第一届中国PPP融资论坛：PPP的困难和解决方式

第一篇：第一届中国PPP融资论坛：PPP的困难和解决方式

第一届中国PPP融资论坛：PPP的困难和解决方式

为更好地推进国内金融机构参与PPP项目，提高PPP项目的运作质量，12月4日，上海金融业联合会联合中国投资咨询有限责任公司、中国金融信息中心等单位共同举办第一届中国PPP融资论坛（上海），国内外众多PPP及金融领域领军人物，专家学者共同参与。

PPP，即公私合作模式，是公共基础设施中的一种项目融资模式。在该模式下，鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作，参与公共基础设施的建设。按照广义概念，PPP是指政府公共部门与私营部门合作过程中，让非公共部门所掌握的资源参与提供公共产品和服务，从而实现合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。portant;word-wrap: break-word!important;font-size: 14px;color: rgb(136, 136, 136);“>上海金融业联合会副理事长、申万宏源董事长储晓明致辞（摄影：王秋原）

上海金融业联合会副理事长、申万宏源董事长储晓明在致辞中介绍，PPP模式是国际公认的市场参与公共资源配置的有效途径之一，广义的PPP泛指公共部门和私人部门未提供服务建立的关系，公共产品与服务伙伴关系、利益共享、风险共担是PPP的四大基本要素。PPP项目融资模式有利于转化政府职能，减轻财政负担，政府可以从繁重的事务中脱身出来，从过去的基础设施公共服务的提供者变成一个监督的角色，有利于促进投资主体的多元化，利用私营部门来提供资产和服务，为政府部门提供更多的资金和技能，促进投融资体制改革，有利于提高投资效率、提高服务质量、控制风险。储晓明认为，2015年中国的PPP市场已经进入了一个大规模实施的阶段，如何积极推广运用PPP的模式有许多需要解决的问题。比如，在我国现行法律框架制度下如何实现物有所值和契约精神。储晓明说，“物有所值”是PPP模式的核心理念之一，“契约精神”是PPP运作成功的必要保障。在主题演讲环节中，财政部政府和社会资本合作中心副主任焦小平、中国投资咨询有限公司董事长聂敏、兴业银行资产管理部总经理顾卫平、上海国际信托总经理助理张文桥、济邦咨询执行董事、副总经理徐玉环围绕PPP和中国、PPP与融资问题、商业银行参与、信托、金融机构对接等话题进行了发言与探讨。portant;word-wrap: break-word!important;color: rgb(136, 136, 136);font-size: 14px;”>财政部政府和社会资本合作中心副主任焦小平演讲（摄影：王秋原）

portant;word-wrap: break-word!important;“>焦小平：PPP是公共产品体制机制的变革

财政部政府和社会资本合作中心副主任焦小平认为，PPP是公共产品体制机制的变革，从三个方面来理解：第一，国家治理体系和治理能力要发生根本性变化，要在法治的框架下实行政府和市场平等合作；第二，市场能做的要以市场为主；第三，新一轮的改革要以顶层设计为主来推动，更加强调改革的整体性、系统性和协同性。这三条改革必须要跟上行政体制的改革，如果不简政放权，社会资本进不来。PPP是物有所值的模式，要做到法治框架下的平等合作，合理地分配风险，和收益挂钩。

焦小平提出，PPP在准备执行到最后的绩效必须全过程公开。社会资本没有任何免费提供公共产品的义务，在公共产品、公共领域反对暴利的情况下，如何给社会资本一个明确的投资回报机制？一方面来自于市场收费，一方面来自于政府付费。如果财政管理不和PPP的结构进行衔接，投资者的利益在机制上就不能得到保证。PPP主要集中在基础设施领域，如果市场能做的，政府依然去投，那挤出效应必然发生。所以，政府不要再去投市场能做的。此外，要发挥社会资本、技术创新、管理创新的作用，提高基础设施从建设到运营的整体优化。portant;word-wrap: break-word!important;color: rgb(136, 136, 136);font-size: 14px;”>中国投资咨询有限公司董事长聂敏发表演讲（摄影：王秋原）

portant;word-wrap: break-word!important;“>聂敏：完善PPP的看不透、看不准问题

中国投资资讯有限公司董事长聂敏介绍从去年的9月到今年的10月16月相关的部委已经出台了41个文件，在这种背景下，我们也看到金融市场对PPP的热情空前的高涨。但同时，在PPP融资中也所存在一些困惑，主要是有这样几个方面：首先是看不透。很多的金融人认为看不透，在实际操作中存在信息不透明和信息不对称的问题。其中包括项目投资关键信息的获取较难、项目披露不及时等。其次是看不准。实际操作中，会遇到合理回报、政府履约和退出难的问题。

为此，聂敏提出几个对策。首先，完善法律法规建设。

1、建议对内容披露有明确的规定，以此来约束地方政府主动披露信息，保证投资人和机构机构获得全面的信息。

2、建议建立地方政府的信用评级制度，支持相关中介机构开展地方政府的信用评级业务，为投资人和金融机构的PPP投资奠定良好的基础。

3、建议将PPP的履约情况纳入现行的地方政府行政考核里，以降低社会投资的成本。同时，完善投资管退的市场。

1、完善PPP的融资市场，积极吸引和整合金融资源，构建涵盖股权投资、信贷、担保、保险的多层次的PPP融资的市场。

2、拓展社会资本的退出渠道，建议加快PPP融资的二级市场的融资的建设，形成PPP的股权、债权证券化，丰富社会资本的退出的渠道。

3、调整投资的理念，建议银行等金融机构可以结合PPP项目的特征，开发适合PPP项目的金融产品，完善和修正一些风险政策和审批标准。此外，要发挥中介机构的专业作用，提高PPP项目的融资效率。portant;word-wrap: break-word!important;color: rgb(136, 136, 136);font-size: 14px;”>兴业银行资产管理部总经理顾卫平发表演讲（摄影：王秋原）

portant;word-wrap: break-word!important;“>顾卫平：PPP对于商业银行，既是挑战也是转型上的推动

兴业银行资产管理部总经理顾卫平表示，商业银行参与PPP，是全生命周期的参与，从项目的采购、公司设立、到项目建设、项目移交，都可以有相应的产品对接。PPP为商业银行提供了机遇，同时带来挑战，但总体上机遇大于挑战。PPP促进了商业银行自身的转型，传统的信贷、一些资本市场的工具如资产管理、理财、私人银行客户等都可以跟PPP对接。PPP项目促进商业银行从传统存贷向综合服务的金融商转变，对于项目的管理、评估来说也有转变。

顾卫平认为，因为PPP项目主要是基于SPV的项目公司来融资，而且它没有资产，主要是鉴于对项目的评估、未来的收入和未来现金流的平衡来进行资金投入安排的。所以，商业银行从过去对资产负债表的评估（要有抵押物，还要分析三年的报表），转向对SPV公司项目（项目本身、项目特征、收支盈亏平衡、现金流的结算）来作为评估的基点。此外，商业银行的风险管理也发生了很大的变化，因为PPP项目既存在商业风险，也有一些政策性的风险，还有舆论导向等其他不确定的风险。portant;word-wrap: break-word!important;color: rgb(136, 136, 136);font-size: 14px;”>上海国际信托总经理助理张文桥发表演讲（摄影：王秋原）

portant;word-wrap: break-word!important;“>张文桥：信托对PPP发挥资源整合的作用

上海国际信托总经理助理张文桥首先介绍了PPP项目的“世界特性”：运营项目一般周期特别长，金额特别大，收益的不确定性，这些主要通过法律合同风险分担的机制来进行解决。但我国也会有些不同，包括政策环境目前还不完善完善、项目的审批流程比较复杂及不确定性、政府角色和理念的转变及换届后合作的持续性等。因此，一个金融机构从事PPP的门槛很高。

张文桥认为，上世纪90年代PPP曾到达一个高峰，当时的PPP跟现在的业务从出发点而言有很大的差异：90年代PPP出发点就是政府没有钱。现在政府有钱，并不难融资。所以现在政府推出这么多的PPP项目，张文桥认为，一方面中央政府有要求，要政府职能转变，要引入社会资本，另一方面，对地方政府的负债结构做一个改变。然而对地方政府而言，它的诉求除了实现融资以外，还有一系列比如促进地方经济的发展、促进地方产业结构的升级换代、促进科技创新等等。张文桥认为，信托最擅长的是金融创新，搭架构，把社会资源整合起来。首先，信托到目前为止，仍然是商业银行和保险资金对项目进行投资的重要通道。第二，信托公司这些年的业务一直没有离开过基础设施。第三，信托本身具备强大的融资功能。第四，所以信托可以做到基金的功能。第五个，可能会有一些税收的方便。portant;word-wrap: break-word!important;color: rgb(136, 136, 136);font-size: 14px;”>济邦咨询执行董事、副总经理徐玉环发表演讲（摄影：王秋原）

portant;word-wrap: break-word!important;“>徐玉环：PPP项目不是做公益

济邦咨询执行董事、副总经理徐玉环认为，金融机构要认识到，做PPP项目不是做公益，可以有盈利，但盈利不暴利。那为什么还要去做呢？PPP的好处就是稳定，而且合作期限非常长。通常情况下，带融资需求的要二十年到三十年，相对运营的比较小。PPP的项目涉及到多利益相关主体。因为融资现在进一步下调了固定资本资本金的比例，所以设计项目的时候要考虑金融机构能不能接受。这也就是为什么在这一轮的PPP推进中，除了社会资本也要关注金融机构。但如何保证各方诉求的统筹平衡？我认为应该通过多轮市场测试摸到实处，保证事情一做就做成和落地。这里面，包括集团公司的财务公司、金融租赁的公司在内的金融机构。我觉得参与方，无非是两种，一是股权社会资本直接投入进来，还有一个作为资金的投资方，发挥资金的融资和投资的功能。主题演讲后进行了圆桌论坛环节，主持人与嘉宾“围绕PPP项目落地难点”与“金融机构参与PPP项目的路径与模式探析”展开探讨。portant;word-wrap: break-word!important;color: rgb(136, 136, 136);font-size: 14px;”>圆桌论坛一，从左至右分别为济邦咨询董事总经理张燎（主持人）、国开行上海分行规划发展处处长于柢东、保监会投资监管处主任科员罗桂连、上海市发改委投资处副处长张方、上海财经大学高等研究院院长助理/教授陈杰、上海城建投资发展有限公司副总经理刘香（摄影：王秋原）

portant;word-wrap: break-word!important;“>portant;word-wrap: break-word!important;”>portant;word-wrap: break-word!important;color: rgb(0, 128, 255);“>济邦资讯董事总经理张燎: portant;word-wrap: break-word!important;”>portant;word-wrap: break-word!important;“>portant;word-wrap: break-word!important;font-size: 18px;color: rgb(0, 128, 255);”>PPP落地难，已经成为当下的一个大家做PPP的痛点。为什么呢？

