PPP项目落地难 发展重在契约精神

第一篇：PPP项目落地难 发展重在契约精神

PPP项目落地难发展重在契约精神

2015年，被政府寄予厚望的PPP模式重回大众视野。2014年9月，财政部发布《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》；2015年4月21日，由发改委牵头制定，与财政部、住建部、央行四部门联合发布《基础设施和公用事业特许经营管理办法》；5月22日，《关于在公共领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》也正式出台。

如今，我国经济面临下行压力，PPP模式的应用初衷或为缓解政府的财政压力。2014年10月2日，国务院办公厅下发了《国务院关于加强地方政府性债务管理意见》，从PPP模式角度来看，《意见》明确了“推广使用政府与社会资本合作模式”，并将“重点关注城市基础设施建设及公共服务领域”，PPP模式成为地方政府基础设施建设融资的一种重要途径。

PPP模式，不仅仅是融资

然而PPP模式并不仅仅是一种融资途径。PPP模式源自于西方，是指公共部门和社会资本合作提供公共物品或服务的一种运作方式，属于运作、管理模式的范畴。从成本角度而言，PPP模式不仅引进社会资本，还应同时引进民营企业的先进技术与项目管理经验。通过不同部门间的通力合作、各司其职，提高项目整体建设运营效率，降低交易过程中的各项成本。

经济学有一个概念叫做“帕累托最优状态”，这种状态是指“在没有使任何人境况变坏的前提下，使得至少一个人变得更好”。假设我们将PPP模式仅仅看做是一种融资模式，为解决资金来源却并没有发挥私人部门的其他价值，便会出现私人部门将公共部门的资金风险转嫁、自身利益受到损害的可能。这不仅与“帕累托最优”相悖，还会导致的后果就是民营企业从一开始就不敢进入。

这里不得不提到“帕累托最优状态”的前提，也是经济学的前提——社会各类人群都在不断追求自身利益最大化。在这个前提下，不管是政府部门还是企业，都希望通过PPP项目的合作来达到自身的目的。如果政府和企业没有正确认识到基于PPP模式的合作关系是非融资、而是以减少交易费用为目的的运作模式的话，可能双方都无法达到目标。

签约数量少，PPP模式落地难

2014年11月，财政部PPP中心确定了30个示范项目；国家发改委则于2014年5月就推出了80个鼓励社会资本参与建设营运的示范项目。据前瞻产业研究院发布的《中国PPP 1 模式运营情况与投资战略规划分析报告》显示，财政部推出的30个示范项目中，除基础设施建设以外的项目，与发改委项目重点保持一致，均重点鼓励环保与交通基础设施建设方面的PPP项目推进。

图表1：发改委公布的80个PPP项目领域与地方分布（单位：%）

资料来源：国家发改委 前瞻产业研究院整理

图表2：财政部公布的30个PPP项目领域与地方分布（单位：%）

资料来源：财政部 前瞻产业研究院整理

目前来看，PPP模式的实施并不理想。3月19日某研究机构发布报告称，2014年9月，我国34个省市区地方政府推出的总额约1.6万亿元的PPP项目，但截至2015年3月真正签约的项目投资金额仅为2100亿元，占投资总额的1/8。

笔者分析背后原因有三。其一，尽管政府和企业都对PPP模式寄予厚望，但具体如何操作，普遍都有所困惑。如今，发改委官方网站上已经设立PPP项目专栏，收集一些比较2 成熟的案例以供地方政府和企业参考。但目前网站的内容仍然较少，项目运行的过程和来龙去脉也不够详实，参考意义有待商榷；其二，PPP项目主要由中央层面主导，具体落实需要地方政府自行摸索，中央主要负责提供政策上的支持。那么问题来了，政策出台与实施尚存空间，有部分地方政府对于如何操作仍然是一头雾水；其三，PPP项目的实现需遵循地方政府与私人部门的关系平等，而政府与企业关系平等如何实现依然是一个问号。政府是否会与企业坐下来认真商量合同细则？政府是否会频繁变动政策？这里又涉及到了一个古老而严肃的话题——契约精神。

PPP模式要发展，还需重视契约精神

契约精神在民主法治的形成过程中有极为重要的作用。无论在私法或是公法领域，契约精神对我国社会主义法治国家的构建和社会主义市场经济的良性运转都有着积极的作用。PPP模式要发展，最重要的是需要合作双方都具备契约精神。

首先，政府需要具有契约精神。部分地方政府在PPP项目的执行过程中，执行力较弱，有政策随意修改的风险；此外，地方政府换届也是令私人部门担忧的一个原因。一些地方政府“不买旧官帐”，之前的PPP项目进行到一半如何继续，新一届领导是否会修改政策？此外，项目如何实施、政府对项目的绩效评价体系如何制定，也需要在项目开始之前详细确定。不能仅凭几张纸就草率开工，事后若项目进程中的所作所为无凭无据，也给政府违背最初约定意志的可能。

其次，企业需要具有契约精神。在PPP项目合作中，政府占主导地位，私人部门看似地位较弱，但在项目的进行过程中，私人部门也存在一定的自主空间。因此，应设立专门的监管机制，对PPP模式中合作双方进行监管，严格规范项目进程和绩效评定，实现双方利益最大化，才能使PPP模式顺利发展，得到理想的效果。

本文作者：刘雨萌（前瞻网产业研究员、分析师）

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第二篇：【总结】2016年PPP项目为何落地难 (超接地气)

【总结】2016年PPP项目为何落地难（超接地气）

小P说PPP在国家大力倡导和推进之下，却仍然面临着内忧外患，落地难现象依旧十分明显。本文正是从全方位对PPP落地难进行剖析，力求促进PPP的真正全面实施。林晓东，大成律师事务所合伙人律师。河南省财政厅PPP推介专家，浙江省财政厅PPP专家，湖北省荆门市政府采购评审专家(PPP项目)，中国政法大学PPP研究中心专家委员，中国经济体制改革研究会产业改革与企业发展委员会(PPP)专家委员会成员，中国投资协会项目投融资专业委员会PPP项目咨询专家，中国投资协会民营投资委员会PPP评审专家。

随着2014年9月21日国务院颁布的《关于加强地方政府性债务管理的意见》(以下简称“43号文”)出台，政府与社会资本合作模式(本文简称“PPP”)正式走上历史舞台。从2014年9月开始，在国家发改委、财政部为主的国家有关部委的强力推动下，PPP俨然已经成为了我国政府公共服务和基础设施等领域的当红明星，受到了举国关注。

然而，盛名之下，似乎其实难副。在经历了2015年、2016年两个PPP实操后，PPP项目落地难的现象已经凸显出来(本文所指的落地，是以PPP项目公司成立为标志)。理想之丰满，与现实之骨干形成了鲜明的对比。随之而来的是，市场中不断涌现消极、负面、质疑的情绪，给PPP蒙上了前所未有的阴影。在笔者看来，这似乎是对PPP的不白之冤。本文力图全方位剖析PPP项目落地难的原因，以增强市场对于PPP的信心，并为PPP的未来发展提出有针对性的建议。

从国家层面的宏观监管来看 主管部门的不统一

众所周知，PPP项目有关政策规章颁布至今，PPP的主导权似乎一直受到广泛关注并且始终没有明朗。财政部和国家发改委作为PPP项目的两大牵头方和主管机构不断以各自职权和主管范围颁布PPP的有关规定，例如两个部门分别出台了PPP的指导意见、合同指南、PPP项目库，以及项目管理办法等规章和规范性文件，这在一定程度造成了PPP的项目参与方(包括各地方政府、社会资本方以及参与的中介机构等)难以抉择参照何种规范执行。

