公共管理学第一章笔记[范文大全]

第一篇：公共管理学第一章笔记

第一章 绪论：公共管理（学）的视野

1． “公共管理学”与“公共行政”：

“公共行政”是政府特别是执行机关为公共提供服务的活动，行政官员或行政人员在这种活动中主要是执行由别人（政治家）所制订的政策和法律，关注的焦点是过程、程序以及办公室的管理。

“公共管理”是公共组织提供公共物品和服务的活动，它主要关注的不是过程，程序和遵照别人的指示办事以及内部取向，而更多的是关注结果和对结果的获得负个人责任。

2．公共部门与公共物品：

（1）“公共部门”是公共事务的管理者和公共物品的提供者。

广义的公共部门包括政府机构，公用事业，公共事业，非政府公共机构等部门以及各种不同组织的公共层面；狭义的公共部门仅包括政府机构以及依据政府决策产生的机构和部门，是最纯粹的公共部门。

（2）为什么“准公共部门”（第三部门）也归入公共部门中？因其“公共”特性：

①与纯粹的公共部门目标一致，第三部门生产或活动的基本目标是公益性； ②与政府存在密切关系，其生产、活动的内容和方式往往由政府实行控制或必要的行政管制；

③与政府为社会所提供的物品一致——公共物品或“准公共物品”； ④投资主体或提供资源的主体也主要是政府。

（3）公共物品指具有消费的非竞争性和给排他性、自然垄断性、收费困难等特征的物品，具有规模效益大、初始投资量大的特点，政府是提供此类物品的最佳方式。公共物品指那种能够同时供许多人享用的物品，并且供给它的成本与享用它的效果并不随享受它的人数规模的变化而变化。

（4）公共物品的划分

①纯公共物品：国防，公共安全，外交，法规政策，环境保护，基础研究，空间技术。

准公共物品：道路，能源，交通，通讯，城市公共服务，教育，广播电视，社保。②有形的公共物品（硬——）：公共设施。无形的公共物品（软——）：法律。政策，制度。

③全国性的公共物品：国家或中央政府提供的服务——国防，外交，全国性法规政策。

地方性的公共物品：城市基社，地方性法规，政策。

3．“公共管理”与“私人管理”的异同。A、联系：

（1）都包含了合作团体的活动（2）都必须履行一般的管理职能 B、差别：

（1）公共管理与私人管理的使命不同。公共管理是为公众服务，追求公共利益；私人管理以营利为目的；

（2）与私人管理相比，公共管理的效率意识不强；

（3）与私人管理相比，公共部门尤其是政府管理更强调责任；

（4）就人事管理方面而言，公共组织尤其是政府中的人事管理系统比私人组织中的人事管理系统要复杂和严格得多；

（5）公共管理有明显的政治性和公共性。

4．“治理”与“善治”：

①治理泛指任何一种活动的协调方式，有最小国家的治理，公司治理，新公共管理，善治，社会——控制系统及自组织网络六种用法。

②90年代后，世界银行提出“善治”口号，合法、法治、负责、透明、有效的政府成为善治的基本要素。

5．公共管理学范式的兴起

三次重大范式变换：传统的公共行政学——公共政策分析——公共管理学。

6．公共管理范式的出现及比较：两种途径——“政策途径”（P-途径）； “商业途径”（B-途径）

“P-途径”来自于公共政策学院，以政策研究为方向，重视定量分析方法，尤其是经济学分析手段。把政策执行研究的焦点集中在政府项目上。“B-途径”强调将工商管理和经济学的概念、理论和方法应用于公共部门管理的研究中，并仍关注组织结构与过程。比较：

（1）共同点：①以组织外部定向，强调政治因素在管理中的作用；

②重视规范研究并关心改善绩效，主张从经验中学习尤其是偏爱案例分析法。（2）各有所长：

①P-途径重新认识政策分析对于公共管理的重要性，学习实践者的经验，重视吸取经验教训并加以传播，促进政治执行官与资深管理者的对话。

②B-途径更强调以研究和理论取向，应用和融合不同学科的理论、方法和技术，发展一种以公共管理与私人管理相比较为基础的综合框架，注重战略管理，关心过程问题，把焦点集中在职业化的公共管理者而非政治执行官身上。

7．雪城大学（1991年9月20号——21号）第一次美国的公共管理学术研讨会是公共管理新范式诞生的象征性标志。

8．公共管理学的研究对象：公共管理。即其要研究作为公共事务管理主体的公共组织，特别是政府组织的结构，功能及其与环境的关系，研究公共管理活动的过程及其环节（组织，决策，沟通，协调，监控，评论等）；研究如何应用各种科学知识及方法解决，公共事物的管理问题——公共管理活动，公共管理实践。

9．公共管理学的学科特征——与传统公共行政学的区别

（1）研究对象与范围。传统共公共行政学局限于政府行政机关特别是官僚机构的研究；

公共管理学扩大到其他政府机关（立、司）和非营利组织甚至私人部门的公共层面。（2）公共管理学更具跨学科，综合性的特点 ； 传统行政学建立在政治学基础上。

（3）公共管理学将研究焦点由传的“内部取向”转为“外部取向”，由重视机构、过程、程序的研究转到重视项目、结果、绩效研究。

（4）涉及大量公共行政学没涉及的主题（公共物品，公共选择，政府失败）（5）公——既是实证的又规范的 ； 传——局限规范研究。

10．公共管理学的研究途径和方法：（1）经济学途径成为公共管理学研究（管理学途径、政治学途径、法学途径）的一个重要途径。它采用经济学的理论假定、概念框架、分析方法及技术来看待公共管理问题。

①公共选择理论：将“经济人”假说、交换范式和方法论个人主义应用到政治和公共政策领域。作为一种公共政策的研究途径，它假定：政治行动者个人（不管是决策者或投票者）都被自利的动机所引导而选择一项对其最有利的行动方案。

②新制度主义（新制度学派）：a.强调制度在政治生活中的决定性作用；b.制度的存在是因为它可以克服社会组织中的信息障碍和减少交易成本；c.在社会中，两种能最小化交易成本的组织是市场和等级制；d.制度形成偏好，规定行为角色、约束行为和形成期望。（2）方法上的突出特征是强调跨学科研究途径，提倡以问题为中心的知识产生方法。包括系统分析、比较分析、实验分析、案例分析。

11、市场经济国家的政府管理实践：

A、在市场经济发展的不同时期，政府干预的范围、内容、和方式是不同的。

（1）20世纪30年代前，主张限制国家或政府作用，让商品经济在一种自由放任的状态下运行，国家减少干预或不干预市场运行。奉行三个原则：私有财产神圣不可侵犯原则、契约原则、自我负责原则。

（2）1929－1933年，西方资本主义爆发经济危机，客观上促使凯恩斯主义兴起。凯恩斯以“有效需求”为基础论证国家全国干预的合理性，他主张放弃自由放任主义，实行对经济生活的全面干预，特别是通过财政和货币政策调控市场经济的运行。

