PPP项目融资,出表和增信的矛盾

第一篇：PPP项目融资,出表和增信的矛盾

PPP项目融资，出表和增信的矛盾

一、PPP市场的主要社会资本和金融机构

（一）PPP市场的主要社会资本根据明数数据统计，截至2017年6月底，全国PPP项目成交总金额达到55674.97亿元，其中央企及央企下属公司成交总金额达到29150.2亿元，占全国项目成交总金额的比例为52.36%，远高于其他所有制背景企业的占比，当之无愧为PPP市场最主要的社会资本。

（二）PPP市场的主要金融机构尽管目前没有关于金融机构参与PPP市场的权威分析，但从资金供给的角度来讲，无疑银行是PPP市场的最主要金融机构。PPP融资具有期限长、金额大和直接资金收益较低的特点，目前金融市场只有银行资金最能满足这一要求，同时对于银行而言，其参与PPP项目的动力也较强：

第一、银证合作的要求：银行在全国的网点分布广泛，基本上每个区县都有银行的分支机构。这些银行分支机构根植于当地，为深化与当地政府的合作，均有较强动力参与当地PPP项目融资；

第二、银企合作的要求：中标PPP项目的社会资本主要为大型央企国企和民营上市公司，这些企业的资信和实力都较好，银行有较强的动力在PPP业务与这些企业合作，从而深化银企关系，为后续与企业的其他业务往来奠定基础； 第三、综合收益明显：银行在给PPP项目融资后，项目公司所有的存款、上下游结算和代发工资等业务均会放在融资银行，从而带来较为丰厚的综合收益，一定程度上弥补PPP项目直接资金收益不足的缺陷。

二、出表和增信的矛盾

（一）央企出表需求根据上述明数数据统计，截至2017年6月底，央企系列成交项目总金额29150.2亿元，若按照每个项目需投入20%的资本金，则央企需要在PPP项目中投入5830.04亿元，并且这些资金需要在项目中停留十年以上。如果所有项目资本金均由央企自己提供，则其所能撬动的项目将极为有限。另一方面，如果能引入银行相对低成本资金，从而做大项目杠杆，那么央企自身所投入的那部分资本金的收益率将大大提高。基于上述原因，央企存在极大的PPP项目资本金融资需求。

目前许多央企（尤其是施工类央企）的资产负债率已经较高，而单个PPP项目债权融资金额一般较大，尤其是资本金融资后，单个项目公司的杠杆极高，如果所有这些项目都并表到央企，那么将导致央企本身资产负债率大大上升。这与目前去杠杆的大方向不符，同时也会极大影响国资委对央企负债率的考核。因此，对于央企及其子公司而言，该类PPP项目必须出表。

（二）出表和增信问题的提出要真正出表就必须形式上尽可能少地持有项目公司股权，同时不能给予银行任何实质增信。但从银行的角度看，项目公司融资比例如此之高还要形式上做项目公司大股东，因此必须要求给予实质增信，这就产生了目前较为普遍的央企要求出表而银行要求增信的矛盾，大大阻碍了PPP融资项目的推进进度。

三、银行风险分析PPP业务本身收益就不高，在央企不提供实质增信的情况下，对银行而言该类业务收益与风险极度不匹配。在运营比例较低的PPP项目中，除政府违约风险外，银行还必须面对以下风险：

第一、建设风险：许多央企强调自己的建设能力，但这只能说建设风险很低，不代表没有建设风险，更何况有很多项目央企都是通过当地民营企业获得，背后关系极为复杂，很多情况下央企必须把中标项目的较大施工比例转包给指定的当地企业，这进一步加大了项目的建设风险；从银行角度看，PPP项目所涉及的建设领域众多，如道路、桥梁、楼房等等，因此很难一一深入理解各个项目类型的建设风险，也缺乏相应的风险控制措施；

第二、违约风险：由于在出表业务中，央企所出资的比例很少，并且可通过施工利润实现收益快速回笼，因此其违约成本极低。但银行资金一旦投入，就必须坚守到项目结束，因此若项目发生风险，银行将成为最大的买单者；

第三、实施方案风险：当前市场上PPP咨询机构良莠不齐，所出具的实施方案质量就有很大差别，同时PPP所涉及的年限较长，很难用一纸合同将未来所有不确定因素完全说明清楚。笔者曾参与过的一个项目，该项目咨询机构全国有名，但经研究发现方案有较大问题，于是询问PPP咨询机构，答曰：这一部分是另一个PPP项目照搬过来的，没有考虑到这个项目的特殊性，但是律师表示如果发生这个风险，社会资本胜诉的可能性较大！

第四、股东风险：一方面，项目已经从央企出表，央企只是小股东，银行或其控股SPV才是大股东；另一方面，央企可能并未在中标项目区域设立实体子公司，而银行的分支机构需要在当地一直经营存续，那么，如果经过若干年原项目参与人员均已岗位调整，此时项目公司出问题政府要追责是不是只可能找到银行？实际上以上清单可以写的更长。尽管市场上有不少银行在尝试给予信用方式的出表融资，但笔者个人认为，若央企只考虑自己出表并且获取施工利润后实现快速退出，将长达十多年甚至二十多年的风险甩给银行，这是较不公平的合作方式，也是缺乏诚意的合作态度。

四、关于该问题的解决方式出表和增信之间的矛盾，目前尚无很好的根本解决方式。在银行能力有限以及收益较为固定的情况下，该矛盾的核心是银行必须将无法承担的部分风险分担出去，因此目前市场上有以下操作方式：