portant;word-wrap: break-word!important;“>国开行上海分行规划发展处处长于柢东: 觉PPP比较难落地，可能有这么几个困难，第一，法律法规建设还不配套。现在要做一些示范性的项目，做一些典型的案例，通过这些案例的运作来找到解决方案，这一条是法律法规还不配套。第二，风险控制和风险辨识还非常困难。第三，利益分配有困难。特别是没有一个标准，怎么样让社会资本得到一个合理的回报。PPP不仅仅是一个融资问题，而是要解决一个运营效率的问题。第四，契约精神无论对政府还是社会资本来讲，都是存在的。第五个，主体培育上也存在一定的困难。

portant;word-wrap: break-word!important;”>保监会投资建管处主任科员罗桂连: 为什么这么难？因为PPP是一个机制，不是一个模式，只是一些理念性的东西，没有商业模式。PPP的每一个项目，都要量身订作。设计一个项目周期非常久，手续也繁杂，所以一定要找到合适的人与合适的机制。我个人认为PPP投资者应该是一个联合体，PPP是资本密集型加技术和管理密集型，必须要专业机构参与，专业机构必定会找一些财务投资者合作。第一个阶段建设期相对风险比较高，这时候需要高风险高收益，投资期限比较短，三到五年的，等到这个项目进入稳定运营以后，这时候就要找那些风险承受能力很低的，追求稳定回报的，还有一类可以寄希望于财富全程的民间资金。

portant;word-wrap: break-word!important;“>上海市发改委投资处副处长张方: PPP难有几个方面：第一，政府要转型比较难。因为以前政府是公共产品直接的供应者，现在要转型为一个和社会资本的合作者和PPP项目的监管者，角色的变化确实是比较难的。第二难在于要风险共担，利益共享。这个利益怎么样划分比较难，政府应该承担法律政策还有最低需求的风险，特别是现在提出供给侧的管理，对政府提出了一些新的要求，随着经济社会的发展，老百姓对于公共产品的期望也越来越高。第三个科学的评估，物有所值的判定也比较难。物有所值到底有哪些指标体系？国际的经验怎么样在我们地方落地？而且财政还要风险的管控，现在财政开始管三年的预算计划，要管到二十年之后，对政府也是很难的挑战。所以我觉得从三个突出的“难”来看，在PPP的过程中，还是一个积极稳妥有序推进的过程。

portant;word-wrap: break-word!important;”>上海财经大学高等研究院院长助理、教授陈杰: PPP落地难，第一个还是法律，事后救济到底是用民事法还是行政法，还没有想清楚。第二，在特许经营里头要不要排他性竞争、要不要招拍挂？第三，主要是土地方面，土地里头其实很多PPP土地收益，国土资源部那边要公开招拍挂，短期之内有很大的障碍，但如果我们能够预期，把它作为一个长期事业来看，我是比较有信心的，成熟一个做一个，不是做大跃进的话，PPP能够在中国顺利展开的。

portant;word-wrap: break-word!important;“>上海城建投资发展有限公司副总经理刘香：

作为长期实施基础设施的人，我有两点想法：第一，对于PPP项目建设管理，希望政府能够逐步的放松，我们最近这些招标都是招施工、资本，但整个项目的建设管理，这些权限如果政府不放手的话，政府很难从公共产品的提供者转为监督者。第二，全国在推PPP项目，现在PPP项目的社会资本主要是施工单位，这些项目的收益来自于施工利润，而不是投资管理和建设过程中所产生的，因此目前的PPP要做到物有所值其实是很难的。portant;word-wrap: break-word!important;color: rgb(136, 136, 136);font-size: 14px;”>圆桌论坛二，从左至右分别为上海城市创新经济研究中心主任，原上海发展改革研究院金融研究所所长任新建（主持人）、交通银行资产管理业务中心副总裁罗金辉、浦发银行总行资产管理部副总经理杨再斌、太平洋资产管理副总经理程劲松、中海信托副总裁魏志刚、国泰君安研究所首席分析师孙金钜（摄影：王秋原）

portant;word-wrap: break-word!important;“>portant;word-wrap: break-word!important;”>上海城市创新经济研究中心主任，原上海发展改革研究院金融研究所所长任新建： portant;word-wrap: break-word!important;“>portant;word-wrap: break-word!important;”>金融机构到底怎么参与PPP？

portant;word-wrap: break-word!important;“>交通银行资产管理业务中心副总裁罗金辉：

PPP的不确定性太大，牵涉到的利益主体太多，期限也太长，把一个不确定性的东西扔给商业机构，会让商业机构很难接受。所以我建议分阶段，特别是在它高风险的建设期，要有某种形式的担保，投资回报也不要是微利，要能够补充机构在这个阶段承担的风险。在后面的阶段，如果有收益了，政府可以把收益做成收益债，或者政府承诺购买服务，并计入预算，我认为这纸担保函更有力量。这样，长期投资者，不管是理财资金还是保险资金，都可以接受更低的回报作为补偿。所以我觉得可以分阶段来考虑，不要一刀切，不要“说PPP就是微利，上来就是二十年”。

portant;word-wrap: break-word!important;”>浦发银行总行资产管理部副总经理杨再斌：

PPP一头热一头冷，根本原因还是计划经济和市场经济的冲突，政府一方面想按照PPP的模式来干，但又不是让商业机构和政府进行市场化的谈判，而是自己制定一套模式和规则，这种规则往往和市场的行为不一定完全契合。然而但并不是说商业银行存在这样的矛盾，就没有参与的机会了。从另一个角度来说，PPP有这么多的“不确定”，如果商业银行通过业务创新的模式，解决了这些”不确定”，反而会获得市场的先机。最终市场通过竞争，通过自己创新的结果，一定会形成中国PPP最终的模式。当鞋和脚不合适的时候，永远是修鞋而不是砍脚。市场的创新一定会把“鞋”做修改和突破，最终的结果一定是鞋适合脚，而不能把脚砍成鞋的模样。portant;word-wrap: break-word!important;“>太平洋资产管理副总经理程劲松：

在PPP的路径实现过程中，保险资金是有负债成本的，不是一个免费的资金。既然有负债成本，它的投资就要负责这个负债成本。保险资本的周期比较长，如果负债期限长，又找不到长久期的资产，产品定价不能覆盖负债成本的话，保险资金肯定不干。资本是有成本的，但合作的过程中，主体可能会忽略这部分。

portant;word-wrap: break-word!important;”>中海信托副总裁魏志刚：

PPP在国外兴起的时候，实际上是在工业化时代，并没有信息化，也没有资本过剩。现在在中国谈PPP，面临着两个很大的不同：第一，高储蓄率，老百姓手里有大量的钱；第二，高度信息化和互联化的时代，要知道如何把老百姓手里的钱通过理财、信托的方式吸引过来，通过金融工具和PPP的项目对接，利用金融机构长期服务企业，对企业了解的优势，去帮政府和这些运营建设机构对接资源。这也是我们金融机构最大最大的机会。

portant;word-wrap: break-word!important;">国泰君安研究所首席分析师孙金钜：

第二篇：第一届中国PPP融资论坛专题报道

第一届中国PPP融资论坛专题报道

中国日报网 2015-12-10 17:23:19

“第一届中国PPP融资论坛”于12月4日在上海成功举办。本次论坛由上海金融业联合会主办，中国投资咨询有限责任公司、中国金融信息中心联合主办；上海金融业联合会资产管理专业委员会、《金融时代》杂志承办；申万宏源证券有限公司、交通银行、兴业银行、浦发银行、国泰君安证券资产管理有限公司、上海国际信托有限公司、中海信托股份有限公司、太平洋资产管理有限公司、渣打银行、上海申行资产管理有限公司和上海济邦投资咨询有限公司共同协办。

财政部政府与社会资本合作中心副主任焦小平、上海市财政局副局长王岚、上海金融业联合会常务副理事长、原上海市金融工委党委书记季文冠、申万宏源证券有限公司董事长储晓明、中国投资咨询有限责任公司董事长聂敏、上海金融业联合会秘书长郝相君、中国金融信息中心总经理叶国标等领导出席论坛。PPP（Public-private-partnership）模式，是指政府部门与社会资本之间的一种合作经营模式。在合理有效的PPP模式下，政府部门与社会资本之间通过一系列的协议安排，达成一种平等合作的伙伴关系，以发挥公私双方各自的资源优势。上海作为中国的金融中心，汇聚各类金融机构和金融资源。主办方召开本届论坛，希望以此为契机，搭建起一座项目与资本的连接桥梁，推动PPP项目落地，促进PPP更规范地整合各方参与，构建合理融资机构，提高项目可融资性。

在论坛主题演讲环节中，财政部政府和社会资本合作中心副主任焦小平、中国投资咨询有限公司董事长聂敏、兴业银行资产管理部总经理顾卫平、上海国际信托总经理助理张文桥、济邦咨询执行董事、副总经理徐玉环围绕PPP和中国、PPP与融资问题、商业银行参与、信托、金融机构对接等话题进行了发言与探讨。

《金融时代》杂志副主编王康存表示，作为论坛承办方，专门设计制作了论坛的LOGO，它的样式有三层含义：一是三个“P”的叠加，代表“PPP”；二是圆形铜线的外形，寓意金融、融资；三是像道路一样的波浪形，表示基础施设建设。论坛的首次举办非常成功，现场人气火爆，嘉宾与听众交流互动活跃。明年的PPP融资论坛将在财政部和市政府的指导下，进一步扩大和提升规模，呈现更为丰富和多元化的内容。希望今后中国PPP融资论坛能够形成长效机制，成为政府、机构、企业多方合作交流的有益平台。主题演讲

金融业联合会发挥PPP项目政企合作参谋功能——储晓明（上海金融业联合会副理事长、申万宏源证券有限公司董事长）

上海金融业联合会副理事长、申万宏源证券有限公司董事长储晓明在致辞中介绍，党的十八届三中全会决定允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营，在这精神的指引下，各级政府社会各界对于PPP进行了积极有益的探索和实践，一系列的办法、规定相继出台，一批批的项目进入操作阶段。2015年中国的PPP市场已经进入了一个大规模实施的阶段，但如何积极推广运用PPP的模式，还有许多需要解决的问题。比如在现行法律框架制度下怎样实现物有所值和契约精神；各类金融机构怎样发挥各自的比较优势，在投资巨大，期限长的PPP项目中完成融资服务，实现融资能力扩张与效率增进的有效融合等。最后储晓明说，希望本届论坛在我们共同探索政企合作之路，充分发挥上海金融业联合会的咨询参谋功能，为上海国际金融中心更好的支持PPP模式发挥积极的作用。

政府的财政管理需要与PPP投资机制挂钩——焦小平（财政部政府与社会资本合作中心副主任）

财政部政府与社会资本合作中心副主任焦小平认为，PPP就像一场足球赛，上半场通过科学规范，充分竞争的方式选择一个最有能力的资本项目人，下半场最关键的要解决融资的问题。焦主任说，目前PPP存在了很大的挑战。第一是很多政府部门还把PPP以融资为主，并没有做到一种根本的变革；第二是政府机构能力和社会资本机构能力都很弱；第三是PPP的市场突然放大，专业机构对PPP新的内涵把握不住，理论和专业研究走在实践的后面。他还具体说到，包括物有所值的定量分析，风险分配的管理架构，财政承诺和预算管理、预算的长期财政可承受力、融资股权、融资混合以及债券证券化等问题。焦主任强调，改革解决活力和动力的问题，只要改革就能促进发展。PPP最终的目标是建立全国统一规范、透明、公开的PPP大市场，而且中国在三年内会成为全球最大的PPP市场。

