PPP项目的市场发展情况

第一篇：PPP项目的市场发展情况

PPP模式在中国的发展

PPP模式在中国发展大致经历了三个阶段，前期中国有收益的基础设施采取PPP模式以特许经营类的BOT为主，社会资本方以外资为主；准经营和公益性项目投融资主要以政府融资平台为主；随着中央政府对PPP模式的重视和推广，预计未来三年PPP模式将进入快速增长期

就广义的PPP模式而言，中国自上世纪80年代就开始探索利用外资在基础设施建设领域进行合作。从发展阶段来看，PPP模式在中国发展大致经历了三个阶段：

探索试点阶段（2002年之前）：在此期间，PPP模式以外资参与的BOT模式为主。其中，1984年香港合和电力（中国）有限公司和深圳特区电力开发公司（深圳市能源集团有限公司，即深能集团的前身）采取合作经营方式建设的沙角B电厂[ 该电厂于1988年试运营结束，进入商业运营；项目采取BOT模式，香港合和电力（中国）有限公司获取项目10年的特许经营权，项目已于1999年8月移交给深能集团（持股64.77%）]，为中国第一个实际意义上的BOT项目。1995年法国电力公司及阿尔斯通公司联合体获得广西来宾B电厂18年的特许经营权，为国家批准的首个BOT试点项目。期间PPP项目均为利用外资项目，由原对外贸易经济合作部（现“商务部”）主导。

快速发展阶段（2003~2008年）：2002年原建设部发布《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》（建城[2002]272号），鼓励社会资本、外国资本以多种形式参与市政公用设施的建设；2005年“非公经济36条”（见表4）提出“允许非公有资本进入公用事业和基础设施领域。”这在很大程度上推动了各地市政公用领域PPP模式的推进，期间外资和民营资本较大规模的参与市政公共用基础设施的投资。该阶段期间，法国威立雅环境集团、香港中华煤气有限公司（中华煤气）、新奥燃气等境外资本以及其他社会资本以特许经营等BOT模式参与各地市政公用项目投资。其中，截至目前发过威立雅环境集团已在中国23个省的126个城市投资以水务为主的市政项目。此外，社会资本也通过PPP模式参与到高速公路、地铁等交通基础设施项目以及大型体育场馆等项目中。期间的代表性项目国家体育场、北京地铁四号线，以及威立雅水务公司、新奥燃气、港华燃气等在各地区投资的水务、燃气项目。

调整阶段（2009年以来）：受金融危机影响，全球和中国经济增速下滑，中国中央政府推行积极的财政政策和刺激经济增长计划。该经济刺激计划的投资由政府主导，但鉴于地方政府无法以市场主体的身份参与投资，各地政府都充分利用所属融资平台进行投融资。2009年以来城市基础设施等公共产品和服务的投融资职能主要由各地的融资平台公司承担，项目的运作方式以政府委托代建、BT模式为主。因此，期间社会资本在公共产品和服务领域的参与度有所下降，PPP模式的发展处于调整阶段。虽然2010年国务院发布《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（国发〔2010〕13号）（即新“非公经济36条”），鼓励和引导民间资本进入基础产业和基础设施等领域，但各方反应一般。

总体看，自上世纪80年代首次引入以来，中国PPP模式以特许经营类的BOT模式为主，项目主要为有收益的基础设施项目，社会资本方以外资为主，民营资本进入较晚，且整体参与程度不高。政府准经营性项目和公益性项目投融资主要以政府投融资平台主导，采取委托代建、BT等形式。

历年来中国政府出台多项鼓励和引导非公经济发展，促进政府部门和社会资本合作的政策文件，2013年以来政策密集出台以及政府和社会资本合作中心的成立将加速PPP模式在中国的发展

为有效利用外资和民间资本，整合社会资源，提高市场活力，历年来中国出台了多项促进和鼓励社会资本投资的政策文件（见表4），这些文件为PPP模式的发展提供了文件支持和依据

PPP模式的推广有利于划清政府和企业界限，防范地方政府债务风险，并能激发民间资本活力，拓宽城镇化建设渠道，分担政府投资压力。2014年8月7日，重庆市举行了10个PPP项目的集中签约仪式，项目涉及资产总额超过1000亿元，涉及高速、轨道、铁路、公共设施、港口物流、土地整治等6个领域。这标志着重庆市PPP投融资模式改革正式进入具体实施阶段。相关数据显示，截止到目前，重庆市去年正式签约的PPP项目资金就已经超过1300亿元。

PPP发展的第一阶段——探索阶段

从上世纪八十年代中期到1993年是我国PPP发展的第一个阶段——探索阶段。在这个阶段还没有PPP概念，主要模式是后来归结为PPP的BOT。

探索阶段有两个背景：第一，从1978年开始的改革开放吸引了很多境外资金进入我国经济建设的各个领域，随着改革的推进有一部分资金尝试性地进入了基础设施领域。第二，80年代中期中等发达国家出现了债务危机，为了推动经济继续发展，在土耳其首先出现了BOT模式，然后被其他发展中国家效仿，香港商人也把这个概念带入了我国。

在探索阶段，我国没有与BOT直接相关的法规，当时对这种方式是否合法地方心里没底，审批时地方领导往往直接向中央主要领导汇报，中央首肯后地方才批准项目。

探索阶段的代表项目有深圳沙角B电厂BOT项目、广州白天鹅饭店和北京国际饭店等项目，沙角B项目作为BOT受到了国内外广泛认可，饭店项目由于所处行业的原因是否属于BOT项目存在争议。沙角B电厂已经在15年特许经营期限结束后于2000年成功移交给当地政府，为项目画上了圆满句号。由于项目较早，项目文件较简单，项目协议只有几页纸。外商是广东华侨，项目除了商业因素外有回报家乡的意思，这也是项目顺利执行的原因。沙角B项目也留下了一些教训，比如，由于特许经营期限较短，很多设施的设计寿命在移交给政府机构后需要重新建设，这个经验在1994年北京做BOT研究时被写进了报告，在后期大岳做BOT项目时对移交时项目设施的状态都做出了明确且严格的规定。

探索阶段的项目都是投资人发起的，通过谈判方式和政府达成了一致，没有招标的过程。这些项目也是地方政府自发进行的，没有中央政府的关注、总结和大规模推广。

PPP发展的第二阶段——试点阶段

1994年到2002年是我国PPP发展的第二阶段——试点阶段。国内学术界较早研究PPP是从这个阶段开始的。

PPP试点阶段的工作是国家计委推动的，是有组织的，这点不同于探索阶段各地摸石头过河的做法。1992年初邓小平南巡以及1992年底召开的“十四大”确立了社会主义市场经济体制，为基础设施市场化投融资改革提供了理论依据。1993年新一届政府成立后，国家计委开始研究投融资体制改革问题包括BOT可行性问题。1994年，国家计委选择了五个BOT试点项目：广西来宾B电厂项目、成都第六水厂项目、广东电白高速公路项目、武汉军山长江大桥项目和长沙望城电厂项目。1994年底，一批国家计委官员下海成立了大地桥基础设施投资咨询公司，其英文名“Bridge Of Trust”的缩写也是“BOT”，目的同样非常明确要做BOT业务。大地桥成立后开始为来宾B电厂项目做准备，1995年5月，来宾B获得了国家计委的批准。由此可以确定1994年是BOT试点项目的起点，可以称为“中国PPP元年”。除了国家计委推出试点项目外，各地政府也推出了一些BOT项目，比较典型的有沈阳水厂TOT项目、上海黄浦江大桥BOT项目、北京第十水厂BOT项目、北京西红门经济适用房PPP项目、新疆托克逊电厂项目、北京肖家河污水项目、北京房山大学城项目等。严格讲，这期间的地方BOT项目也是试点项目，有的项目在政府批文里就叫试点项目，不叫试点项目的BOT项目在当地即是开创性的，也没有太多其他BOT项目出现，BOT没有成为地方常规投融资方式。

国家计委和地方的BOT试点项目涉及的行业是很多的，包括电力、自来水、污水、燃气、大桥、区域开发等。这些试点项目有的成功了，不仅签订了合同，而且合同得到了执行。有的失败了，部分没有签约就夭折了，部分签了合同但在执行期间终止了。无论是成功的还是失败的项目，都为后来的BOT项目运作积累了重要的经验。

PPP发展的第三阶段——推广阶段

2003年到2008年是我国PPP发展的第三个阶段——推广阶段。

2002年“十六大”提出我国社会主义市场经济体制已经初步建立，市场在资源配置中发挥基础性作用，以公有制为主体多种所有制共同发展，为PPP的推广提供了理论基础。“十六大”精神是建设部2002年底出台《大力推进市政公用市场化指导意见》的大背景。随着PPP项目的推进，建设部又陆续出台了一些文件，包括2004年出台的126号文《市政公用事业特许经营管理办法》，该办法及各地出台的特许经营条例是这一时期开展PPP项目的基本法律依据。

借《指导意见》的东风，2003年全国各主要城市掀起了市政公用市场化(PPP)高潮。PPP项目所属行业以污水项目为最多，当时正赶上全国各地建设污水厂的高峰，自来水、地铁、新城、开发区、燃气、路桥项目也都有。比较著名的PPP项目有合肥王小郢污水TOT项目、兰州自来水股权转让项目、北京地铁四号线项目、北京亦庄燃气BOT项目、淮南新城项目、北京房山长阳新城项目等。用目前PPP的概念考察，当时PPP项目很多，但第一个称PPP的项目是北京地铁四号线项目。

在PPP推广阶段，市场经济特征非常明显：第一，国外公司、民营企业、国有企业、上市公司同台竞争；第二，市政公用行业作为一个传统赔钱行业，多数项目的竞标过程未受到领导干预，竞标过程公开透明，很多项目的竞争达到了白热化程度；第三，企业“八仙过海”的竞争结果是溢价频出，效率提高的改革效果开始显现；第四，传统企业受到了前所未有的压力，主动改革的积极性提高。尽管多数项目是成功的，但由于PPP项目数量增加很快，有些地区思想不够开放，项目运作方法不够科学，出现了一定比例的PPP失败项目。2007年开始，国内出现了一股思潮——对几十年的改革进行反思，在意识形态领域出现了很大争论。由于PPP领域出现了失败项目，市政公用行业的个别老同志也开始反思市政公用市场化改革并提出了质疑，在“铁证”面前主管部门也开始犹豫，市政公用市场化改革开始降温，甚至“市场化”这个词汇变得非常敏感。

应该说，在PPP推广阶段市场经济取得了胜利，大规模的改革出现几个失败项目是正常的，业内人士反思改革也是可以理解的。中国改革开放30多年，这段时间市政公用市场化改革比任何其他行业的改革都规范，研讨会层出不穷，媒体高度关注，大部分中心城市的PPP项目都请咨询公司以借鉴国内外的经验教训，竞争公开透明。曾经人们一度对高溢价担忧，后来看在市场启动初期出现一定过调是市场经济的基本特征，是重新定位市场不可缺少的阶段，从结果看王小郢等项目的溢价并没有影响投资人的回报水平，兰州自来水等项目的溢价虽然没有达到投资人的预期回报，但主要原因在于价格改革滞后，只要兰州自来水价格达到省会城市中等偏下的水平，投资回报就能满足投资人的要求，溢价完全是效率提高的体现。后来国内一直提“转换发展方式”，让我看，市政公用行业转换发展方式就是应该回归到这一阶段的发展方式。

PPP发展的第四阶段——反复阶段

2009年到2012年是我国PPP发展的第四个阶段——反复阶段。这段时间是我国城市化发展最快的几年，“鬼城”、市政不配套等城市问题也是在这个阶段暴露出来的。2008年美国爆发金融危机，2008年底我国推出了四万亿刺激计划，银行开始无条件提供贷款，有的银行为了给项目提供贷款甚至要送礼。银行如此放贷使社会投资主体彻底失去了讲条件的资本，PPP生态遭到了破坏，有些执行中的PPP项目被政府提前终止了，2009年成为PPP受冲击最严重的一年。四万亿刺激计划的弊端很快暴露出来，政府再次开始重视民间投资。2010年，国务院出台了鼓励和引导民间投资的新国36条，但效果不明显。

在这个时期，国有企业尤其是央企拿到了银行大量授信，尽管没有政策规定私人资本和外资不能进入某些领域，但由于国企特别是央企在强大政府资源支持下按照自己规则的做法，使私人资本和外资无法参与竞争，社会上出现了“玻璃门”、“弹簧门”、“旋转门”和“国进民退”等说法。为了促进民间投资，2012年国务院各部委出台了20多个落实新国36条的细则，但PPP市场没有发生实质性改变。