第一、风险主要由政府承担：财预〔2017〕50号文之前存在这种操作方式，即由政府指定平台公司或国有企业给予银行增信，或在实施方案中由政府承担绝大部分风险，实际上该模式存在“伪PPP”的嫌疑。随着财政部对地方政府PPP操作和举债行为的规范，该模式已逐渐在市场上消失； 第二、风险主要由央企承担：由央企给予抽屉协议提供增信，或经过复杂交易结构安排，由央企说服外部会计师事务所认可出表；

第三、风险主要由第三方承担：即引入第三方承担主要风险； 第四、风险由银行和央企分担：在银行认可且央企会计师事务所确认出表的情况下，风险由银行和央企分担。该模式需要银行、央企和会计师事务所的密切沟通，也需要各方对PPP项目风险有深入的认识。

当然，出表和增信之间的根本解决之道，需要社会资本回归PPP本源。PPP强调全生命周期的整合和服务，很多人将PPP视为政府和社会资本的婚姻，项目公司可视为这场婚姻的“孩子“，那么这个”孩子“如何能不入社会资本的”族谱“呢？把握机遇，规范实战！权威推荐：

第二篇：PPP项目融资的难点是什么？

PPP项目融资的难点是什么？

据财政部PPP综合信息平台项目库季报第1期显示表明：截止2016年1月31日，共用6997个项目进入财政部PPP综合信息平台项目库，总投资需求81322亿元。可见，在中央政府的政策支持下，地方政府推广PPP项目的热情空前高涨，但是项目落地情况却不容乐观，签约率低的现象在短期内难以改观，其中原因之一是PPP项目融资难。

在经济下行压力下，企业普遍面临着融资难的问题。作为一种公私合作建设基础设施、提供公共服务的新机制，由于PPP在我国尚处于探索阶段，相关政策制度尚不健全，所以金融机构对PPP项目融资热情不高，暂持观望态度。其中既有源于PPP模式的内部原因，也有制约融资的外部因素。下面将试着从内外两个角度对PPP项目的融资难题进行分析，明晰PPP项目融资难在何处。

内部原因

作为一种有助于提升公共事业生产效率的长效合作机制，PPP具有自身的一些特性，掣肘其从金融机构融通资金。

（一）期限长

PPP项目的存续期一般为20-30年，甚至有99年的，相较于一般项目，持续周期较长，项目施行过程中存在的不确定性增加。一方面，流动性不足会增加PPP项目的融资成本；另一方面，金融机构也会考虑到融通资金的安全性，出于审慎性原则，对资金投放的审核机制更为严格，要对项目做尽职调查和评审，复核项目的可行性。

（二）风险大

PPP模式的创新之处在于政府和社会资本合作，组成项目公司（SPV），共同参与基础设施和公共服务建设，双方风险共担、收益共享。对于资金方而言，与原有的政府直接提供服务相比,政府信用转变为项目公司信用，由于参与项目的社会资本资质良莠不齐，导致PPP

模式的信用风险加剧。金融机构会对项目执行中的现金流、资产处置等加以限制和监控，以减少融资风险。

（三）收益低

结合公开招标和现已落地的PPP项目，不难看出，目前中国PPP项目的收益率不会太高。确实，现有的PPP项目多为长期微利项目，收益率基本上在6%-8%左右，有的甚至还未探索出成熟的盈利模式，市场上缺乏优质项目的抱怨不绝于耳。在这样的背景下，项目方难以获得超额收益，能够承担的资金成本相对有限，自然难以吸引金融机构为项目融通资金。

诚然，PPP这一属性决定了项目期限长、风险大、收益低，投资PPP难以获得房地产那样的暴利，抑制了金融机构的放贷意愿。期限、风险和收益问题是所有金融机构为PPP项目融资不可忽视的问题，但是事情都是相对的，PPP项目的投资标的较为明确，未来现金流稳定，与养老金、保险资金的投资需求完美匹配，在全球低利率、资产配置荒的环境下，为资金提供了一个不错的投资方向。

外部原因

PPP项目遭遇融资困境除了自身存在一定的原因外，还有一些外部因素作用。

（一）融资方式单一

根据我们的调研情况可知，现存的PPP项目多以债权融资为主，股权融资相对不足。传统的商业贷款是债权融资的主要模式，国际PPP项目常用的项目贷款未能得到充分运用。原因是多方面的：1.中国目前尚未建立项目融资的金融服务体系，难以实现以项目未来收入和资产为质押的银行贷款。虽然银监会发布了《项目融资业务指引》，但实践中，以项目未来收益和资产为担保的项目融资方式并不多见。2.金融机构不愿承担风险，还是习惯于躺着挣利差，创新动力不足，加之股权结构设计、股权退出等难题未解，导致股权融资在融资过程中运用甚少。如此单一的融资方式导致融通的资金量极为有限，相对于PPP项目的巨量投资，可谓是杯水车薪。同时，以商业信贷为主导的间接融资，利率过高、周期较短，难以适应大多数PPP项目收益低、周期长的特点。

（二）抵押増信不足

近年来，金融机构也积极响应号召，积极关注并学习PPP，但是在收效甚微。商业银行因其近年来的银行不良贷款余额飙升、不良贷款率激增，导致其在信贷投放过程中更为谨慎，至今商业银行对PPP项目的放贷流程、评审标准和担保要求与传统放贷无异，较为严格。这主要是源于PPP项目抵押増信不足，首先，项目资产的权属不清，一般约定只有经营权，没有所有权；其次，项目公司对项目土地只有使用权，需经政府同意，才可对使用权进行抵押；最后，PPP项目多为在建项目，存量资产短缺，很难满足商业银行的抵押要求，令原本艰难的融资之路更为曲折。目前，农业银行积极创新，率先印发《关于做好政府和社会资本合作项目（PPP）信用业务的意见》，考虑到PPP项目大多涉及公益性资产不能用于抵押，应创新担保方式，以特许经营权、购买服务协议预期收益等设定质押。但是该方案仍处于探索阶段，特许经营权质押才刚刚开始，适用性较低。