（3）20世纪70年代西方市场经济国出现“滞胀”现象，西方新自由主义经济学思潮兴起主张限制甚至取消政府干预，充分发挥市场经济的作用。

B、由于经济发展水平，政治文化及历史传统等方面的差别，各市场经济国的政府公共管理模式亦不同。

（1）英美的市场主导模式。

（2）欧洲或莱茵模式。

（3）东亚的政府主导型模式。

12、转型期我国公共管理的实践： A、传统的政府管理模式的弊端：（1）政企不分、政资不分（2）机构臃肿，效率低下（3）权力过于集中

（4）政治民主化、科学化、制度化薄弱 B、转型期政府管理面临的挑战：（1）市场体制

（2）公共管理体制的创新，行政政治体制改革；转变政府职能（3）高素质、廉洁奉公的公务员队伍 C、入世对我国政府管理提出的挑战：

（１）入世对政府管理方式的冲击，传统的政府管理方式阻碍市场化进程。（２）政府管理的法制化――法律规则意识淡薄，“上有政策，下有对策”，地方利益至上。（3）公务员素质与能力（官员的市场观念落后；法律意识淡化；竞争意识不强；学习能力不足）。

13、行政国家指19世纪末，20世纪初，与垄断的进程相一致，尤其是第二次世界大战以后，在资本主义国家立法、行政、司法三权分立的国家权力主体关系中，行政权力和活动扩张，具有制定同议会立法效力相当的行政命令和制定同法院判决效力相当的行政裁决权，大量直接管理和介入国家社会事务，从而起到最活跃和最强有力国家作用的一种国家现象。

第二篇：公共管理学笔记

1.公共管理：就是政府和非政府等管理主体，为维护和增进公共利益，为社会提供公共产

品和公共服务，对公共事务进行管理的活动。

2.公共管理的特征：

1、其主体具有多元性

2、其目的是实现公共利益

3、其对象是公共

事务

4、其过程是民主参与

3.公共物品：指具有消费的非竞争性和非排他性、自然垄断性以及收费困难的特征的物品。

4.纯公共物品：凡是能严格满足消费上的非排他性等特征的物品，如国防、公共安全、外

交、法规政策、环境保护、基础研究、空间技术等。

5.准公共物品：具有某种程度上的消费非排他性特征，如道路、能源、交通、通信、城市

公共服务、教育、广播电视、社会保障等。

6.公共管理学的学科特征：

1、公共管理学是一门科际整合的学科，具有交叉学科的特性

2、公共管理学的研究视阈更开阔

3、公共管理的研究领域和主题有重大突破和创新

4、公共管理是一门实践性很强的学科

5、公共管理学拥有丰富多样的研究方法

7.公共管理学的研究对象：公共管理主体理论、公共资源管理理论、公共管理技术与方法

理论、公共管理改革与发展理论、公共管理价值与规范理论

8.公共管理学的研究途径：P途径（公共政策途径）、B途径（企业管理途径）

9.公共管理学的研究方法：系统分析法、实验分析法、比较分析法、案例分析法

10.公共选择理论：其三条思路：

1、进行宪政改革，改革要点在于建立程序约束机制和建

立真正的分权原则

2、市场化，即引入竞争机制

3、建立利润激励机制

11.新公共管理理论的基本内容：

1、掌舵而不是划桨

2、顾客导向和市场导向

3、广泛授

权和分权管理

4、放松机制

12.新公共服务的主要特征：

1、政府职能是服务，而不是“掌舵”

2、公共利益是目的，而不是副产品

3、为公民服务，而不是为顾客服务

4、公民价值和公共服务比企业家精神更重要

13.治理与统治的区别：

1、管理的主体不同

2、管理的客体不同

3、管理的机制不同

4、管理的手段不同

14.善治的基本要素：合法性、法制性、透明性、责任性、回应性、有效性、参与性、稳定

性、廉洁性、公正性和包容性

15.治理理论的基本内容：

1、治理主体的多元化

2、政府角色的重新定位

3、治理的管理

网络体系

16.公共组织：是指以社会公共利益为目的，以管理社会公共事务、提供公共产品和公共服

务为职能，通过一定的结构形式而形成的组织体系

17.公共组织的特征：社会性、公共性、共享性、非营利性

18.公共组织的构成要素：目标、机构、人员、权责关系、制度规范、物质因素

19.衡量公共组织结构合理的标准：

1、职能目标结构

2、权责关系

3、人事结构

4、人际

关系结构

20.公共组织变革与发展的目标与原则：目标：

1、提高公共组织对外部环境的适应能力与

改造能力

2、优化公共组织的结构

3、增强公共管理者的现代管理理念

4、建立起高绩效的公共组织 原则：

1、适应原则

2、整体原则

3、配套原则

21.政府体制的类型：

1、内阁制（英国）

2、总统制（美国）

3、半总统制（法国）

4、委员会制（瑞士）从政府的纵向权力分配方面看：

1、单一制（英国）

2、联邦制（美国）

22.治理：使各种公共的或私人的机构管理其共同事务的诸多方式的总和。

23.西方国家政府治理模式：

1、市场式政府模式

2、参与式政府模式

3、弹性化政府模式

4、解制式政府模式

24.政府失灵：是指政府在试图弥补市场缺陷的过程中有不可避免的产生了另一种缺陷，即

政府活动的非市场缺陷。

25.政府失灵的表现及原因：

1、公共政策失误，原因：1）公共利益的模糊性2）公共决策

体制及方式的局限性3）信息的不完全性4）政策执行上的障碍

2、公共物品供给的低效率，原因：1）公共物品评价的困难2）竞争机制的缺乏3）激励机制的缺乏4）监督机制的缺陷

3、内部性和政府的扩张

4、政府寻租活动

26.政府寻租活动：是指人类社会中非生产性的追求经济利益的活动，或者指那种维护既得

利益或对既得利益进行再分配的非生产性活动。

27.服务型政府的内涵：

1、服务型政府是民主政府

2、服务型政府是法治政府

3、服务政

府是责任政府

4、服务政府是有限政府

28.建设服务型政府存在的问题：

1、政府公共服务观念并没有完全转变

2、政府公共服务

职能较为单薄

3、政府公共服务水品出现失衡现象

29.我国建设服务型政府的展望：

1、发展社会性公共服务

2、运行政府绩效评估体系

3、坚持“覆盖面广，水平适度，兼顾公平与效率”原则

4、积极推进公民社会参与

30.非政府公共组织：是指那些独立于政府与企业之外的各类社会组织，大体包括事业单位、社会团体、民办非企业单位等。

31.非政府公共组织的特征：公共性、非政府性、互益性/志愿性

32.非政府公共组织参与公共管理的意义：

1、有利于提供丰富的公民服务，改善公民生活

质量

2、有利于更好地实现政府与社会的互动，保障政令贯彻落实

3、有利于促进社会改革，完善社会治理结构

4、有利于建立三位体制，提高本国的国际竞争力

33.促进我国非政府公共组织发展的思路：

1、由政府选择模式转向社会选择模式

2、开放

非政府公共组织与政府以及企业的良性合作方式

3、形成非政府公共组织内部的良好秩序

4、加强各个非政府公共组织的内部治理

34.公共政策：是指公共权力机构，为解决公共问题或实现社会目标，依法定程序做出的决

策。

35.公共政策问题界定：是公共权力部门或社会公众感觉到社会现实中出现了与现实利益、价值与规范强烈冲突的真实情况，社会公民、组织或团体呼吁公共部门采取行动加以解决，并被公共部门列入决策议程的改革问题。