当然，这个阶段有些地区还是比较规范的，继续推出了一些竞争性PPP项目，私人资本、外资和国资在这些项目里进行了同台竞争，如大连垃圾处理PPP项目，经过充分竞争处理费用只有50多元每吨。国企、央企的新做法对私人资本和外资的行为方式产生了很大影响，他们一方面向央企学习寻求规避竞争，另一方面也寻求与国有资本的合作，以利用国有资本的优势。这个时期的PPP市场没有出现充分竞争、溢价频发的火爆场面。

反复阶段的后期PPP市场出现了新的变化。在PPP推广阶段，私人资本较广泛地参与了PPP项目，其中有些新进入这个领域的企业不够专业，有些企业拿到一两个项目无法实现规模经营，所以在第四阶段出现了并购整合的案例，这完全符合市场规律，并购整合在下阶段应该还会有较大的发展。

PPP发展的第五阶段——普及阶段

2013年开始我国PPP发展进入了第五个阶段，这是一个新的阶段，这个阶段的故事正在发生。很多人对这个阶段都有很高的期待，我们暂且叫这个阶段为普及阶段，希望PPP成为我国经济发展中一种常态模式。

“十八大”提出“让市场在资源配置过程中发挥决定性作用”，这为PPP的普及提供了理论基础。为了保证PPP项目顺利实施，国家发改委启动了特许经营立法工作。学术界、咨询界也热闹起来，各种研讨、沙龙层出不穷，各种文章著作不断问世。最近财政部专门成立了PPP中心。PPP已经展现出火热的场面。

实际上，这次推动PPP有着很强的社会经济背景。中国城市化经过十年高速发展，在取得成就的同时出现了大量问题：房价见顶，土地财政难以为继；地方债超过20万亿，还在快速增长，有些地区甚至对债务形成了依赖；环境问题日益突出，治理环境需要大量资金；国有体制可以调动大量资源但浪费惊人，投资效率越来越低；参与城市建设的央企负债率快速攀升超过了80%，如果有些新城或房地产项目出现问题，融资和抗风险能力会快速减弱；等等。中国需要转变发展方式，提高效率、减少浪费、少走弯路是转变发展方式的基本内容。PPP不是包医百病的灵丹妙药，但PPP可以带来体制和机制的创新，可以为解决当前的问题提供非常有益的帮助。

在普及阶段，PPP会出现新特点：第一，并购机会将增多。国家要推动混合所有制经济，并购将是实现这个目标的重要手段。第二，多个PPP项目同时推进的情况会增加。以前做一个项目较少关注相关项目，协同效应差，多个相关项目综合考虑可以减少浪费，提高效益。第三，中国企业走出国门做PPP的情况会增加。中国企业“走出去”是必然的，这个过程已经开始。第四，总结经验教训并进行推广会受到新一届领导的重视。

千里之行始于足下，站在普及阶段的起点上，我们无法对特许经营立法有过高期待，因为那需要太多时日，做好PPP的当务之急是规范、规范再规范。选择社会主体要公开、竞争，鼓励私人资本进入优化混合所有制的管理机制，政府要守信用并对社会主体进行严格监管，充分发挥专业的第三方评估机构的作用，要千方百计扫除阻碍国36条的种种弊端包括利益集团的阻挠。做好PPP工作，任重道远„„

对中国推广PPP模式的建议

第一，确保PPP监督管理机构的独立性。

第二、加快完善PPP工作机制、配套政策、法律等制度建设 第三，引入创新理念，探索多元化的PPP模式 第四、简化PPP项目审批程序，引入公众监督

第二篇：2018年全国PPP项目4月市场报告

2018年全国PPP项目4月市场报

告

概要：

一、4月市场总体成交情况

二、分区域成交情况

三、分行业成交情况

四、月度大额中标项目一览

五、财经23号等月度重点政策文件解读

六、PPP清库情况

七、精品案例剖析

一、4月市场总体成交情况

4月全国PPP项目成交资金规模为4,956.2亿元，环比增长51.49%。当前累计成交金额为107,593.2亿元，累计成交项目7,317个。自2017年12月起至今，各地应财政部要求积极展开不合格项目清理与整改工作，从近3个月成交数据来看，PPP市场仍呈现较快增长趋势。

图1：全国PPP项目4月金额成交情况

二、分区域成交情况

4月共有10个省级行政区PPP项目成交金额突破100亿，在全国范围内成交金额排名前十个省级行政区中，河南省、广东省、辽宁省本月成交金额排名前三，分别为556.4亿元、498.6亿元、307.9亿元，这三个省的成交项目数量分别为29个、21个、5个。

图2：4月各地区金额成交情况（前十省份）

如图3，截止2018年4月30日，全国共有5个省级行政区累计成交金额突破7,000亿大关，分别是云南、新疆、河南、贵州、四川。

图3：累计各地区金额成交情况

三、分行业成交情况

市政工程、交通运输、城镇综合开发是“三大巨头”，三类项目合计占据本月总成交金额80%。其中，市政工程类项目以1,059.6亿的成交金额成为本月榜首，仅此一项便占据本月总成交金额的36%。

图4：4月各行业金额成交情况

如图5，从累计数据来看，市政工程、交通运输、城镇综合开发一直为PPP市场最青睐的项目。三项合计占据累计成交金额76%。

图5：累计各行业金额成交情况

四、月度大额项目一览

根据政府信息采购网数据，下表罗列了4月中标金额排名前8的PPP项目。本月全国范围内中标（成交）的资金规模最大的项目为哈尔滨市双城区供排水一体化PPP项目，中标资金规模约57亿元。

表1：月度大额中标项目一览

数据来源：政府信息采购网、公开资料

1.30(1+19)表示总年限为30年，其中建设期1年，运营期19年。以下若无特殊标注，则表示方法类似。

2.本项目建设期为1.25年（30个月），缺陷负责期为交付后1年。

3.本项目为PPP+EPC模式，即部分PPP模式，其中PPP采用BOT运作模式。EPC指设计、采购、施工一体化承包模式，政府对承包单位付费。

五、4月重点政策文件解读

01 财金〔2018〕23号文件重点解读

财金〔2018〕23号

近日，财政部发布《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》（财金〔2018〕23号）。该文件要求各国有金融企业“不得提供债务性资金作为地方建设项目、政府投资基金或政府和社会资本合作（PPP）项目资本金”、“国有金融企业向参与地方建设的国有企业（含地方政府融资平台公司）或PPP项目提供融资，应按照‘穿透原则’加强资本金审查，确保融资主体的资本金来源合法合规，融资项目满足规定的资本金比例要求。若发现存在以‘名股实债’、股东借款、借贷资金等债务性资金和以公益性资产、储备土地等方式违规出资或出资不实的问题，国有金融企业不得向其提供融资。”

财政部官方解读

要求资本金审查应坚持“穿透原则”，既要关注项目资本金本身是否符合规定，若发现存在“名股实债”等违规操作的，不得向其提供融资，还需向上“穿透”审查，重点关注以债务性资金违规出资等问题。

元时代智库解读

我们认为财金〔2018〕23号文件有以下新增禁止内容：

1.项目公司资本金不得为股东的“名股实债”型资本金融资资金。

2.项目公司资本金不得为股东的借贷资金等债务性资金。

对比此前财办金〔2017〕92号文中“不得以债务性资金充当资本金”，此次财金〔2018〕23号针对资本金审查提出了向上“穿透原则”。即财办金〔2017〕92号文件出台后，社会上有很多遐想，人们普遍认为债务性资金是指项目公司的债务性资金，而非社会资本方的债务性资金。而财金〔2018〕23号要求向上穿透审查债务性资金的问题，即明确项目公司的股东一级为资管产品的，该产品的备案类型、期限应与其所投资权益类标的资产相匹配；之前普遍存在的债权类产品认购有限合伙份额投资项目公司股权的，在新条件下会被认定为违规，将不再能取得国有金融机构的贷款。

02 4月政策大事件一览

1．国发〔2018〕9号：落实《政府工作报告》部门分工

国务院发布《关于落实〈政府工作报告〉重点工作部门分工的意见》（国发〔2018〕9号）。文件规定，《政府工作报告中》所提“落实鼓励民间投资政策措施，在铁路、民航、油气、电信等领域推出一批有吸引力的项目，使民间资本进得来、能发展”内容将由国发委、财政部、住房城乡建设部、交通运输部、国家能源局等部门职责分工负责。

2．财金〔2018〕54号：对存在问题的示范性项目进行分类处置

财政部发布《关于进一步加强政府和社会资本合作（PPP）示范项目规范管理的通知》（财金〔2018〕54号）。文件对核查存在问题的173个示范项目分类进行处置。文件要求地方各级财政部门做好退库项目后续处置工作：对于尚未启动采购程序的项目，调整完善后拟再次采用PPP模式实施的，应当充分做好前期论证，按规定办理入库手续；无法继续采用PPP模式实施的，应当终止实施或采取其他合规方式继续推进。对于已进入采购程序或已落

地实施的项目，应当针对核查发现的问题进行整改，做到合法合规；终止实施的，应当依据法律法规和合同约定，通过友好协商或法律救济途径妥善解决，切实维护各方合法权益。54号文为首个对PPP示范项目提出规范管理的政策文件。

3．两部门联合发布《关于推进住房租赁资产证券化相关工作的通知》

国证监会、住房城乡建设部联合发布了《关于推进住房租赁资产证券化相关工作的通知》。文件明确了：开展住房租赁资产证券化的基本条件；优先和重点支持大中城市、雄安新区领域；住房租赁资产证券化的工作程序；加强住房租赁资产证券化的监督管理；营造良好政策环境，培育多元化的投资主体。该文件意在推进住房租赁资产证券化，将有助于盘活住房租赁存量资产，提高资金使用效率，促进住房租赁市场发展。

4.文旅旅发〔2018〕3号：在旅游领域推广PPP模式

文化和旅游部、财政部联合发布《关于在旅游领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（文旅旅发〔2018〕3号），该文件在旅游领域推广政府和社会资本合作模式。文件指出，以全域旅游为导向，以优质旅游为目标，逐步加强旅游基础设施建设，持续提升旅游公共服务供给水平，着力发挥旅游业在精准扶贫中的重要作用，大力推动旅游业质量变革、效率变革、动力变革。文件主要规划了9个重点领域：旅游景区、全域旅游、乡村旅游、自驾车旅居车营地、旅游厕所、旅游城镇、交通旅游、智慧旅游、健康旅游等新业态。

六、PPP清库情况

财政部PPP中心日前公布数据显示，自2017年11月16日《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号）发布后，各地积极开展项目库清理工作。自2017年12月份至2018年3月末，综合信息平台已累计清理管理库项目1160个，累计清减投资额1.2万亿元。

从地域分布来看

退库项目投资额前三位是山东、新疆、内蒙古，金额分别为1,596亿元、1,491亿元、1,441亿元，合计占退库项目投资额总数的37.1%。

图6：2017.12-2018.3退出管理库项目地区分布情况

从行业分布来看

退库项目数前三位是市政工程、交通运输、城镇综合开发，分别为400个、129个、72个，合计占退库项目总数的51.9%。退库项目投资额前三位是交通运输、市政工程、城镇综合开发，分别为3,568亿元、3,505亿元、1,187亿元，合计占退库项目投资额总数的67.6%。交通运输行业退库项目单位体量最大，单个退库项目平均投资额达27亿元。

图7：2017.12-2018.3退出管理库项目行业分布情况

财政部官方解读

财政部有关负责人表示，按照“防风险、促规范”的要求，PPP工作着力加强规范运作，从高速发展转向高质量发展，实现PPP项目转型升级、提质增效，切实提升公共服务质量。

元时代智库解读

财政部相继出台财办金〔2017〕92号与财金〔2018〕54号文件，对入库PPP项目进行整改与纠偏，初期经过严格筛选的示范项目也在清查之列。从结果来看，未来财政部将对PPP项目进行动态化模式管理，入库项目和示范项目不再是评判项目好坏的重要标准。

投资人和金融机构需提升自身的鉴别能力，在投资的过程中切实了解项目的实质内容，判断项目是否符合PPP的相关政策要求。PPP项目的整改清库工作，为市场创造了良好环境，大程度上提升社会资本参与PPP的热情和信心；同时整改工作也为除入库项目和示范项目以外的项目提供了更多被社会资本深入了解的机会，促进真正优质的项目落地。