（三）法律争议未解

当前，由于PPP上位法缺失，PPP模式存在着许多不明晰的地方，各方各执一词，争议较大。主要表现在以下两个方面：1.资产所有权问题，财政部印发的《企业会计准则解释第2号》明确规定“BOT业务所不应作为项目公司的固定资产”，即项目公司的收入应确认为金融资产或者无形资产，项目设施不能固定资产化，但PPP模式下其他形式下资产权属问题尚无定论，现在通行的做法是在存续期内项目公司没有资产所有权，只有经营权，加剧了抵押难题；2.政府和社会资本对债务的承担责任范围，政府和社会资本认为PPP项目融资一般是基于项目载体，也就是项目公司（SPV）是融资主体，是一种无追索权或有限追索权的项目融资，也就是说，万一项目出现还款危机，金融机构只能追索到项目公司，不能向组成项目公司的政府和社会资本主张权利。但是金融机构却不以为然，为了降低融资风险，通常会以项目公司缺乏存量资产、需要追溯到上一级为由，要求社会资本（尤其当社会资本是民营企业时）作为风险承担主体，对PPP融资承担无限追索责任。

（四）PPP认识不全

现在，PPP模式在我国仍处于起步阶段，作为一种新机制，各方对PPP模式的认识相对不足。在地方财政压力剧增、融资渠道萎缩的背景下，很多地方政府将PPP模式仅视作一种

新的融资模式，大力推广PPP模式的目的在于替代原有的地方融资平台，并试图将债务杠杆强加给社会资本。“收益共享、风险共担”理念并未得到正确的阐释，地方政府存在转移风险、推卸提供公共产品责任等心理，在资金筹集过程中，地方政府置身事外，将资金难题转嫁给社会资本，导致社会资本成为主要的出资方，但其自身资金流并不充足，使原本困难的PPP融资难上加难。

（五）缺乏政策支持

迄今为止，我国关于PPP模式的相关政策密集出台，但是相应的PPP融资支持政策尚属空白。首先，我国尚未出台鼓励金融机构创新融资管理方式和融资产品的相关政策，致使金融机构缺乏创新的动力，未能及时探索匹配PPP项目需求的金融机制；其次，PPP项目投融资交流机制尚未建立，借贷双方的交流渠道并不畅通，争议解决方案尚未形成；最后，中央级PPP项目支持基金仍在筹备过程中，引导示范效应尚未显现。上述融资支持政策的缺失，加剧了PPP项目融资的不确定性，结果导致金融机构面对PPP项目融资是选择暂时观望规避，投资热情不高，PPP项目的融资难问题进一步凸显。

从上面的分析可知，由于PPP项目具有期限长、风险大和收益低等自然特性，再加上融资方式单

一、抵押増信不足、法律争议未解、PPP认识不全和缺乏政策支持等外部原因致使PPP项目遭遇了融资难题，延缓了项目进程。未来我国的PPP融资任重道远，需要各方积极探索，全力配合，共同破解，保障PPP项目顺利推进。

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文章来源：元立方金服

第三篇：旅游PPP项目融资模式分析

旅游PPP项目融资模式分析

导读：日前两部委发布《关于在旅游领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（文旅旅发﹝2018﹞3号）（下文简称3号文件）提出鼓励在旅游领域开展PPP模式。此前该系列文章已经详细介绍文件中涉及到关于PPP旅游的宏观背景、资产运作方面的内容，本文作为该系列的最后一篇，详细阐述文件中提到的关于金融支持渠道方面的运作内容，分别介绍股权基金、PPP项目担保基金、债券融资和资产证券化四种PPP项目融资方式。

一、股权基金

在3号文件中提到，“要充分发挥中国政企合作支持基金和中国旅游产业基金的股权投资引导作用”。那么股权基金是如何介入PPP项目中的呢？一般来说，股权基金主要有两种形式，一种是政府成立引导基金，另外一种是社会资本发起投资基金。

（一）政府成立引导基金

该种情形是指省级政府层面出资成立引导基金，再以此吸引金融机构资金，合作成立产业基金母基金，母基金再根据审核后的项目设立子基金，由地方财政做劣后级，母基金做优先级，地方政府做劣后，承担主要风险。

（二）社会资本发起投资基金

这种情形是指有建设运营能力的社会资本发起股权投资基金，社会资本一般都具有建设运营的资质和能力，在于政府达成框架协议后，通过联合银行等金融机构成立有限合伙基金，对接项目。社会资本与金融机构合资成立基金管理公司担任GP，金融机构作为优先级LP，社会资本作为劣后级LP，成立有限合伙形式的投资基金，以股权的形式投资项目公司。

二、PPP项目担保基金

在3号文件中提到，“鼓励各地设立PPP项目担保基金，带动更多金融机构加大对旅游PPP项目的投融资支持”。那么何为PPP项目担保基金呢？一般来说，担保基金是由政府牵头，联合担保公司、银行，设立担保基金，通过融资授信的特色功能，为中小型企业解决融资困难问题。针对PPP项目担保基金，顾名思义就是为PPP项目提供融资授信的基金。