在笔者参与的一个项目中，最初是以一个部委的规定开展PPP项目，然而在最终进行融资实务操作时，贷款银行却坚持采用另外一个部委的规定，结果导致项目的很多流程需要重新来做。此流程的变化不仅耽误了时间，更是可能导致某些新流程难以通过评审，项目的落地难度无疑是大大增加了。政策规范性文件的层级不高

就我国的法律规范体系而言，从国家层面上，效力由高至低依次是由全国人大及人大常委会颁布的法律、由国务院颁布的行政法规、由国务院直属部门及各部委颁布的政府规章。就目前国家推出的具有实际指导意义的操作规则(对于宏观上鼓励PPP发展的各等级规定不在其列)来看，显然仍然是属于政府规章序列，法律规范的层级明显过低，这样必然带来了一些负面影响。例如，市场主体的遵守程度，不同部委之间的相互认可度，司法机关的认可度等，这些负面影响都增加了市场对于PPP执法和规范力度的担忧，导致很多市场主体仍然处于观望与试探过程，对某一个项目难以放心高效地实施。从外部环境看

PPP已经面临着各种模式的挑战。城市发展基金

城市发展基金是近两年兴起的一种为地方政府融资的方式，主要模式是由金融机构作为优先级出资人，并由地方政府平台公司作为劣后级出资人，并在约定年限届满(目前通常为5~8年)后由地方政府平台公司回购该金融机构优先级份额，从而实现了地方政府在合作期限内的融资需求。

从合规性角度来看，43号文已经明确规定了政府举债的方式，即政府发行债券方式、PPP方式进行融资。然而，鉴于地方政府对于基础设施建设项目所需资金仍然存在很大缺口，并且迎合了金融机构开展业务的需求，城市发展基金在2015年渐渐成为了地方政府新的融资方式。城市发展基金的形成，使得地方政府在短期内获得了为数不少的建设资金，开展PPP项目的需求度和热情受到了明显的打压。例如在华中地区某省，全省范围内大部分地级市因成立了城市发展基金，导致PPP项目对比相似区域、相似经济状况的其他省份数量明显减少。政府购买服务

2013年9月26日，国务院办公厅颁发了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，鼓励和引导政府将其本身直接向社会公众提供的一部分公共服务事项交由具备条件的社会力量承担，并由政府根据服务数量和质量向其支付费用。这种政府购买服务方式原本是一种转变政府职能、改善公共服务的重要手段，然而在PPP盛行之后，鉴于PPP流程的相对复杂性，以及PPP受到的财政承受能力、合作期限等诸多约束，市场主体转而“充分”利用政府购买服务来替代PPP模式。尤其是将一些本不属于“公共服务范畴”的项目包装成政府购买服务，以此绕开PPP。

笔者在2016年参与的两个PPP项目，就在途中遭遇到了金融机构希望放弃PPP而采用政府购买服务的模式。由此可以看出，政府购买服务已经明显对PPP的发展形成了阻碍，并且又在很大程度上增加了地方负债。此种乱象迫切需要国家及时出台政策力求泾渭分明，两种模式各负其责。“新型”融资建设模式 同样受制于PPP流程的相对复杂性、财政承受能力上限、合作期限过长等限制，一种“新型”的融资建设模式(或称融资代建模式)在2015年、2016年悄然兴起并有愈演愈烈之势。该模式的基本特点是，同样由政府与社会企业(为区别于PPP的“社会资本方”而称谓，实际上属于同一性质)成立项目公司，项目公司的股东不仅有地方政府平台公司、建设企业，更可能包括了金融机构(以明股实债形式)，并且仍然多数采用金融机构提供债权融资(例如银行、信托贷款等)，可见其结构类型与PPP几乎相同。这种方式与PPP的区别主要在于，除了流程和审批上的不同外，融资建设模式期限普遍在5年左右。

其实所谓的融资建设模式，究其本质来说仍然属于BT模式，只是新型的模式打破了传统的由建设企业独家全垫资的合作方式，在资本金、债权融资等领域充分吸收了金融机构成分。这种模式现在已经在我国的很多省份广泛开展，因其操作灵活、期限短等特点受到了很多地方政府的青睐，很多地方政府明确对部分新项目采用这种模式而替代了PPP模式。然而应该说，这种模式是明显与43号文相违背的，这种模式绕开了地方政府关于PPP的期限和财政承受能力的限制，无疑大大增加了地方债，应当尽早被监管部门制止。

从地方政府角度看 推行意愿不强烈 受着“求稳”的影响，很多地方政府官员在现在PPP仍然处于发展初始阶段，全国成功经验有限的现状下，采用的是观望态度，避免一旦出现实施错误而影响业绩考核。笔者在近两年研判项目过程中，明显看出有些政府公布的PPP项目，要么仍然处于前期调研阶段，毫无现实操作性，要么项目实施难度极大(比如拆迁量过大)，由此可以看出，政府成与不成均无所谓的态度，亦可言之是政府有意不促成。笔者在与若干地方官员沟通时，已经明确感受到了这种态度。缺乏专业性人才

尽管目前很多地方政府部门尤其是财政局、住建局、交通局、旅游局等PPP相关部门已经委派学员参与PPP培训，但是由于市场上的PPP培训机构尚缺乏科学性、系统性，导致教学质量有限;学员仍然缺少PPP实践经验等原因，导致政府部门的PPP专业人员十分匮乏。很多地方政府财政局PPP中心的负责人，以及其他部门从事PPP业务的负责人，都是从其他岗位上临时抽调，毫无经验。因此，在实践中经常是面对一个PPP项目不知所措，甚至以个别政府信赖的“专业人士”的错误观点来当作操作标准。这种不专业并非仅局限在PPP操作流程上，更是体现在PPP的项目筛选中。笔者多次见到很多地方政府公布的PPP项目完全缺少科学性：政府付费类项目总额已经远超其财政承受能力，比如一般公共预算支出为50亿元的地方政府公布的政府付费类项目总额居然超过了200亿;使用者付费类项目，例如很多的文化旅游项目、产业园区项目，投资额过大，显然缺少可操作性。这种情况导致了政府推出的PPP项目迟迟难以落地，或者无人问津，或者落地艰难，对PPP项目产生了明显的负面影响。

从社会资本方角度看

对地方政府的信用缺乏足够信心

鉴于长期以来部分地方政府的信用缺失(尤其是因BT模式形成的负债)及对国民经济统计数据的准确性存在质疑，社会资本方普遍对政府的履约诚信度和实际履约能力存在担忧，对国内的某些区域(例如业内早已流传“投资不过XXX”之说)，以及广大的经济欠发达的县级地方政府尤为明显。上述现象直接导致了该类地区的PPP项目落地明显放缓。专业性不够

由于PPP刚刚兴起不久，且牵涉到了金融、投资、工程、运营、法律、税务等多方面综合性知识和业务经验，因此社会资本方普遍缺少对PPP的流程和实务操作比较熟悉的专业人才，而不同的社会资本方对彼此的领域也不熟悉，难以形成默契和合力。例如作为金融机构的银行、信托、基金对涉及工程、运营的项目相对陌生，而建设企业又缺乏实际做金融、投资等经验的人士。这样不仅造成PPP项目的推进缓慢，更是容易产生盲目性、不合理性甚至不合规性，严重影响了落地效率、企业形象及信心。