36.公共政策规划的特征：针对性、可行性、预测性、整合性

37.政策评估：是指评估主体依据标准与程序，采用实证或规范的方法，对公共政策的制定、执行的效果与价值进行评价与判断的技术或政治行为。

38.战略管理：是指组织高层在对组织内外部环境及其发展趋势作出科学分析与预测的基础

上，明确组织的目标与定位，谋划全面、宏观、长远的组织发展计划，提升组织核心能力，落实战略举措的各项活动的集合。

39.战略管理的特点：前瞻性、宏观性、针对性、操作性

40.战略规划：就是对组织内外的环境进行分析，寻找发展的趋势，发现对组织发展构成威

胁和发展的机会，以使潜在的利益最大化。

41.战略评价：是指依据一定的标准和程序，对战略实施的效益、效率、效果及价值进行判

断的一种行政行为。

42.战略评价的内容：

1、审视战略实施的环境基础

2、考核实施绩效

3、纠正实施偏差

43.战略评价的标准：一致性、协调性、可行性、可接受性

44.战略评价的方法：前后对比法、专家评定法、对象评定法、自评法

45.公共财政的特点：公共性和阶级性的统一、非赢利性、公平性、公开性、法治性

46.公共财政管理：是政府的财政部门在掌握公共财政运行规律的基础上，以一定的理财理

念为指导，对公共财政的收支过程进行策划、组织、协调、控制等一系列活动的统称。

47.公共财政管理的内容：国家预算管理、预算外资金管理、公共财政收入管理、公共财政

支出管理、公共财政绩效预算管理、公共投资管理

48.人力资源管理：是国家和各种组织对本国或本组织人力资源现状、规划、投资、成本收

益核算、培训、使用、保障、研究和发展等一系列组织、决策活动。

49.公共部门人力资源开发：是指为充分、科学、合理和有效地发挥公共部门人力资源在行

驶国家行政权力、管理国家和社会公共事务过程中对社会进步和经济发展的积极作用而进行的资源配置、素质提高、能力应用、开发规划和效益优先等一系列活动相结合的有机整体。

50.公共部门人力资源开发的特征：战略性、系统性、社会性、预见性、动态性

51.公共部门人力资源开发的途径：

1、提高人力资源的重要性、加强对现代人力资源理论的系统认识

2、建立人力资源管理体系，实施现代人力资源管理技术，引入规划管理

3、建立科学的、适合国情的职位分类制度

4、加强教育培训，实现知识管理，努力塑造学习型组织

5、完善公共部门人力资源的培训体系，提高人力资源素质

6、加强公职人员的流动和在实践中学习，实现公共人力资本增值

7、加大考核结果，与收入水平的联系

8、丰富政府人力资源的激励机制，以吸引新的人才加入

52.绩效评估：就是根据管理的效率、能力、服务质量、公共责任和社会满意程度等方面的判断，对政府公共部门管理过程的投入、产出、中期成果和最终成果所放映的绩效进行评定并划分等级。

53.政府绩效管理：就是运用科学的方法、标准和程序，对政府机关的业绩、成就和实际工

作做出尽可能准确的评估，在此基础上对政府绩效进行改善和提高。

54.绩效管理流程：绩效目标与计划、绩效实施、绩效评估、绩效反馈与面谈、绩效结果与

应用

55.我国地方政府开展绩效评估的现状与问题：现状：

1、在绩效评估理论与方法的研究上

取得一定成就

2、在评估实践方面已取得一定经验

3、开展政府绩效评估的社会环境正在形成 问题：

1、公共评估项目本身存在的问题

2、公共管理部门内部存在的问题

3、绩效评估技术上的问题

4、绩效评估制度、法律缺位的问题

5、绩效评估效用发挥的问题

56.信息技术对公共管理环境的影响：政治环境、经济环境、文化环境、技术环境

57.电子政府：是指政府有效利用现代信息和通信技术，通过不同的信息服务设施，对政府

机关、企业、社会组织和公民，在其方面的时间、地点及方式下，提供自动化的信息及其他服务，从而构建一个有回应性、有效率、负责任、具有更高服务品质的政府。

58.电子政府的特征：

1、倡导科技领先、2、政府信息的公开和可获得性

3、政府与民众之

间的互动机制

4、更有效率

59.公共管理责任：公共管理部门及其工作人员根据职务的要求，在职权范围内履行职权、实施公共管理行为所必须付出的努力以及在履行职责过程中违反法律法规所规定的职责和义务时必须承担的后果。

60.公共责任的内容：积极主动回应、灵活、有能力、公正、负责任、诚实

61.公共伦理：就是执政党、国家机构、公共管理部门和国家公共管理人员在公共管理领域

所应遵循的行为规范的总和。

第三篇：黎明 公共管理学 第二版 完整笔记

第一章绪论

第一节 公共管理成为独立学科的内在依据

一、公共管理与私部门管理有本质区别

第一、公共管理与私部门管理的相似性

1、都需要制定管理目标、实施具体方案、监控评估执行结果；

3、都要处理与外部环境的关系；

2、都要对人力、财政、组织、信息等内部资源进行整合以实现管理目标；

4、管理方法和技术大同小异； 第二、两类管理在性质上的差别集中体现在：

（一）公共利益目标与私人利益目标

1、目标是为了公共利益或私人利益（包括管理者在内的），是二者最重要的区别。

2、私部门活动核心是利润，是全部管理活动的出发点和归宿；公共管理部门是为保护和增进与社会存在与发展休戚相关、私人部门难以增进的公共利益而建立的。

（二）垄断强制性与自由竞争性

1、公共管理活动本质上是国家活动，有明显垄断、强制特点，处理公共和私人利益关系基本原则是确保公共利益的优先性，否则会出现公共利益的缺失；

2、公共利益优先性通过公共权力和政治权威体现。以政府为代表的公共组织是某范围内唯一权威中心，需使用强制力规范私人利益，公共管理组织有垄断性，公共管理过程有强制性；

3、私人利益间的平等性使私部门与外部的关系体现为公共权威引导下的平等合作与竞争的关系。私部门管理体现出在公共权力和市场力量双重制约下的自由选择和平等竞争的关系。

（三）制衡性与自主性

1、公共管理者个人利益与其职责代表的公共利益可能存在不一致，导致滥用公共权力，以权谋私，通过民主宪政国家制度框架制衡、割裂公共管理的权威，确保更好的增进公共利益。

2、私部门管理者收到公共权力和市场力量的双重制约，他们的利益直接体现在管理目标上，不存在滥用公共权力的问题，因而相对享有更为充分的管理自主权。

（四）多元理性与经济理性

1、公共管理部门作为增进公共利益的立法者和执法者，处在基本社会资源配置中心，承担社会资源权威性分配者职责。社会利益、价值、矛盾冲突的多元性使公共决策在多元、冲突的利益价值间进行平衡做出抉择，需要多元理性，避免单一向度片面性带来不良社会后果；