七、精品案例分析

项目概况

该项目为国家级示范项目，位于H市新城区，交通便利，20分钟内科距离高铁车程18分钟、机场车程15分钟、地铁一号线车程15分钟、高速出口车程5分钟。项目包括三个子项目：康复医疗中心（包括康复中心、居家养老后台服务中心、国际研究中心等项目）、康复照料中心、康复养老养生中心（包括医药养生中心、养老主题公寓、养生度假公寓等项目）。

本项目占地面积800亩，地上建筑面积约8万平米，共设计床位数1600张，总投资约为12亿元，项目建设期为2.5年。

PPP模式

本项目拟采用BOOT模式(建设—拥有—运营—移交)与BOO模式(建设—拥有—运营)相结合的方式。康复医疗中心采用BOOT模式运作，合作期限暂定30年（包含建设期2.5年），合作期结束后，康复医疗中心项目的土地、设施无偿移交给当地医院；康复照料中心和康复养生养老中心采用BOO模式运作，30年合作期结束后，项目不进行移交，继续由项目公司进行运营。

融资结构

本项目将组建项目公司SPV（特殊项目载体）进行项目建设及运营。项目公司注册资本金为2.44亿元，由社会资本全额出资成立，政府方不出资不占股。鉴于土地收储尚未完成，项目土地通过出让方式取得，土地溢价风险和土地获得风险由社会资本方自行承担。

回报机制及收入测算

本项目回报机制采用使用者付费+政府可行性缺口补助。

使用者付费的回报来源：康复医疗中心的门诊收入、康复住院收入、体检收入等；康复照料中心的床位收入、政策补贴收入（建设补贴、运营期补贴）；康复养生养老中心的床位运营收入、养生卡收入、餐饮及其他收入、商业租赁收入等。参考项目可行性研究报告，结合H市的医养项目收费水平及可预计人次，以每年开放360天为基准，康复医疗中心预计

年收入7,380万元；康复照料中心预计年收入1,968万元；康复养生养老中心117,180万元。总合计年收入126,828万元。

政府可行性缺口补助来源：在项目的运营期间的前11年，根据绩效考核情况，进行政策性建设补贴+运营补贴。其补贴总额每年为3,010万元。

按照30年的运营计算期计算，整个项目的税后全投资内部收益率为8%，基本满足社会资本要求的项目内部收益率的水平，项目具有很强的财务生存能力，对社会资本的吸引力较大。考虑本项目前期运营需要有一段时间的市场培育期，为缓解项目前期经营压力，故将本项目的补贴年限与贷款年限一致，有利于保障项目的银行还款压力，以达到政府对本项目的支持。

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文章来源：元立方金服

作者：朱婷

第三篇：PPP项目经验总结

PPP项目经验总结

摘要：布吉文体中心BTO项目是深圳市首个采用BTO模式操作的文体类项目，它从前期的识别、准备、采购到建设前后经过了2年时间，期间的每一项工作都经过了慎重、充分和细致的调查和论证，这些工作成果最终促成了布吉文体中心BTO项目的实际落地。作为推动项目的工作人员，笔者回顾整个项目的实施过程，并对该过程中值得借鉴和学习的环节和内容进行研究，总结该项目操作过程中的成功之处，以期为国内PPP项目实施提供参考及借鉴。

关键词：PPP BTO 文体中心

一、PPP模式概述

《十八届三中全会关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确，“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”。财政部在2014年12月成立了政府和社会资本合作（PPP）中心，并下发了首批30个PPP合作示范项目名单和操作指南；国家发改委同期下发了关于开展政府和社会资本合作的指导意见和通用合同指南。截止目前，各部委已下发了约30多份文件，大力推广PPP模式在我国的应用，加快建立起适应社会主义市场经济的公共服务供给机制，为人民群众提供更加方便、快捷、优质、高效的公共服务。

PPP模式是政府和社会资本为提供公共产品或服务建立全过程的合作关系，该模式以利益共享和风险共担为特征，通过引入市场主体，发挥各方的专业优势，从而提高公共产品或服务的质量和供给效率，建立政府和社会资本“利益共享、风险共担、全程合作”的创新性模式，形成“政府监督、企业运营、社会评价”的良性互动格局。

二、项目简介

布吉文体中心项目位于深圳市龙岗区布吉街道，规划建筑面积为77700平方米，总投资为不低于5.5亿元。定位为布吉片区的标志性建筑，拟打造成集文化生活、全民健身、休闲娱乐、时尚生活、低碳环保于一体，涵盖文化馆、图书馆、电影院、体育馆、书城、文化展厅等，致力于服务布吉及周边片区的区域性先进文化体育中心，并在中远期将其打造成为在深圳乃至全国具有影响力的城市文化综合体。

三、项目实施背景及流程

为缓解政府财政压力，并充分引导社会资本在公共服务领域发挥高效的资源配置作用，项目采取PPP的模式，引入社会社会资本负责规划设计、融资、建设、运营等工作。该项目在实施过程中建立了一整套PPP项目的实施、审批等规范流程，具体流程如上图。

四、项目实践经验总结

（一）成立专项工作领导小组

由于PPP模式交易结构复杂，涉及各个政府部门，为此成立了专项工作领导小组，统筹协调项目工作，并就重大问题及阶段性成果进行决策。工作领导小组由政府主要领导任组长，文体旅游局（实施机构）、发改局、财政局、规土局、街道办等为成员单位。

（二）实施模式创新

经过多轮的研究讨论，项目创造性地提出了采用BTO（建设-移交-运营）的PPP模式，即在坚持土地性质不变、建成后全部资产归区政府所有的原则下，由社会资本出资建设、运营并获取收益，经营年限届满，社会资本享有的项目权益全部无偿交还政府。

（三）市场调查――功能单元设置

为积极践行专项工作领导小组提出的“关注民生、听取民意”的要求，确保文体中心的各个功能单元真正符合群众的需要，项目专门组织了群众问卷调查工作，由实施机构协同PPP咨询公司设计问卷、街道办具体实施执行，在项目周边3公里范围内的小区及企事业单位进行了问卷调研，并对调查结果进行分析总结，根据结论对项目功能单元规划进行了调整。

（四）市场测试及推介

为确保该项目的边界条件设置符合市场需求，能广泛吸引社会资本参与竞争，领导小组启动了市场推介工作。实施机构联合PPP咨询公司公开发布推介公告，广泛邀请行业内的领先企业进行了多轮座谈会，各个企业均提出了很多具有实操意义的宝贵意见，并基本吸纳融合到项目实施方案中，在公共服务不受减损的基础上，对项目核心边界条件进行优化。

（五）规范项目业态清单

项目特色文体等功能单元由社会资本根据运营方案自行规划业态，但明确提出项目经营业态负面清单和特色文体单元经营业态约定清单，规范了本项目中特色文体部分的具体内容，确保未来的经营性部分能与整体定位相符合。同时规定社会资本必须策划实施一批具有创新的文体项目，该项目未来将设立国际美术交流中心、直播影院、儿童剧培训制作中心及艺术银行等先进项目，以提升龙岗文体高地的影响力。

（六）实现项目财务平衡

通过挖掘项目自身资源从而平衡文体项目的建设运维财务费用的模式在国内鲜有先例，如何在确保项目提供的公共服务的种类、数量、档次不受影响的前提下实现前述财务目标更是难上加难。项目通过提升规划参数，增配运营资源，用于设置准公益性和经营性单元，提升项目的经济强度，该项目在公共属性不受影响的情况下创造性地解决了项目的全部建设投资以及运营阶段的政府补贴。

（七）实现项目全生命周期有效整合

传统模式下，政府方在规划、设计、建设及运营阶段，分别选定各自负责单位，相互之间缺少沟通互动，各阶段之间相互割裂，缺乏必要衔接。由于项目前期缺少统一规划，即使经过改造也难以与运营形成无缝衔接。此外，尽管政府持续提供补贴维持运营，但公共产品和服务的质量及效率不高的问题仍难以解决，无法令公众满意。

五、结束语

PPP项目的实施是一个系统工程，当中涉及政府各个部门及社会主体，厘清各自的权利及义务绝非易事。为确保项目实施工作顺利推挤并落地，组建专项工作领导小组、聘请专业咨询机构、市场测试推介等工作非常必要。后续PPP项目在实施过程中，在遵循财政部PPP指引文件的基础上，充分吸纳成功案例的实践经验仍具有重要意义。

第四篇：PPP项目盈利模式

PPP项目模式【专家+案例详解】

谈到民营企业的PPP成功模式，大家必谈华夏幸福的固安工业园，羡慕其丰厚的利润和抢到了头啖汤；谈国资企业的PPp谈到民营企业的PPP成功模式，大家必谈华夏幸福的固安工业园，羡慕其丰厚的利润和抢到了头啖汤；谈国资企业的PPP成功模式，大家会拿出北京地铁四号线，羡慕其资源整合的大手笔和灵活性。其实，如果参与其中的社会资本不盈利，一切都无从谈起，哪怕是公益性项目。PPP本质上是要借助社会资本的资金与竞争（特别是创新），来改善公共产品的供给效率，其注重产出标准而不是实现过程，是一种激励相容的制度安排。然而，公私双方通常具有截然不同的利益诉求，政府部门关注公众需求满足，而社会资本强调利润获取。因此，保证社会资本适当盈利是避免其关系专用性投资不足、提高其竞争与创新积极性的关键，并最终实现政府部门、社会资本和公众的“多方共赢”，促使PPP项目成功。

1、PPP项目盈利模式创新的必要性

在传统思维方式下，PPP只是政府进行基础设施建设或开展公共事业的一种新型的融资方式，借此减轻其财政压力。社会资本通过收购股权或收购资产、投融资建设、经营管理或（和）按需求提供服务的方式投入PPP项目，而政府部门则以转让收费权、支付可行性缺口补助或（和）政府付费的方式给予社会资本合理的回报。

此时，公私双方关注的焦点即社会资本的投资回报率或目标收益率：过低的投资回报率或目标收益率不利于社会资本积极性的发挥，甚至将迫使其退出基础设施和公用事业领域；而较高的投资回报率或目标收益率将会给政府带来沉重的财政负担。PPP项目的公私双方过度关注“投入-回报”之间的关系，甚至在确定投资回报率或目标收益率上表现出对抗关系，违背了PPP伙伴关系的初衷。据审计署数据显示，截至2013年6月底，我国各级政府负有偿还责任的债务约20.7万亿元，如何监控和化解债务风险备受外界关注。2014年，我国政府开始在全国范围内大力推行政府和社会资本合作（PPP），并密集发布PPP的相关文件，其中“国务院关于加强地方政府性债务管理的意见”（国发[2014]43号，以下简称国务院43号文）的基本思想为“修明渠、堵暗道”，即堵住“地方政府的融资平台公司”这一暗道，修了政府债券与PPP两条明渠；然而，国务院43号文在鼓励运用PPP模式化解地方债务的同时还明确指出，“地方政府要加强对或有债务的统计分析和风险防控，做好相关监管工作”。

由此可见，对于那些需要政府付费或者给予适当补贴的PPP项目（即非经营性和准经营性公共项目）而言，无论是政府部门还是社会资本，仅仅盯着这一项目既有的收益和财政补贴是不够的，更需要通过PPP项目盈利模式创新“将蛋糕做大”，政府可以因此避免PPP项目引起的新发生或有债务超出规定范围，社会资本也因此可以在投资回报率或目标收益率上减轻与政府部门的对抗，从而更顺利地实现其盈利。

2、伙伴关系下的PPP项目盈利模式框架

PPP的成功实施需要以伙伴关系思维为基础，公私双方必须摒弃对抗思维，互相尊重且积极主动地参与到项目中去，因此，如何在提高公共产品或服务供给效率的同时保证社会资本适当盈利，必须是公私双方共同面对、协力解决的问题。PPP项目盈利模式的创新，是在确定投资回报率或目标收益率之前不得不考虑的问题。在现实生活中，交易行为背后隐藏着价值交换，存在一定的价值交换范式或机制，而盈利模式这一概念即为了解释这种价值交换范式或机制；收益和成本决定了组织的经济价值，利润或盈利水平则是企业经济价值的直接体现，因此，盈利模式通常是指按照利益相关者划分的收入结构、成本结构以及相应的目标利润。有鉴于此，本文基于实践中的典型案例，从收益结构优化、成本结构优化、目标利润稳定三方面分析PPP项目的盈利模式。