笔者就在2016年遇到过在北方某省份，某主流建设央企盲目中标某县的基础设施PPP项目，但是无法满足央企对于资产负债的要求并且又无法找到合适的金融机构合作，直接导致了项目的“骑虎难下”，长达数月难以解决。再有实例，由于金融机构与建设企业对相互的业务不熟悉，在合作过程中出现各种各样的问题甚至不满，例如对于金融机构退出期限问题、固定收益的支付方式问题、建设企业(尤其央企)的兜底担保问题等，这些矛盾必然严重影响了合作效率，甚至导致项目中途流产。资本金难以满足PPP要求

PPP业务不同于其他投资项目，一个项目投资额动辄十几亿、几十亿元，如此大的投资额必然需要数额不小的项目资本金(即项目公司为了满足银行贷款而需要投入的自有资金)。例如一个20亿元的项目，通常需要资本金为4~5亿元(即总投资的20%~30%)。如此大量的资金投入通常需要由金融机构作为资本金配比，以解决作为建设类、运营类企业的现金流问题和控制资产负债率问题。可以说，金融机构对于PPP的落地无疑起到了巨大的扶持作用。然而，这表面上的“救世主”却在实操中悄然变成了“拦路虎”。

(1)PPP期限的阻碍。根据国家有关规定，PPP项目的期限一般不少于10年，有些项目通常会达到20~30年，例如地下综合管廊、高速公路、轨道交通等。如此长的合作期限，对充实资本金作用的金融机构产生了巨大的挑战，绝大多数的金融机构目前是望洋兴叹，而对应的建设企业、运营企业也实在是孤掌难鸣，项目必然遭到停滞。

(2)金融机构对地方政府的准入门槛高。目前以资本金形式参与PPP的金融机构主要包括银行(投行业务)、信托、保险等机构，以及由上述机构作为主要出资人的基金等机构。资本金形式为以股东形式投入，风险对比债权融资部分较大，因此，金融机构的风控要求更为严格。通常来说，很多金融机构都是以地级市(财政收入过低或者有信用问题的除外)或者百强县的前半部分作为准入标准。这样造成了广大的区县级政府难以获得金融机构的资本金支持，则自然央企参与的可能性大大降低。但同时，不少地方政府却仍然有与央企合作的诉求，此种矛盾必然导致了PPP项目难以落地。

从银行贷款角度看

虽然在进入2016年后，很多银行已经明显对PPP产生了兴趣，但是这种前端业务部门的愿望与后端风控审批部门的僵化却存在着明显的冲突，造成虽然前期政府与社会资本方已经进行了充分沟通，但是由于银行贷款的条件无法满足，仍然导致了项目的最终停滞或者流产。期限不匹配

很多PPP项目长达20~30年，但是除了国家鼓励的一些项目类型，银行可以做到如此长期限外(例如地下综合管廊、地铁、高速公路、环境治理等)，其他普通项目普遍仅能贷款10年左右甚至更短，这种贷款期限与PPP合作期限存在了明显的冲突。要求担保措施苛刻

PPP项目之所以能够获得社会资本方青睐的原因之一是采用“项目融资”的方式，即不需要股东对项目公司进行担保或者仅在一定条件下提供担保，仅需要凭借项目自身产生的现金流进行风险保障。而目前仍然有很多银行对PPP的精髓理解浅薄，仍然坚持按照企业贷款的方式，尤其对于财政收入较低的区县级政府，要求项目公司的股东提供强担保措施。这种诉求显然难以获得政府方和社会资本方的认可，导致项目迟迟不能推进。其实，就本质来说，如果该项目通过了当地的有关论证，属于合规性PPP项目，其投资收益是具有经济上和法律上的保障性的。专业中介机构不专业

目前从事PPP专业中介机构主要包括咨询公司、律师事务所等机构。在目前PPP项目尚处于探索阶段的情况下，专业机构的支持无疑是促进项目落地，推动合规、有序化发展的重要推手。然而，就目前来说，由于专业机构仍然缺少人才，导致很多项目的质量不合格，严重影响了PPP项目的落地。笔者亲身经历过有些咨询机构的制作内容遭受到了政府的强烈不满，中途换人，重新聘请咨询机构;有些项目已经进入了采购阶段才发现PPP方案出现重大问题需要调整，最终严重影响了PPP的进度;甚至有些地区甚至出现挂靠现象，由当地对业务明显缺乏经验的人借用一些有经验的咨询机构的名义设立分公司或者派驻机构，在当地开展PPP咨询业务，经过简单培训后即上岗执业，其质量显而易见了。

综上所述，过去的两年内，诸多因素的叠加最终导致了PPP项目的难以落地。然而，经过分析我们也可以看出，上述因素其实并非不可逾越的障碍，尚需要以国家部委为首的主管机关从规章制定、政策引导、行政调控、经验推广、优惠措施等诸多方面加大力度，将一切阻碍PPP这艘航船靠岸的暗礁根除，最终保障PPP以良性、健康、高效的姿态在我国的平稳发展。本期编辑 | 王兴钊 内容来源 | 原创

第三篇：PPP项目不容易落地的原因

PPP项目不容易落地的原因

发布日期：2015-06-23来源：网络来源编辑：宋珍珍

汪金敏 上海市建纬律师事务所

经济下行，PPP政策密集出台，总理反复推动，国内掀起了一浪接一浪的PPP项目热潮。站在PPP项目咨询服务第一线，我一直在思考：PPP项目落地了吗?落地是真的PPP吗?为什么PPP项目不容易落地?

火热的PPP项目落地了吗?

日前，国家发改委网站开辟PPP项目库专栏，公开发布PPP推介项目。首批发布的项目共计1043个，总投资1.97万亿元。在1043个项目中，安徽以 127个项目居首，江苏以107个项目紧随其后，贵州、山东、云南、甘肃、江西、青海等地推出项目也较多，均超过60个。江苏公布了107个项目，涉及总投资1217.41亿元。其中，公共服务项目48个，交通设施、市政设施、生态环境项目则分别有22、26、11个。

1043 个项目并未包括全部推介PPP。上述项目包括了北京、河北等25个省份和大连等四个地方的，但并未包含天津、河南、湖北、上海、山西、湖南6省(市)的。但未包含的6省份多数也已推出PPP项目。比如河南省今年年初公布了首批29个PPP项目，总投资额达805亿元。随着未来地方不断推出PPP项目，预计 PPP项目总规模达到3万亿元以上，有望成为填补地方融资平台资金缺口和地方预算内不足。

这许多推介的PPP项目落地了吗?那些更大数量的尚未成为各省及各地推介PPP项目的还有希望落地吗?

目前推介PPP项目落地情况不佳。原国家外经贸部副部长龙永图透露，“去年国家提出的超过1.6万亿的80个PPP项目单中，还有80%待落实。”民生证券研究报告称“真正签约的约为2100亿元，仅占总额的1/8”。

已落地的PPP项目是真PPP吗?