由于旅游项目一般资金投入规模大、建设周期长、资金流动慢的问题，因此设立这种基

金的目的主要是为了鼓励社会资本介入PPP项目，为其提供授信保障，降低投资信用风险。

担保基金一般具有以下特征：

第一，抵押资产足额的授信；

第二，提供信用敞口，扩大授信规模；

第三，突破传统信贷的固有限制；

第四，融资成本合理；

第五，申请渠道畅通，业务办理高效便捷。

不过根据笔者的调查了解，虽然在文件中有提及鼓励PPP担保基金，但是目前市场上真正用于PPP市场的担保基金资料很少，大多数担保基金主要用于专项建设或者创业类型小微

企业的融资便利。因此，专项基金究竟如何在PPP市场上发挥作用，还需要再加以观察。

三、债券融资和资产证券化

在3号文件中提到，“鼓励能够产生可预期现金流的旅游PPP项目通过发行债券和资产证券化等市场化方式进行融资”。债券和资产证券化作为PPP模式融资的两种常见途径，被市场广泛运用。

（一）债券融资

根据现行债券规则，满足发行条件的PPP项目公司可以在银行间交易市场发行永续票据、中期票据、短期融资债券等债券融资，可以在交易商协会注册后发行项目收益票据，也可以经国家发改委核准发行企业债和项目收益债，还可以在证券交易所公开或非公开发行公司债，主要的债券类型有以下几类：

1.中期票据：针对PPP项目公司发行的中期票据，其基本要求有：主体信用评级一般AA-以上，是存续超过3年的非金融企业，社会资本方申请发债需要资质良好。

2.项目收益票据：项目收益票据是指非金融企业在银行间债券市场发行的，募集资金用于项目建设且以项目产生的经营性现金流为主要偿债来源的债务融资工具。鼓励以项目公司作为发行主体，也能通过集团公司发行。项目收益票据的期限涵盖项目生命全周期，期限与项目现金流匹配，发行期限灵活。募集资金可以用于项目建设和用于偿还前期形成的项目贷款。

3.项目收益债券：是指由项目实施主体或其实际控制人发行的，与特定项目相联系的，债券募集资金用于特定项目的投资于建设，债券的本息偿还资金完全或主要源于项目建成后运营收益的企业债券。

（二）资产证券化

按照《资产证券化业务基础资产负面清单指引》，以地方政府为直接或间接债务人的基础资产本不可作为资产证券化的基础资产，但该指引又做出特别规定即：地方政府按照事前

公开的收益约定规则，在PPP下应当支付或承担的财政补贴，可以作为企业资产证券化基础资产。在PPP项目中，典型基础资产如下所示：

满足条件的PPP项目公司的应收款、收益权等均可以通过企业资产证券化融资。具体由PPP项目公司作为发起人（原始权益人），将PPP项目项下未来可预测的能够产生稳定现金流的基础资产进行组合，形成基础资产包，向SPV进行真实出售，以基础资产产生的现金流在证券市场向投资者发行资产支持证券，将认购资金用于项目公司建设运营。

四、做好旅游PPP项目融资的关键点

从融资的角度分析，一般从这几个方面看，安全性、流动性、收益性，核心是现金流。

对于PPP项目而言，一般也是从建设期、运营期、移交期全周期生命来看。通常PPP项目的盈利收入是从运营期才开始产生的，建设期只是作为资金原始投入，因此对于投资人来说，如果是以信托、私募等形式介入的模式，资金流动性就会产生比较大的问题。

首先对于建设期而言，从安全性的角度来说安全性相对较低，因此要增加增信手段。对于投资方而言，要提前把流动性解决方案设计好，以防止期限错配的情况发生。另外，由于建设期没有现金回流，没有收益回款，因此投资方可以寻求收益诉求比较低的钱，或者进行结构化安排，把一部分收益转移给收益诉求比较高的股东，以吸引大股东介入。此外，由于建设期现金流是净流出的，因此比较不稳定，我们可以采用项目融资的方式来平衡现金流。

其次就是要选择好投融资方式。比如投资比例，投多好还是投少好，若仅仅是为了获取施工总包权、设计权、运营权或者供应物料权，是为了投标的话，当然投的钱越少越好，说白了因为投资方不是为了挣投资收益的。还有投资性质，具体是做什么性质的投资？再有就是财务工具的运用。是否采用财务杠杆？如果是为了获取投资收益的话，为了避险，可能就要用财务杠杆，还要用结构化的安排，做结构融资。

最后是PPP模式的选择。基本上从收入来源方面有三种，一个是使用者付费，就是一些收益比较好的，靠自己的收入可以覆盖投资成本和合理收益的；第二类是完全没有收益的，比如一些不收费的道路，一些不收费的文化场馆，这种建设全部由政府付费，由进行政府采购。还有一个就是本身有一部分收入，但是这个收入不足以平衡全部投资，不足以让社会资本获得合理回报的，需要由政府的财政进行补差的，这种方式叫可行性缺口项目。

文章来源：元立方金服 查瑞祺

第四篇：ppp模式 (一种融资和项目管理模式)

ppp模式

PPP（Public—Private—Partnership）模式，是指政府与私人组织之间，为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。

公私合营模式（PPP），以其政府参与全过程经营的特点受到国内外广泛关注。PPP模式将部分政府责任以特许经营权方式转移给社会主体（企业），政府与社会主体建立起“利益共享、风险共担、全程合作”的共同体关系，政府的财政负担减轻，社会主体的投资风险减小。PPP模式比较适用于公益性较强的废弃物处理或其中的某一环节，如有害废弃物处理和生活垃圾的焚烧处理与填埋处臵环节。这种模式需要合理选择合作项目和考虑政府参与的形式、程序、渠道、范围与程度，这是值得探讨且令人困扰的问题。