2、私部门管理的目标和职能是限定的，管理的规模和影响较小，管理活动围绕如何实现自身生存和发展展开，因此主要依据经济理性，无需对分配和平衡社会价值承担责任。

（五）政府机制与市场机制

1、政府与市场是现代社会最重要的两种资源配置和控制体系。

2、公共管理通过政府机制实现，决定公共管理在公共利益引导下，以近乎垄断的方式提供公共产品和服务；私部门管理通过市场机制实现，以利润为导向，以竞争方式提供私人产品。

二、现代社会变迁推动公共管理发展。公共领域的如下变化发挥了重要作用：

（一）公共物品的需求和供给在稳定地扩大

政府预算收入与支出决定的公共部门规模反应一国政府对公共物品供给的总规模。经济发展过程中，社会生产和社会生活对公共物品需求日益增长，政府公共支出随经济发展不断增长。

（二）社会生活中的公共事务日益增加

科技革命、全球化影响下社会联系紧密，社会事务日益增加：可持续发展、维护宪政秩序社会安全、回应科技革命和全球化挑战、提高社会经济体制和政治体制对社会治理的有效性等。

（三）公共管理所面临的环境更加复杂多变

工业化、城市化、信息化带来大量新情况、新问题，公共管理环境呈现多元、复杂、动荡、多变的特点，要求整个社会对公共管理投入更多关注，要求公共管理跳出旧有理论框架，适应社会新变化，提出新理论、新手段、新思路、新方法。

三、传统行政学的局限：从行政管理学到公共管理学是一种学科范式的转换。

（一）理论框架局限

行政学以政治学与管理学为基础，继承政治学规范取向和管理学一般工具取向，但未找到平衡的契合点。无法满足将政策分析、社会学、经济学纳入理论基础和研究方法论体系的需要。

（二）管理主体局限

行政管理学：政府或国家行政机关，忽视非政府组织的作用；公共管理学：政府、非政府公共组织

（三）管理理念与手段局限

管理理念——全能政府以行政手段实施全面管理

管理主体：排除非政府主体的参与，同时将规则制定、监管和直接管理混为一谈

管理手段：排斥私营部门管理手段和竞争机制，导致机构臃肿、效率下降、官僚主义、贪污腐败。因此，突破行政学在理念和手段上的限制，成为公共管理学发展的内在要求。

（四）管理对象与目标局限

1、行政管理学：（1）管理对象：政府本身（人、体制、过程）政府管辖范围的公共事务。导致结果： 注重内部管理关注行政秩序和行政效率，然后才是政府管辖的传统事务。忽视行政与外部环境的关系，忽视政府管辖事务以外的社会公共事务。

（2）管理目标：内部取向，重视管理机构，过程和程序的规范性——官僚制组织形态。

2、公共管理学：兼顾内外环境，重视外部环境，以结果或绩效为管理目标

第二节 公共管理学是时代的产物

具体分析，公共管理学产生的社会背景：

一、西方国家摆脱困境的需要

（一）政府角色膨胀和规模扩大引起民众不满

福利国家理念推动政府权力扩张，政府遭受评击表现在三个方面：

1、政府规模太大，消耗过多稀缺资源；

2、政府管理范围太宽；

3、政府行为方式不当，通过官僚体制提供服务必然导致平庸和无效率

（二）经济衰退和财政压力的加剧：

福利国家政策使政府角色过度膨胀，通胀增高，经济停滞，失业率上升，税收能力下降，财政压力巨大。

（三）社会问题与政府不可治理性的增加

1、政府面临的公共问题的复杂性、动荡性、多元性环境，导致政府不可治理性增加；

2、官僚体系力不从心，导致保守、消极、被动，引发政府合法性危机。

因此，必须推行政府改革，让公共服务回归社会和市场，缩小政府职能，化解政府困境。

二、科技革命和全球化浪潮

（一）科学技术革命是公共管理学产生和发展的重要推动力量

1.现代科技革命使社会成员参与公共领域活动的性质和形式发生了重大变化。2.现代通信和信息技术革命对传统政府管理提出变革的要求。

3.科技革命导致社会治理新形态的出现。新经济文明必然要求新社会治理形态相适应。

（二）全球化是公共管理学产生和发展的另一推动力

政府管理无法独立于其他政府治理体制之外，处在相互依赖之中，导致许多国际性公共物品的出现。各国政府为保持自身竞争力，不得不锐意改革，顺应全球化浪潮。

三、政府管理和民主制度方面的矛盾

（一）以韦伯官僚制思想为基础的行政体制难以适应时代的要求，具体表现在以下几方面： 1.传统科层官僚制难以适应信息社会政治、经济、社会发展要求。

2.科层官僚制难以适应当代市场经济发展的要求。科层官僚制奉行决策权威高度集中、统一指挥原则，行政部门因缺乏竞争和效率陷入被动。

3.科层官僚制的专业分工原则导致政府功能退化。各自为政、沟通困难、缺乏协作；机构重叠、臃肿庞大、官僚主义盛行，政府功能严重退化。

4.官僚制的科层原则使组织行为保守，难有创意。层级节制、按章办事导致循规蹈矩、按部就班，不能也不敢创新。

（二）西方国家民主的现状难以满足民众的“民主需求”，民众提出新的民主要求：

1.民众应直接参与公共服务的供给过程。3.国家应解决特殊利益集团对政府决策的控制。

2.公民应既能控制政治家，又能控制官僚。公共利益实现过程是公民向政治家表达利益，形成公共政策和决策，再由官僚阶层具体完成。4.国家应寻找解决西方民主制运作过程中深层次矛盾的途径。

西方民主制深层次矛盾体现：政府官员维护公共利益与满足特殊利益集团之间的矛盾、官员实现公共利益与满足自我利益的矛盾、公民维护个人合法权利与无限索取行为倾向间的矛盾。

第三节 公共管理学的内涵与研究方法

一、公共管理的涵义

（一）公共物品、公共事务与公共管理

1.公共物品：是和私人物品相对应的概念。公共物品是指非竞争性的和非排他性的产品。非竞争性 指一个使用者对该物品的消费并不减少它对其他使用者的供应； 非排他性是指使用者不能被排除在对该物品的消费之外。

强调两点：第一，公共物品与私人物品的划分与社会制度无必然联系；第二，受社会发展程度和社会制度的影响，不同社会中公共物品的范围存在着客观差别。

2、公共事务：涉及社会全体公众整体生活质量和共同利益的活动，及这些活动的实际结果。

（二）管理、公共管理与公共管理学

1.管理：在一定环境中，管理主体为达到特定目标运用一定职能和手段，对管理客体加以调节控制的过程。公共管理学亦属于一类特定领域的管理学。2.公共管理：指政府为代表的公共部门依法通过对社会公共事务的管理，以保障和增进社会公共利益的职能活动。具体涵义：

①主体是政府和其他公共部门。②公共管理公共性，决定社会公众对公共管理部门拥有更多的制约权。③由于公共事务关系到社会成员利益，决定公共事务及其管理的存在是永恒的，但具体内容会随社会变迁不断调整； ④对象（公共事务）的特征：与公共利益直接有关，公共事务受益对象是社会公众； ⑤公共管理来自民众授权并负直接社会责任，必须依法进行，其工作绩效不以利润或效率为标准； 公共管理活动具体类型的“三分法”： ①公共政策－政府制定公共政策的活动；