已落地PPP项目中，许多新瓶装旧酒，还是传统做法，与PPP无关。以财政部去年12月4日公布30个PPP示范项目为例，截至2月底，2个项目签约，均为污水处理项目：即池州市的污水处理项目、南明河水环境综合整治二期项目。但后一个项目是财政部示范名单发布前就已经签约的，即国家试点的PPP项目真正签约的，有且只有一个。

已落地PPP项目是新瓶装酒吗?或者说完全符合PPP要求吗?以5月6日刚签约的安庆市外环北路工程PPP项目为例说明。该项目被称之为“是安徽省乃至全国第一例典型意义上的市政道路PPP项目，是非经营性项目采用PPP模式运作的破题之作”。

该外环北路是道路设计全长约14.9公里，建设总投资19.76亿元。安庆市政府是该项目政府方，2014年底成立工作领导小组，项目实施机构是市住建委，政府方出资代表市城投，出资12%。社会资本为北京城建设计发展集团，出资88%。合作期限为13年，其中建设期2年，运营期11年。该项目是新建项目，采取DBFOT的运作方式。项目公司负责本项目优化设计、投资、融资、建设、运营维护、移交等，合作期届满项目公司将本项目无偿移交给政府方。

该项目被设计成非经营性项目，几乎没有现金流，回报机制为“政府付费”。具体而言，该项目按照“基于可用性的绩效合同”方式，由政府向项目公司购买本项目可用性(符合验收标准的公共产品)以及为维持本项目可用性所需的运营维护服务(符合绩效要求的公共服务)，即政府根据绩效考核情况向社会资本支付可用性服务费和运维绩效服务费。安庆市人大常委会在PPP项目协议签署前通过决议，将该等可用性服务费和运营绩效服务费纳入跨的财政预算。

该 PPP项目既然要政府付费，政府未来11年有能力付吗?如果不能通过财政承受能力论证，也就是说政府未来无力进行付费，PPP项目就是“庞氏骗局”，社会资本也别指望收回回报、本金，甚至还要连带背上一屁股的债。根据《预算法》、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)，现金流不能覆盖成本的PPP项目，既然要政府付费，就得通过财政承受能力论证。依据《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》第25条规定，“每一全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。” 一般公共预算支出指政府就算一块地也不卖，也有能力支出的钱。一个地方只算两个需要政府付费的PPP项目，则单个PPP项目占一般公共预算支出比例应当不超过5%。既然要求，建设总投资19.76亿元，建设期2年，按照8%的综合融资成本，经营期11年，则平均每年补贴现值为2.1亿，也就是说，只有安庆市政府2015年一般公共预算支出在42亿以上，才是有支付能力的。2014年安庆市全市公共财政支出299亿元，是完全有能力付。

该 PPP项目物有所值(VFM)吗?按照《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第10及第12条及此前相关文件规定，判断一个项目是否是PPP项目，关键是“可行性分析”。只有“降低全生命周期成本和提高公共服务质量效率”的(当然还要具备其他条件)，才算真正的PPP;如何认定“降低全生命周期成本和提高公共服务质量效率”呢，要结合“特许经营项目全生命周期成本、技术路线和工程方案的合理性，可能的融资方式、融资规模、资金成本，所提供公共服务的质量效率，建设运营标准和监管要求等”等来判断。然而，从该项目内部人士一手资料看，既无法看是该项目是如何“提高公共服务质量效率”的，更无法看出该项目是如何“降低全生命周期成本”的。换而言之，既然不能说明采用PPP模式更好，为什么要采用PPP模式，难道就是因为政府没钱吗?

可见，对已落地的PPP项目，不需要政府付费的，物有所值即可算真正的PPP;需要政府付费的，还要政府具备财政承受能力，才算真正的PPP。然而，遗憾的是，目前落地PPP项目，未必能够同时具备该基石条件。

为什么PPP项目不容易落地?

为什么政府推介的PPP项目签约率不到20%呢?原因无外乎是：(1)PPP项目没有通过物有所值评估;(2)PPP项目没有通过财政承受能力论证;(3)PPP项目对社会资本没有吸引力;(4)PPP实施方案难以操作;(5)PPP项目还没来及招标和签约。我预计第(5)个因素占项目数量不会超过20%。(1)和(2)是根本性的，鉴于目前许多审批部门对此要求不严格，该两因素我认为影响不超过20%，但随着相关配套规定的出台和严格执行，该两因素将是能否采用PPP模式决定性的因素。也就是说，40%以上失败率是因为(3)至(4)引起的。而(3)和(4)是可以相互转化的。也就是，PPP项目没有吸引力，可以通过修改实施方案使其具有吸引力。相反，PPP实施方案难以操作，则PPP项目没有吸引力。

为什么PPP项目对社会资本没有吸引力呢?往往是政府给的资本金回报率及债权融资成本太低，社会资本不合算甚至根本无法融到资金。特许经营期长达10年至30年。目前通过银行贷款等传统融资方式难以融到足够长期限的资金，只有通过信托、资管等绕一绕，也就增加了资金成本。除非申请到政策性资金来源，社会资本综合融资成本在8%上下，如果考虑适当回报，就要在9%上下了。如果政府愿意承担的综合融资成本低于这一标准，就意味着吸引力不大。

为什么PPP实施方案难以操作呢?首先，项目回款不靠谱，政府付费的，政府没有可以确信的付费能力，使用者付费的，回款不确定性大。其次，交易结构比较僵硬，往往按照标准PPP交易结构来生搬硬套，比如按照传统BT模式来做非经营性项目的PPP模式。其实PPP交易结构并可以根据项目特点、项目进展、资金来源、审批难度等诸多因素来灵活设定。再次，风险分配不合理。有的将几乎所有风险都分配给了社会资本，比如道路周边土地拍卖的指标、规划、时间及返款等本应该由政府承担的风险转给了社会资本。有的则相反，比如通过约定价格股权回购、在特许经营期中提前退出，又比如，如果达到约定资本金收益率由当地国有企业承担等。最后，操作不合法。比如约定通过土地出让金一定比例来支付资本金回报，这违背出让金支付管理规定，而无法操作。比如约定按照约定低价将土地出让给社会资本，这违法了土地招拍挂规定。该类做法往往过去十年用得很好，然而那是有法不依、执法不严情况下的产物，在依法治国的今天，已经行不通了。

为什么财政部门不批准PPP模式呢?因为地方债务风险很大，地方政府未来可能还不出钱来，甚至可能破产;因为没有通过财政承受能力论证，单个项目回款根本就没有保障。为了防止地方空麻袋背项目，财政部出台PPP相关政策都是依次为出发点来制定的。这就是为什么非经营性项目难以批准，经营性项目好批准的原因。

为什么发改部门不批准PPP模式呢?因为没有通过物有所值评估。地方政府为什么不按传统方式自己来做项目，因为地方政府没有钱也融不到钱;因为《预算法》出台后地方政府的手被捆住了，想花钱花不了。社会资金做PPP项目是要挣钱的，所以综合融资成本显然会高于地方政府融资成本1-2点。国家为什么不用发债等低成本资金做PPP项目呢，难道想给社会资本送钱?当然不是的。因为PPP项目可以提高项目综合效益，因此节约的钱大于采用PPP模式因而增加的综合融资成本，也就是物有所值。

综上所述，PPP项目不容易落地的原因在于大家还不理解PPP、不会用PPP。就施工企业来说，PPP是一片蓝海，是打造施工+融资能力的最佳抓手。同时，PPP也是巨大的挑战。如何打通融资渠道、如何理解PPP内涵、如何设计PPP交易结构、如何平衡多方关系推动PPP，成为摆在面前的课题。我将在以后陆续分享我在PPP项目咨询一线的所思所想。

第四篇：PPP项目落地工作流程及关键点

PPP项目落地工作流程及关键点

一、项目前期准备阶段（主要是政府方面工作）

1、项目发起

项目发起阶段的工作主要内容包括启动准备和前期调研：组建项目实施班子、制定整体工作计划、开展项目调查等。

2、项目准备

项目准备阶段工作主要是项目策划实施方案研究和编制：一是聘请顾问团队；二是项目协议；三是开展项目的前期论证，确定项目范围和实施内容（项目建设规模、主要内容和总投资）；四是前期沟通，研究项目模式，设计项目结构，编制项目实施方案；五是设计项目主要商业原则；六是财务分析，编制财务模型；七是确定投资人比选方式和原则（确定投资人应具备的条件和能力及招标方式；双方的主要权利和义务）；八是组织相关单位讨论方案；九是实施方案公示和报批。