截止到2015年11月底，国家发展改革委公开推介的第一批1043个PPP项目中，已签约项目达到329个，占推介项目数量的比例为31.5%。

一、定义

PPP模式，也称PPP融资，或者PPP。

随着项目融资的发展，有一个词PPP(Public-Private Partnership，公私合伙或合营，又称公私协力)开始出现并越来越流行，特别是在欧洲。该词最早由英国政府于1982年提出，是指政府与私营商签订长期协议，授权私营商代替政府建设、运营或管理公共基础设施并向公众提供公共服务。本文拟对PPP的各种定义作一个综述，并论述它的理论基础。

狭义定义

从各国和国际组织对PPP的理解来看，PPP有广义和狭义之分。

广义的PPP泛指公共部门与私人部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系，广义的PPP可以理解为一系列项目融资模式的总称，包含BOT、TOT、DBFO等多种模式。狭义的PPP更加强调合作过程中的风险分担机制和项目的衡工量值(ValueForMoney)原则。

广义定义

PPP是英文“Public-Private Partnership”的简写，中文直译为“公私合伙制”，简言之指公共部门通过与私人部门建立伙伴关系提供公共产品或服务的一种方式。虽然私人部门参与提供公共产品或服务已有很长历史，但PPP术语的出现不过是近十年的事情，在此之前人们广为使用的术语是Concession、BOT、PFI等。PPP本身是一个意义非常宽泛的概念，加之意识形态的不同，要想使世界各国对PPP的确切内涵达成共识是非常困难的。德国学者NorbertPortz甚至认为试图去总结PPP是什么或者应该是什么几乎没有任何意义，它没有固定的定义，并且也很难去考证这个含义模糊的英文单词的起源，PPP的确切含义要根据不同的案例来确定。

二、分类方法

由于世界各国意识形态不同，且处于PPP发展的不同阶段，导致各国使用的术语不尽相同，或者对于同一个术语的理解不尽一致，这就给PPP的分类带来很大麻烦。从笔者查阅的资料来看，各国或国际组织对PPP的分类有十几种之多。

PPP的各种模式及其含义

广义PPP可以分为外包、特许经营和私有化三大类，其中： 外包类

PPP项目一般是由政府投资，私人部门承包整个项目中的一项或几项职能，例如只负责工程建设，或者受政府之托代为管理维护设施或提供部分公共服务，并通过政府付费实现收益。在外包类PPP项目中，私人部门承担的风险相对较小。

特许经营类

项目需要私人参与部分或全部投资，并通过一定的合作机制与公共部门分担项目风险、共享项目收益。根据项目的实际收益情况，公共部门可能会向特许经营公司收取一定的特许经营费或给予一定的补偿，这就需要公共部门协调好私人部门的利润和项目的公益性两者之间的平衡关系，因而特许经营类项目能否成功在很大程度上取决于政府相关部门的管理水平。通过建立有效的监管机制，特许经营类项目能充分发挥双方各自的优势，节约整个项目的建设和经营成本，同时还能提高公共服务的质量。项目的资产最终归公共部门保留，因此一般存在使用权和所有权的移交过程，即合同结束后要求私人部门将项目的使用权或所有权移交给公共部门。

私有化类

PPP项目则需要私人部门负责项目的全部投资，在政府的监管下，通过向用户收费收回投资实现利润。由于私有化类PPP项目的所有权永久归私人拥有，并且不具备有限追索的特性，因此私人部门在这类PPP项目中承担的风险最大。

三、运营方式

在发达国家，PPP的应用范围很广泛，既可以用于基础设施的投资建设(如水厂、电厂)，也可以用于很多非盈利设施的建设(如监狱、学校等)。北京正在准备通过法人招标方式建设六个奥运场馆，我们认为PPP是一种极好的方式。奥运场馆很难靠自身平衡资金，需要政府以适当的方式进行投入，以使项目可以商业运作。同样，北京正准备大规模建设城市铁路，PPP同样是最有效的方式。

四、主要优点

在于将市场机制引进了基础设施的投融资。不是所有城市基础设施项目都是可以商业化的，应该说大多数基础设施是不能商业化的。政府不能认为，通过市场机制运作基础设施项目等于政府全部退出投资领域。在基础设施市场化过程中，政府将不得不继续向基础设施投入一定的资金。对政府来说，在PPP项目中的投入要小于传统方式的投入，两者之间的差值是政府采用PPP方式的收益。

（1）消除费用的超支。公共部门和私人企业在初始阶段私人企业与政府共同参与项目的识别、可行性研究、设施和融资等项目建设过程，保证了项目在技术和经济上的可行性，缩短前期工作周期，使项目费用降低。PPP模式只有当项目已经完成并得到政府批准使用后，私营部门才能开始获得收益，因此PPP模式有利于提高效率和降低工程造价，能够消除项目完工风险和资金风险。研究表明，与传统的融资模式相比，PPP项目平均为政府部门节约17%的费用，并且建设工期都能按时完成。

（2）有利于转换政府职能，减轻财政负担。政府可以从繁重的事务中脱身出来，从过去的基础设施公共服务的提供者变成一个监管的角色，从而保证质量，也可以在财政预算方面减轻政府压力。

（3）促进了投资主体的多元化。利用私营部门来提供资产和服务能为政府部门提供更多的资金和技能，促进了投融资体制改革。同时，私营部门参与项目还能推动在项目设计、施工、设施管理过程等方面的革新，提高办事效率，传播最佳管理理念和经验。

（4）政府部门和民间部门可以取长补短，发挥政府公共机构和民营机构各自的优势，弥补对方身上的不足。双方可以形成互利的长期目标，可以以最有效的成本为公众提供高质量的服务。

（5）使项目参与各方整合组成战略联盟，对协调各方不同的利益目标起关键作用。

（6）风险分配合理。与BOT等模式不同,PPP在项目初期就可以实现风险分配，同时由于政府分担一部分风险，使风险分配更合理，减少了承建商与投资商风险，从而降低了融资难度，提高了项目融资成功的可能性。政府在分担风险的同时也拥有一定的控制权。