②政府管理－政府处理公共事务，提供公共产品和服务的活动，包括行政机关、立法机关、司法机关，以及军队、警察等国家机器的各个部门的管理；

③非政府组织管理，除政府以外的公共部门处理公共事务，提供公共产品和服务的活动。

3.公共管理学：是一门运用包括管理学、经济学、政治学在内的多学科的理论和方法，研究公共管理部门和公共管理过程及其规律性的科学；是关于促进以政府为核心的公共组织更有效地提供公共物品和公共服务，以增进和公平分配社会公共利益的知识体系。总体看，公共管理学的重要特点： ⑴公共管理是一个整合性的概念。介于企业管理与公共行政之间的“第三条道路”。

⑵公共管理是在并不改变公共部门公共性的前提下，将私部门的管理手段运用于公共部门。⑶公共管理重视与外部环境的关系，强调以最高管理者的战略设计、政策设计为核心。⑷公共管理不等于“政府管理”，而意味着一种新治理。⑸公共管理强调价值调和与责任，不仅重视 3E，即经济（Economy）、效率（Efficiency）、效能（Effectiveness），而且重视公平（Equality）、正义、民主。⑹公共管理关注和重视政府改革与再造。

⑺公共管理是一个不同学科共同参与的研究领域。

当前公共管理学值得注意的特点：⑴鲜明的实践导向性⑵理论上的包容性⑶学科的年轻性

二、公共管理的构成要素

（一）公共管理的主体：公共管理是以政府为主的公共组织及其工作人员对社会公共事务进行的管理活动。主体构成：公共组织（政府、非营利组织）个人（领导者、管理者、被管理者）

（二）公共管理的对象：公共管理的直接对象是各类公共事务。

（三）公共管理的资源和手段：公共部门最重要资源是合法性。包括：合法地组成公共组织和成为管理者，合法地进行管理，被管理者对管理者及其行为的认同。公共管理具体资源构成中，强制力和税收能力尤其重要。公共管理的手段最基本的手段是制定和执行公共政策。

（四）公共管理的环境：在公共管理的宏观环境分析中，以内容为标准划分出：政治环境、经济环境、文化环境、社会环境、自然环境、国际环境等。

四、公共管理学的研究途径与方法

（一）公共管理学的研究途径：公共政策途径（Public policy approach，P 途径）企业管理途径（Business approach，B 途径）。

1.P 途径公共管理的特征：强调与政策分析的渊源关系，看重政治和管理层面。①着眼高层管理者及他们所进行的政策研究；②重视非量化和实务的取向，推崇个案研究来发展相关知识； ③强调与政策分析结合，进行具有前瞻性的规范性的理论研究。

2.B 途径公共管理的特征：主张师法企业。

①偏爱企业管理原则；③除重视策略管理及组织间管理外，还强调公共管理过程的管理； ②对公、私部门差异不作严格区分；④在研究方法上偏爱诸如实验设计之类的量化方法。

3.P 途径和 B 途径的共同点：①它们的眼光不局限于行政机关内部，将关注焦点放到公共部门与外在环境的关系上；②都尊重政治因素在管理中扮演的角色；它们都重视经验性的材料。

（二）公共管理学的研究方法

1.规范方法：用于公共管理现象研究，着眼建立一般理论和一般原则，偏重价值考虑，寻求理想状态。2.实证方法：又称经验方法。专注发现事实，依据科学原则描述事实，研究者价值中立。3.案例方法：对特定问题从实证角度分析评价结论，据结论确定处理类似问题的行动方案

4.系统方法：是社会科学方法。注重系统的整体协调、系统的环境适应性、系统整体功能的最优化，要求多层次多角度考虑问题，从社会整体协调性上完成管理过程。

5.比较方法：横向对比不同国家地区的公共管理活动或某个侧面；纵向对比同一国家地区不同时期的公共管理活动或某个侧面，以研究探索公共管理的普遍理论和最优方案。

6.数理方法：按照随机或非随机抽样原则广泛收集公共管理现象的数据，通过电子计算机用现代数学方法和定量分析技术把公共管理现象间的关系数量化，研究管理活动的规律。

第四节 公共管理学与中国的发展

一、公共管理学与中国的市场经济

（一）公共管理学能有效指导公共部门履行经济职能，弥补市场功能的缺陷 公共管理学在公共部门的经济职能定位：

①为市场经济提供基本制度框架和法律基础 ②组织各种公共物品和服务的供给 ③保护自然资源和环境 ④保护和维持市场竞争 ⑤调节收入和财政分配 ⑥通过财政、货币政策等政策工具减少经济波动，保持宏观经济平衡。

（二）公共管理学“亲市场”的学科立场，有助于市场经济的健康发展

①将公共部门视为市场、民众服务的服务体，而不是高踞市场之上的发号施令者和管制者； ②减少政府直接经济管理职能，发挥市场优势，市场在一切可发挥作用的地方扮演积极角色。

二、公共管理学与中国的社会发展

（一）公共管理学有助于促进包括政治、文化和行为方式在内的社会协调发展

（二）公共管理学内在的民主平等精神和科学务实品格，将有力促进当前正进行的社会转型

第二章 公共管理的理论与实践的发展

第一节 公共管理学的理论渊源

一、管理理论（理解记忆）

（一）古典学派理论。弗里德里克·泰勒（Frederick W.Taylor）为代表。古典学派关注焦点是“效率”和“经济”。管理主义对公共管理学重要启示是，管理作为一种纯手段性的活动具有共通性，它包含的一系列原则，可用于私营企业，也适用于公共部门。

（二）行为学派理论。梅奥（J.E.Mayo）著名霍桑实验，证实人不单纯追求经济利益，生产效率取决于士气高低，用“社会人”概念取代“经济人”，将非正式组织概念引入管理学。

（三）决策学派理论。决策学派以赫伯特·西蒙（Herbert A.Simon）为开端。西蒙指出，决策在行政中处于中心地位，管理就是决策。决策在管理的各个层面存在，但在领导高层尤为重要。决策学派的查尔斯·林德布洛姆（Charles E.Lindblom）提出渐进决策理论。

（四）系统学派理论。系统学派以切斯特·巴纳德（Chester I.Barnard）将组织视为一个社会系统而得名，巴纳德认为，组织是协作的系统，包含三个要素：协作的意愿、共同目标和信息联系。20世纪670年代，系统学派发展出两大理论，生态理论，权变理论，（五）新管理主义理论（重点）。新管理主义是 20 世纪 80 年代以后在信息革命背景下产生的理论。还处于发展变化中的新管理主义主要包括如下几个方面。

1.企业再造理论。企业再造：指为了取得业绩的革命性进步，从根本上重新思考，彻底改造业务流程。衡量绩效的关键指标包括产品和服务质量、顾客满意度、成本、员工工作效率。

2.虚拟企业：把不同地区现存资源迅速组合成一种没有围墙、超越时空约束的企业模式，是依靠电子网络手段的联系实现统一管理的经营实体。能最快速度推出高质量低成本新产品。

3.学习型组织：通过培养弥漫整个组织的学习气氛建立符合人性的、有机的、扁平的组织。由多个创造型团队构成，组织成员具有共同愿景和持续学习精神，是一种可持续发展的组织。