二、项目招投标实施阶段

1、编制项目协议或合同

协议主要包括：（1）投资成本与收益测算，回购总价、回购期限与方式，回购资金来源安排和支付计划；（2）落实建设内容、投资范围（投资建设期限、工程质量要求和监管措施）；（3）研究和编制项目合同等法律文件（项目移交方式及程序、项目履约保障措施、项目风险和应对措施等）；（4）落实招标条件。

2、竞争性程序。应按照《国家招标投标法》规定的公开招投标方式，综合经营业绩、技术和管理水平、资金实力、服务价格、信誉等因素，择优选择合作伙伴。

主要程序包括：（1）发布项目信息；（2）制定评标标准、评标细则和评标程序；（3）投标人准备投标文件；（4）成立评标工作组，开标、组织评标；（5）编写评标报告，推荐候选人；（5）与候选人澄清谈判。

3、签署协议

先草签项目协议，中标人在约定时间内办理好项目公司成立的有关事宜，资金到位，政府配合完成资产交割及项目审批有关事宜，待项目公司成立后正式与项目公司签约。

三、成立项目公司

中标合作伙伴依合同、按现代企业制度的要求筹组合资项目公司（共同出资总额为总投资的30%），由项目公司负责按合同进行设计、融资、建设、运营等；项目公司独立承担债务，自主经营、自负盈亏。

以PPP项目公司为主体，为本项目进行融资（总投资的70%），政府利用自身优势为本项目的融资担保（提供满足银行贷款条件的足额抵押物）。

四、项目公司贷款、融资（待补充）

五、PPP项目采购、招标

2012版招投标法实施条例中明确规定“已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供，这样的工程建设项目则可不进行招标”。

PPP项目采购方式包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购。主要流程与传统招标模式基本一致。

六、回购方式及保障（待补充）

第五篇：PPP项目落地全流程操作实务

PPP项目落地全流程操作实务

泗洪PPP中心 杨学平

前言

开展政府和社会资本合作，有利于理顺政府与市场关系，加快政府职能转变，充分发挥市场配置资源的决定性作用。

2013年我国PPP发展进入新的阶段，十八大提出让市场在资源配置过程中发挥决定性作用，这为PPP普及提供了理论基础。2014年开始，PPP项目陆续入库，2016以来大量落地。截至2017年3月末，全国PPP综合信息平台入库项目达12287个，累计投资额14.6万亿元，项目落地速度加快。其中，已签约落地项目1729个，投资额2.9万亿元。预计未来两到三年内，仍是PPP项目落地高峰期。

总体上看，PPP项目签约率不高，还有不少签约项目搁浅。主要原因：

政府方缺乏懂PPP操作专业人员和专业办事机构，实际操作经验不足；

部分领导不够务实，项目推出仓促，必要性、可行性论证不充分，项目难以落地；

在资本方选择上，不少领导信“公”不信“私”，民营资本进入PPP领域困难，尤其是大项目，基本被央企、国企瓜分。事实上，民营企业在某些特殊行业尤其是经营性或准经营性行业，是具有一定优势的；

贪大求洋，总投资把控不严，财政难以支撑，导致项目落 1 地困难，或合同难以履行；

项目实施方案及付费机制设定不合理，导致社会资本响应不积极；

此外，项目规划设计不合理；前期手续办理不及时；PPP项目信息公开不规范、不透明，影响社会资本风险把控以及暗箱操作等，都会导致项目落地或实施出问题。

笔者根据近三年的PPP项目实际操作经历，从政府层面及项目基础工作至项目实施阶段，全流程总结了关键环节经验做法，供各级政府及企业领导参考。其中在办事流程方面，可能因地区而稍有不同。1政府理念的转变

首先各级政府领导应树立正确的政绩观。项目推出应经得起群众、实践和历史的检验，不能只做给上级看。本地前两年实施两个PPP项目，一个是区域供水，一个是镇村污水处理，因为是群众迫切需求和环境治理项目，得到广大百姓的一致赞誉，实施相当顺利。

其次要根据本地财力，有序推出实施PPP项目，把有限的财政资金用在刀刃上。据说某一个边远地区县，每年财政一般预算支出不足10亿元，却力推近百亿的PPP项目，这样财政承担风险很大。

第三，政府方要有长期合作理念和风险共担的精神，不能一味将风险全部推向社会资本。因为一旦项目公司因财务困难导致运营瘫痪，最终还是由政府来收拾烂摊子。在工作中，经常听到这样的声音：PPP项目能建起来就行了，谁管得了几十年啊，几十年后我还不知道在哪呢！这是一种极不负责的态度！

第四，在资本方选择上，不应该有歧视性，应构建多元投融资体系，根据项目特点，依法遴选与实施项目切合度高的社会资本。本地在2015年实施全县区域供水项目，总投资13亿。为了充分引入社会资本投资运营，转变政府职能，本地决定采用PPP模式实施，合作范围为水源厂、浑水管网、净水厂，合作资金3.06亿元。通过公开招标采购，广西博世科环保中标。从2015年6月份中标，7月进场施工，至2016年底供水，建设速度、质量全部一流。事实证明，专业的事情还是需要专业的机构做，与资本性质没有关系。

最后，虽然PPP项目允许政府方与社会资本接触沟通，但是实施机构应尽量规范、公平、据实披露项目信息，不得披露虚假信息或让社会资本方获得不对称信息，搞暗箱操作。目前流行一种说法，PPP项目招标就是走形式，早就内定了，谁早期没介入，谁就没有机会中标。这种认识是片面的，PPP项目在实施方案拟定阶段确实需要接触社会资本并征询社会资本意见，但是方案成熟后，在招标采购程序上依然是公开公正的，带有一定竞争性的，谁综合实力强，投标方案优，谁中标可能性就大。还是以本地区域供水PPP项目为例，在招标前半年内，北京某一环保公司与实施机构接触沟通较多，始终认为该项目非他莫属，但是在公开招标环节，因自身原因未能中标，并因此恶意投诉，我们坚持原则，维持招标结果。2建立具体PPP项目推进办事机构

各级财政部门成立了PPP中心，负责PPP日常管理。有的地方政府成立了由财政、发改及其他行业主管部门参与的PPP协调领导小组，确定各地PPP发展目标、规划，做好PPP项目的审 3 批。这些机构在项目识别、包装入库方面做了大量工作。但在具体项目落地上，并不承担具体职责。

PPP项目实施机构是项目实施的主体，应该负责项目准备、采购、监管和移交等工作，但实施机构常常缺乏懂PPP的专业人员。因此，针对具体PPP项目，成立项目推进办事机构十分必要。

本地为了推进洪泽湖（溧河洼）生态廊道暨柳山稻米小镇PPP项目建设，专门成立项目指挥部，县主要领导任政委和总指挥，并设立具体办事机构。项目实施机构、县PPP中心、招投标部门、项目所在乡镇抽调具体人员专职负责项目实施，有序推进。