（7）应用范围广泛，该模式突破了引入私人企业参与公共基础设施项目组织机构的多种限制，可适用于城市供热等各类市政公用事业及道路、铁路、机场、医院、学校等。

五、意义

管理学家PeterF.Drucker曾经指出：“政府必须面对一个事实：政府的确不能做、也不擅长社会或社区工作。”进入知识经济时代，资源的汲取与分配应该以高效率的方式进行。政府负责政策制定与规划，而将政策执行落实于民间社区或私营部门，这样不仅可以减轻政府长久以来的财政负担，又可将社区及民众力量引入公共服务的进程当中，以强化公民意识与社会认同感，同时提高了资源使用效能和建设、运营效率。因此，在现代化社会的发展进程中，PPP的研究具有现实积极的意义。

六、必要条件 政府支持

政府部门的有力支持。在PPP模式中公共民营合作双方的角色和责任会随项目的不同而有所差异，但政府的总体角色和责任--为大众提供最优质的公共设施和服务--却是始终不变的。PPP模式是提供公共设施或服务的一种比较有效的方式，但并不是对政府有效治理和决策的替代。在任何情况下，政府均应从保护和促进公共利益的立场出发，负责项目的总体策划，组织招标，理顺各参与机构之间的权限和关系，降低项目总体风险等。

2015年10月20日，国家发展改革委和全国工商联在北京举行政府和社会资本合作(PPP)项目推介电视电话会议,江苏、安徽、福建、江西、山东、湖北、贵州等七个省份在会上推出总投资约9400亿元的287个项目,涉及市政、公路、轨道交通、机场、水利、能源等多个领域。

国家发展改革委副主任张勇在会上说,推广实施PPP模式对于深化投融资体制改革、激发民间投资活力、提高公共产品和服务供给效率、扩大有效投资等具有重要意义。当前,从中央到地方,从政府到企业,推广实施PPP模式的热情很高,取得了积极进展。

但与此同时,民间资本的参与度仍然不足。专家分析,民间资本仍然存在信心不足、意愿不强等问题,同时由于对政策不了解,还存在分散和投资无序等问题。将具有较好盈利预期的项目对民间资本开放,有助于调动民间资本积极性。[2] 健全法律

健全的法律法规制度。PPP项目的运作需要在法律层面上，对政府部门与企业部门在项目中需要承担的责任、义务和风险进行明确界定，保护双方利益。在PPP模式下，项目设计、融资、运营、管理和维护等各个阶段都可以采纳公共民营合作，通过完善的法律法规对参与双方进行有效约束，是最大限度发挥优势和弥补不足的有力保证。

2015年6月1日，我国《基础设施和公用事业特许经营管理办法》正式施行。该办法明确了在能源、交通、水利、环保、市政等基础设施和公用事业领域开展特许经营，境内外法人或其他组织均可通过公开竞争，在一定期限和范围内参与投资、建设和运营基础设施和公用事业并获得收益。《基础设施和公用事业特许经营管理办法》确立了社会资本可参与特许经营权的制度性创新，业界均默认其为“PPP基本法”。

专业人才

专业化机构和人才的支持。PPP模式的运作广泛采用项目特许经营权的方式，进行结构融资，这需要比较复杂的法律、金融和财务等方面的知识。

一方面要求政策制定参与方制定规范化、标准化的PPP交易流程，对项目的运作提供技术指导和相关政策支持；

另一方面需要专业化的中介机构提供具体专业化的服务。

七、发展方式

PPP模式的典型结构为：政府部门或地方政府通过政府采购形式与中标单位组成的特殊目的公司签定特许合同(特殊目的公司一般由中标的建筑公司、服务经营公司或对项目进行投资的第三方组成的股份有限公司)由特殊目的公司负责筹资、建设及经营。政府通常与提供贷款的金融机构达成一个直接协议，这个协议不是对项目进行担保的协议，而是一个向借贷机构承诺将按与特殊目的公司签定的合同支付有关费用的协定，这个协议使特殊目的公司能比较顺利地获得金融机构的贷款。采用这种融资形式的实质是：政府通过给予私营公司长期的特许经营权和收益权来换取基础设施加快建设及有效运营。

八、现实应用

PPP模式在各种工程广泛应用PPP模式已经得到了普遍的应用。1992年英国最早应用PPP模式。英国75%的政府管理者认为PPP模式下的工程达到和超过价格与质量关系的要求，可节省17%的资金。80%的工程项目按规定工期完成，常规招标项目按期完成的只有30%；20%未按期完成的、拖延时间最长没有超过4个月。同时，80%的工程耗资均在预算之内，一般传统招标方式只能达到25%；20%超过预算的是因为政府提出调整工程方案。按照英国的经验，适于PPP模式的工程包括：交通（公路、铁路、机场、港口）、卫生（医院）、公共安全（监狱）、国防、教育（学校）、公共不动产管理。智利是国家为平衡基础设施投资和公用事业急需改善的背景下于1994年引进PPP模式的。结果是提高了基础设施现代化程度，并获得充足资金投资到社会发展计划。已完成36个项目，投资额60亿美元。其中，24个交通领域工程、9个机场、2个监狱、1个水库。年投资规模由模式实施以前的3亿美元增加到17亿美元。葡萄牙自1997年启动PPP模式，首先应用在公路网的建设上。至2006年的10年期间，公路里程比原来增加一倍。除公路以外，正在实施的工程还包括医院的建设和运营、修建铁路和城市地铁。巴西于2004年12月通过“公私合营（PPP）模式”法案，该法对国家管理部门执行PPP模式下的工程招投标和签订工程合同做出具体的规定。据巴西计划部称，已经列入2004年－2007年四年发展规划中的23项公路、铁路、港口和灌溉工程将作为PPP模式的首批招标项目，总投资130.67亿雷亚尔。