二、当代经济学理论

（一）公共选择理论（Public choice theory）

公共选择：是通过集体行动和政治过程来决定资源在公共领域的分配，是人们选择通过民主政治过程，将个人的私人选择转化为集体选择的一种过程或机制。

1.公共选择理论基本假设：人是一个自利的、理性的、追求效用最大化得人。它认为，人类社会由经济、政治两个市场组成。试图把人的行为的这两个方面纳入统一的分析框架，用经济学方法和基本假设统一分析人的经济与政治行为，即人们通过货币选票、民主选票寻求自己效用的最大化。拆除了经济学与政治学的传统壁垒。公共选择作为非市场的集体决策理论，具有三个规定性：集体性；规则性；非市场性。2.政治市场和经济市场在交易上的重要差别：

①经济市场交易私人物品，交易媒介是货币；政治市场交易规章、政策、议题等公共物品，选择媒介是公共选择工具：投票、利益集团、代议制、政党、政府等。

②市场交易是在单个人和单个厂商间进行；政治市场交易是在集团、政党间交易； ③经济市场交易是自愿平等等价交易；政治市场交易非自愿性、不平等性、强制性。

3.公共选择理论对公共管理学的理论启示：

①用经济学方法和假设研究政治，建立严谨的有关政府一般理论的努力，为公共管理学研究提供了经济学视野和新的研究途径；

②对资本主义民主政治过程得矛盾性、投票制度的虚伪性、少数利益集团对决策过程操纵性的分析引发对政府干预行为的局限性及带来的种种弊端的反思；

③强调规则、立宪和立宪限制重要性的思想，改革政治先改革规则、市场失灵根源是现行法律-政治规则失灵，使公共管理从规则制度创新层面研究。

（二）政府失灵论

政府失灵（Government failure）是以布坎南为代表的公共选择学派在分析市场经济条件下政府干预行为局限性或非市场缺陷时涉及的主题，是公共选择理论的核心论题。政府失灵：指个人对公共物品的需求在现代代议制民主政治中得不到很好满足，公共部门在提供公共物品时趋向于浪费和滥用资源，公共支出成本规模过大或者效率降低，政府的活动达不到预期的目的这样一些情况。政府干预行为的局限性表现及其原因：

1.公共决策失效：相对市场决策，政治决策是更复杂的过程，有相当的不确定性，存在诸多困难、障碍或制约因素，使政府难以制定并实施好或合理的公共政策，导致公共决策失效。公共决策失误的原因：

（1）社会实际上不存在作为政府决策目标的所谓公共利益。

（2）即使存在某种公共利益，现有公共决策机制却因自身内在缺陷难以实现这种利益。（3）决策信息的不完全性。（4）选民的“短见效应”（5）选民的“理性无知”。

2.政府工作机构的低效率：政府机构执行政策和公共物品供给的效率不高，官僚主义作风严重，必然影响政策执行结果，使好政策产生恶结果，导致政府干预失败。

低效率原因：①缺乏竞争性压力②没有降低成本的激励机制③缺乏监督信息。3.政府的内部性与扩张。

（1）政府内部性（internalities）指公共机构尤其政府部门及其官员追求自身利益或组织自身目标而非公共利益或社会福利的特性。内部性被看作是非市场缺陷和政府失灵的基本原因。（2）政府部门扩张：包括政府部门组成人员的增加和政府部门支出水平的增长。

（3）公共部门出现自我膨胀的原因：政府是公共物品的提供者和外在效应的消除者；政府是收入和财产的再分配者；利益集团的存在；官僚机构的存在；财政幻觉。4.政府的寻租活动。

（1）寻租（Rent-seeking）指人类社会中非生产性的追求经济利益活动，或维护既得经济利益或对既得利益再分配的非生产性活动，是用较低贿赂成本获取较高收益或超额利润的活动。

寻租是政府干预的副产品。当政府干预市场时，就会带来以“租金”形式出现的经济利益。寻租活动特点：利用各种合法或非法手段获得拥有租金的特权。

现代社会寻租活动，是利用行政法律手段来阻碍生产要素在不同产业间自由流动、自由竞争，以维护和攫取既得利益。

（2）寻租活动导致“政府失灵”的原因：

①寻租导致经济资源配置扭曲，或是资源无效配置的根源；②寻租作为非生产性活动，它不增加任何新产品或新财富，只改变生产要素的产权关系，把更大部分的国民收入装进私人腰包；③寻租导致不同政府部门间官员的争权夺利，影响政府声誉，增加廉政成本，导致社会资源浪费。（3）“政府失灵论”对公共管理学的启迪作用：

①深刻分析西方市场经济条件下政府干预行为的局限性及代议民主制度的内在缺陷；

②克服了以往在研究或处理市场与政府关系问题上存在的偏差，弥补了政府行为缺陷研究的空白； ③提供方法论启示，把政治制度因素看做经济过程内生变量，把政府行为和制度因素纳入经济学分析框架。

（三）代理理论和交易费用理论

1.代理理论（Agent Theory）：又合同理论。在专业分工条件下，每个人不可能自给自足，就产生“委托代理”关系，作为一种契约，一个或多个行为主体指定或雇佣另一些行为主体为其提供服务，授予后者一定决策权力，并依据后者提供服务的数量和质量支付相应报酬。如：雇主与雇员，律师与当事人，选民与政治家之间的关系。

（1基本假定：处于委托代理关系的双方都是效用最大化者，加上信息分布的不对称，委托人与代理人的利益偏离和冲突便成为一种普遍现象。

（2委托—代理关系的核心：委托方如何将代理人的行为限制在符合委托人利益的范围内。

（3它关注三个主要问题：①代理人的选择和对代理人的激励；②减少“代理成本”或由代理引起的资源耗费；③签订最优合同，防止双方尤其是代理方寻机违约为自己谋利。

2.交易费用理论（Transaction cost theory）：是用制度比较分析方法研究经济组织制度的理论。在新制度经济学看来，交易费用：指所有与制度或组织的建立、变迁和使用有关的费用。交易费用理论关注焦点：是如何降低交易费用。

科斯（Ronal H.Coase）观点：于1937年提出交易费用概念：运用市场机制的费用，包括在市场上搜寻有关价格的信息，为了达成交易进行谈判签约，以及监督合约执行所花的费用。

①科斯用交易费用的概念解释为什么会出现企业：企业从一个专业化的交易经济中出现的主要原因，在于利用价格机制是有成本的。企业出现后，依靠价格纽带形成的交易关系，就被企业内的契约关系所代替，外部问题被“内部化”。原有市场交易及由此导致的交易费用被企业内协调和组织费用代替。从这个角度出发，企业被看成是价格机制的替代物。

②科斯理论中，经济资源配置机制既可以是市场又可以是企业，在市场上，经济资源通过价格机制引导配置，在企业中，经济资源通过组织活动进行计划配置。企业的起源就是由于组织协调比价格协调更为有效，即节约了交易费用。

③当企业规模扩张到某一边际点，即企业再多“内化”一项市场交易所引起的管理费用，等于别的企业组织这项交易的费用时，静态均衡就实现了，企业与市场之间规模边界就确定了。