投资者们对PPP依然心存疑惑——聂敏（中国投资咨询有限责任公司董事长）中国投资咨询有限责任公司董事长聂敏在发言中说，在PPP融资中也所存在一些困惑，主要是有这样几个方面：首先是看不透。很多的金融人认为看不透，在实际操作中存在信息不透明和信息不对称的问题。其中包括项目投资关键信息的获取较难、项目披露不及时等。其次是看不准。实际操作中，会遇到合理回报、政府履约和退出难的问题。为此，聂敏提出几个对策。

首先，完善法律法规建设。

一、建议对内容披露有明确的规定，以此来约束地方政府主动披露信息，保证投资人和机构机构获得全面的信息。

二、建议建立地方政府的信用评级制度，支持相关中介机构开展地方政府的信用评级业务，为投资人和金融机构的PPP投资奠定良好的基础。

三、建议将PPP的履约情况纳入现行的地方政府行政考核里，以降低社会投资的成本。

同时，完善投资管退的市场。

一、完善PPP的融资市场，积极吸引和整合金融资源，构建涵盖股权投资、信贷、担保、保险的多层次的PPP融资的市场。

二、拓展社会资本的退出渠道，建议加快PPP融资的二级市场的融资的建设，形成PPP的股权、债权证券化，丰富社会资本的退出的渠道。

三、调整投资的理念，建议银行等金融机构可以结合PPP项目的特征，开发适合PPP项目的金融产品，完善和修正一些风险政策和审批标准。此外，要发挥中介机构的专业作用，提高PPP项目的融资效率。

PPP促进了商业银行自身的转型——顾卫平（兴业银行资产管理部总经理）兴业银行资产管理部总经理顾卫平表示，兴业银行在PPP项目的实践比较早，例如能效金融、绿色货运、水环境治理、碳金融等方面，用的模式与PPP是差不多的，基本上一个项目是由社会资本承担，改造建成以后的收入用于偿还银行的融资，同时社会资本也获得了利润。他认为，商业银行参与PPP，是全生命周期的参与，从项目的采购、公司设立、到项目建设、项目移交，都可以有相应的产品对接。PPP为商业银行提供了机遇，同时带来挑战，但总体上机遇大于挑战。PPP促进了商业银行自身的转型，传统的信贷、一些资本市场的工具如资产管理、理财、私人银行客户等都可以跟PPP对接。PPP项目促进商业银行从传统存贷向综合服务的金融商转变，对于项目的管理、评估来说也有转变。

信托是基础设施建设的“老朋友”——张文桥（上海国际信托有限公司总经理助理）

上海国际信托有限公司总经理助理张文桥指出，信托最擅长的是金融创新和整合社会资源，具体表现为：首先，信托到目前为止，仍然是商业银行和保险资金对项目进行投资的重要通道。由于国家金融的一系列法律法规政策的限制，商业银行和保险资金不能直接进入到股权投资的领域，现在大部分的保险资金和银行资金在进入到股权投资的时候，使用的还是信托的通道。其次，信托公司这些年的业务一直没有离开过基础设施。过去差十多年，信托经历爆发式的增长，业务主要集中在政府的基础设施领域以及房地产领域，积累了丰富的经验。因此，在PPP项目中，信托完全可以有更深的参与度。第三，信托本身具备强大的融资功能，可以通过信托的方式实现一定的资金融通。第四，在现有的法律法规底下，信托本身就是一个天然的SPV，理论上设立一个信托，可以涵盖基金的所有功能。第五，可能会有一些税收的优惠。

PPP项目不是做公益——徐玉环（济邦咨询执行董事、副总经理）济邦咨询执行董事、副总经理徐玉环认为，金融机构要认识到，做PPP项目不是做公益，可以有盈利，但盈利不暴利。那为什么还要去做呢？PPP的好处就是稳定，而且合作期限非常长。通常情况下，带融资需求的要二十年到三十年，相对运营的比较小。PPP的项目涉及到多利益相关主体。因为融资现在进一步下调了固定资本资本金的比例，所以设计项目的时候要考虑金融机构能不能接受。这也就是为什么在这一轮的PPP推进中，除了社会资本也要关注金融机构。但如何保证各方诉求的统筹平衡？她认为应该通过多轮市场测试摸到实处，保证事情一做就做成和落地。这里面，包括集团公司的财务公司、金融租赁的公司在内的金融机构。她觉得参与方，无非是两种，一是股权社会资本直接投入进来，还有一个作为资金的投资方，发挥资金的融资和投资的功能。圆桌论坛

论坛一：PPP项目落地难吗？

【主持人】：首先我们开始论坛一，《PPP项目落地难吗？》请出国开行上海分行规划发展处处长于柢东；保监会投资监管处主任科员罗桂连；上海市发改委投资处副处长张方；上海财政大学高等研究院院长助理陈杰；上海城建投资发展有限公司副总经理刘香以及我们的论坛主持人、济邦咨询董事总经理张燎。

张燎（济邦咨询董事总经理）

【张燎】：我是来自济邦咨询公司的张燎，今天有幸来主持今天第一场的嘉宾讨论。我比较期待嘉宾互动，有一些没有计划的内容可能从嘉宾讨论中迸发出来。

于柢东（国开行上海分行规划发展处处长）

【于柢东】：我来自国家开发银行，国开行不仅仅是一家银行，我们也是提供整体金融解决方案的服务商。我们开发性金融产品也在与时俱进，不断发展当中。大家可能知道我们的贷款大额、长期等等，当然在住宅事业部以后，又有了软贷款。最近我们服务国家战略，又有一些专项基金，马上也会成立扶贫事业部，包括不限于我们的金融服务体系。比较困难的针对PPP的，还是信用建设。国开行是给政府评级，包括省区政府、市区政府，相关的数据我们也有一部分可以掌握。但因为PPP的项目领域很广，每个项目其实结构都不太一样，这里面最难做的就是信用建设。PPP比较难落地，可能有这么几个困难。

第一，法律法规建设不配套。尽管现在两大部委，从发改委体系、财政部体系都在推行，但在实际操作层面，包括税收问题有一系列法律问题。我们现在要做一些示范性的项目，做一些典型的案例，通过这些案例的运作来找到解决方案。第二，风险控制和风险辨识还非常困难。在全生命周期里面，会出现不可预见的风险点，我们怎么来识别？这里面有政府的，也有自然条件的，有人民反对的，很多很多的东西，会非常困难。

第三，利益分配困难。特别是没有一个标准，怎么样让社会资本得到一个合理回报？上海的PPP中心比较齐全，有政府部门财政、发改、商务委，有投资施工的企业，有社会资本，有智库，有律所，有银行等等，但是在这个总体“夫妻”之间的利益分配还比较难。政府层面可能既想马儿跑得快，也希望马儿少吃一点料。社会资本想这是一个很好的风口，获得更大的回报。PPP不仅仅是一个融资问题，它要解决一个运营效率的问题。

第四，契约精神困难。契约精神对政府来讲，对于社会资本都是存在的。第五，主体培育困难。在金融界现在面临强大的追责机制下，与国有和央企打交道我们感觉更靠谱一点。

讲几个解决方案，第一，基金的方案。金融服务第三产业，能不能打造一个51%国有或者央企控股的，完成全生命周期的一个主体。我个人是比较反对退出的，当然可以设计退出的条件和打造市场建设。第二，建设市场，是协会的问题，还是PPP中心的问题？PPP物有所值，有哪些合格的机构能够来评价？包括法律、会计这些机构能不能为进入PPP市场，提供完整的增值服务。我们有没有可能建立一个上海模式，在PPP项目中提供金融支持，特别是“走出去”的PPP实践当中，能够取得一些硕果。

【张燎】：国开行的平台确实比较大，它们有全国甚至全世界的网络平台，所以对国内各个省市的情况都很了解。我们后面如果有机会，还向他讨教。接下来请出保监会投资监管处的罗桂连，他对PPP在十多年前就有亲自操盘的经验。

罗桂连（保监会投资监管处主任科员）

【罗桂连】：实际上PPP不仅是落地难，签约以后执行更难。从很多案例，包括PPP的老家英国有很多案例，比如说英法海底隧道，英国的铁路改革等等，都有很多失败的案例。上海PPP做得比较早，1995年开始做，每个案例在执行过程中也有很多磕磕碰碰，只不过上海政府的契约精神的意识比较强，没有出现鸡飞狗跳的项目。

PPP是一个机制，有的只是一些理念性的东西，比如说物有所值，全生命周期的综合成本最优化，利益之间的分配合理平衡，它没有一个商业模式。PPP的每一个项目，都要量身订作，这么一个复杂的事情，设计一个项目，从设计、建设、运营、维护、移交长达二十年到三十年，所以第一要找到合适的人，第二个找到合适的机制。

签协议可以对这个项目成本、费用包括相关的操作程序达成一致。PPP投资者应该是一个联合体，PPP是资本、技术和管理密集型，必须要专业机构支持，但专业机构全部来做重资产的项目，是没有办法在资本市场或者在别的地方体现它的价值，所以专业机构必定会找一些财务投资者进行合作。第一个阶段，建设期相对风险比较高，这时候需要高风险、高收益，包括有风险管理的商业银行来做建设阶段的项目融资。

等到项目进入稳定运营以后，就要找那些风险承受能力低，追求稳定回报的。还有一类就是寄希望于财富全程的民间资金，像国内一线的民营资本，它们在PPP方面的作为是有限的。

【张燎】：罗博士提到了落地和执行困难，其实整个系统，前期的准备和交易，只是整个生命期的第一个阶段，后面的融资安排和执行，尤其是长期运营，可能的风险程度应该更大。市场上出现的一些社会资本的招标里提出不能用联合体，这是对于PPP的曲解。在PPP项目的不同生命期，分别匹配不同性质的资本，这是非常有道理的。接下来听听来自于上海发改委投资处的张方处长的一些理念。

张方（上海市发改委投资处副处长）

【张方】：PPP是三个“P”，其中一个“P”相当于有效政府项目提供者，另外一个“P”是有效的高质量的公共产品的供给者。还有一个“P”是秉承契约精神上的合作机制。上海其实是比较早开展PPP的工作，在二十多年前，在高速公路很早开始了项目的招商。这一轮的PPP推进，我们上海应该是一个转型升级。PPP落地比较难，经验和教训有几个方面：

一、政府转型难。以前政府是公共产品直接的供应者，现在要转型为与社会资本的合作者和PPP项目的监管者，角色变化确实是比较难的。因为政府主要负责政策的制定、发展的规划、市场监管和指导服务。在社会资本来看，它也要承担一些建设、运营、维护的相关工作。在这个过程中，政府和企业的界定就是比较难。

二、要风险共担，利益共享。利益划分比较难，政府应该承担法律政策，还有最低需求的风险，特别是现在提出供给侧的管理，对政府提出了一些新的要求。随着经济社会的发展，老百姓对于公共产品的期望也越来越高。但社会资本也要承担包括项目设计、建设、运营整个过程中的风险，尤其用当前的形势预估未来二十年的投资收益，在利益分配中又要划定政府和社会资本的利益所得，也是比较难的过程。