图：基于多案例的PPP项目盈利模式树形框架 注：

①城市轨道交通、城市综合交通枢纽、铁路、港口/码头、水库、环境治理等项目捆绑土地、旅游、矿产等资源开发项目；

②医疗、教育、养老服务设施、场馆类、机场航站楼等项目捆绑餐饮、物业、绿化等配套服务；

③公厕与垃圾投放设施、路灯节能、城市公共停车场站、城市公汽交通、高速公路等项目捆绑广告等副产品，保障性安居工程捆绑商品房这一副产品，海水淡化捆绑工业制盐这一副产品等；

④投资规模相对较小、供特定人群使用或会对特定人群留下印象的项目，若该特定人群为某一商品的潜在客户，则生产该商品的企业可投资并冠名该项目； ⑤城市轨道交通等投资规模大、专业复杂的工程，可根据专业进行分割并分别选择适当的融资模式；

⑥规模小且分布零散的能源站（供热/冷）、（生活、工业）污水处理、（生活、餐厨）垃圾处理项目；

⑦城市供水、能源站（供热/冷）、污水处理、垃圾处理等PPP发展相对成熟的领域；

⑧既可以是同类公共产品中盈亏状况不同的项目捆绑，如捆绑交通流量不同的高速公路路段，也可是具有特定联系的异类公共产品中盈亏状况不同的项目捆绑，如海水淡化与发电捆绑；

⑨污水处理、垃圾处理、隧道、桥梁等具有流量特征的项目，以及新能源汽车充电等市场不稳定的项目。

3、PPP项目盈利模式之收益结构的优化

收益即财富的增加，其既包括货币收益，又可以包括声誉提高、潜在收益等非货币的。PPP项目可以通过优化收益结构实现盈利。▶3.1 捆绑私人产品，配补收益来源

当政府希望通过PPP模式获得的公共产品或服务属于非经营性（没有任何价格机制和现金流入，主要产生社会效益）或准经营性（有价格机制和现金流入，但无经营利润，成本无法收回）时，可以为该公共产品或服务配补适当的私人产品并捆绑提供，从而克服收费困难或收费不足的难题，即所谓的公共物品供给的捆绑模式或联合供给模式，最早提出这一思路的为德姆塞茨。“基础设施和公用事业特许经营管理办法”（简称25号令）明确规定，“向用户收费不足以覆盖特许经营建设、运营成本及合理收益的，可由政府提供可行性缺口补助，包括政府授予特许经营项目相关的其它开发经营权益”，从而充分肯定了这一盈利模式的合法性。

（1）增补资源开发权，弥补收益不足

政府以对PPP项目公司进行补偿的方式，将基础设施或公用事业项目（地铁、隧道、环境治理等）周边一定数量的资源（如土地、旅游、矿产）的开发权出让给PPP项目公司，以捆绑的方式提高项目公司的整体盈利能力，以确保项目投资者获取合理回报，调动投资者的积极性，即所谓的资源补偿项目（Resource Compensate Project，RCP）融资模式。例如：

①香港地铁公司（简称“港铁”）的盈利模式可总结为“轨道交通＋地产商业”的组合，即以轨道交通的投融资建设与沿线地产商业的开发同步进行，由港铁的收益结构可知，地产商业开发的收入占总收入的50％以上，正因如此，港铁成为了全世界范围内服务水平最好、运营效率最高、盈利情况最为理想的地铁公司之一。

②2004年4月，澳大利亚维多利亚州政府决定在亚拉河畔现有的墨尔本展览中心旁边，建设一个世界级的会议中心，维多利亚州政府通过招标确定由Plenary Group为首的承包联合体（简称“Plenary联合体”）作为社会资本，负责该项目的开发、设计和建设，并且授予Plenary联合体长达25年的特许期，为了提高该项目的可经营性，公私双方制定了会议中心周边区域的扩充性商业开发计划，包括在新墨尔本会展中心附近建设办公区、住宅区、零售专区以及一个五星级的希尔顿酒店，并翻修码头上一艘名叫波利伍德赛德的老帆船，将其货棚改造成餐厅，从而通过经济乘数效应显著增加了项目效益。（2）授权提供配套服务，拓展盈利链条

当PPP项目供给的基础设施或公用事业建成后，必需相应的配套服务才能正常运转时，政府可授权PPP项目公司提供这种可以产生预期收益的配套服务（如餐饮、物业、绿化），从而通过延长价值链创建现金流、补偿主体项目财务上的不可行。例如：

英国国家医疗卫生服务体系（NHS）与百威斯特公司（Bywest）合作的西米德尔塞克斯大学医院（West Middlesex University Hospital）项目，百威斯特公司负责其投融资与建设，西米德尔塞克斯大学医院基金会负责该项目的运营管理，为了补偿与回报百威斯特公司的建设投入，将该医院运营期间的配套服务项目全部交由百威斯特公司负责，包括餐饮、搬运、安全、保洁、维护和物品供给，服务周期或从35年延长至60年，服务费由英国政府支付。（3）开发副产品，增加收益来源 PPP项目公司在提供政府需求的公共产品或服务时，可以附带生产出更具经营性的副产品（如广告、建筑作品知识产权的授权使用），以此弥补主产品项目财务上的不可行，如北京丰台区郭庄子和昌平区回龙观限价房项目中增配的商品房开发，梅州模式公厕项目中用以养厕的店铺、饭店、办公楼、垃圾中转站。具体策划方案既可由公共部门主动提出，也可由社会资本策划提出、公共部门审核批准。前者如：

英国森德兰市采用PFI方式对市内街道的照明、标志和街道设备（3.05万个灯柱和6000个公路标志）进行设计、安装、运营、维护和融资，合同期限为30年，且要求最长5年内更换完所有设备，该项目中的社会资本在合同期内的前5年获得一次性支付265万英镑用于更换完所有设备，其后运营期每年通过经营灯杆和公路标志广告、交通CCTV（注：闭路电视）增加费等第三方收益（折现共计158.9万英镑），来作为维护投资和获取相应回报。后者如：

德国将公厕进行市场化运作，以期在弥补政府资金不足的同时，促进公厕在节能、节水、环保等技术上的创新，1990年在柏林市公共厕所经营权拍卖会上，后来被称之为“茅厕大王”的汉斯•瓦尔即承诺免费提供公厕设施及其维护和清洁工作，当时其竞争对手都认为他疯了，于是在缺少竞争、承诺免费建厕、只要求交纳低廉管理费的情况下，瓦尔公司一举拿下全柏林的公厕经营权；瓦尔公司的盈利点显然不在厕所门口0.5欧元的投币口上，其最大的收入来源是这些公厕外墙的广告经营，它把柏林的很多厕所外墙变成了广告墙，加之瓦尔公司的墙体费用比一般广告公司低得多，使得香奈尔、苹果、诺基亚等很多著名公司都在公厕上做广告。

▶3.2 冠名公共产品，增值社会资本声誉资本

对于社会资本而言，能够为其自身增值、为其发展助力的收益不仅限于货币形式的，还可以是提高知名度、潜在收益等非货币形式的，因此，PPP项目还可以冠名公共产品作为社会资本的回报，日本丰田汽车公司就热衷于这一类PPP项目。例如：

丰田汽车公司捐赠350万元人民币在天津建造过街天桥，命名为“丰田桥”，虽然丰田桥无法产生任何直接现金收益，但丰田汽车公司通过得到该桥的冠名权，收获了巨大的隐性声誉收益。又如：丰田汽车公司负责了NBA球队休斯敦火箭队的主场——“丰田中心球馆”的投融资建设与维护，但并不负责其运营以收回建设投资，而是通过为体育场馆冠名，来吸引丰田中心球馆看比赛的火箭队球迷购买丰田轿车。

4、PPP项目盈利模式之成本结构的优化 成本是社会资本进行投资建设、特许运营所必须耗费资源的货币表现，因此，成本结构优化既可以是减轻社会资本的一次性建设投入、通过规模经济降低单位产品成本，也可以是其通过技术和管理创新减少日常运营成本。▶4.1 集成融资模式，分摊建设投资

对于建设期投资规模较大、运营期收费不足的公共项目，可将其进行适当的分割，只对其中部分工程（与运营成本及效率密切相关的）采取PPP模式或对不同部分采取不同的PPP模式细分，从而减轻社会资本对该项目的一次性建设投入，提高其可盈利性。例如：

①北京地铁4号线的全部建设内容划分为A（征地拆迁和土建工程）、B（机电设备的购置和安装）两部分，北京市政府只将占总投资30%的B部分（投资额约为46亿元）交由香港地铁有限公司（香港特区政府控股的上市公司）、北京首都创业集团有限公司（当地国企）和北京基础设施投资有限公司（当地国企）共同组建的京港地铁公司（SPV）来负责融资建设（即BOT模式）。

此外，该SPV负责地铁4号线的运营管理、全部设施（包括A和B两部分）的维护和除洞体外的资产更新，以及站内的商业经营，通过地铁票款收入及站内商业经营收入回收投资，特许经营期（30年）满后将B部分项目设施无偿地移交给北京市政府，将A部分项目设施归还给北京地铁四号线投资有限责任公司。②昆明快速公交（BRT）系统项目（包括交通枢纽站、首末站、场站、沿途站牌的建设）建设规模大，收费显著不足，对民间资本缺乏吸引力。为此，昆明市政府采取了BOT-BT-TOT的集成融资模式：

将资金需求量大、投资收益较好且建设周期长的专用道建设（包括路面建设、交通枢纽站、首末站和场站的建设）部分，采用BOT模式交由A公司负责；将资金需求量相对较小、无收费机制、建设周期短的车辆购置及智能交通系统建设部分，采用BT模式交由B公司负责；A公司建设完成后，通过租赁协议将专用道部分的经营权移交给C公司，同时，B公司在建设完成并由政府回购后，再由政府将车辆购置及智能交通系统部分的经营权移交给C公司，至此，整个BRT项目采用TOT模式交由C公司负责经营。

▶4.2 打包运作形成规模效应，降低单位产品成本

在PPP项目中，社会资本需要进行一定规模的建设投资，或者购买项目一定期限的产权或经营权，那么，若公共产品或服务的需求量过小则PPP项目的产能过剩，导致社会资本的盈利性差或者需要政府对差额部分进行财政补贴。可见，确保PPP项目适当规模的需求，从而降低单位产品的成本是PPP项目盈利的一种思路。以各省公布的首批PPP项目清单中普遍受到青睐的污水处理项目为例，规模越大对投资者越有吸引力，而规模小的项目基本不具备投资者对市场化经营的收益要求。

因此，对于普遍存在规模小且分布零散特点的乡镇污水项目，国内的通常做法即打包运作、“一厂一价”，如深圳龙岗10座污水处理厂打包转让项目、海南16座污水处理厂打成两个“项目包”委托运营项目、江阴4污水处理厂打包招商项目等。

又如江西省工业园区污水打包BOT项目：2010年8月，江西省政府颁布了鄱阳湖生态经济区的规划，把工业园区污水处理设施建设列为十大节能减排工程之首，要求在2015年建成102个工业园区的污水处理项目；2011年5月，江西省政府与中国节能环保集团签署全面的战略合作框架（规划日处理量237万吨，总投资146亿），由江西省城投（出资20%）与中国节能环保集团（出资80%）组建的中国节能江西公司（SPV），负责江西省102个工业园区的污水和固废处理、环保节能，工作范围包括投资建设、运营管理，特许期限30年，由政府来进行付费。

▶4.3 进行管理或技术创新，降低运营成本

采用PPP不仅是为了解决公共部门的财政紧张，更重要的是借助社会资本的专业和创新，来提高公共产品的供给效率。因此，社会资本为了拓展其盈利空间，应在特许经营过程中充分发挥其主动创新积极性，通过管理或技术创新不断降低其运营成本。例如：

在湖南省长沙市东部近郊的长沙县，牛角冲社区与长沙绿动循环再生资源有限公司合作推出“绿色循环积分计划”，居民们在长沙绿动循环再生资源有限公司注册后，将领取到各自的专属二维码，居民们将家中可回收垃圾打包后贴上二维码投放到社区的专用回收桶后，公司会将垃圾运往循环分拣中心通过扫描二维码确定居民信息，根据垃圾的种类数量换算成积分录入用户账户，居民的二维码垃圾积分达到一定数量后可兑换生活用品或抵用小区的物业费。集中回收后再由PPP项目社会资本进行垃圾分类是一项耗时、耗力的事，而对于形成并投放生活垃圾的居民而言，垃圾分类却是举手之劳、轻而易举的事，长沙绿动循环再生资源有限公司通过二维码社区垃圾回收模式这一管理创新，充分调动了广大居民的积极性，大幅压缩了其进行垃圾分类的成本，进而极大拓展了其盈利空间。