第二节公共管理学科的发展历程（理解）

一、公共行政时期（1887－20世纪70年代末）

（一）传统的公共行政（1887－1960）：处于西方国家从传统资本主义向现代资本主义转型阶段，行政或管理在整个国家或社会管理中地位日渐上升。

公共行政学研究特点：①多采用制度或法理研究方法，重点关注正式政府组织机构②主张政治行政分开③探究行政管理一般性原理④强调效率是最高标准。

1.政治与行政的关系，这一时期前后有变化。文官制度改革—政策科学

2.管理组织体制运行方式产生了官僚制理论，先后流行科学管理思想和行为主义管理思想。

（二）新公共行政时期（1960－1980）

1.政治与行政关系，行政活动中的价值倾向受到更多关注。2.韦伯的官僚制理论也开始受到越来越多的批评。

3.具体理论方法的运用，公共行政更多受到经济学和管理学等多学科理论与方法的影响。4.这一时期公共政策研究得到空前的发展，甚至大有形成独立学科的趋势。

二、公共管理时期（1980年至今）

（1）与公共行政时期区别：①关注政府运行，也关注其他公共管理主体的活动及其与外部环境的关系； ②关注政治与行政关系，也注重当代经济学、管理学理论及工商管理经验的引进。（2）在实践上，公共管理力图解决三个问题：

①重新调整政府与社会、政府与市场的关系，减少政府职能，以求政府管得少一些、好一些；

②实现社会自治，鼓励公共管理社会化，利用市场和社会力量提供公共服务，弥补政府不足；

③改革政府部门内部管理体制，尽可能引进竞争机制，提高政府部门工作效率和为社会服务的质量，使政府从根本上走出财政危机、管理危机和信任危机的困境。

第三节新公共管理（了解各国模式，重点学习经验）

新公共管理核心思想：把私人部门管理手段和市场激励结构引入公共部门和公共服务中，目标是让公共部门从转换机制入手，从根本上改变政府与社会的关系，最终以新的公共管理模式取代传统的官僚制模式。

一、主要工业化国家的新公共管理实践

（一）英国新右派的政府改革：1979撒切尔上台为标志，新公共管理实践的开端。主要特点： ⑴视民众为顾客，强调顾客选择权。民众在市场机制下，选择公共或私人部门提供公共服务。⑵创造市场或准市场竞争机制。以众多公共服务供给者取代单一垄断供给者，形成竞争机制。⑶扩大个人及私部门活动范围，使个人自力更生，自愿性团体扮演更积极角色；

增加私部门提供公共服务的机会，政府机构将注意力放在原先忽视的，但民众真正需要的服务上。⑷将公共物品购买者角色与供给者角色分离开，防止政府机构利用裁判员地位，谋额外好处。⑸对公共服务供给者与购买者的关系，强调用契约或半契约方式加以控制。

⑹由市场检测绩效目标。部门内，管理者对资源支配运用必须与管理目标相结合，即管理者目标在于实现目标，对部门绩效评判，取决于顾客满意度。

⑺弹性薪酬。即由实际市场和绩效水平决定薪酬，使薪酬待遇成为激励工具。

（二）美国的新治理。90年代克林顿时期。特征：

⑴强调与非营利组织建立联盟关系，采取与公、私部门合作生产的方式提供公共服务

⑵鼓励民间部门参与公共物品生产，吸引并授权公民团体直接参与公共方案设计，强调决策过程分权化。⑶强调公共行动的重点在于任务而非方案，在于实际绩效而非预算盲目投入，在于投资而非花费，在于认知顾客需要而非政府机构自身，强调公共服务品质而不仅仅是服务效率。

⑷在手段上运用企业管理、授权、建立工作团队、运用市场机制、信息技术等新和管理方法。

（三）其它西方国家的实践。

1.澳大利亚和新西兰：新西兰新公共管理9项原则：

①政府只在非政府机构（如私人企业和志愿者团体）无效率和无效能时才涉入其活动。②一切隶属于政府部门的事业单位，必须被改制为私部门公司。

③必须尽可能明确和清楚界定政府各部门、皇家机构及每个官员的目标。④必须尽可能把存在潜在冲突的职责安置在不同机构中。

⑤内阁部长和各部执行长（Chief Executive）职责要明确，部长对选择方案负责，执行长在最少干预下，对方案的投入及产出负责。

⑥公共基金使用包括购买政策，须经辩论及市场竞争；公共基金服务的品质、数量和成本均须由购买者而非生产者决定。

⑦制度设计必须使公共服务提供者获利最小化。⑧治理结构趋向降低代理成本和交易成本。

⑨行政效率、顾客反应及决策权力的利益必须尽可能与执行紧密结合。

2.欧洲大陆各国特征：对产出与结果进行控制；制定项目预算和绩效标准；采用服务和顾客导向；康采恩式权责划分；责任委托给商业单位。

（四）各国新公共管理实践的共同特点

1.为解决财政问题，各国行政改革内容大都包括私有化或带有私有化倾向的改革措施。从实际效果看，使政府财政压力减轻，探索出使社会逐渐摆脱对政府过分依赖的可行之路。

2.为改革政府传统官僚行政理念，政府部门引入了市场理念和私营部门管理技能。

3.为满足社会动态需求对行政架构作出调整：界定决策机构和执行机构的职能，加强执行机构并赋予两者相应的支配权。这样可使决策机构和执行机构依据社会需求的优先次序实行资源配置，使执行机构将主要精力放在提供必要的优质社会服务上。

4.实现政府公共服务方面的“角色”转变，由公共服务直接提供者变为公共服务“监督人”。

5.通过政府改革取得的成果，使各国执政者产生一个认同：要想真正做到精简政府，使之摆脱财政赤字和琐事的困扰，就应将政府职能定位于“掌舵”而不是“划桨”。

（五）当前西方政府改革的新动向（20世纪90年代中期以后）

1.在政府与市场间作公共选择。虽在实践上仍更偏向政府，但更多市场，更小而有效的政府已成为西方各

国乃至转轨国家和发展中国家的共识，成为世界各国政府改革的指导思想。

2.政府与市场关系的改革在美国等国转化为一场重塑政府的运动。虽在削减社会福利支出方面没有实质性进展，有的国家甚至有回潮；但在放松管制，公共领域引进市场机制，建立公共领域的内部市场等方面取得了实质性进展。

3.强化信息技术运用的实践变成一场重塑政府运动。20世纪80年代强调采用信息技术，90 年代开始强调利用信息技术改革原有工作程序、组织等结构问题。

4.各国政府都开始重视政策制定能力的提高和政策执行效率的改善。新公共管理思潮影响下，强化政府政策执行部门自主权改革，重新塑造政治（政策）与行政（执行）间的关系。

二、对新公共管理的评析

（一）新公共管理的时代特征

1.新公共管理既是解决西方社会现实问题产物，也是对公共管理时代要求积极回应的产物。

与传统公共行政学相比，“新公共管理“范式的创新：①为公共部门管理尤其政府管理研究奠定更广泛、坚实的理论基础；②开阔了公共行政学的理论视野，具有一系列主题创新； ③建立更全面、综合的知识框架；④提供当代公共部门管理尤其是政府管理的新实践模式。2.新公共管理体现了国家与社会，政府与市场关系的新格局。

