考虑,而是为了掩盖行政机关的难堪、无能、腐败和对法律的违反,可是外人却无从知道行政机关的真实目的是什么。当50年后reynolds案所涉及到的信息和资料被解密后,当事人发现其实这里面并没有涉及到什么保密信息,这份报告谈到了军方工作的失误,对这份报告进行保密实际上更多地是为了掩盖了军方工作的不足。[71] 法院在这一问题上的消极态度和节制反映出,即使在一个高度重视信息自由和信息公开的国家,对国家秘密和保密制度的适当运用和控制也是一个无法轻易得到很好解决的问题。在平衡公众的知情权和国家安全需要之间,并没有一个能够一劳永逸解决所有问题统一标准,需要在实践中针对具体情况不断地调整。

美国联邦保密制度的发展历史和现状无疑能为中国保密制度的发展提供许多经验和教训,但是想对这些问题进行充分思考自然必须要在对中国保密制度全面考察的基础上进行,这超出了本文的能力范围。但是在对两者的比较中我们还是能发现一些显而易见的问题。

首先,美国国会从未对保密制度制定任何立法,而《中华人民共和国保密法》从1988年便问世。但后者在规范政府尤其是行政机关保密活动,保护公众知情权、推动政府活动透明化方面作为甚少。其次,美国的保密制度主要是依靠行政机关的自我立法来建立和不断调整的,这和中国保密制度的实践基本类似。但是,在美国保密制度发展历史上诸多总统命令的出台,往往标志着在政府透明化、扩大公众知情权的发展进程中的又一个进步,行政机关的自我立法并没有成为阻碍这一进行程的不利因素。相反,我国行政机关的诸多涉及保密制度的行政法规、规章以及规范性文件既难以为公民知晓,也远称不上是公民接触政府信息的方便途径。即使是《政府信息公开条例》,从其实施半年来的情况看,也没有一劳永逸地解决保护公众知情权的问题,甚至对《条例》是否建立了普遍的公民知情权也是存疑的。第三,美国的行政法制度一度以司法审查为特色和中心,但是在保密制度的发展过程中,司法机关起到的作用非常有限,但这也没有妨碍行政机关不断改变过时的保密制度,不断地更好地平衡公众知情权与政府保护信息的需要。这些反差说明没有一个成熟的民主政治制度,仅靠纸面上的立法并不能实现立法者的目的,甚至在立法越多的情况下,公民的实际自由和权利却会出现越来越少的情况,从依法治国堕落为以法治国。希望通过本文对美国联邦保密制度经验与教训的介绍能够为改变我国保密制度这些不尽如人意的现状,解决这些政府透明化进行中的问题提供一些帮助

第五篇：美国联邦法院的层级与管辖

美国联邦法院的层级与管辖

美国联邦法院（America federal court）是根据美国宪法和美国法律成立的法院。其中美国宪法只指明要成立最高法院，其余法院由美国国会（America Congress）授权成立。美国联邦法院系统由94个联邦地区法院、13个联邦上诉法院和1个最高法院组成。

联邦法院的层级（Hierarchy）：普通法院和专门法院

一、普通法院(common court)： 普通法院分为三级，从下到上分别是：

地区法院（The District Court）

上诉法院（除了联邦区域上诉法院）（The Appeal court）最高法院(Areopagus)

二、专门法院（special court）： 专门法院有：

破产法庭(The bankruptcy court)税务法庭(The tax court)国际贸易法庭(International Trade Tribunal)联邦区域上诉法院(The Federal appeals courts)联邦法院的组成人员：

地方法官 642名 上诉法官 179名 最高法院大法官 9名 共840名联邦法官，均为终身制（Lifelong system）。

联邦法院的管辖(Jurisdiction)：

一、地区法院

地区法院是初审（The trial）管辖法院，只有联邦的司法管辖权（right of jurisdiction）。经联邦地方法院判决的案件，大多数可以上诉到联邦上诉法院，有少数几种可以直接上诉到最高法院。

二、上诉法院

上诉法院只有上诉管辖权，受理经辖区内联邦地区法院判决的案件的上诉，也审查联邦贸易委员会（The Federal Trade Commission）之类的独立管理机构的行动。

三、最高法院

联邦法院是最后上诉法院。

美国联邦最高法院的管辖权分初审管辖权和上诉管辖权。其初审管辖权只适用于两类案件：一是涉及大使（Ambassador）、其他公使（minister）和领事（Consul）的案件，另一类是一州为一方当事人的一切案件。第二类案件中，州与州之间的法律争执，初审管辖权为最高法院所专有。而一个州与联邦政府之间的诉讼，或者一个州与另一州的政治实体（Political entity）、法人团体（Body corporate）或公民之间的诉讼，最高法院虽然拥有初审管辖权，但最高法院也可以让联邦下级法院去初审。