三、科学的评估。物有所值的判定也是比较难。比如说，物有所值到底有哪些指标体系？国际经验在我们这里怎么落地？而且财政还要风险管控，现在财政开始管三年的预算计划，要管到二十年之后，对政府也是很难的挑战。在这个过程中，一定要各种信息公开，对于行业管理成本的规制，还有成本的监审也要逐渐公开。对于公共产品的提供者也提出了资本判定和资本引入的考量。所以，在PPP的过程中，还是一个积极稳妥有序推进的过程。当然敢问路在何方，我们上海一定是面向大海，春暖花开。

【张燎】：接下来我们有请上海财经大学高等研究院院长助理陈杰教授，我想请教一下，能不能从您当年国际的学术研究的过程中，跟我们谈谈国际上的PPP成功运作的方法？

陈杰（上海财政大学高等研究院院长助理）

【陈杰】：用国际经验来看，其实把英国二十几年、三十几年的PPP案例加起来可能也就一千来个。我们一年推出了一千多个，各个地方快马加鞭的，这本身有点不太正常。不可能每个PPP项目都那么轻而易举。刚才几位领导说的PPP几个长远的目标，有改革，有融资，有效率提升，模式转变，但还有一点没有提到，其实在一个新常态下，全民PPP有点大跃进的感觉。新常态的特点是经济从高速转为中高速，对于预期的回报也要相应调整，要做长线投资。我觉得其实PPP可以用另外一种说法，公共服务提供的合作伙伴。

如果只讲公私合作或者公私合营，那合作的目的最终是为了提供一些实实在在的公共产品和服务。公共产品有外部性和长期性的特点，就要求回报合理，而不是暴利。围绕公共产品提供，再去说改革方式，还有契约精神，然后通过公共服务提供方式的改变来倒逼很多行政改革。

作为一个政策研究者，一般是用一个框架，研究它的动机、障碍、克服障碍的资源。从动机来说，短期来看，PPP是为了解决融资问题，为了解决去杠杆的问题。如果找不到一种融资方式，让市场恢复信心，让市场找到有效的投资，那么就会陷入箫条和衰退，这对中国来说不可接受。因为我们长期建设，很多法律没有完善，就快马加鞭上了。从障碍来讲，匹配需求不对称，但是从克服障碍的资源看，我还是有信心的。

简单总结一下，我看到的主要的一些落地困难，第一是法律，事后救济到底用民事法，还是行政法？第二在特许经营里要不要排他性竞争，还有要不要招拍挂？第三是土地方面，其实很多PPP土地收益，国土资源部那边要公开招拍挂，短期之内是有很大的障碍。如果把它作为一个长期事业来看，成熟一个做一个，不是做大跃进的话，PPP能够在中国顺利展开的。

【张燎】：陈教授也提出了他对PPP落地难的理解，看来每个人的水晶球都不一样，因为从他自己的水晶球看到的原因不一样，但不知道哪个是透视现象背后的成因，我想时间会给出答案。接下来我们有请来自上海城建投资的公司副总经理刘香。

刘香（上海城建投资发展有限公司副总经理）

【刘香】：作为长期实施基础设施的人，我有两点想法。第一，对于PPP项目建设管理，希望政府能够逐步放松。我们最近这些招标都是招施工、资本，但整个项目的建设管理，这些权限如果政府不放手的话，政府很难从公共产品的提供者转为监督者。第二，全国在推PPP项目，现在PPP项目的社会资本主要是施工单位，项目收益来自于施工利润，而不是来自于投资管理和建设过程中。目前的PPP要做到物有所值其实是很难的。

【张燎】：我觉得PPP落地难，第一个原因，是PPP存在着大家预期的误差。大家认为PPP很多签约项目会很快进入热火朝天的施工场面，这是错误的。国际上来看，包括做过PPP实践的人都知道，PPP的前期准备需要时间，再加上博弈的交易过程，短则几个月，长则大半年，但现在各个条线的参与者，都对这个时间预判非常短。第二个原因，PPP的能力确实不足。因为大家不熟悉，这个学习曲线还没有降下来。

总体来看，我们不是落地慢，是客观规律使然。第一阶段的项目，以及PPP复杂的结构性的交易，需要准备时间。从项目提出到签约，三到五个月的时间，这是正常的。今年上半年，很多报道都说签约率只有13%—16%，包括上海嘉定的项目已经签约了，但那个项目签的是用于财政部申报项目的框架协议，根本不是真正意义上的项目。研究者和媒体都有误判，放大之后，市场上形成这样一个误解。这几点我希望和大家分享。

论坛二：金融机构参与PPP项目的路径与模式探讨

【主持人】：下面进入圆桌论坛二，《金融机构参与PPP项目的路径与模式探讨》，有请交通银行资产管理业务中心副总裁罗金辉；浦发银行总行资产管理部副总经理杨再斌；太平洋资产管理副总经理程劲松；中海信托副总裁魏志刚；国泰君安研究所首席分析师孙金钜，论坛主持人是上海城市创新经济研究中心主任、原上海发展改革研究院金融研究所所长任新建。

任新建（上海城市创新经济研究中心主任、原上海发展改革研究院金融研究所所长）

【任新建】：我想先请各位嘉宾就从各自金融行业角度来讲一下，金融机构到底怎么参与PPP？我觉得金融机构可能有两个方式，第一是金融机构主体联合其他机构一起参与PPP项目的运营。第二是作为财主出钱，在座的既是财主，又是项目的经营人。首先请罗总讲一讲这方面的经验。

罗金辉（交通银行资产管理业务中心副总裁）

【罗金辉】：我来自交通银行资产管理业务中心。银行提供资金有两个渠道，一个是通过银行的信贷往外提供资金，成为表内业务。另一块是银行的理财，理财的钱是理财产品的购买者提供的资金，这个钱不是央企的资金，也不是国有大银行的资金，可以称作真正的民间资金。因此，银行实际上是一个资产管理人。交行的资产管理，一直在1.4万亿、1.5万亿的规模。

从业务来讲，有银行存款、货币资金、股权等权益类的项目，有高流动性的，有长期的，也有短期的。我们的投资范围非常广。从去年开始，PPP比较热了，我们跟很多地方政府都在谈论这个问题，它们热情很大。从金融机构来考虑，这是要融资。预算体制改革后，地方政府进一步举债融资的能力受到了限制，PPP是解决地方政府的融资需求。

这个认识有点偏颇，我认为PPP是一个政府提供公共服务观念、机制的变化，因为大家都说政府不讲信用，也有说民营资本也有不讲信用，说明这里有一个出发点。现在很时髦的一个词叫做“资产荒”，因此银行从理财管理投资的角度来说，确实对这件事情非常积极，希望在政府大力推行PPP的过程中，寻找一些投资机会，我想这两者正好能够结合起来。但是在这个过程中，PPP的不确定性太大，牵涉到政府部门、公共部门等利益主体，这些部门对于合同的遵守好象还有待于培养。

另外，PPP期限太长，从建设到结束，项目可能长达二十年，如果让一个金融机构进去了不再出来，死拿这个项目，难度比较大。因为它在不同阶段，从建设期到后面的成熟期，风险收益特征不一样，融资方式可能是不一样的。我建议分阶段，特别是在高风险的建设期，有某种形式的担保，以及它的投资回报也不是微利，投资收益要能够补充这个阶段的风险。后面的阶段，如果有收益了，政府可以把收益做成收益债；或者政府承诺购买服务，并计入预算，我认为这个政府出的一纸担保函更有力量。长期投资者，不管是理财资金还是保险资金，都可以接受更低的回报作为补偿 【任新建】：罗总讲得非常实在，确实把金融机构对PPP既爱又恨的心态表达得非常充分，我们再听听杨总。

杨再斌（浦发银行总行资产管理部副总经理）

【杨再斌】：为什么说PPP一头热，一头冷？其实原因很简单，第一，计划经济和市场经济的冲突。政府有一套计划思维来做，商业机构一定拿商业行为来做，这个就出现矛盾。如果政府按照PPP模式来干，又不是让商业机构和政府进行市场化的谈判，而是政府有一套模式，商业机构必须按这个来做，这种规则的制定往往和市场的行为不完全契合。

PPP有一大串的不确定性，项目能不能建成？参与主体能不能构成利益共同体？还有期限带来的收益不确定和风险不确定。政府希望期限长一点，收益低一点。期限会带来很大的风险，久期就是风险。我觉得商业银行不会去布局考虑久期的风险。这么多的不确定就是风险，那就要风险补偿。如果违背常识的问题，就造成了一头热，一头冷。

第二，并不是存在这样的矛盾，商业银行就没有参与的机会了。从另外一个角度说，正因为有了这么多的不确定，商业银行通过业务创新的模式，解决了这些“不确定”，可能会成为一种很好的参与机会。比如说采用PPP引导基金的模式，我们浦发就有一些成功的案例。这个案例在中部的一个省，是省政府作为一个标准的案例在推。金融机构如果有一种模式解决这种不确定，可能会获得市场的先机。同时在这种创新的过程中，最终市场通过竞争，会是真正的中国将来PPP最终的模式。就像我们常常说的，当鞋和脚不合适的时候，永远是修鞋而不是砍脚。【任新建】：感谢杨总，杨总的观点犀利、前瞻、深刻。我们听听程总会从哪些角度来看这个问题。

程劲松（太平洋资产管理副总经理）

【程劲松】：这两年保监会放开保险资金直接投资政策，保险资金在交通能源、基础设施等领域有了重大投资，现在投资金额超过2万多亿人民币。我们太平洋投资了超过1400多亿人民币，主要还是跟政府相关的基础设施，交通类有城市轨道、地铁、高速公路、码头、港口、机场；能源类从火力发电到核电、水电、风电、太阳能都有投入；城市基础设施管理有污水处理、自来水厂、隧道等。比如我们参与了上海世博项目、长江隧桥、高速公路环线等，还有参加了上海的棚户区和公租房改造等，都可以把它看作是PPP项目。我觉得解决方案更多要向民间学习，其实市场中的聪明人有很多。

过去BOT、BT都是PPP，大家摸索一整套解决方案，现在把它变成一个框架往里面装。作为金融产品或者金融的合作方式，一个是金融产品的定价，不管是哪种金融合作方式，定价是核心。因为资金是一个产品，它是有价格的，以什么样的价格来做，就是一个定价。

定价的过程中涉及到几个因素，比如说风险、久期，都有相应的流动性补偿、信用补偿。我们过去和地方政府合作的基础设施项目中，既有债权，也有股权，也有PPP项目。我们在上海合作了一个旧区改造，现在政府的覆盖率中央有要求，不再让地方政府提高负债率，有些资金通过政府发债的方式来解决，旧区改造地方政府又没有钱，正好找到了我们。谈判以后发现了很好的方式，通过交易结构的设计，我们作为优先级LP，政府下面一个平台做了一家GP，共同出资成立了有限合作企业。我们占了99%，这个项目差不多20个亿，解决了从征地、拆迁、安置、补偿等等一系列都解决。