促进中国基础设施建设项目的民营化。在中国基础设施建设领域引入PPP模式，具有极其重要的现实价值。中国政府也开始认识到这些重要价值，并为PPP模式在中国的发展提供了一定的国家政策层面的支持和法律法规层面的支持。

九、主要内涵

第一.PPP是一种新型的项目融资模式。项目PPP融资是以项目为主体的融资活动，是项目融资的一种实现形式，主要根据项目的预期收益、资产以及政府扶持措施的力度而不是项目投资人或发起人的资信来安排融资。项目经营的直接收益和通过政府扶持所转化的效益是偿还贷款的资金来源，项目公司的资产和政府给予的有限承诺是贷款的安全保障。

第二.PPP融资模式可以使民营资本更多地参与到项目中，以提高效率，降低风险。这也正是现行项目融资模式所欠缺的。政府的公共部门与民营企业以特许权协议为基础进行全程的合作，双方共同对项目运行的整个周期负责。PPP方式的操作规则使民营企业参与到城市轨道交通项目的确认、设计和可行性研究等前期工作中来，这不仅降低了民营企业的投资风险，而且能将民营企业在投资建设中更有效率的管理方法与技术引入项目中来，还能有效地实现对项目建设与运行的控制，从而有利于降低项目建设投资的风险，较好地保障国家与民营企业各方的利益。这对缩短项目建设周期，降低项目运作成本甚至资产负债率都有值得肯定的现实意义。

第三.PPP模式可以在一定程度上保证民营资本“有利可图”。私营部门的投资目标是寻求既能够还贷又有投资回报的项目，无利可图的基础设施项目是吸引不到民营资本的投入的。而采取PPP模式，政府可以给予私人投资者相应的政策扶持作为补偿，从而很好地解决了这个问题，如税收优惠、贷款担保、给予民营企业沿线土地优先开发权等。通过实施这些政策可提高民营资本投资城市轨道交通项目的积极性。

第四.PPP模式在减轻政府初期建设投资负担和风险的前提下，提高城市轨道交通服务质量。在PPP模式下，公共部门和民营企业共同参与城市轨道交通的建设和运营，由民营企业负责项目融资，有可能增加项目的资本金数量，进而降低较高的资产负债率，而且不但能节省政府的投资，还可以将项目的一部分风险转移给民营企业，从而减轻政府的风险。同时双方可以形成互利的长期目标，更好地为社会和公众提供服务。

第五篇：PPP项目融资金融的风险管理

PPP项目融资金融的风险管理

摘要：

PPP作为一种新型的项目融资模式，在某种程度上开启了我国社会资本参与到公共基础设施建设的渠道中，对缓解我国政府财政上的压力以及提高公共设施质量有着积极作用。基于PPP模式的公共基础设施建设项目因具有投资规模大、杠杆融资比例高等特点，导致项目在成本与收益上容易出现财务收益的不稳定，具有明显的金融风险。本文研究了PPP项目存在的金融风险，并作出一定的风险识别与评估，在此基础上从项目发起人的角度分析对PPP项目融资金融的风险管理。

关键词：

项目发起人角度；PPP项目融资金融；风险管理

PPP（Public-PrivatePartnerships，简称PPP），意思为借助政府部门和私人合作提供公共产品服务的项目融资模式[1]。这种模式是建立在一种公私合作的基础上，通过项目发起人与政府机构等参与者建立一个长期的合作伙伴关系提供公共产品，利用项目发起人的各项资源同政府部门的广泛影响力、规划能力实现对资源的有效整合，达到优势互补的效果。这种方式在一定程度上能够展现出良好的发展潜力，但是由于受到金融市场的影响，项目发起人会受到因融资金融风险带来的各种不稳定性影响，因此进行风险识别与风险评估对风险管理有着重要作用。

一、PPP项目融资金融的风险

1.PPP项目融资金融的风险识别PPP模式作为一种公私合作的模式，与一般的投资项目不同，PPP项目具有投资巨大、杠杆融资高、建设投资期长、融资成本较高等特点，项目发起人还需要建立一个专门的项目公司与政府部门、贷款银行、供应商、承包商、用户等进行法律、融资等各个方面问题的讨论。在这种投资过程中存在着汇率风险、利率风险、通货膨胀风险等[2]。形成PPP项目金融风险一方面是受到了PPP项目融资特点的影响，另一方面则是由于利率市场化、汇率的自由浮动管理制度等因素所带来的影响。面对PPP项目发起人不仅仅需要面临一般的金融风险，因其项目的特点，还面临着风险承受期长、高不确定性、风险叠加性和累积性、互动性等诸多考验。

2.PPP项目融资金融的风险评估目前比较常用的风险评估方法主要分为定性分析和定量分析两大类，其中定性分析方法主要有德尔菲法、头脑风暴法、流程图法、风险和对表法等，定量分析方法主要有有敏感性分析法、决策树法、蒙特卡洛模拟法、模糊综合评价法、VaR方法、压力测试等。不同的评估方法具有各自的优势与弊端[3]。面对如此多种类的风险评估方法，在PPP项目融资金融风险评估中该如何选择就成了首要面临的问题。实际操作中，选择最佳的评估方法，首先需要基于可靠性、可理解性、系统性、经济性、可塑性等原则对其进行分析，选出最佳风险评估方法，从而应用进PPP项目融资金融的风险评估中。