2.1人员构成及职责

项目实施机构：明确一名分管负责人和一名具体办事人员，主要负责项目规划、设计等前期手续及合同签订、项目实施（建设）、绩效评价、移交等工作；

财政部门（PPP中心）：明确一名具体办事人员，主要负责“两评价”评审、实施方案财务条款审核及合同审核等；

公共资源交易管理部门：明确一名分管负责人和一名具体办事人员，主要负责项目采购全程指导、服务工作；

项目咨询机构：成立项目组，负责“两评价一方案”编写及项目采购服务工作和合同签订等工作；

项目所在地政府（乡镇）：明确一名分管负责人和一名具体办事人员，负责项目清障及实施保障等工作。

发改、审计、环保、水利、国土、住建、规划等相关职能部门做好关键环节的配合工作。

2.2项目操作策划人员：办事机构应当明确一名责任心强、PPP政策精通、懂工程和项目规划设计的人员作为项目推进总策划。

PPP项目投资大、合作期限长、影响远，政府对PPP项目咨询机构不能过分依赖，政府一定要有自己的专业人员，对PPP项目实施全程把关审核。3项目基础工作

加快推进规划选址、用地预审、审批核准等前期工作是项目进入采购程序和工程施工的基础，一定要超前谋划、依法依规。

特别说明的是，需要成立SPV的PPP项目，前期手续最好办理到政府方出资平台公司（企业），这样项目法人是企业，前期手续会简化。如本地区域供水、镇村污水处理项目，政府方出资人代表是清源水务有限公司；洪泽湖（溧河洼）生态廊道暨柳山稻米小镇、万亩生态园项目政府方出资人代表是青圃建设发展有限公司；开发区物流园项目是苏展实业有限公司。

3.1立项：项目建议书审批，指政府投资实行审批制管理的项目，项目法人是企业的不需要。

项目初步设想方案是编制项目建议书的重要依据。项目建议书的呈报可以供项目审批机关作出初步决策，减少项目选择的盲目性，为下一步可行性研究打下基础。

3.2项目选址：根据项目安排，实地察看，由项目实施机构、国土、水利、环保等部门参与，对拟用地的土地性质（建设用地、一般农用地、基本农田、自然保护区、水源地保护区、水利设施用地、林地等等）进行确认，相关主管部门要及时提出 5 意见，防止前期手续办理有障碍，导致项目无法实施。比如本地某一项目，设计方案多次评审，各个部门均无意见、建议，最后在办理有关手续时，环保部门提出项目有一部分处于国家自然保护区，导致手续办理受到一定影响。

项目选址确定后，由规划部门绘制规划用地红线图；划拨土地须出具选址意见书。

3.3土地预审：国土部门在建设项目审批、核准、备案阶段，依法对建设项目涉及的土地利用事项进行审查。

3.4建设用地规划许可：建设单位在向土地管理部门申请征用、划拨土地前，经规划部门确认建设项目位置和范围符合城乡规划的法定凭证。4项目方案设计

根据不同PPP项目性质和特点，选定专业的规划设计单位，可委托某一感兴趣的社会资本，由其组织编制项目方案。要依据项目红线范围内土地性质及土地利用规划，合理布置项目工程，防止设计方案经评审后，因土地不能使用而搁浅。

设计方案是项目“可行性研究报告”和PPP“两评价一方案”编制的重要依据。5可行性研究报告编制

政府投资项目可行性研究报告需发改审批；企业投资项目可行性研究报告不需审批。为了便于手续办理，建议省一级管理的项目，请省有关工程咨询机构编制可行性研究报告，利用咨询机构资源来协调省相关部门，提高办事效率。6项目论证

由财政部门（PPP中心）会同相关行业主管部门完成。委 6 托专业PPP咨询机构编制PPP“两评价”，财政部门组织专家评审。

通过物有所值评价和财政承受能力论证的项目，可进行项目准备。每一全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。以本地区而言，财政每年一般预算支出接近60亿，呈逐年上涨的趋势，年均增长约17.68%，按年10%财政支出责任算，本地所有PPP项目每年财政支出限额为6亿。

这里需要强调的是，各级政府一定不要去实施假PPP。有的地方把不属于公共产品（服务）和公用基础设施的项目，比如房地产开发、企业生产等，也包装成PPP；有的地方用本级政府所属融资平台或其他国有企业作为PPP项目中的社会资本方，等于父子俩开公司；还有的通过保底承诺、回购安排、明股实债等方式进行变相融资，将项目包装成PPP项目等，这些都是违规行为。7项目计划

对于需要当年推进实施的PPP项目，应纳入各地区各行业PPP项目实施计划。

项目是否列入计划，关键看项目实施的必要性和可行性。这里说的必要性、可行性不是指PPP咨询机构编制的“两评价”，也不是工程咨询机构编制的项目“可行性研究报告”里面的表述，而是指该项目当前是否为百姓迫切需求或者具有一定社会效益或生态效益，项目建成后能否达到预期的功效等。因此，项目列入实施计划前，除听取专家意见外，还应当广泛征求使用者（受益者）意见，必要时可举行项目听证会。

本地近两年入库PPP项目10个，3个即将入库。已经实施2 7 个，正在推进5个。已经实施的2个是区域供水、镇村污水处理，属于民生和环境治理项目；正在推进的5个分别是洪泽湖（溧河洼）生态廊道暨柳山稻米小镇、万亩生态园、开发区物流园、文体小镇、省道121道路等，都属于生态类或公共服务类项目，符合本地区经济社会发展方向。8编制PPP初步实施方案

实施方案设置不合理会导致社会资本不感兴趣。笔者考察了某县PPP项目库，８个项目中有３个方案设置有问题，主要是将准经营性项目设置为完全使用者付费，风险全部由社会资本方承担，必然导致社会资本不响应。

8.1关于项目实施机构及政府出资人代表

目前常规做法是，根据项目性质和行业特点，由政府授权行业主管部门作为PPP项目实施机构；同级国有平台公司作为政府出资人代表。如本地区域供水、镇村污水处理PPP项目实施机构是水利局，洪泽湖（溧河洼）生态廊道暨柳山稻米小镇、万亩生态园PPP项目实施机构是住建局，文体小镇（制造类）、开发区物流园PPP项目实施机构是开发区管委会，121省道实施机构是交通局。

有些PPP项目在乡镇实施，需要乡镇密切配合，因此有领导想让乡镇作为PPP项目实施机构，甚至希望乡镇平台公司作为政府方出资代表。关于这个问题，实际涉及到两个层面，一是哪些机构可以作为ＰＰＰ项目实施机构；二是项目财政支出责任在哪一级政府。

关于第一个层面，查阅所有关于PPP的政策文件，不排除乡镇政府可以作为PPP项目实施机构。但是不建议乡镇作为项 8 目实施机构，因为PPP项目前期手续办理、项目管理等权限都在县一级以上，而且乡镇事务繁杂，专业人员少，根本无法胜任，影响办事效率。例如本地洪泽湖（溧河洼）生态廊道暨柳山稻米小镇PPP项目，虽然项目位于石集乡，而且大量拆迁、征地、施工保障必须由乡镇完成，但我们设定项目实施机构是住建局。

关于第二个层面，乡镇一级平台公司可否作为政府出资人代表。从目前政策层面看，没有规范约束。问题核心是哪一级政府承担PPP项目财政支出责任，这个与参与入股的政府方代表关系不大。目前从相关PPP政策文件的表述看，特别是基础设施和公用事业特许经营管理权都在县一级以上政府部门，PPP项目最低应由县级财政承担支出责任。目前本地所有PPP项目财政支出责任都由县级财政承担。

8.2关于PPP项目总投资与建设成本

8.2.1项目总投资：是指PPP项目从项目识别开始至项目移交为止，预计或实际开支的全部投资费用。它是PPP项目投资规模控制的目标，也是PPP项目参与方决策、筹划、执行和风险防范的一项极为重要的经济指标。