这个案例非常成功，受到上海市政府、区政府积极的肯定，中国保监会的主席、副主席也来看的。保险资金有一个负债成本，负债期限长，产品定价不能覆盖负债成本的话，保险资金肯定不投的。但我们跟政府合作的过程中，有时候主体可能会忽略这部分。这就是说探讨PPP的路径现实现方式。【任新建】：保险资金很愿意参与PPP，但是要求回报再高一点，还有信用补偿问题。下面请中海信托魏总，从信托的角度，信托是什么都能干的机构，怎么去干？

魏志刚（中海信托副总裁）

【魏志刚】：PPP引起高度关注，除了融资及期限长、产业链条广，参与主体多，可能还有深意在里面，中央高层既想解决投融资的问题，更想解决对于地方政府执政和事权约束的问题，所以想引入社会资本进来。现阶段法律、改革、各项职能没有完全到位的时候，如何对政府有一个监督，实现真正的转型？我觉得金融在这个过程中是当仁不让的。

在各种金融工具里面，信托可以承担的职能和作用更大，从信托的法律主体地位及制度安排上，其实是非常适合担当这样一个角色。因为各个主体可能有冲突，但信托一定能找到合适的方法平衡和制约。其实国外的PPP实际上是在一个工业化时代兴起的，它固有的时代特点，并没有信息化，也没有资本的过剩，民间资本其实也并不是特别富裕。

在中国来谈PPP，面临着两个很大的不同，第一个高储蓄率，第二个高度信息化和互联化时代，如何把老百姓手里的钱通过理财、信托的方式吸引起来，用金融工具和PPP项目对接。金融机构长期服务企业，能够对企业的诚信经营以及团队管理能力和技术水平有深入的理解，从而帮政府和运营建设机构对接资源，这个中间也是金融机构最大的机会。

罗伯特·席勒著有《金融与好的社会》，其实我们在构建“好的社会”的时候，更多的发挥金融机构的作用。我们有很多的问题需要去解决，我觉得都是机会，其实在目前的经营环境下，给了我们特别好的一片蓝海。而且不仅仅实现了金融业的增长和发展，更好的一点是为这个社会构建契约精神，去约束政府和规范企业的经营，我们做了更好的贡献。

【任新建】：魏总讲的层面比较高。我们赶紧请最后一位嘉宾孙总。

孙金钜（国泰君安研究所首席分析师）

【孙金钜】：我从资本市场角度来谈PPP。应该说PPP模式的推广契合了现阶段政府稳增长和管制放松的要领。2014年下半年，财政部力推PPP项目。就上市公司而言，如果借助PPP模式，借助资本市场的资金优势，一方面它可以撬开更大的市场，除了公共事业，还有像军工、公益事业。另一方面解决投资金额大，回款难的问题。

PPP模式有几个亮点：第一是定单，2015年和2016年会有很多项目签约、落地，会涉及到一大批上市公司；第二是政策，后续有一大波关于政府和社会资本合作的政策出台；第三是项目，大家看到第一批和第二批的PPP项目已经出来了，第三批的PPP项目估计也会陆续出台。我们看好哪些公司呢？主要是两块：第一块是已经参与PPP项目的投融公司，后续有望通过PPP进行异地扩张。第二块是PPP涉及领域的细分行业龙头，一是城市地下管网，二是海绵城市。

2014年5月，国务院发布了《加强城市地下管线指导意见》，建立起城市地下管线的综合规划，打算用十年时间建立比较完善的城市地下管线的体系。实际上地方政府现在基本设施投资空间已经不大，城市地下空间是一个亮点。如果以每年8000公里的城市地下管网的建设量来看，一年投资量达到1万亿，占2014年国家固定投资的2个百分点。我们关注的一是产业链的上游、中游、下游。二是海绵城市，已经上升到国家层次。根据规划来看，海绵城市每公里造价在1.5亿到1.9亿元。如果全国600多城市在2020年完成海绵城市，市场空间是10万亿。但整个海绵城市处于初期发展阶段，应该探索一个合理的投融资模式。如果推进PPP模式在海绵城市中的应用，是非常不错的选择。估计2016年的一季度是海绵城市的落地期，某一个产业链环节的企业，是很难拿到总包的定单，所以技术和资金优势强的企业，在海绵城市的获取中非常有优势。

第三篇：PPP项目的融资方式

一、PPP项目的融资方式

PPP项目由于投资金额规模大，投资期限长，通常会借用一些金融工具，保证项目的顺利实施。例如：银团贷款，融资租赁，工程保理贸易融资，资产证券化，基金等进行一系列结构化安排。银团贷款

全球PPP项目融资最常用的融资工具，它是PPP项目公司通过向一家或几家银行金融机构发出委托函，通过银行间市场按相同条件组织几家甚至十几家，几十家银行参与的银团。银团贷款是项目融资中分散风险最有效的方法，同时，也是保证PPP项目融资顺利实施，保护投资者利益最好的模式。融资租赁

集融资与融物、贸易与技术更新于一体的新型金融产业。由于其融资与融物相结合的特点，出现问题时租赁公司可以回收、处理租赁物，因而在办理融资时对企业资信和担保的要求不高，所以非常适合中小企业融资。融资租赁属于表外融资，不体现在企业财务报表的负债项目中，不影响企业的资信状况。工程保理

工程保理又称托收保付，PPP项目建设和运营中，销售方将其现在或将来的基于其与买方订立的货物销售/服务合同所产生的应收账款转让给保理商（提供保理服务的金融机构），由保理商向其提供资金融通、进口商资信评估、销售账户管理、信用风险担保、账款催收等一系列服务的综合金融服务方式。它是国际贸易中以托收、赊账方式结算货款时，销售方为了避免收汇风险而采用的一种请求第三者（保理商）承担风险责任的做法。资产证券化

将缺乏流动性、但具有可预期收入的资产，通过在资本市场上发行证券的方式予以出售，以获取融资，以最大化提高资产的流动性。资产证券化在一些国家运用非常普遍。目前美国一半以上的住房抵押贷款、四分之三以上的汽车贷款是靠发行资产证券提供的。资产证券化是通过在资本市场和货币市场发行证券筹资的一种直接融资方式。PPP基金

《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号）中明确提出：“鼓励项目公司或合作伙伴通过成立私募基金、引入战略投资者、发行债券等多种方式拓宽融资渠道”。PPP项目私募基金得到政策的支持，这与PPP项目自身的特点关系密切，PPP项目的各主体之间的关系复杂，投资规模大回收时间长，因此PPP项目需要较为灵活的融资方式。

2015年5月19日，国务院办公厅转发财政部、发展改革委、人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见》的通知（国办发〔2015〕42号），特别指出中央财政出资引导设立中国政府和社会资本合作融资支持基金，作为社会资本方参与项目，提高项目融资的可获得性。鼓励地方政府在承担有限损失的前提下，与具有投资管理经验的金融机构共同发起设立基金，并通过引入结构化设计，吸引更多社会资本参与。

银行、信托等传统融资方式对担保条件要求严格，由于项目涉及建设、运营及移交等多个环节，法律关系不明确，不能够满足银行所要求的质押物权属关系要明确。并且在实际操作中，银行还要求补充性的担保措施和更多的限定性条件，还会收取高额的服务费用，这样使很多很好的项目无法获得贷款。通过设立PPP基金，运用规模化及专业化的运营方式降低融资成本，可以避免传统融资方式的瓶颈。

二、PPP基金的投资方式 直接投资PPP项目

直接投资PPP项目主要是轨道交通，市政供水、供气、供暖，污水处理，保障房，医疗设施及养老服务设施等。这些项目都是具有长期稳定需求的项目，并且长期合同关系明确、投资规模需求大，市场化程度高。

投资于PPP项目的运营公司

投资于PPP项目的运营公司主要是通过对公司的股权进行投资，整体投资风险较高，回报率较高。为了分散风险可以一次性投资多个项目。

三、PPP基金管理

PPP基金管理分为参与项目运营管理及不参与项目运营管理，基金参与管理，主要因为PPP项目运作复杂，专业性强而且行业集中度高，基金公司在其中进行运作与协调。除此之外，专业基金公司擅长于做财务测算，符合了PPP项目对财务测算的高要求。基金公司还通过顾问服务的方式对项目投资后进行支持。对于是否参与基金管理，主要取决于以下几个因素：基金投资占PPP项目投资的比例；项目运营结果与预测之间的偏离；项目收益的分配方式与顺序以及项目运作的规范性等。

四、PPP基金的运作

PPP基金的作用

通过撬动资源和运用专业技能，在培养市场过程中起到催化作用，整合投资者的资金，避免受到高投标成本，大量投资，PPP交易的零散性及项目准备时间长的影响。除此之外，PPP基金承担中介的角色，代表潜在投资者，提供技术团队进行项目分类和考察，实现投资者之间成本共担，相对单独投资，降低投资成本，培养关系和市场认知，根据投资者确立的标准开发项目投资组合。PPP股权投资模式，降低地方政府财政压力、加快城市建设步伐、保障城市规划实施的整体性，同时有助于提高项目运营效率，降低运营成本。

PPP 模式下的产业投资基金运作方式

PPP模式下的产业投资基金，一般通过股权投资于地方政府纳入到PPP框架下的项目公司，由项目公司负责具体基建项目的设计、建造、运营，政府授予项目公司一定期限的特许权经营期。

（1）PPP产业投资基金的主要模式

在各地不断涌现的PPP产业投资基金中，根据基金发起人的不同而分成三种模式。

模式一：由金融机构联合地方国企发起成立有限合伙基金，一般由金融机构做LP 优先级，地方国企或平台公司做LP 的次级，金融机构指定的股权投资管理人做GP。这种模式下整个融资结构是以金融机构为主导的。

例如：2015 年2 月兴业基金管理有限公司与厦门市轨道交通集团签署了厦门城市发展产业基金合作框架协议，基金总规模达100 亿元，将投资于厦门轨道交通工程等项目。该基金采用PPP 模式，由兴业基金全资子公司兴业财富资产管理有限公司通过设立专项资管计划，与厦门市政府共同出资成立“兴业厦门城市产业发展投资基金”有限合伙企业。兴业财富和厦门轨道交通集团各出资70%和30%，分别担任优先级有限合伙人和劣后级有限合伙人，厦门轨道交通集团按协议定期支付收益给优先级有限合伙人，并负责在基金到期时对优先级合伙人持有的权益进行回购，厦门市政府提供财政贴息保障。

模式二：有建设运营能力的实业资本发起成立产业投资基金，该实业资本一般都具有建设运营的资质和能力，在与政府达成框架协议后，通过联合银行等金融机构成立有限合伙基金，对接项目。

例如：某建设开发公司与某银行系基金公司合资成立产业基金管理公司担任GP，某银行系基金公司作为LP 优先A，地方政府指定的国企为LP 优先B，该建设开发公司还可以担任LP 劣后级，成立有限合伙形式的产业投资基金，以股权的形式投资项目公司。项目公司与业主方（政府）签订相应的财政补贴协议，对项目的回报模式进行约定，业主方根据协议约定支付相关款项并提供担保措施。这类有运营能力的社会资本发起成立产业投资基金，可以通过加杠杆的形式提高ROE。全球范围看建筑业的毛利率是3%，净利率是1-2%，而且对投入资本要求很高，通过成立产业投资基金参与基建项目，若企业出资10%，可以放大9 倍杠杆，除去付给优先级LP 的成本后，放大杠杆的过程就会有很大一块利润，再加上建筑总包的利润，也能实现在营业收入一定的情况下提高净值产收益率。