5、PPP项目盈利模式之目标利润的稳定

获取利润是企业价值增长的主要方式，因此，能否获取稳定、可持续的利润是企业进行投资的重要决策依据。有鉴于此，不但要让PPP项目社会资本“有钱可赚、有利可图”，还要确保其利润的相对稳定与可持续，降低社会资本在PPP项目中实现目标利润的风险，也是其重要的盈利模式设计思路之一。▶5.1 将盈亏状况不同的公共产品捆绑，提高目标利润的可持续性

基础设施和公用事业领域既有现金流入充裕的经营性公共项目，也有现金流入不足的非经营性公共项目，甚至是没有任何现金流入的非经营性公共项目。经营性公共项目对于社会资本具有强大的吸引力，采用PPP模式有可能造成社会资本“暴利”，置政府于尴尬境地；而准/非经营性公共项目则对社会资本缺乏吸引力，采用PPP模式后政府需要进行适当的财政补贴或者需要付费，从而给政府带来一定的财政压力。

为了吸引社会资本进入更为广泛的基础设施和公用事业领域，同时确保PPP项目“盈利但不暴利”，可以将盈亏状况迥异的项目捆绑实施PPP，实现“以丰养歉”：既可以是同类公共产品中盈亏状况不同的项目捆绑，如捆绑交通流量不同的高速公路路段；也可是具有特定联系的异类公共产品中盈亏状况不同的项目捆绑，如海水淡化与发电捆绑。代表性项目如：

天津的国投北疆发电厂循环经济PPP项目由国家开发投资公司、天津市津能投资公司、天津长芦汉沽盐场有限责任公司按64：34：2的比例共同投资建设与运营管理，该工程由“发电工程、海水淡化、浓海水制盐、供热、土地整理、废物利用”六个分项工程组成，提供电力、热力、淡水、土地、盐化产品、建材等多种重要产品。

其中，海水淡化工程是循环经济的关键环节，由于受生产成本及供水体制等约束而一直处于亏损状态，该项目就是将盈利性差的海水淡化工程与盈利性较好的发电工程捆绑，实行“以电养水”的政策，发电工程的盈利弥补海淡工程的亏损；鉴于天津的国投北疆发电厂循环经济PPP项目整体上看是盈利的，其二期工程规划的2台100万千瓦发电机组和30万吨/日海水淡化装置已于2014年12月24日获国家发改委核准。

▶5.2 运营前期合理设定保底量，提高目标利润的稳定性

由于PPP合同的长期性，成本与需求的不确定即成为其显著特征。为了保证社会资本目标利润的稳定性，公私双方通常会设定最小需求保证（minimum demand guarantee，MDG）或最小收益保证（minimum revenue guarantee，MRG），即我国PPP实践中所谓的保底量，这本质上是一种公私双方风险共担策略或社会资本的风险缓解机制。

由于我国经济与社会发展较快且PPP市场还不健全，运营前期设定保底量的做法在污水处理、垃圾处理、隧道、桥梁等具有流量特征的PPP项目，以及新能源汽车充电等市场不成熟的项目中普遍存在，下面介绍污水处理与垃圾处理两个领域的具体做法。

①污水处理PPP项目通常会在运营期前3-5年，按设计处理规模的一定比例设定阶梯式增长的保底水量，剩余特许经营期内则以设计规模为保底水量，根据按月付费的惯例，若当月实际处理量达不到保底量则仍按保底量计付污水处理服务费（不考虑暂停、罚款等特殊情况），从而使得投资人获得可预期的、稳定的现金流担保；该领域运作比较成功的如合肥市王小郢污水处理厂资产权益转让（TOT）项目。

②与污水处理略有区别，垃圾处理项目保底量的设定，需要综合考虑实际垃圾供应量及预期增长速度、设计处理规模、垃圾含水率以及垃圾处理设备的实际负荷能力，如果为垃圾焚烧发电项目还需考虑焚烧率；此外，由于一年之中的垃圾供应量会因季节变化出现较大波动，因此，垃圾供应保底量不是按月执行，而是按年累计执行的，即只在开始付费日起每满一年时才计算累计实际垃圾处理量，若该累计量低于年垃圾保底量则按全年垃圾保底量计算全年应付垃圾处理费（不考虑暂停、罚款等特殊情况）；该领域运作比较成功的如荣成垃圾焚烧发电BOT项目。

6、结论

相关数据显示，采用PPP并不一定会让政府“更省钱”，国际上判断一个公共项目是否采用PPP，通常都是看其相比传统模式增加的成本相对于公共产品供给效率或公共服务质量的提升是否“物有所值”（Value for Money，VFM）。因此，不同于一般工程项目中承发包双方之间“零和博弈”的特征，PPP项目的公私双方更多地追求项目的价值增值，是可以实现“共赢”的。

有鉴于此，双方应摒弃传统的对抗思维，这就要求双方都以积极的态度进行盈利模式的设计与创新：

公共部门应广泛借鉴国内外成功案例的经验，主动地为PPP项目选用合法、适当的盈利模式，或客观地对待社会资本提出的盈利模式方案；

而社会资本则应充分发挥其专业、竞争优势，在交易阶段向公共部门提供可行的盈利模式方案，在建设期或运营期通过技术或管理创新优化项目成本。此外，盈利模式是获取利润的逻辑与方法，随着价值理论的导入，其研究重心逐渐从关注企业利润转向关注用户价值，从而提出了商业模式的概念。

本文认为，项目是具有特定目标的一次性任务，更是组织配置资源、创造价值并最终达成自身战略目标的手段或方式，因此，未来PPP项目社会资本应从公众价值主张出发，以公众需求为中心开展价值创造和价值传递，在实现公众价值的同时获取企业价值。国家体育场工程总面积21公顷，建筑面积25.8万平方米，项 目总投资额313900万元。2008年奥运会期间，国家体育场承担开 幕式、闭幕式、田径比赛和足球比赛等重要赛事，奥运会后可举办 特殊重大赛事、各类常规赛事以及文艺演出和商业展示会等非竞赛项目。因用途多样，有非常好的盈利预期，为采用PPP模式创造了条件。中信集团出资65%，北京城建集团出资30%，美国金州公司出资5%，组成中国中信集团联合体。2003年8月9日，中国中信集团联合体分别与北京市人民政府、北京奥组委签署《特许权协议》、《国家体育场协议》协议，与北京国有资产经营管理有限公司签署《合作经营合同》共同组建项目公司——国家体育馆有限责任公 司，负责国家体育馆的融资、建设工作。项目竣工后，北京中信联 合体体育场运营有限公司在30年特许经营期内负责国家体育场赛 会运营、维护工作，待运营期满将国家体育场移交给北京国有资产 经营管理有限公司。

北京市政府根据特许权协议的相关要求，提供了许多优惠政策和资金支持。项目用地土地一级开发费用仅为1040元/平方米，而 相邻地段商业用地地价高达10000元/平方米，项目土地价格非常低廉。北京国有资产经营管理有限公司出资18.154亿元参与项目，且对该笔资金不要求回报。为方便体育场的建设和运营，北京市政 府提供施工场地附近区域的必要配套基础设施，以及其他可为方便体育场建设和运营的帮助。

在奥运会测试赛和正式比赛期间，北京奥组委向北京中信联合 体体育场运营有限公司支付场地费用，而专用于奥运会开闭幕式但 赛后不再使用的特殊装置所有费用，由北京市政府承担。在特许经营期内，限制北京市市区北部区域新建体育馆或扩建已有体育馆，如确有需要新建体育馆，北京市将与北京中信联合体体育场运营有限公司协商，并按特许权协议对其进行补偿。

PPP模式项目的过程：五大阶段 监管及风险控制

PPP项目一般过程的19个步骤

PPP项目一般过程：

PPP模式是针对整个项目生命周期提出的一种新的融资模式，一般周期为5-30年，需要详细的流程控制以确保项目的实施和推进。在我国，从PPP项目的启动到结束，要经历5个阶段：项目识别、项目准备、项目采购、项目执行、项目移交。

1、项目识别阶段

在正常情况下，投资规模较大、收益长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目，比较适合采用PPP模式。项目识别阶段包括：项目发起、项目筛选、物有所值评价、财政承受能力论证4个环节。

其中，物有所值(Value for Money，VFM)，是指一个组织运用其可利用资源所能获得的长期最大利益，通俗地讲就是少花钱、多办事、办好事。VFM评价是国际上普遍采用的一种评价传统上由政府提供的公共产品和服务是否可运用政府和社会资本合作模式的评估体系，旨在实现公共资源配置利用效率最优化。

2、项目准备阶段

当项目通过了科学论证之后，就开始转为专门机构负责项目的准备工作。项目准备工作包括：管理架构组建、实施方案编制、实施方案审核3个环节。

实施PPP项目是一个系统性工程，其复杂程度和专业程度极高，需要组建一个PPP项目实施团队。其中，政府部门成为监管者，在项目过程中承担着有限的职能，社会资本受雇于政府从事公共领域的活动，则承担着提供服务的主要职能。

3、项目采购阶段

当PPP项目准备及架构设计等工作完成后，就可以进入项目采购阶段，主要包括：资格审核、采购文件编制、响应文件评审、谈判与合同签署。

按照《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》规定，PPP项目采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购方式开展采购，按照政府采购法律法规及有关规定执行。项目采用竞争性磋商采购方式开展采购的，按照下列基本程序进行：采购公告发布及报名、资格审查及采购文件发售、采购文件的澄清或修改、响应文件评审等。

4、项目执行阶段

项目执行是PPP模式工作的重中之重，执行阶段的工作能否顺利进行是PPP项目成功与否的关键。该阶段包括：成立项目公司、融资管理、绩效监测与支付、中期评价等环节。

社会资本可依法设立项目公司，政府可指定相关机构依法参股项目公司，项目实施机构和财政部门(或PPP中心)应监督社会资本按照采购文件和项目合同约定，按时足额出资设立项目公司。PPP项目融资由社会资本或项目公司负责，应及时开展融资方案设计、机构接洽、合同签订和融资交割等工作。财政部门和项目实施机构应做好监督管理工作，防止企业债务向政府转移。

5、项目移交阶段

PPP项目的移交要经过4个环节：移交准备、性能测试、资产交割、绩效评价。项目合同中应明确约定移交形式、补偿方式、移交内容和移交标准。移交形式包括期满终止移交和提前终止移交;补偿方式包括无偿移交和有偿移交;移交内容包括项目资产、人员、文档和知识产权等;移交标准包括设备完好率和最短可使用年限等指标。

项目移交完成后，财政部门(或PPP中心)应组织有关部门对项目产出、成本效益、监管成效、可持续性、政府和社会资本合作模式应用等进行绩效评价，并按相关规定公开评价结果，评价结果将作为政府开展政府和社会资本合作管理工作决策参考依据。

项目风险：政府失信风险降低 重视关联性风险影响

PPP项目的风险来源

近年来，随着我国PPP模式的深化和推广，很多省市通过项目的实施积累了实践经验，从探索阶段到高速发展阶段，越来越多PPP项目的成功实施，解决了我国基础设施落后又缺乏建设资金的问题，提高了城市化和城镇化的效率。

但是不可否认，PPP模式作为一种新生事物，对我国的政府部门和私营部门而言，都还是相对缺乏经验，因此，PPP在我国的应用也遇到了诸多实际问题，许多项目存在败笔甚至失败收场。

从众多成功和失败的案例研究结果来看，PPP项目主体以及项目实施过程难免遭遇大量的风险威胁，这些风险来源涵盖了政治、经济、法律、社会、文化、自然等广泛的因素。其中，按照内容划分，常见的风险包括政治、市场、法律、财经、建造、运营等六个方面：

PPP项目的六个方面常见风险

PPP项目主要风险之间的关联性

PPP项目失败的风险因素复杂多样，但是这些风险之间又具有关联性，很多时候它们互为因果，例如政府部门人员腐败行为导致过高承诺，最终产生政府信用风险，项目唯一性、市场需求变化等风险会导致市场收益不足等等。此外，政府换届、公众反对等多方面的原因均会导致该问题的出现。