8.2.2项目建设成本：指项目全部建设成本，分直接费（人工费、材料费、施工机械使用费、其他直接费）和施工管理费，包含建设期投资利息。

如果项目在采购前设计深度仅达到方案设计，则后期项目公司（SPV）在初步设计和施工图设计阶段，必须注意控制项目建设成本，因为项目总投资是经过审批的，不得随意增加。

8.3关于运作方式及合作期限：PPP模式主要包括特许经营 9 和政府购买服务两类。

经营性项目。对于具有明确的收费基础，并且经营收费能够完全覆盖投资成本的项目，建议采用建设—运营—移交(BOT)、建设—拥有—运营—移交(BOOT)等方式，合作期20-30年。

准经营性项目。对于经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴的项目，如城市供水、供气、供热、污水处理、垃圾处理及公共交通等，建议采用建设—运营—移交(BOT)、建设—拥有—运营(BOO)等方式，合作期20-30年。本地的区域供水、镇村污水处理采用的都是BOT方式，合作期限30年。

非经营性项目。对于缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的项目，如教育项目、医疗卫生保健项目、环境保护与环境污染治理项目、某些公用基础设施项目（如市政项目）等，其中基础设施类的采用建设—运营—移交(BOT)方式，合作期10-15年；其他类的采用建设—拥有—运营(BOO)方式。比如本地的121省道PPP项目，采用BOT方式，合作期限13年。

此外，存量项目优先采用改建-运营-移交(ROT)、移交-运营-移交(TOT)方式；复杂的项目可采用设计-建设-融资-运营-移交(DBFOT)方式。本地的洪泽湖（溧河洼）生态廊道暨柳山稻米小镇PPP项目存量资产稻米博物馆，经评估后采用TOT方式运作。

对于建设内容不是完全一体化的项目，可以根据具体分项性质、特点，分类设定不同的运作方式。本地的开发区物流园PPP项目，属于公共基础配套部分，采用BOT方式，其中运营部分投资采用BOO方式。

8.4关于付费机制：一定要根据具体PPP项目内容、项目性质、经营模式、盈利特点等，灵活使用不同的付费机制，让社会资本方微利不暴利。有的项目规模大、内容复杂，在项目分类可以清晰划分边界的前提下可使用混合型的付费机制。比如洪泽湖（溧河洼）生态廊道暨柳山稻米小镇项目，其中生态廊道属于无盈利点的生态项目，由政府购买服务，小镇项目有盈利点，但是不足以覆盖回报，采用可行性缺口补助。

8.5关于项目风险分担机制：一般来说建设、运营风险由社会资本承担，法律、政策风险由政府方承担，不可抗力风险由双方共同承担。

8.6关于股权结构：政府方不控股，一般占股10-20%比较适宜。

9接触社会资本并完善实施方案

初步实施方案出台后，可以开始与社会资本沟通。应重视征询潜在社会资本方的意见和建议，重视引导社会资本方形成合理的收益预期，建立主要依靠市场的投资回报机制。10项目的审批与核准

项目管理分为审批、核准、备案三种。政府投资项目实行审批制管理，包含三个过程，即项目建议书审批，又称立项（俗称路条），可行性研究报告审批，初步设计审批。企业投资项目实施核准或备案管理，因PPP项目涉及公共服务、重大基础设施，一般采用核准方式管理。

10.1政府投资项目

10.1.1项目建议书审批：在第3.1条完成。

10.1.2可行性研究报告审批

10.1.3初步设计审批：根据PPP项目采购社会资本前项目设计程度来确定初步设计递交评审时间。

10.2企业投资项目：实施核准，办理流程：

企业编制项目申请报告（可委托工程咨询机构编制，报告要达到可行性研究报告程度）→提供规划部门出具的选址意见书（仅指划拨土地）→提供国土部门出具的用地预审意见→发改部门出具核准文件。

11进一步完善确定项目实施方案

政府投资项目的可行性研究报告审批后，实施机构根据经批准的可行性研究报告有关要求，完善并确定PPP项目实施方案。

实行核准制的企业投资项目，经核准后，实施机构依据相关要求完善和确定PPP项目实施方案。正常情况下发改部门不会提出相关要求。12项目设计

项目初步设计之前须完成工程地质勘察。

12.1方案设计：在第4条完成。

12.2初步设计：依据可行性研究报告，进一步深化设计。

12.3施工设计：制作施工图，作为施工依据。

根据不同的PPP项目类型，合理设定项目采购前设计深度。目前大致有三种情形：

一是项目实施机构做到方案设计的深度，项目依法采购社会资本后由项目公司完成初步设计与施工图设计；二是项目实施机构做到初步设计的深度，项目依法采购社会资本后由项目公司完成施工图设计；三是项目实施机构完成施工图设计。PPP 12 项目采购前设计深度应该根据不同PPP项目类型确定：

对于具有通用性，核心边界条件和技术经济参数明确、完整的项目，项目实施机构完全可以完成施工图设计。比如公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施项目。如本地的121省道PPP项目，在采购前施工图和造价都已完成。

对于策划创意要求比较高的或者实施专业性较强的项目，为了充分发挥社会资本的特长，利用中标社会资本特有的专利（技术、产品）、工艺或者策划创意方案，可以在项目采购前完成初步方案，或建议采用DBFOT(设计-建设-融资-运营-移交)运作方式，比如旅游、特色小镇创建、供水、污水处理、环境治理、生态保护等。柳山稻米小镇采用的就是采购前完成项目初步方案设计。

13根据项目设计深度调整实施方案数据

项目达到方案设计层次的，PPP实施方案数据以可行性研究报告为准；项目达到初步设计层次的，PPP实施方案数据以初步设计概算为准；达到施工设计层次的，以施工图纸预算为准。

14社会资本考察

对前期接触的、对本项目感兴趣社会资本进行考察，了解企业综合实力及特长，并最终听取社会资本对项目方案的意见。15实施方案审核及政府批复

由项目办事机构牵头，会同项目涉及到的财政、规划、国土、价格、公共资源交易管理、审计、法制等政府相关部门，对PPP项目实施方案进行联合评审。

方案经评审后，经本级政府有关会议通过后发文批复。

16项目采购

16.1采购方式：PPP项目采购方式包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购。项目实施机构应当根据PPP项目的采购需求特点和潜在供应商数量，依法选择适当的采购方式。

拟由社会资本方自行承担工程项目勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等采购的，必须按照《招标投标法实施条例》的规定，通过招标方式选择社会资本方。目前本地PPP项目主要采取公开招标方式采购社会资本。

16.2关于联合体：鼓励社会资本方成立联合体投标。为促进项目顺利实施，建议要求联合体牵头方在联合体中控股。同时，为保障项目运营良好，建议要求联合体项目运营责任方占一定比例股份。为了防止联合体成员过多，给今后合作增加难度，可以设定投标人联合体成员数量限制，一般3家为宜。

16.3资格预审：通常资格预审文件编制比较简化，潜在投标人无法通过资格预审文件了解项目更多的信息，尤其是核心条款。因此，常出现报名参加资格预审的企业数量多，但在购买招标文件后，发现项目不适合本企业，不参加投标，从而导致项目采购废标。为此，可以在资格预审文件《资格预审公告》章节，把项目基本信息和核心条款充分披露出来，让参加资格预审的潜在投标人更多进入投标环节。

16.3.1投标人资格条件：除《政府采购法》规定的基本条件之外，可设定企业的资信、业绩、资质资格等特定条件。条件设置必须与项目需求相匹配，不得设置歧视性、排他性、不合理条款。尽量减少不必要的资格条件，防止资格审查出差错。

16.3.2资格预审入围：分为合格制、有限数量制。合格制采用符合性审查，符合条件的全部通过；有限数量制由评审小组打分，按分数高低根据资格预审文件规定确定通过名单。