模式三：由省级政府层面出资成立引导基金，再以此吸引金融机构资金，合作成立产业基金母基金。各地申报的项目，经过金融机构审核后，由地方财政做劣后级，母基金做优先级，杠杆比例大多为1:4。地方政府做劣后，承担主要风险，项目需要通过省政府审核。这种模式一般政府对金融机构还是有隐性的担保，其在河南、山东等地运用的比较广泛。

例如：2014 年12 月，河南省政府与建设银行、交通银行、浦发银行签署“河南省新型产业投资基金”战略合作协议，总规模将达到3000 亿元，具体可细分为“建信豫资城镇化建设发展基金”、“交银豫资产业投资基金”和“浦银豫资城市运营发展基金”。

（2）产业投资基金参与PPP的还款来源

准经营性项目：使用者付费不足以使社会资本获得合理的回报，政府会通过可行性缺口补助给与补贴收入，如在污水处理、垃圾处理等项目中，政府通过补贴的方式来保障参与项目的社会资本达到合理的收益。

经营性项目：经营性项目的收入完全来源于项目运营，主要依赖项目本身的运营管理，在保证特许经营协议约定质量基础上，通过提升效率、节约成本来获取盈利，主要由商品或者服务的使用者付费，供电、供水等一般属于此类项目。

公益性项目：市政道路、排水管网、生态环境治理等项目没有收入或者只有很少收入，社会资本的收入主要来源于政府的资产服务购买收入，如需要政府支付服务费用或购买资产。

（3）PPP模式下产业投资基金的退出方式

资产证券化退出是指产业投资基金资金投入到PPP项目公司后，在项目运营成熟后，通过将项目公司资产注入上市公司、发行资产证券化产品或海外发行房地产投资信托基金（REITs）等资产证券化方式，获得投资收益，实现投资的退出。

股权回购/转让退出是指产业投资基金资金投入到PPP项目公司后，在项目投资公司完成项目任务（或阶段性投资任务后）后，由政府、开发运营公司进行股权回购；或将股权转让给政府、开发运营公司或其它投资者。

项目清算退出是指产业投资基金资金投入到PPP项目公司后，在项目投资公司完成项目任务（或阶段性投资任务后）后，通过项目投资公司清算（或注册资本减少）的方式，返还产业投资基金应当获取的股权收益，实现投资的退出。

PPP基金运作的障碍

PPP基金在运作过程中也存在一些障碍，PPP项目的投资期限一般都在20-30年之间，如果基金没有找到有效的退出渠道，将面临较大的风险，另外PPP项目目前的投资回报率普遍低于市场上资金的成本，导致资金不愿意进入PPP项目。随着国家政策的支持，这些障碍在未来都将得到缓解。

国务院连续推出的国发43号和60号文，明确指出：未来政府主要依靠政企合作（PPP）解决城镇化的建设和运营管理资金问题。国家支持引入社会资本参与，那么必然也会给出合理的资金回报。分析国家目前通过的PPP示范项目，PPP项目的平均收益率位于6%--8%之间。另外，PPP基金按照风险收益划分成优先级及劣后级；可以通过结构化设计使得部门投资者的投资回报率提高，PPP基金投资对象的可估计现金流一般都十分明确，可以将现金流进行结构化设计出结构化的基金份额和产品。通过以上的设计，调整了风险和利益的关系，使得部门投资者获得超过基础资产的收益和风险溢价的超额回报。

五、PPP项目的风险控制

PPP项目执行中的风险控制 PPP项目在执行中的风险类型主要有技术风险、建设风险、运营风险、收入风险、财务风险、法规、政治风险、环境风险、不可抗力风险及以上各种风险组合所导致的项目失败风险。

各类风险分配遵循“最优承担”原则，即由最有能力处理的一方来承担。这能降低风险的边际成本，达到PPP项目资金的最佳使用价值。技术风险、建设风险、运营风险、收入风险、财务风险等由项目公司承担，但其中也有属于政府责任部分，比如土地权属、服务及产品规格定义错误、政府要求变化、支付违约等，需在合同及特许经营协议中明确法规政治风险、不可抗力风险等应根据双方的权责进行分担，一般政府公共部门承担较多此类风险。另外，还应引入商业保险，用于转移不确定性大、损失额度大的风险，如某些不可抗力事件导致的项目重大损失。风险分配在签约性谈判阶段已经完成，并体现在合同及特许经营协议中。在建设经营阶段，主要是充分发挥经营管理层和协调委员会的作用，及时识别、转移、化解相应风险。PPP基金的风险控制

基金投资的基建类项目收益的实现依赖于建成后的实际运营情况，受到当地经济发展水平、使用者偏好、运营效率、运营成本、竞争性项目等因素影响，实际收益可能低于投资之初的测算，使投资者面临项目风险；地方政府财政收入状况的变化以及国家相关政策方向的调整，也可能改变地方政府对产业投资基金的支持能力和力度，尤其是一些涉及地方政府“保底承诺”的基金的投资者更需要充分考虑；此外，基建类项目规模大、时间长的特点决定了产业投资基金都具有很长的投资期限，投资者可能面临一定的期限错配风险，PPP项目一般具有20-30年的投资期限会，难以保证退出渠道畅通，将面临流动性风险。

国家的政策支持，增加了PPP投资的流动性，PPP投资的基础资产是基础设施，基础设施的投资期限并不是基础设施的运营期限，这类资产适合通过资产证券化的模式产生流动性。除此之外，金融监管的放开为资金退出时产生超额收益，产生超额退出的原因是利用项目在建设期和运营期的风险差异造成的折现率差异以及私募与公募市场上的资金成本差异。对于一般项目，在建设期风险更高，所取的折现因子也就越高，而运营期风险低，项目所取的折现因子也就随之降低，在项目进入运营期后，就存在通过资产证券化等手段向公开市场发行，而公开发行的成本远低于私募成本。在后期管理上，通过专业的基础设施团队，能对资产进行技术上、财务结构上的一系列改造，为资产创造其他持有者所不能创造的附加价值，从而为基金投资者带来增值回报。PPP项目的风险提示

由于PPP模式下的项目和过去地方政府融资平台模式下的项目具有类似特点，因此，凡是地方政府融资平台项目所具有的风险，也是PPP项目所可能具有的风险，比如政府信用风险、运营风险及市场风险等，除此之外还额外增加了参与合作的私人资本的违约风险。投资者判断PPP模式下的投资风险，有必要从政府财力、社会资本实力、项目收益等多个角度去判断。应该遵循以下原则进行投资风险甄别和决策：

（1）在区县级以上PPP项目中，政府和外国资本合作建设的项目优先，其次为政府与实力雄厚国有资本合作的项目，再次为政府和实力雄厚的私人资本合作建设和运营的项目，最次为政府与一般私人资本合作的项目。同时发达地区的项目优先于落后地区。

（2）省级及省级以上的、有良好市场前景的PPP项目最具投资价值，其次为具有良好市场前景的地市级和区县级PPP项目。

（3）没有现代企业运作机制而由政府官员主导的地级和县级PPP机构慎投，乡镇级PPP项目最好不投，除非其市场前景和管理机制特别优秀。

（4）项目收益远远不能覆盖其建设运营成本，且又无其他可靠项目收益或政府购买作为付费来源的PPP项目，建议不投。

六、PPP基金公司的案例—星景资本

星景资本是是复星集团、复星地产旗下专业的基金管理公司，国内领先的PPP项目基金管理公司，星景资本以“产业+投资”的创新PPP模式，专注中国城市基础设施与生态环境建设投资。星景资本于2014年12月成功完成60亿PPP项目基金募集，星景资本通融保险资金、以PPP股权方式，投资城市基础设施建设，创新性求解新型城镇化建设的新路径，为城市建设带来新鲜血液。

七、最新政策支持

国家对PPP项目给予了大力支持，2015年6月28日，财政部部长楼继伟在向全国人大常委会提出2014年中央决算报告和中央决算草案时表示，研究设立PPP融资支持基金，通过垫付前期开发资金、委托贷款、担保、股权投资等方式，加快PPP项目实施进度，提高PPP项目可融资性。贯彻落实国务院办公厅转发的《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》，进一步加大工作力度，在改善民生中培育经济增长新动力。研究设立PPP融资支持基金，通过垫付前期开发资金、委托贷款、担保、股权投资等方式，加快PPP项目实施进度，提高PPP项目可融资性，引导各地项目采用规范的PPP模式，更好地吸引社会资本通过PPP模式进入公共服务领域，助推更多PPP项目落地。在抓好已确定的30个示范项目的同时，在能源、交通运输、环境保护、农业、保障性安居工程以及养老等公共服务领域大力推广PPP模式。

2015年6月，发改委公告的PPP项目库中总计1043个，总投资1.97万亿元，环保及公用类项目数占比约40%，投资占比约12.5%。对比交通、公服等其他类型PPP项目，环保及公用类项目在数量上占主导，是目前全国探索PPP模式的重点领域。

总之，中央级引导示范性PPP基金已获得财政部审批，预计总规模500亿元，中央级基金的投入有助于拓宽融资渠道，可有效吸引社会资本投入、增信PPP项目，促成项目落实。预计500亿中央级PPP基金中财政部出资100亿元，金融机构提供400亿支持。如中央级的PPP引导基金获批，未来对PPP的推广会提供更多的金融保障，同时引导基金投入的标的也将成为社会资本参与PPP的增信目标。PPP模式正在广泛应用于城市基础设施项目中的路桥管网、污水处理，水务，棚户区改造、保障房、安置房项目，交通，固废处理等行业，并且逐渐扩展至医疗、卫生、教育、生态环境建设、信息基础设施等行业，未来将会应用到更多行业。

第四篇：地方政府融资首推市政债和PPP

王朝才：地方政府融资首推市政债和PPP

2013年年底，审计署公布了全国政府性债务摸底的结果。截至2013年6月底，全国各级政府负有偿还责任的债务为20.6万亿。

虽债务各项指标，按照国际通行指标来衡量，风险总体可控，但地方政府负有偿还责任的债务增长较快却是事实，省市县三级政府截至去年6月底，负有偿还责任的债务规模为10.5万亿，相较于2010年增加3.8万亿，年均增长19.97%。

中央经济工作会议部署2014年经济工作时，防控债务风险为今年六大任务之一。去年年底全国财政工作会议上，也重申要加强债务管理，有效防控债务风险。财政工作会议还就PPP（Public-Private-Partnership）模式，召开专门会议。

何谓PPP模式？地方债风险何在？如何进一步防范债务风险？如何改进政府融资模式？就此，21世纪经济报道记者采访了财政部财政科学研究所副所长王朝才。

缺乏宏观制约机制

《21世纪》：现在地方债的主要风险点在哪里？

王朝才：风险点主要有两方面。

一、针对地方政府借债，缺乏有效的宏观制约措施。虽然之前提出要对官员进行债务审计，但债务审计缺乏具体指标，如没有“谁的债务比较多”的判断标准，也没有“达到某项指标后，就不能借债”的标准。