但值得注意的是，随着PPP模式在我国的发展，政府信用风险已不是主要风险。政府信用风险在中国的严重性排名大幅下降，而且标准普尔公司也在逐年上调对中国政府的信用评级，这也可以作为中国政府信用风险逐渐减弱的另一个有力证据。

面对多种多样、纷繁复杂的风险，PPP项目各主体(机构)应当要共同努力，做好风险管理。政府部门方面，应加强对PPP知识的学习，做好有关PPP项目的法律规制与政策支持工作，创造良好的投融资环境和稳定的政治环境，并且建立完善科学的决策机制，必要时聘请专业的咨询机构提供决策支持，弥补对专业知识的欠缺。社会资本方面，不应抱有投机心理，试图利用政府部门缺乏专业知识的弱点签订不平等的合同，显失公平的合同在以后的执行过程中很容易造成政府出现信用风险;另外更不可利用极少数官员的腐败，采用贿赂手段牟取暴利，当这些领导换届或受到法律制裁之后，项目也会面临失败的风险。

风险分配：坚持三项原则 全面共担风险

PPP模式本质上是政府部门和私营部门之间一种长期的合作伙伴关系，是一系列介于传统政府采购方式与完全私有化之间的具体融资方式，因此，双方之间对风险的分配与承担的终极目的是确保项目的顺利进行。

PPP项目常见的风险分配

目前，学界对PPP模项目的风险分配原则已经达成共识：由对风险最有控制力的一方承担相应的风险。按照这个原则，建造风险和运营风险应该分配给私营部门，而政治风险、法律变更风险、国有化风险等则应该由更有控制力的公共部门来应对。在此基础上，PPP项目的大部分风险都可以得到合理分配和有效控制。

但是，在PPP项目中还存在一些双方都不具有控制力的风险，比如不可抗力风险。对于双方都不具备控制力的因素，分配时应综合考虑风险发生的可能性、政府自留风险时的成本、政府减少风险发生后所导致的损失以及私营部门承担风险的意愿。因此，承担的风险程度与所得回报应相互匹配，也必须成为项目风险分配的原则之一。

另外，在项目实施过程中还难免存在一些特殊情况：项目的某些风险可能会出现双方意料之外的变化或者风险带来的损失比预估的要大得多。在此情况下，如果让某一方单独承担接近无限大的风险，必将影响承担者管理项目的积极性，可见在风险分配过程中还应该遵循：承担风险要有上限的原则。

综上所述，PPP项目的风险分配应坚持三项原则：由对风险最有控制力的一方承担相应的风险;承担风险的程度与所得回报要相匹配;承担的风险须有上限。

风险分配作为风险管理工作的核心贯穿整个项目合同期，为帮助政府部门与私营部门对项目的风险进行合理分配，学界提出PPP项目风险分配的三个阶段以及分配框架。PPP项目的风险分配是否合理是影响项目成败的关键因素，政府部门与私营部门都应该本着双赢的态度就项目的显性与隐性风险分配进行积极的谈判，切莫把风险转嫁当作博弈游戏。双方分配项目的风险时，为确保政府部门和私营部门之间权利与义务的平衡，还应该在合同中设置调整条款，当项目出现有利的变化时，应进行对称性风险分配，即因项目生命周期内出现的变动(如原材料价格下降等)带来收益时，允许双方共同分享该利益。

监管体系：搭建框架体系 加强动态监管

PPP项目政府监管整体框架

由于PPP模式通常应用于公用事业领域，关乎公众基本利益和社会福利水平，而且PPP项目在形式上属于委托模式，政府部门及私营部门将投资项目委托给项目公司，项目公司再委托设计、施工、运营等单位，因此，政府必须积极主动、科学合理地监督PPP项目的建设和运营。

为保证项目的顺利运行，政府部门在进行项目监管的时候，既要确保经济效益，又要兼顾社会效益，应当强调4个原则：社会效益驱动原则，了解公众意愿，接受公众评价和建议;与建设过程相协调原则，以保证项目监管的体系化和系统化;提高监管效率原则，合理的政府监管机制需要考虑交易费用的降低;强制性监管与灵活性监管并存原则。

从监管目标来看，是为了确保项目的社会效益和公众利益得到保障。

从监管主体来看，包括传统的监管部门(政府投资主管机构、建设部门、财政部门等)、审计部门、监察部门和综合性独立监管机构，这四类主体分别有针对性地开展监督工作，相辅相成形成有机整体。

从监管对象来看，既包括政府部门，也包括私营机构;既包括项目公司本身，也包括与项目公司有联系的设计、施工、运营等单位，设计项目各个阶段的所有参与者各自的事项及各单位之间的一系列事项。

从监管方式来看，应体现监管机制的基本原则，以法律法规为基础，配合一系列相关政策进行法律约束;以特许经营协议和其他一系列合同协议进行合同约束;配合信号系统和产权交易;要体现激励机制。

PPP项目政府监管整体框架

从监管内容来看，主要体现在各监管主体的活动过程当中。包括：

1、综合性的独立监管机构参与项目的全过程，对私营部门的准入、成本、价格、服务内容、质量、安全、环境等实施专业化监管。

2、传统的监管部门，如建设部门、财政部门、环保部门等，以社会效益为根本出发点，从部门职责角度考虑，对项目的准入和私营部门的准入进行严格监管。

3、审计部门负责项目建设和运用期间的财政资金监管，审计部门作为政府的一个监管机构，在PPP项目中定期性、阶段性地对财政资金的使用情况进行监管。

4、监察、稽查部门负责突发性事件的监管，或对政府重点关注的领域进行阶段性监管。

近年来，公用事业领域逐步向社会资本开放，PPP模式的引入对政府的监管机制提出了一定的挑战，由于PPP项目全生命周期内的不同阶段参与监管的主体不尽相同，重点监管的职责也不同，各监管主体应根据不同阶段对项目的参与程度，明确各自的监管职责，提高监管效率，形成系统化的有机监管体系，全力保障PPP项目的社会效益和公众利益。

第五篇：PPP项目建议书

ppp项目如何民间自提？

根据世界银行下属机构ppiaf专题报告，民间自提（unsolicited proposal）是基础设施ppp（public-private partnership，公私协作）项目初始发起的一种方式，一般而言包括三方面含义：没有被邀请投标的提议；可能不在政府预算或政策框架范围内；项目需求及目标尚未被有效识别。

在澳大利亚、韩国、菲律宾、中国台湾等国家或地区，已经存在许多民间自提的实践。以台湾为例，截至2004年政府规划项目约占ppp项目的88%，由民间自提的占ppp总项目的12%。

民间自提项目中，私营部门投资人以自提的形式发起ppp项目，以期避免激烈的竞争过程，顺利获取项目。通过民间自提，如能成功获得排他性的谈判地位，私营部门通常可以直接与政府就项目详细信息进行闭门式谈判，进而获得更优惠的合同条件。

也因此，围绕民间自提向来争议不断，私营部门投资者声称在特殊情况下，某些项目由单一发起人提议开发有其必要性，主要体现在四个方面：

●

● 项目开发商（私营部门投资者）拥有项目所需关键技术的知识产权； 由于项目规模小、位置偏远或政治风险等因素导致缺少对该项目感兴趣的私营部门投 组织公开招标的费用较大，对政府部门、私人投资者或对双方来说经济性较差； 通过邀请谈判的形式（民间自提）可以加快项目的开发速度。资者； ●●

但公众倾向认为，民间自提项目往往带有某种特殊利益目的，容易滋生腐败。因为项目以排他方式与原始发起人进行谈判，在投资人选择过程中缺少足够的透明度与竞争。鉴于这些关于民间自提的争议，国际上部分国家完全拒绝民间自提项目从而避免这一系列问题；有些国家则有选择地允许民间自提项目的存在，甚至在ppp法律体系中做出明确规定。

如果政府允许民间自提，关键是如何管理和促进私营部门积极地参与项目的概念设计并提出方案，同时又不失去公开招标模式所带来的提高透明度及效率的好处。

民间自提操作流程

在管理ppp民间自提项目方面，国际上目前没有统一的标准。大多数允许民间自提的国家没有特别的程序来进行管理，通常是就具体项目进行直接谈判，并可能同时涉及到几个部门或机构。

在准备民间自提时，私营部门投资者往往需要了解如下信息：

●

●

● 项目建议书提交至政府哪个部门 项目建议书需要涵盖什么信息 政府对民间自提项目决策过程的时间安排 综合参考部分国家和地区有关于民间自提的管理程序，民间自提过程主要可分为两个阶段。

第一阶段与大多数项目类似，从私营部门向政府提出项目开始，一直到项目所有内部评估完成，做好了公开招标前的一切准备。通常，民间自提的第一阶段管理流程如图2所示。

第一步：私营部门首先向政府相关负责部门提交一份项目的初步描述性文件（项目意向书，或项目初步建议书），在有些国家和地区如阿根廷、智利、哥斯达黎加，该文件只包含项目的概念性描述，而在另一些国家如韩国、南非，该文件需要包含更为详细的信息。

第二步：经过一定时间的审查评估后（初评），政府部门会给出一个初步的反馈意见，包括该项目是否符合公众利益，是否符合国家及地方的基础设施发展规划等。在审查过程中，政府部门可能会要求私营部门提交更多的关于法律、财务可行性及环境方面的分析报告，私营部门需承担相关费用。第三步：如果项目的初步描述（项目意向书）审查通过，私营部门通常会收到正式的确认，同时需要继续完成项目建议书。此时，政府指定的主管部门及机构需要了解如下信息，（a）申请者在特许权公司的角色以及实施和运营项目的能力，（b）技术可行性研究，（c）总投资估算及财务计划，（d）运营收入及费用计划，比如收费计划，（e）项目论证，（f）环境与社会影响分析。有些国家中，需要在此阶段给出项目开发的费用补偿估算，如智利、哥斯达黎加和南非；有时政府也会要求在这一阶段提交投标保证金，以保证私营部门自提项目的可靠性。

第四步：对项目建议书的审查。通常政府有关部门会与私营投资人通过谈判将项目的主要边界条件确定下来（如南非，台湾）。有些政府主管部门会需要其它相关部门的批复（如韩国、菲律宾）。审查完成后，项目可能会被批复同时进入下一阶段，也可能被拒绝批复。如果被拒绝批复，私营部门可以重新提交修改后的项目建议书，或者政府部门在一定的规定期限后，可以采用私营部门的项目方案进行修改并进入公开招标的程序（例如在智利需要3年期限，在阿根廷则需要2年）。

如果项目建议书获得批复，项目将进入第二阶段——公开招标，旨在发掘不同于项目原始发起人所提出的有益的方案。第二阶段通常有三种模式：奖励模式、swiss challenge模式，或最后及最优的报价模式。

（1）奖励模式

智利和韩国政府为鼓励民间自提，在正式的招标过程中对原始项目发起人给予一定奖励。奖励可以采取多种形式，但最常见的是在标书评估过程中，原始项目发起人的技术分或商务分获得额外加分，或当项目原始发起人的报价与最佳报价的差距在一定的比例范围内，则选择原始发起人授标。

第一阶段的审查完成之后，在奖励模式下，接下来的项目开发流程如下：

第五步：一旦项目被正式批复，则原始发起人就正式获得该奖励，奖励的额度由政府的项目主管部门确定，通常有一个最高限额。（如在智利和韩国为10%）

第六步：在相关法律的框架下（如bot法，特许协议等），ppp项目会被正式注册并宣布公开招标。招标公告文件列明对原始发起人的奖励额度，以及对项目开发费用的补偿额度。竞争者可以在指定期限内提交投标文件。

第七步：在公开招标阶段，项目发起人可以选择使用奖励进行投标或选择不投标。在智利，原始发起人甚至可能将奖励额度转售给其他投标人。如果项目原始发起人投标失败或不愿意投标，中标者也可能需要补偿项目原始发起人的项目开发成本，在公开的招标文件会有明确的说明（例如在智利）。当原始发起人是唯一的投标人，则其将自然地获取项目。

譬如，项目原始发起人以民间自提的形式提议新建收费公路项目，并通过审批后获得了10%的奖励。作为交换，政府有权对收费公路项目建议书进行修改，并开展公开招标。在公开招标中，收费报价最低的投标人中标。假设公开招标中，最低收费报价是0.19美元每公里，原始发起人的报价是0.2美元每公里，则原始发起人中标，因为项目原始发起人的报价与最低报价相差在10%以内。