16.3.3提交资料是原件还是复印件：一定要简化手续，方便投标人，防止在繁杂的手续上出差错导致申请人资格预审不通过。

原则上，能够网络查询的资料，提交复印件（加盖单位公章），比如企业营业执照（三证合一、五证合一）、资质资格证等；其它不能网络查询的（或网络查询难以确认真伪的），提交原件，比如合同、协议、中标通知书、身份证（原件需带到现场）、财务审计报告、企业各种声明文件等等。

16.4制作发售招标文件

16.4.1招标文件编制：招标文件是规范项目选定社会资本及项目基本条款的重要文件，合同草案作为招标文件的附件，是社会资本中标后签订PPP合同的依据。因此，招标文件制定，必须严密、规范、合法。

16.4.2评标办法：综合评分法，采用百分制。一般评标体系商务部分70分（其中报价30分，企业资信、业绩40分），技术部分30分。采购人可根据项目特点灵活调整分值构成。

报价（30分）是指政府付费，可以根据项目付费的算式分别报价，也可以根据缺口补助报总价。对于项目招标前设计方案成熟，施工图完备，造价确定的项目，可以就政府付费报一个总价；对于前期设计深度不够，处于方案设计阶段的项目，项目的基本数据都是估算的，则根据政府付费的构成（算式）分别报单价（如资本金回报率、融资利率上浮率、建安费下浮 15 率等）。为了防止恶意竞争，报价应设置限制性规定。

技术部分（30分）主要包括投融资方案、投资控制措施、项目公司组建方案、建设质量控制措施、项目建设安全保证措施、项目建设进度保证措施、项目运营方案、管养维护方案、项目移交方案等，根据不同项目情况灵活设置，都是文字性书面材料，靠评委主观打分。

企业资信、业绩（综合实力，40分），资信主要包括企业信用、净资产、总资产、注册资本、融资能力、资产负债率、资质资格等；业绩主要有PPP业绩、运营业绩、相关工程施工业绩、设计业绩等，根据项目需求合理设定。一般工程业绩要求不超过项目总投资额的70%。

16.4.3评标：根据评审小组打分，采购方将按照综合得分从高到低顺序进行排序，作为候选投标人。采购人可以设定候选投标人数量（比如选前3名作为候选投标人）。

16.5结果确认谈判：采购结果确认谈判工作组应当按照评审报告推荐的候选社会资本排名，依次与候选社会资本及与其合作的金融机构就项目合同中可变的细节问题进行项目合同签署前的确认谈判，率先达成一致的候选社会资本即为预中标、成交社会资本。确认谈判不得涉及项目合同中不可谈判的核心条款，不得与排序在前但已终止谈判的社会资本进行重复谈判。

16.6公示、公告、发中标（成交）通知书：在预中标、成交社会资本确定后10个工作日内，将预中标、成交结果进行公示，公示期不得少于5个工作日。

公示期满无异议后2个工作日内，将中标、成交结果进行公告，同时发出中标、成交通知书。

16.7合同签订：项目实施机构应当在中标、成交通知书发出后30日内，与中标、成交社会资本签订经本级人民政府审核同意的PPP项目合同。

需要为PPP项目设立专门项目公司的，待项目公司成立后，由项目公司与项目实施机构重新签署PPP项目合同，或者签署关于继承PPP项目合同的补充合同。

为了尽量减少社会资本中标后与政府方就合同签订谈判产生过多分歧，采购人对招标文件附件《合同草案》要深入研究、完善，因为潜在投标人一旦购买招标文件并投标，即视为接受招标文件的全部条款，在中标后签合同时，《合同草案》已有的条款不宜再变更。

17项目公司组建及后续手续办理

17.1成立SPV：按照实施方案规定的股权结构和资本金比例，组建SPV，社会资本方和政府方项目资本金按规定到账。

17.2项目设计及投资控制：对于招标前项目处于方案设计阶段的或采用DBFOT运作方式的，项目公司负责项目的初步设计和施工图设计。初步设计投资概算和施工图设计阶段投资预算必须严格控制在PPP项目实施方案规定之内。必要时造价咨询机构提前介入，与设计机构互动，控制项目投资成本。比如本地区域供水PPP项目某增压泵站设计，设计单位明显存在过度设计问题，增加成本。

17.3变更前期手续的项目法人：将项目法人由原来的国有平台公司（或政府部门）变更为项目公司。

17.4土地使用证办理（划拨或招拍挂）：划拨到项目公司或以项目公司摘牌。

17.5建设工程规划许可证办理

17.6施工许可证办理 18.其它手续办理

目前大部分地方实行多图联审、多评合一，串联改并联，办事效率大大提升。

涉及住建、经信、卫生、安监、民防、气象、消防等部门的图纸进行联合审查，做到“多图联审”。企业投资建设项目前期推进阶段涉及的节能评估、环境影响评价、碳排放影响评估、安全评价、水土保持方案、地质灾害危险性评估、地震安全性评价等实行统一受理、统一评估，由串联方式调整为并联方式进行，做到“多评合一”。19监理选择

应由项目公司通过招标方式选定，监理跟项目公司签订合同。考虑到大部分PPP项目工程施工是由中标人联合体中承担施工义务一方负责的，这样监理的作用会打折扣，因此，政府方最好引入第三方项目管理公司，对项目的建设代表政府方履行管理职能。20造价咨询机构介入

20.1项目建设成本核定：PPP项目工程施工计价依据与经过招标的工程施工计价依据不同。经过招投标的项目，在施工过程中，除非清单有漏项或图纸变更或追加工程，其计价依据就是中标价格。

PPP项目选定社会资本如果是以招标方式选定的，而且社会资本具有施工资质的，则PPP项目工程施工可以不单独招标，由PPP中标的社会资本自行建设。在PPP项目招标采购社会资本 18 过程中，关于PPP项目工程计价，又分两种情形：一种是PPP项目采购前施工图完备，清单和造价已经明确，采购方根据项目建设费用（造价核算，加建设期利息）、资金占用费（设定限额）、运营费用（设定限额）等，设定PPP项目全合作期总投资，然后根据项目总投资，设定政府每年付费金额上限，作为PPP项目采购社会资本投标报价限额。如本地121省道PPP采购。这种模式等于PPP项目工程已经招标程序，只不过是包含在PPP项目采购社会资本过程中，而且工程建设费用不单独报价。另一种是PPP项目采购前施工图未完成，有的处于方案设计程度，项目总投资是估算，采购方会设定PPP工程建安费下浮率作为PPP采购投标人报价，等于是费率招标，如本地稻米小镇PPP采购。这种情况下，造价咨询机构有必要介入，提供跟踪服务。

20.2全程跟踪审计：审计机关对公共投资项目的建设运营情况进行审计监督是法定职责，PPP项目的投资控制应该按照政府投资项目的标准进行监管，同时PPP项目运行中的绩效评价和考核也是政府方重要职责，这些都需要专业的造价咨询机构介入。21施工组织

按照建设计划、施工图和工程承包合同，对项目组织实施。22工程竣工验收、决算、审计

工程项目的竣工验收是施工全过程的最后一道程序，也是工程项目管理的最后一项工作。它是建设投资成果转入生产或使用的标志，也是全面考核投资效益、检验设计和施工质量的重要环节。

工程决算是对所完成的工程在竣工验收后的最后经济审 19 核；包括各类工料、机械设备及管理费用等。

竣工决算审计：根据国家的审计法和相关规定，对建设项目竣工决算进行审计，主要审查概（预）算在执行中是否超支，超支原因，以及有无其他违纪行为等等。

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