这样一来，即便审计署将全国债务摸清了，将来的债务规模仍然不好控制。现在是一级政府，一级财政，任何一级政府要发债，主动权掌握在自己手里，无需上级批准。总之，对于控制债务规模，现在缺乏硬性的“杀手锏”。

二、个别地方确实存在负债过多的问题。

《21世纪》：债务审计报告显示，近几年BT、信托等渠道的融资规模增长较快。您怎么看这种现象？

王朝才：当从金融机构贷款这种方式被限制住时，地方政府就逐渐开辟出其他道路，比如BT、信托等。

信托，相对于银行贷款，属于表外业务，不受监管。而BT由于涉及到经营权的让渡，在现实操作中遇到不少矛盾。

我国正处在城镇化建设过程中，大量基础设施、配套建设等需要推进，如果仅靠预算内资金，建设周期会非常漫长。随着农民进城，会逐渐带来其他收入；就像经营生意，需要先期投入，才有回报。地方政府通过举债进行建设，在一定程度上是合理的。

现在举债需求比较大，堵住一条路，地方政府会开辟另一条道。所以，有必要为地方政府举债开个口子，比如市政债。

《21世纪》：债务报告指出，约有三分之一的债务承诺用土地出让收入偿还。这种对土地收入的依赖，是否蕴含风险？

王朝才：这个不好说。举债融资，强调要有资产抵押，要可靠。地方政府用储备土地作为抵押，是合理的。相比一些融资平台，用诸如公共道路、公园等公益性资产做抵押，土地是相对优质的抵押物。

PPP或可实现“双赢”

《21世纪》：2013年全国财政工作会议上，曾召开专门会议介绍推广PPP模式。PPP是一种什么模式？

王朝才：所谓PPP，就是政府和社会资本合作模式。

举例说明一下，比如现在地方政府想要开发一个产业园区，把这个项目包给社会上一个公司。这个公司负责园区开发、基础设施建设，并把相关功能配套做齐了。园区开发好后，整理出来的土地可以出让，园区进行招商会有收入，园区内的房屋等可以出售出租等也会有收入——地方政府可利用园区开发好后的收益，支付公司开发投入的资金以及事先约定的利润率。

因为事先签订有合同，社会资本参与类似项目，会有盈利。对于地方政府而言，表现不出债务，也不需要投入太多资金，因为前期投入都是社会资本来运作。

这个机制能引入社会资本参与公共事业和基础设施建设，政府可以利用社会资本相对成熟的机制。比如上述例子中，私人公司自有系统，招商配套等工作，相较于政府而言，会更得心应手，更高效。运作得好的话，会实现“双赢”。

《21世纪》：听说PPP运作起来也比较复杂，这里面有没有风险？如果项目收益不足以覆盖成本，该怎么办？不少地方政府似乎不敢尝试？

王朝才：PPP模式中，私人资本肯定会保证盈利，签订的合同里会有规定。假如园区收益不济，可能需要用预算内财政资金偿还。

PPP这种模式，在不少地方都有实践。从既有的例子来看，问题不大。因为园区开发后，地价上涨得很快，成本能覆盖，没有出现问题。

但也并不是完全没有风险。另外，对于地方政府而言，确实需要事前算好账；因为私人资本是盈利的，如果合同没签好的话，政府可能会亏本。

首推市政债和PPP

《21世纪》：有消息说两会后，市政债有望放开。市政债是怎么样一种融资方式？

王朝才：现在已经有上海、广东、浙江、深圳、江苏、山东六省市在试行自主发债，他们发行的就是市政债。市政债就是地方政府发行的政府债券，不仅仅面向金融机构发行，还是面向社会的，对企业、个人都开放。

市政债的制约条件就是，仅限于发达地区，因为他们的信誉度较高，每年的财政收入较多，土地可以卖得高价，资产也更值钱，市场愿意买他们的账。欠发达地区发行市政债则有点困难。

《21世纪》：现在政府融资有银行贷款、BT、信托、城投债、PPP等方式，这些方式各有什么特点？

王朝才：这里面比较好的融资模式是城投债，城投债跟市政债是一个概念。

因为市政债是向全社会发行，意味着要向全社会公开相应的财务状况。公众还要了解资金动向，监督投资效果等。缺点就是仅限于发达地区；欠发达地区要发债，其成本会比较高。

对于欠发达地区而言，最好的方式是PPP。

政府向银行贷款，在各个国家都有，但会存在财政风险和金融风险交叉感染这个问题。另外，由于我国金融机构多是国有企业，政府也属于公共部门，公共部门的责任意识没有私人企业那么强。所以，银行贷款没有PPP这种机制好。

信托，属于表外业务，政府与委托人私下签订合同，不受监控，规模不好控制。

BT模式现在出现不少矛盾。因为BT是把经营权让给了私人，比如修条高速公路，将高速公路收费50年的权限让渡给私人。国务院在节假日宣布高速公路不收费时，就遇到麻烦了。另外，不少公共设施建好后，比如市政道路，公益性逐渐增强，继续收费的话，会影响整个城市的效率。

债务纳入预算管理

《21世纪》：目前我国政府融资系统有什么问题？

王朝才：政府融资方面，我觉得有两大问题。

一是，希望未来政府能够直接去融资，不要再通过融资平台。

市政债属于直接融资。另外，还可以探讨，是否能利用政府的信用，直接去银行贷款；因为政府可以提供土地、国有企业的股份等资产作为抵押。

近年融资平台的兴起，形成了一批平台企业管理者，他们拿着高薪，平台企业的财务并不怎么规范，但各项成本开支都很大。

如果统一起来进行贷款，方便统筹规划。因为各个部门都要花钱，各个领域都有需求，现在分散的各个融资平台公司，因为属于企业，相对独立运作，每个平台都急于扩张，容易造成债务的膨胀。

这要求政府有宏观规划，分清轻重缓急，由于资金有限，有些部门不宜继续投入资金。不同的平台，分头行动，重点不突出。

二是，比较缺乏符合实际的评价体系，也就是十八届三中全会中提出要建立债务的预警机制。比如有一系列的指标来反映，地方债务规模究竟有多大，红线在哪里。这个预警机制，国内正在研究，但不成熟。

国际上有一些标准，但这些标准不一定符合我国的实际。最大的一个区别，比如中国政府能够卖地，而国外土地是私有的。不同国家政府掌握的资源不同，对债务的承受能力也不同。

《21世纪》：审计署最新报告显示，截至2012年底，在地方政府负有偿还责任的债务中，将近一半来自融资平台。未来要逐步取消这些平台公司吗？

王朝才：国外没有政府性融资公司这一说，未来平台公司应逐步转型，转为私人公司。

现在很多平台公司并不仅仅有政府公益项目，他们还在不断扩展其他业务。未来，只需把平台公司中涉及到政府的公益项目买下来，将这部分资产剥离出来；这样就能实现私营转型。

《21世纪》：现有地方有声音，认为中央应该出台对债务规范的整体性文件。对此，有何建议？

王朝才：审计报告中查出，部分地方用借来的钱，去投资房地产、修建楼堂馆所等。这需要明确债务资金的用途。

我觉得有两方面需要注意：一是，明确债务资金只能用于项目建设。政府投资房地产，肯定不如私人部门；借来的钱，一定要用在具体项目建设上。二是，要做好财务管理。用在项目上的举债资金，如果主要花在人员经费、吃喝玩乐上的话，效率是很低的；即，需要用好资金。

债务应该统一纳入预算管理，举债项目、资金用途、运行绩效等，才会有外部监督。这也是融资平台有必要转型的原因。

钱用在什么地方，要做好前期宏观规划。如市委书记、市长等可成立相应协调机制，结合政府工作报告，再根据实际可用资金，统筹规划好资金用途。

第五篇：ppp模式 (一种融资和项目管理模式)

ppp模式

PPP（Public—Private—Partnership）模式，是指政府与私人组织之间，为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。

公私合营模式（PPP），以其政府参与全过程经营的特点受到国内外广泛关注。PPP模式将部分政府责任以特许经营权方式转移给社会主体（企业），政府与社会主体建立起“利益共享、风险共担、全程合作”的共同体关系，政府的财政负担减轻，社会主体的投资风险减小。PPP模式比较适用于公益性较强的废弃物处理或其中的某一环节，如有害废弃物处理和生活垃圾的焚烧处理与填埋处臵环节。这种模式需要合理选择合作项目和考虑政府参与的形式、程序、渠道、范围与程度，这是值得探讨且令人困扰的问题。

截止到2015年11月底，国家发展改革委公开推介的第一批1043个PPP项目中，已签约项目达到329个，占推介项目数量的比例为31.5%。

一、定义

PPP模式，也称PPP融资，或者PPP。

随着项目融资的发展，有一个词PPP(Public-Private Partnership，公私合伙或合营，又称公私协力)开始出现并越来越流行，特别是在欧洲。该词最早由英国政府于1982年提出，是指政府与私营商签订长期协议，授权私营商代替政府建设、运营或管理公共基础设施并向公众提供公共服务。本文拟对PPP的各种定义作一个综述，并论述它的理论基础。

狭义定义

从各国和国际组织对PPP的理解来看，PPP有广义和狭义之分。

广义的PPP泛指公共部门与私人部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系，广义的PPP可以理解为一系列项目融资模式的总称，包含BOT、TOT、DBFO等多种模式。狭义的PPP更加强调合作过程中的风险分担机制和项目的衡工量值(ValueForMoney)原则。

广义定义

PPP是英文“Public-Private Partnership”的简写，中文直译为“公私合伙制”，简言之指公共部门通过与私人部门建立伙伴关系提供公共产品或服务的一种方式。虽然私人部门参与提供公共产品或服务已有很长历史，但PPP术语的出现不过是近十年的事情，在此之前人们广为使用的术语是Concession、BOT、PFI等。PPP本身是一个意义非常宽泛的概念，加之意识形态的不同，要想使世界各国对PPP的确切内涵达成共识是非常困难的。德国学者NorbertPortz甚至认为试图去总结PPP是什么或者应该是什么几乎没有任何意义，它没有固定的定义，并且也很难去考证这个含义模糊的英文单词的起源，PPP的确切含义要根据不同的案例来确定。

二、分类方法

由于世界各国意识形态不同，且处于PPP发展的不同阶段，导致各国使用的术语不尽相同，或者对于同一个术语的理解不尽一致，这就给PPP的分类带来很大麻烦。从笔者查阅的资料来看，各国或国际组织对PPP的分类有十几种之多。

PPP的各种模式及其含义

广义PPP可以分为外包、特许经营和私有化三大类，其中： 外包类

PPP项目一般是由政府投资，私人部门承包整个项目中的一项或几项职能，例如只负责工程建设，或者受政府之托代为管理维护设施或提供部分公共服务，并通过政府付费实现收益。在外包类PPP项目中，私人部门承担的风险相对较小。

特许经营类

项目需要私人参与部分或全部投资，并通过一定的合作机制与公共部门分担项目风险、共享项目收益。根据项目的实际收益情况，公共部门可能会向特许经营公司收取一定的特许经营费或给予一定的补偿，这就需要公共部门协调好私人部门的利润和项目的公益性两者之间的平衡关系，因而特许经营类项目能否成功在很大程度上取决于政府相关部门的管理水平。通过建立有效的监管机制，特许经营类项目能充分发挥双方各自的优势，节约整个项目的建设和经营成本，同时还能提高公共服务的质量。项目的资产最终归公共部门保留，因此一般存在使用权和所有权的移交过程，即合同结束后要求私人部门将项目的使用权或所有权移交给公共部门。