（2）swiss challenge模式

当民间自提项目进入公开招标程序后，最常见的是swiss challenge模式。这一模式与奖励模式类似，在指定期限内允许其它投资人进行投标，在菲律宾、印度、意大利及台湾等地广泛应用。该模式下，原始发起人没有预先设定的奖励，但是有权利与其它更优报价的投标进行一对一的比较竞争。

第一阶段完成后，在swiss challenge模式下，第二阶段程序如下：

第五步：在相关法律的框架下，项目会被正式提上议程并宣布公开招标。

第六步：在菲律宾，原始项目发起人需要提交与招标文件中规定的其它投标人相同的投标保证金。该投标保证金旨在保证原始发起人确实有意完成项目。政府部门有权公布原始发起人提交的项目建议书中的相关信息。第七步：在菲律宾和关岛，当一个较低的投标报价出现时，原始发起人可以在30个工作日内相应调整自己的报价，以匹配最优报价。

第八步：在swiss challenge模式下，如果原始发起人没有相应调整报价，则项目将授予最低报价的投标人。在菲律宾，如果原始发起人相应地调整了报价以匹配最优报价，则项目将直接授予原始发起人。在关岛，如果另外的投标人给出了更低的报价，同时原始发起人相应地调整了报价，则bot委员会将针对双方的技术方案向董事会（或执行委员会）给出推荐意见。

（3）最后及最优的报价模式

近来，在部分国家民间自提中出现了奖励模式与swiss challenge模式的其他变化形式。其中关键的变化在于多轮的投标过程中，原始发起人可以直接进入最后一轮的投标。南非采用了该模式，这种模式类似swiss challenge模式。阿根廷采用的方法同时包括奖励模式和swiss challenge模式的特点。哥斯达黎加采用了较为简单的方式并同时给予原始发起人较少的优惠。在大部分情况下，最终中标人都需要补偿项目原始发起人的开发费用，通常这一费用会在招标文件中说明。民间自提项目第一阶段完成后，项目建议书获得批复，政府会邀请其它投标人进行投标，接下来的程序如下：

第五步：在相关法律的框架下，项目将被正式提上议程并宣布公开招标。标底价不会泄露给其它投标人，原始发起人也需重新提交正式的投标文件。

第六步：评标。在南非，第一轮将选择最优的两个投标人，然后进行最后一轮的投标。如果原始发起人是其中之一，则其自然的进入最后一轮的投标，若不是，原始发起人也可以直接进入最后一轮的投标。在阿根廷，如果原始发起人的报价与最优报价相差在5% 以内，则原始发起人中标。但是如果原始发起人的报价与最优报价相差在5%至20%之间，则原始发起人可以重新给出调整报价并进入第二轮投标。

第七步：第二轮投标要求在第一轮中胜出的投标人给出最优的最终报价。标底价不会公开，中标人将在最后一轮（第二轮）投标中选出。在阿根廷，如果第二轮中标人不是原始发起人，则中标人需要补偿原始发起人的项目开发成本，相当于项目投资的1%，该费用会在招标文件中说明。在南非，同样，中标人需要补偿原始发起人的项目开发成本。

几个关键议题

找到一种行之有效的民间自提管理程序并不容易，政府的诸多挑战包括必须解决好如何补偿项目原始发起人的问题；项目审批上的时间限制及执行中的各种困难；协调好各个政府机构及部门；有效地规划整个行业的发展；制订促使私营部门有动力开发项目的激励机制等等。项目开发成本补偿

通常，如果项目私营部门（原始发起人）投标失败，他们会期望政府或中标人（或两方）补偿他们在项目上的开发成本。原始发起人声称自己在项目上投入了时间和资金，这些努力应该获得补偿。但有时候确定项目本身及其开发的真实价值并不容易，这些私营部门肯定会要求最高的补偿，而不合理的高额补偿可能会诱使他们随意向政府提出开发一些毫无用处的项目。

有趣的是，一些同意补偿私营部门开发成本的国家（比如阿根廷，智利，意大利，南非）迄今为止并没有批准多少民间自提项目。而不补偿这些成本的国家或地区（比如韩国，台湾，菲律宾）却批准了更多的民间自提项目。因此，在这些国家，补偿开发成本不一定能吸引私营部门提出更多的自提项目。设置时限

在很多国家，政府都会详细规定完成项目审批及进入招投标阶段的时间点。项目的原始发起人在参与招投标的时间安排上拥有明显的竞争优势。原始发起人已经花了大量的时间和精力为项目做准备，而且比其他投资者更加熟悉项目方方面面的特征。其他竞争者通常只有大约60天左右的准备时间（比如关岛及菲律宾），如果时间不充裕，很多竞争者可能并不愿意参与投标。协调政府机构或部门

在大多数国家，大型基础设施项目（比如能源及交通）的规划安排由不同的政府机构或部门来协同实施，地方政府和州政府可能也会牵涉其中。如果相关政府机构或部门缺乏必要的协调及沟通，提出自提方案的私营部门就会非常被动。有效的行业规划 允许私营部门针对某些基础设施行业提出自提方案可能也会导致一系列问题。理论上，私营部门只关心投资回报，他们可能不会在意项目所在国整体的福利或经济利益。为了解决这个问题，有些国家如智利，哥斯达黎加及意大利，只允许私营部门针对政府的战略性基础设施投资计划中的项目提出自提方案。在这种情况下，政府会在大框架上定期性地调整不同行业的发展重点，让感兴趣的机构去确定项目的各项细节。例如，政府认定有必要修一条路连接两座城市，他们会让项目开发商自己去估算交通流量，开发商还可以提出开发这条路沿线的商业设施。

制订合适的激励机制

要想让私营部门积极参与有意义的项目，同时又营造充分有效的竞争，以便让原始发起人之外的投资人参与投标并非易事。竞争者对中标机会的预测，理论上会影响民间自提项目的总体数量。

如果竞争者拥有和项目原始发起人同等的中标机会，原始发起人知道自己很容易被淘汰，他们自然就不愿意提出很多自提方案。

理论上，奖励模式及swiss challenge模式都给了竞争者合理的中标机会。但实际上，在一些国家，竞争者鲜有成功中标的，这一点从迄今为止韩国，菲律宾，及台湾数量有限的民间自提项目上就可以看出来，当然，有些机制可能也并没有给予项目原始发起人多大的竞争优势。

智利、阿根廷民间自提模式分析 智利（奖励模式）

上世纪90年代初期，智利政府迫切需要投资大型基础设施项目来发展经济。但政府缺乏资金及相关的专业知识来实施大规模的公共工程。在这种背景下，政府号召私营部门参与主要公共工程的建设、维护及运营。特许经营机制亦赋予私营部门关键性的角色，即私营部门可以投资盈利性的基础设施，并通过向用户直接收费而回收投资。

民间自提的管理程序在该国主要的特许经营法律中有详细规定，而程序的各项细节则由相关法规约定。交通部及电信部负责管理公私合作交易，包括私营部门提出的民间自提。公共工程部（不包括交通部及电信部）负责监督交通行业的特许经营方案，很多民间自提项目都集中在交通行业。

自1992年以来，约有200多个民间自提项目被提交到政府当局，其中12个实现了公私合作，14个通过了初步审批，正在接受进一步审批，其他的都被政府否决。

以民间自提的方式开发项目，并顺利实施的特许经营项目的总合同金额占特许经营项目总投资额的12%。自从1993年开始实施特许经营方案以来，已经有48个涉及私营部门参与的合同被政府部门批准并授予，投资总额超过70亿美金。在这48个合同中，12个项目由民间自提方案发起，投资额达8.51亿美金。首批的2个机场特许经营项目将原始发起人的奖励额度设定为20%，直接从原始发起人的财务报价中扣除（由此获得最低的乘客离境费）。但在1996年12月实施的第3个同类项目上，政府将额度调整为10%并一直沿用至今。令人惊讶的是，上述12个项目上虽然政府给与了原始发起人奖励，但在公开投标过程中原始发起人并没有太大优势。虽然享受奖励的原始发起人在公开招标失败时获得了开发成本的补偿，而且这种奖励本可以使其他竞争者对参与投标望而却步，但奖励在任何情况下都不能左右项目最后花落谁家（事实上，即使没有这种奖励，中标人依然可以中标。在大多数项目上参与公开招标的私营部门不止一家。

尽管大部分项目上中标方并非原始发起人，民间自提在智利依然非常活跃。截至2006年3月份，已经有价值超过10亿美金的14个项目被政府评定为符合公众利益，并获得了初步审批。另有价值约37亿美金的38个项目准备接受政府的初步筛选。

阿根廷（奖励模式）篇二：ppp项目建议书提纲

项目建议书

一、项目概况

（一）、项目名称

（二）、项目规模

二、项目必要性

（一）、项目现状及预测

（二）、项目必要性

三、项目规划

（一）、拟建地点

（二）、建设方案

（三）、项目进度安排

四、项目建设条件分析

（一）、政策条件

（二）、建设区建设条件

（三）、建设技术条件

五、项目投资估算和资金筹措方案

（一）、投资估算

（二）、政府与社会资本合作模式

六、经济效果和社会效益的初步估计

（一）、经济效果

1、财务评价

2、国民经济评价

（二）、社会效益

1、环境影响

2、社会影响

七、结论篇三：智慧城市公共基础设施综合提升ppp项目建议书 xx市xx产业集聚区

智慧城市公共基础设施

综合提升ppp项目

建

议

书

草

案

项目名称：xx市xx产业集聚区智慧城市公共基础设施综合提升ppp项目 项目地点：xx市xx产业集聚区

主管单位：xx市xx产业集聚区管理委员会 编制单位 ：中国ppp研究院

二o一五年六月 内容提要

一、项目背景（详见p6）

为落实公共资源节能减排工作，缓解政府基础建设财政压力，推动ppp项目合作，本着优势互补、科学运营、服从监管、盈亏自负的原则，根据国家《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》等相关法规政策，以xxxx实业有限公司（以下简称xxxx）为主导拟与xx市人民政府xx产业集聚区（以下简称政府）采用ppp模式合作对集聚区内公共供暖与道路照明进行一体化能效提升改造实现集聚区内的智慧城市基础设施建设ppp项目（以下简称智慧城市项目），实现节能的同时，使集聚区内的经营管理更方便、更快捷、更先进、更科学。

二、项目合作模式（详见p7）

智慧城市项目是针对集聚区内当前供暖和照明现况由政府与社会资本合作，经过一体化能效提升改造并负责一定年限的经营而达到共赢的一种新模式，合作主体构成如下： 合作主体：政府主体＋社会资本主体；

政府主体：xx市人民政府（以下简称“政府”）；

社会资本主体：xx公共资源管理有限公司（拟成立，以下简称“项目管理公司”）；

1、管理公司构成： xxxx实业有限公司（持股50%）； xx城市发展投资集团有限公司（持股30%）； xx亿美电子有限公司（参股10%）；

新加坡美吉星数字科技有限公司（参股10%）；

中国ppp研究院（项目咨询机构）；

香港懋信国际投资集团（项目融资机构之一）。

三、项目实现目标（详见p18）

智慧城市项目采用 ppp模式，合作经营期按20年计算，可为政府带来经济效益如下：

1、政府若要一次性完成节能改造，采暖项目需要投入资金：2.17至2.64亿元，20年综合成本8.17亿至9.84亿元之间。

2、led路灯及施工（不进行智慧照明提升）需要投入资金：346.81万元，20年综合成本10.75亿元。

3、采用ppp模式合作进行智慧城市改造，由项目管理公司全额投资，20年管理期内直接为政府节约财政支出最小6.62亿，最大7.97亿。

四、项目实施方案建议

建议方案

一、由于现有灯杆存在老旧现象，很难做出折旧评价，项目实施前由政府出资进行一次性更换。

建议方案

二、如现有灯杆不做折旧处理，由项目管理公司承担更换而造成的亏损利益，由政府相应延长特许经营期限。

建议方案

三、如现有灯杆不做折旧处理，而造成的经营亏损，政府应根据实际产生的费用，一次性进行补偿。未看现场，不能做出分析。

五、《xx市“十二五”主要污染物总量减排实施方案》

总体目标：到2015年，全市化学需氧量和氨氮排放总量（含工业、生活、农业）分别控制在6.94万吨、0.69万吨以内，分别比2010年的7.75万吨、0.78万吨减少10.4%（其中工业和生活排放量减少11.0%）、12.0%（其中工业和生活排放量减少12.2%）；二氧化硫和氮氧化物排放总量分别控制在18.65万吨、14.84万吨以内，分别比2010年的21.24万吨、18.32万吨减少12.2%、19.0%。