二、基于项目发起人角度强化PPP项目融资金融的风险管理措施

为了能够最大限度的降低PPP项目融资金融风险，加强风险管理十分必要。1.风险分担风险分担是项目发起人进行风险管理的重要措施。项目发起人需要在项目的前期与政府机构、贷款银行以及各个参与者进行多次的谈判，并通过签订合同的方式实现项目风险的转移，从而降低自身面临的风险。但是通过实际实践发现，这种方式因谈判时间过长，会带来较高的谈判成本[4]。因此，关于风险分担方面首先需要遵循一定的原则即需要对风险具有最高控制力的一方控制风险、承担的风险需要与回报成比例关系、承担的风险要有上限。

2.针对汇率风险的风险管理将汇率风险分担的条款设置在PPP项目合同中，如此一来，项目发起人将需要面临的风险转移到利益的相关者中，之后项目发起人需要考虑的是剩余汇率风险的风险管理。在进行外汇风险头寸的识别中，应该注意以下几个方面：外币支付的金额、外币收费的金额、外币收支的时间。需要注意的是，如果能够合理的安排外币收支的时间，实现项目在外汇收支时间上的匹配，则可以直接降低暴露在市场上的外汇风险敞口从而有效减少外汇波动风险。在选择合适的汇率预测方式时，可以考虑基本面分析法、技术分析法、定性预测分析法等等。另外可以采用外汇即期合同法、借款法、投资法、借款—即期合同—投资法、提早收付—即期合同—投资法。项目发起人还可以利用金融衍生工具进行汇率风险的管理。项目发起人可以利用外汇合约交易，根据外汇收支需求和外汇银行合作制定一个远期外汇买卖协议，约定在将来的某一个时期以固定的汇率、金额以及日期进行外汇买卖交易。或者是采用外汇掉期交易方式，项目发起人采用掉期交易方式在买入或者卖出一笔外汇时，买入或者卖出一笔同金额但是不同期限的外汇，扎平外汇风险头寸。这种风险管理方式我国在2005年8月允许商业银行开展[5]。另外可以采用境外人民币无本金交割远期外汇交易和外汇期货交易，项目发起人可以根据未来预期汇率的走势签订非交割远期外汇协议，约定远期汇率期间与金额，在合约到期时只需要对实际汇率与约定远期汇率的差额进行现金交割结算，不需要进行本金结算，利用NDF交易锁定汇率波动损益。外汇期货交易使用的是标准化合约，项目发起人需要根据未来外汇收入或者是支付情况，在外汇期货市场上进行买进或者卖出与未来外汇收支同币种、同金额的外汇期货合约。另外还可以利用金融市场的其他工具进行汇率风险的控制。包含汇率保险和出口信贷。其中的出口信贷是一个政府为了能够扩大本国大型设备等出口和国际海外项目承包等对本国出口的产品提供信贷担保。

3.针对利率风险的风险管理主要的管理方法有签订固定利率合同法、利率互换交易法、利率期货套期保值法、利率期权交易法、货币互换交易法。签订固定利率合同是项目发起人与银行签订一个固定利率合同，锁定利息成本。但是这种方法存在一个弊端，就是无法享受到利率下降带来的成本节约。利率互换交易是在为了能够实现融资成本降低的目的下交易双方约定在将来的某一个时间段根据当初约定的数量的同种货币的名义本金仅对利息额进行交换。利率期货套期保值是项目发起人对持有的贷款品种的受限额在期货市场上进行与现货市场品种同金额但反方向的利率期货合约交易。利率期权交易能够在利率水平往不利方向发展时保护利率，在利率出现有利变化时保证得益。利率期权中有多种形式，一般比较常见的有利率上限、利率下限、利率上下限。货币互换交易，是将两笔相同的金额、相同的期限，但是不同币种的货款进行调换，另外同时进行不同利息额的货币调换。相同举例说明，某项目发起人具有一定数额的人民币贷款，但是需要一个美元贷款，而正好一家美国公司持有一笔美元金额但是需要一笔同该美元金额一致和期限的人民币贷款，双方可以采用货币互换的方式各自得到自己想要的贷款，这种方式能都降低汇率风险。

4.针对通货膨胀的风险管理整个市场持续处于波动状态，价格随着市场的变动而发生改变，而对PPP项目的风险管理就要求其价格既能够平衡每个利益相关者，同时又能够起到一定的激励作用。为了能够达到这个要求，针对通货膨胀的风险管理，主要采用签订物价指数保值条款合同法、签订外汇和物价指数保值条款合同。物价指数保值条款合同是项目发起人在签订合约的过程中将实际产品价格或者物价指数变动情况对合约价格进行调整并列入到项目合同中。签订外汇和物价指数保值条款合同是项目发起人发现项目收费和成本支付货币中存在外币使，需要综合考虑汇率变动和产品变动对收益的影响以及影响程度。这种通货膨胀或者汇率变动超出了一定范围时可以直接调整合同中约定的价格或者是延长特许期[6]。一般情况下，汇率出现调整，PPP项目对会汇率变化设置一个区间，当汇率变化在区间范围之内，汇率风险由项目发起人承担；当变化幅度超过区间范围，就需要政府给予一定程度的补偿，补偿原则为能够保证项目发起人处于汇率变动前的经济地位为标准。

三、结语

在PPP模式下，实现了政府与私人之间的合作，将政府的有利资源与社会资本的有利资源充分结合起来，实现的不仅仅是政府与社会资本之间的共赢，这种共赢涉及项目的所有参与单位或个人。但是与此同时存在的金融风险在进行了风险识别与风险评估之后，结合PPP项目的特点进行风险管理，最终实现对PPP项目融资金融的有限管控，才能够真正发挥出PPP项目的意义。