私有化类

PPP项目则需要私人部门负责项目的全部投资，在政府的监管下，通过向用户收费收回投资实现利润。由于私有化类PPP项目的所有权永久归私人拥有，并且不具备有限追索的特性，因此私人部门在这类PPP项目中承担的风险最大。

三、运营方式

在发达国家，PPP的应用范围很广泛，既可以用于基础设施的投资建设(如水厂、电厂)，也可以用于很多非盈利设施的建设(如监狱、学校等)。北京正在准备通过法人招标方式建设六个奥运场馆，我们认为PPP是一种极好的方式。奥运场馆很难靠自身平衡资金，需要政府以适当的方式进行投入，以使项目可以商业运作。同样，北京正准备大规模建设城市铁路，PPP同样是最有效的方式。

四、主要优点

在于将市场机制引进了基础设施的投融资。不是所有城市基础设施项目都是可以商业化的，应该说大多数基础设施是不能商业化的。政府不能认为，通过市场机制运作基础设施项目等于政府全部退出投资领域。在基础设施市场化过程中，政府将不得不继续向基础设施投入一定的资金。对政府来说，在PPP项目中的投入要小于传统方式的投入，两者之间的差值是政府采用PPP方式的收益。

（1）消除费用的超支。公共部门和私人企业在初始阶段私人企业与政府共同参与项目的识别、可行性研究、设施和融资等项目建设过程，保证了项目在技术和经济上的可行性，缩短前期工作周期，使项目费用降低。PPP模式只有当项目已经完成并得到政府批准使用后，私营部门才能开始获得收益，因此PPP模式有利于提高效率和降低工程造价，能够消除项目完工风险和资金风险。研究表明，与传统的融资模式相比，PPP项目平均为政府部门节约17%的费用，并且建设工期都能按时完成。

（2）有利于转换政府职能，减轻财政负担。政府可以从繁重的事务中脱身出来，从过去的基础设施公共服务的提供者变成一个监管的角色，从而保证质量，也可以在财政预算方面减轻政府压力。

（3）促进了投资主体的多元化。利用私营部门来提供资产和服务能为政府部门提供更多的资金和技能，促进了投融资体制改革。同时，私营部门参与项目还能推动在项目设计、施工、设施管理过程等方面的革新，提高办事效率，传播最佳管理理念和经验。

（4）政府部门和民间部门可以取长补短，发挥政府公共机构和民营机构各自的优势，弥补对方身上的不足。双方可以形成互利的长期目标，可以以最有效的成本为公众提供高质量的服务。

（5）使项目参与各方整合组成战略联盟，对协调各方不同的利益目标起关键作用。

（6）风险分配合理。与BOT等模式不同,PPP在项目初期就可以实现风险分配，同时由于政府分担一部分风险，使风险分配更合理，减少了承建商与投资商风险，从而降低了融资难度，提高了项目融资成功的可能性。政府在分担风险的同时也拥有一定的控制权。

（7）应用范围广泛，该模式突破了引入私人企业参与公共基础设施项目组织机构的多种限制，可适用于城市供热等各类市政公用事业及道路、铁路、机场、医院、学校等。

五、意义

管理学家PeterF.Drucker曾经指出：“政府必须面对一个事实：政府的确不能做、也不擅长社会或社区工作。”进入知识经济时代，资源的汲取与分配应该以高效率的方式进行。政府负责政策制定与规划，而将政策执行落实于民间社区或私营部门，这样不仅可以减轻政府长久以来的财政负担，又可将社区及民众力量引入公共服务的进程当中，以强化公民意识与社会认同感，同时提高了资源使用效能和建设、运营效率。因此，在现代化社会的发展进程中，PPP的研究具有现实积极的意义。

六、必要条件 政府支持

政府部门的有力支持。在PPP模式中公共民营合作双方的角色和责任会随项目的不同而有所差异，但政府的总体角色和责任--为大众提供最优质的公共设施和服务--却是始终不变的。PPP模式是提供公共设施或服务的一种比较有效的方式，但并不是对政府有效治理和决策的替代。在任何情况下，政府均应从保护和促进公共利益的立场出发，负责项目的总体策划，组织招标，理顺各参与机构之间的权限和关系，降低项目总体风险等。

2015年10月20日，国家发展改革委和全国工商联在北京举行政府和社会资本合作(PPP)项目推介电视电话会议,江苏、安徽、福建、江西、山东、湖北、贵州等七个省份在会上推出总投资约9400亿元的287个项目,涉及市政、公路、轨道交通、机场、水利、能源等多个领域。

国家发展改革委副主任张勇在会上说,推广实施PPP模式对于深化投融资体制改革、激发民间投资活力、提高公共产品和服务供给效率、扩大有效投资等具有重要意义。当前,从中央到地方,从政府到企业,推广实施PPP模式的热情很高,取得了积极进展。

但与此同时,民间资本的参与度仍然不足。专家分析,民间资本仍然存在信心不足、意愿不强等问题,同时由于对政策不了解,还存在分散和投资无序等问题。将具有较好盈利预期的项目对民间资本开放,有助于调动民间资本积极性。[2] 健全法律

健全的法律法规制度。PPP项目的运作需要在法律层面上，对政府部门与企业部门在项目中需要承担的责任、义务和风险进行明确界定，保护双方利益。在PPP模式下，项目设计、融资、运营、管理和维护等各个阶段都可以采纳公共民营合作，通过完善的法律法规对参与双方进行有效约束，是最大限度发挥优势和弥补不足的有力保证。

2015年6月1日，我国《基础设施和公用事业特许经营管理办法》正式施行。该办法明确了在能源、交通、水利、环保、市政等基础设施和公用事业领域开展特许经营，境内外法人或其他组织均可通过公开竞争，在一定期限和范围内参与投资、建设和运营基础设施和公用事业并获得收益。《基础设施和公用事业特许经营管理办法》确立了社会资本可参与特许经营权的制度性创新，业界均默认其为“PPP基本法”。

专业人才

专业化机构和人才的支持。PPP模式的运作广泛采用项目特许经营权的方式，进行结构融资，这需要比较复杂的法律、金融和财务等方面的知识。

一方面要求政策制定参与方制定规范化、标准化的PPP交易流程，对项目的运作提供技术指导和相关政策支持；

另一方面需要专业化的中介机构提供具体专业化的服务。

七、发展方式

PPP模式的典型结构为：政府部门或地方政府通过政府采购形式与中标单位组成的特殊目的公司签定特许合同(特殊目的公司一般由中标的建筑公司、服务经营公司或对项目进行投资的第三方组成的股份有限公司)由特殊目的公司负责筹资、建设及经营。政府通常与提供贷款的金融机构达成一个直接协议，这个协议不是对项目进行担保的协议，而是一个向借贷机构承诺将按与特殊目的公司签定的合同支付有关费用的协定，这个协议使特殊目的公司能比较顺利地获得金融机构的贷款。采用这种融资形式的实质是：政府通过给予私营公司长期的特许经营权和收益权来换取基础设施加快建设及有效运营。

八、现实应用

PPP模式在各种工程广泛应用PPP模式已经得到了普遍的应用。1992年英国最早应用PPP模式。英国75%的政府管理者认为PPP模式下的工程达到和超过价格与质量关系的要求，可节省17%的资金。80%的工程项目按规定工期完成，常规招标项目按期完成的只有30%；20%未按期完成的、拖延时间最长没有超过4个月。同时，80%的工程耗资均在预算之内，一般传统招标方式只能达到25%；20%超过预算的是因为政府提出调整工程方案。按照英国的经验，适于PPP模式的工程包括：交通（公路、铁路、机场、港口）、卫生（医院）、公共安全（监狱）、国防、教育（学校）、公共不动产管理。智利是国家为平衡基础设施投资和公用事业急需改善的背景下于1994年引进PPP模式的。结果是提高了基础设施现代化程度，并获得充足资金投资到社会发展计划。已完成36个项目，投资额60亿美元。其中，24个交通领域工程、9个机场、2个监狱、1个水库。年投资规模由模式实施以前的3亿美元增加到17亿美元。葡萄牙自1997年启动PPP模式，首先应用在公路网的建设上。至2006年的10年期间，公路里程比原来增加一倍。除公路以外，正在实施的工程还包括医院的建设和运营、修建铁路和城市地铁。巴西于2004年12月通过“公私合营（PPP）模式”法案，该法对国家管理部门执行PPP模式下的工程招投标和签订工程合同做出具体的规定。据巴西计划部称，已经列入2004年－2007年四年发展规划中的23项公路、铁路、港口和灌溉工程将作为PPP模式的首批招标项目，总投资130.67亿雷亚尔。

促进中国基础设施建设项目的民营化。在中国基础设施建设领域引入PPP模式，具有极其重要的现实价值。中国政府也开始认识到这些重要价值，并为PPP模式在中国的发展提供了一定的国家政策层面的支持和法律法规层面的支持。

九、主要内涵

第一.PPP是一种新型的项目融资模式。项目PPP融资是以项目为主体的融资活动，是项目融资的一种实现形式，主要根据项目的预期收益、资产以及政府扶持措施的力度而不是项目投资人或发起人的资信来安排融资。项目经营的直接收益和通过政府扶持所转化的效益是偿还贷款的资金来源，项目公司的资产和政府给予的有限承诺是贷款的安全保障。

第二.PPP融资模式可以使民营资本更多地参与到项目中，以提高效率，降低风险。这也正是现行项目融资模式所欠缺的。政府的公共部门与民营企业以特许权协议为基础进行全程的合作，双方共同对项目运行的整个周期负责。PPP方式的操作规则使民营企业参与到城市轨道交通项目的确认、设计和可行性研究等前期工作中来，这不仅降低了民营企业的投资风险，而且能将民营企业在投资建设中更有效率的管理方法与技术引入项目中来，还能有效地实现对项目建设与运行的控制，从而有利于降低项目建设投资的风险，较好地保障国家与民营企业各方的利益。这对缩短项目建设周期，降低项目运作成本甚至资产负债率都有值得肯定的现实意义。

第三.PPP模式可以在一定程度上保证民营资本“有利可图”。私营部门的投资目标是寻求既能够还贷又有投资回报的项目，无利可图的基础设施项目是吸引不到民营资本的投入的。而采取PPP模式，政府可以给予私人投资者相应的政策扶持作为补偿，从而很好地解决了这个问题，如税收优惠、贷款担保、给予民营企业沿线土地优先开发权等。通过实施这些政策可提高民营资本投资城市轨道交通项目的积极性。

第四.PPP模式在减轻政府初期建设投资负担和风险的前提下，提高城市轨道交通服务质量。在PPP模式下，公共部门和民营企业共同参与城市轨道交通的建设和运营，由民营企业负责项目融资，有可能增加项目的资本金数量，进而降低较高的资产负债率，而且不但能节省政府的投资，还可以将项目的一部分风险转移给民营企业，从而减轻政府的风险。同时双方可以形成互利的长期目标，更好地为社会和公众提供服务。