本项目项目实施后，可实现：

年节约标煤：8836.45吨/年； 减排碳粉尘约6123.66吨/年； 减排二氧化碳约22091.13吨/年。

六、智慧城市项目付款方式：政府按月支付项目公司服务费用。项目公司内部按股份比例，分享节能收益。

目 录

目

录.............................................................................................................................................4 第一章：项 目 总 论...................................................................................................................5 1.1、项目背景..................................................................................................................................5 1.2、政策方向.................................................................................................................................6 1.4、合作模式.................................................................................................................................8 1.5、项目必要性...........................................................................................................................12 1.6、项目实施标准：...................................................................................................................13 第二章：初步设计方案.................................................................................................................14 2.1、设计主导思想.......................................................................................................................14 2.2、主要技术原则.......................................................................................................................14 2.3、项目规划...............................................................................................................................15 2.4、融资方案...............................................................................................................................20 2.5、咨询单位情况.......................................................................................................................20 第三章 项目综合分析.................................................................................................................21 3.1、行业准入分析.......................................................................................................................22 3.2、经济效益分析.......................................................................................................................23 3.3、项目综合对比.......................................................................................................................32 3.4、社会影响分析.......................................................................................................................33 第四章

结 论..............................................................................................................................36 第一章：项 目 总 论 1.1、项目背景 当前，我国许多城市纷纷把智慧城市的建设提上日程，通过信息技术完善城市公共服务和改善城市生活环境，使城市变得更加“智慧”。作为智慧型基础设施，智慧照明是智慧城市建设中重要的组成部分。

在能源日益短缺，温室效应越来越严重，国家和地方政府大力号召节能减排、绿色照明的形势下，有效控制道路照明能源消耗，提高路灯寿命，降低维护和管理成本，是现代效能型社会建设的目标之一，也是城市智慧化建设的必然趋势。

城市公共照明系统是与人们生活息息相关的重要公共基础设施，随着城市化进程的加快，城市公共照明设施的需求量和建设规模日益增大，但城市公共照明的过快发展增大了对能源的需求和消耗，同时在管理方面也存在诸多不足，以致城市公共照明系统普遍存在设备维护成本高，灯具、线缆盗窃现象严重，能源浪费等问题。

当前城市公共照明系统面临的压力如下：

一、不断增加的人员及设施

二、逐年上升的费用支出

三、节能减排的压力

四、越来越严格的服务保障要求

其中节能减排的压力由为突出：

1、十二五规划节能目标：到2015年，全国万元国内生产总值能耗比2010年下降16%，比2005年下降32%；并将节能减排目标合理分配到各地区；

2、照明能耗巨大：照明在我们国家用电量占到12%。而道路照明更是占到其中的30%；

3、缺电现象日益严重：每个城市都存在或多或少的电力缺口问题，在电力高峰期大面积拉闸限电成为常态；篇四：无公害水产养殖示范园区项目建议书 ppp市ppp区ppp街道无公害水产养殖示范园区

项 目 建 议 书

项目管理单位：ppp市ppppppppp区ppp利局

项目建设单位：ppp市ppppppppp区ppp街道办事处 项 目 属 性 ：新 建

项 目 负责人：ppppp 项 目 地 点 ：ppp市ppppppppp区3万亩浅滩地内

联 系 电 话 ：ppp — ppp 申 报 日 期 ：2009年9月28日

目 录

一、项目概要

二、项目建设的条件，优势和基础

三、市场需求分析

四、项目建设地点、期限及目标任务

五、项目建设内容

六、项目投资估算和资金筹措方式

七、项目完成后的经济、社会及生态效益分析

附:项目投资概算表

一、项目概要

项目区所在地ppp区ppp街道办事处，东临ppp水库, 西与pppp市pppp镇接壤，南和pppp市ppp镇相连，北与pppp区pppp毗邻，共辖ppp个行政村，人口ppp人，人均收入ppp0元，民风勤劳淳朴，街道经济ppp、城镇建设等均位列全区首位。

随着社会ppp，人民生活水平不断提高，对无公害水产品的消费量与日俱增，为适应经济和社会ppp的需要，特提出本项目建议。ppp街道无公害水产养殖园区，位于ppp区ppp街道30000亩浅滩地内，占地150多亩，规划建设内容：无公害水产品养殖（南美白对虾），新品种的引进、研究和养殖推广等。

二、项目建设的条件，优势和基础

无公害水产养殖业是我国农业生产中的新兴产业、是适应社会经济ppp的产物。正在进行的社会主义新农村建设，大大激励着农民不失时机地调整农业生产结构，奋力开拓新的农业资源。无公害水产养殖既可适应市场ppp的需要，又可致富于农民。

1、项目区有丰富的淡水养殖水面和渔业资源优势。

项目区东临ppp水库，丰富的淡水资源为ppp渔业生产提供了得天独厚的条件。目前项目区浅滩地资源开发利用程度低，潜力巨大，利用率仅为30%左右，从已开发利用的浅滩地来看，大部分养殖水面以粗放经营为主，渔业生产潜力没有很好地挖掘出来；沿库有大量可开发利用的低洼易涝田以及淤积严重、设施老化的中低产池塘。此外，该区丰富的渔业资源是ppp具有我区地方特色水产养殖业的重要基

础，据调查，ppp区仅乌鳢养殖一项，年可向社会提供优质乌鳢成鱼 1.8万吨，还有多种淡水养殖鱼类、蟹类等，开发潜力非常大。

2、项目区有较好的水产养殖业ppp基础。

项目区有一支长期为渔业ppp服务的水产技术队伍和水产运销队伍，水产技术推广人员有20余人，有ppp三益水产食品有限公司等流通组织以及一大批从事水产品运销的人员。无公害池塘精养、生态循环养殖等一大批水产实用技术得到了较好的推广利用。

3、项目区有明显的区位优势和环境优势。

项目区与我区正在构建的“ppp湖观光区”和“ppp湖经济带”等不谋而合，是今后一个时期我区经济ppp的重要区域，区内有环湖路、景黄路等公路与外界相连，十分有利于水产品的运销。该区的水域生态环境优良，为ppp生态、无公害、绿色、有机优质水产品奠定了良好的基础。

三、市场需求分析 改革开放以来人民生活水平大大提高，人们对生活质量有了更高的要求，对食物结构的需求正在发生新的深刻的变化，已不满足于传统的食物组成，绿色、无污染、无公害、高蛋白、高营养、多功能的食物更受人们的亲睐，无公害南美白对虾更是供不应求、市场潜力和出口量非常巨大。同时南美白对虾具有个体大、生长快、营养需求低、抗病力强等优点，对水环境因子变化的适应能力较强，对饲料蛋白含量要求低、出肉率高达65%以上、离水存活时间长等优点，是集约化高产养殖的优良品种，也是目前世界上三大养殖对虾中单产量最高的虾种。南美白对虾壳薄体肥，肉质鲜美，含肉率高，营养丰富等优点，因此南美白对虾无公害养殖的经济效益不可限量。

四、项目建设地点、期限及目标任务

1、地点：ppp市ppp区ppp街道pppp老村以东新围堤以内的30000亩浅滩地中

2、期限：2009年10月－2010年9月底

3、目标任务：一年内建成100亩（养殖水面）的ppp街道无公害水产养殖园区，建成无公害、优质、营养的南美白对虾养殖基地，加速农业产业化结构调整，带动更多农户走上养殖之路，共同富裕。

五、项目建设内容

1、ppp街道无公害水产品养殖园区

①设施渔业建设：建设20亩（水面）的精养池塘，引进新品种和试养基地。

②建设80亩（水面）的南美白对虾养殖塘，进行养殖。

2、销售服务体系建设

加大无公害南美白对虾养殖的宣传力度，加大无公害绿色食品检测体系，保证产品质量，提高产品的知名度，建立自己的销售渠道，直销京、苏、沪等大都市，打好自己的品牌，立足于长远。

六、项目投资估算和资金筹措方式：

项目总投资约196万元，其中自筹46万元，申请扶持资金150万元，详见附表。

七、项目完成后的经济、社会及生态效益分析。篇五：某ppp投资项目可行性研究报告

某

ppp投资项目

可行性研究报告

目录

一、项目基本情况.................................1

二、工程概况.....................................5

三、合作模式.....................................6

四、投资建设范围.................................6

五、合作分工.....................................7

六、施工总承包中建安工程费及工程款支付............8

七、维修与养护...................................9

八、“政府补贴”费用的组成与确定原则..............9

九、“政府补贴”费用的支付......................10

十、保障措施....................................10

十一、实施方案..................................11

十二、投资计划及资金安排........................13

十三、资金筹措方案..............................14

十四、退出机制..................................16

十五、财务评价..................................16

十六、项目审计..................................18

十七、项目风险分析及应对措施....................19

十八、结论与建议................................21

一、项目基本情况

（一）项目名称

某ppp投资项目（以下简称“本项目”）。

（二）项目实施机构与参股机构

本项目由某市政府授权某市财政局作为实施机构，并委托某市城市建设投资（集团）公司（以下简称“某市城投”）作为项目公司参股机构。某市城投成立于2002年9月16日，2004年5月经某市人民政府批准，对原公司进行了重组增资。截止2011年底，集团公司注册资本12.96亿元，总资产85.1亿元，净资产47.6亿元，是直属某市市政府领导的，具有一级独立法人资格的城建投融资和国有资产运营企业。

（三）项目背景 1.城市背景

某市是安徽省的省辖市，位于安徽省最南端，西南与江西省交界，东南与浙江省为邻。总面积9870平方公里，人口147.28万。某市境内有着丰富的自然资源与历史人文遗迹，是古徽州地区的主要组成部分，徽派文化源远流长，旅游资源丰富多彩。某市已经逐步发展成为一个以旅游产业为主导的新兴旅游城市。

近年来，某市综合经济实力稳步攀升。2014年实现地区生产总值507.2亿元，按可比价格计算，比上年增长7.9%；全年财政收入90.2亿元，比上年增长11.3%，其中：地方一般预算收入68 亿元，增长14.5%。

近四年某市gdp及财政收支情况表

注：数据来源于某市统计局。2.建设背景 g205国道改建项目是中心城区“一环五枝”快速路网的东环和北环部分，南起屯光大道，向北绕行在徽州文化园东侧跨越皖赣铁路，接至徽州区永佳大道，向西延伸至新城区新城大道，与快速西路共同形成环绕某市主城区绿脉金竹山的一条“环形”快捷通道。新城大道规划为城际快速通道，北连合铜黄高速公路（潜口下站口），可达某地风景区，南接中心城区（篁墩），经王村镇与徽杭高速公路连接。

梅林南路项目是联系黎阳片区、现代产业园与经济开发区、徽州区的快速通道。改建后的g205国道与梅林南路将形成城市组团间沟通的快捷通道，对于拉开城市框架，完善城市路网，增强组团间联系，促进“一体化”发展起着重要的作用。3.对接情况 2014年12月9日，时任某市市长、现任市委书记任泽锋，市委常委刘孝华一行在合肥市与我局总经理王传霖、副总经理汪志成等就某市基础设施投资建设进行了良好的沟通，并达成初步合作意向。2015年3月8日，我局副总经理汪志成就《某工程改建与梅林南路ppp项目合作建议方案》向股份公司投资发展部进行了汇报。2015年3月11日，我局副总经理汪志成就《某工程改建与梅林南路ppp项目合作建议方案》与某市政府领导进行了深入交流与讨论。2015年3月23日，某市市委常委刘孝华与我局副总经理汪志成等在合肥市会晤，就某工程改建项目、梅林南路项目进一步商讨，形成了会谈备忘录，锁定了部分合作条款。会谈备忘录见附件一。2015年4月1日，我局再次派员赴某地，与某市有关领导、市建委等单位负责人就某市ppp合作备忘录细节进行了沟通。4.投资背景 通过多次调研，项目的市场条件、资源条件、技术条件、环境条件、社会条件、施工条件以及外部配套条件、投资环境相对较好。参与本项目投资的主要背景如下：（1）具有良好的合作关系

目前，我局在某市设有某地中铁旅游公司，并开发了“中铁滨江名邸”房地产项目，参与建设了京福铁路与黄杭铁路等许多大型工程项目，资金实力和建设管理能力得到某市政府的高度认可。某市政府对我局参与本项目的投资建设尤为重视。（2）投资返还资金有保障

某市近几年经济发展迅速，gdp与政府财政收入呈逐年增长的趋势。