20世纪80年代始，西方国家逐渐显现对市场的回归，90年代世界范围出现政府权力、职能和责任的全面退却。政府从社会制高点后撤，是从20世纪向21世纪公共行政领域中的重要现象。基于科技革命、新产业革命及全球化的深刻变化，正在从根本上改变国家与社会，政府与市场的关系，新公共管理体现这种新的关系格局，并推动其向纵深发展。

3.新公共管理反映政府职能定位发生根本转变的趋势。

政府与市场关系新格局的形成，是由政府职能定位的根本性转变引起的。政府由所有者和经济活动直接管理人向监管人和规则制定人转变。表现为政府公共政策化和公共管理社会化。

（二）新公共管理的“解题”特色

⑴“谁来管理”问题，新公共管理认为，与市场相比，政府在服务质量和服务效率方面存在先天不足，由政府垄断社会管理和公共服务一切基本方面的做法是不当的，政府应全面后撤，只做那些只能由政府做、政府又有能力做好的事情，把那些社会有能力承担的社会管理和公共服务活动尽可能交给社会，让社会实现自我管理。实现传统政府职能向社会转移的重要思路：将政策职能（掌舵）与管理职能（划桨）分开。⑵“如何管理”方面：引进市场竞争机制和私部门成功管理经验和手段，全面降低管理成本提高管理效益。具体表现：①广泛采用私营部门成功的管理手段和竞争机制。②政府服务以顾客为导向。③由重视工作过程和投入转向注重结果和产出。④通过多种形式授权改善公共部门工作。⑤放松严格行政规制，实施严明绩效目标控制⑦重视公共人力资源管理。⑥文官与政务官之间密切互动，政策制定和行政管理相互渗透。

（三）新公共管理的理论困难与受到的批评

⑴新公共管理的理论困难：是“公共性”与管理主义的两难选择。公共部门和私人组织、公共管理和私人管理的差异是根本性质的，很难回避。解决这一困难的两个办法存在风险与疑惑：

①假设本质上没有差别让一般管理长驱直入，则会危及其“公共性”，且对其本身带来极大冲击； ②决策层面坚持公共性，执行层面采取管理主义是否可行尚有疑问。⑵新公共管理面临的主要批评：是其沉溺于市场基本教义，事实证明任何对市场的过度依赖都是不恰当的。

（四）新公共管理的借鉴意义（启示）：

1.必须加大政府体制创新力度，切实转变政府职能，尽快改变政府垄断公共物品供给的局面； 2.充分认识市场机制是改善政府绩效的有效手段，引入竞争机制用市场力量改造政府，提高政府工作效率； 3.必须增强政府公务员的管理和服务意识，重塑政府与社会的关系；

4.注意研究借鉴当代工商管理（企业管理）领域发展起来的管理经验、原则、方法和技术，实现由传统行政管理模式向当代新公共管理模式的转变。课后阅读：代理人的“道德困境”

第三章 公共管理的主体

第一节 公共组织的理论

一、公共组织的概念

（一）组织和公共组织：

1.组织：是人们按一定目的、任务和形式编制起来的社会集团，是处于一定社会环境中的各种组织要素的

有机结合体，是为实现某种目的有意识建立的人类群体。简单说，组织是两个以上的人、目标和特定人际关系三种要素构成的特殊的人群体系。

2.公共组织：是以实现公共利益为目标的组织，一般拥有公共权力或者经过公共权力的授权，负有公共责任，以提供公共服务、管理公共事务、供给公共产品为基本职能。包括：政府、以特定的公共利益为目标，为社会提供公共服务的非营利性的非政府组织。

3.非公共组织：一般不以公共利益为目标，他们做追求和维护的是组织成员的私人利益。

（二）公共组织基本要素

1.物质要素: ①人员。按组织目标职能将不同专业水平年龄的人组合起来，是公共组织的主体和核心； ②经费。维持公共组织运营和发展；③物资设备。是公共组织赖以生存发展的物质基础。

2.精神要素： ①目标，组织产生发展的基础和原因，是组织存在的灵魂、前进的方向，本质上反应组织 的基本职能。包括：任务、目的、指标、数量、质量、时限等，分总目标、分目标、工作目标。②责权结构，组织系统内各子系统、工作单元及成员、职位间任务权力责任的从属并列关系 ③人际关系，稳定组织内在要素，调动成员主动性、积极性。

二、公共组织的性质

（一）公共组织与非公共组织的区别

①基本目的不同。非公共组织：追求组织成员私人利益，为相关利益者服务；

公共组织：追求全面的社会效益和经济效益，是全国社会成员整体利益，实现公共利益。

②提供产品不同。非公共组织：从事商品、劳务生产，向社会提供私人产品，消费者必须支付货币，购买和享用其产品；公共组织：为社会提供公共产品，无需单独付费或只需支付有限使用的费用。③管理对象不同。非公共组织：本组织成员，对本组织外社会成员的活动无权干涉； 公共组织：可以是整个社会，对其职权范围内的管理措施，全体社会成员都必须遵从。

④活动依据不同。非公共组织：服从商品买卖的价值规律，以组织成员自愿组合、共同订立的规章制度为活动依据。其权力建立在组织成员平等契约关系上；公共组织以国家强制权力为活动依据，以国家法律作为活动依据和准绳。依法管理是公共组织的重要特点。

（二）公共组织的性质：

①社会性。公共组织的基础。从根本上维护社会利益，维护社会统治秩序，履行社会管理任务。②权威性。强制服从是政府权威突出特征。对于特定对象，非政府公共组织也具有权威。

③法制性。是公共组织权威性的基础，公共组织建立、撤销以及开展活动都以宪法和法律为依据。

④系统性。公共组织是依法设置、由若干要素按照一定的目标结构、层次结构、部门结构、权力结构所组成的职责分明、协调有序的有机整体，其组织系统遍布全国各地。

⑤主动性。主动适应社会发展变化。研究、提出社会各项事业的发展规划，为社会生产和生活服务。

三、公共组织的结构

（一）公共组织的纵向结构

（图3-1P65）公共组织纵向结构分工的职责分配关系：

①最高层次公共组织为决策层，负责制定本部门行政总目标、总方针、总政策和总实施方案，最高层次公共组织，是开放的公共组织。

②中层公共组织为协调指挥层，负责执行本部门最高公共组织制定的总决策、目标、方针政策，以此为依据结合本单位具体工作实际，制定本单位具体工作目标、工作方案，并负责组织、协调、指挥等实施工作。中层公共组织为半封闭半开放系统。

③基层公共组织为技术操作层，执行中层公共组织的实施方案，在中层公共组织协调、指挥下，负责技术操作性的具体工作。组织基本为封闭型，技术方法的选择是公共组织内部问题。

（增）评价：公共组织纵向结构形成的公共组织层级制，在公共组织运行中的优缺点： 优点：①分层负责，使各级政府在各自管辖地域范围内，做到事权集中，统一指挥； ②行动迅速，能及时根据本地情况做出决策，就地组织实施，有利就地监督和控制； ③能发挥各层级公共组织的积极性、创造性，根据本地实际情况主动开展工作； ④各层级行政首长负责全面管理工作，有利于培养全面型的管理人才。

缺点: ①各层级行政首长管辖事务过多，责重事繁，难于事事精通； ②容易形成地方的块块分割，不利各 地经济和文化的交流与发展；③容易形成地方主义，不利中央对地方的宏观控制。

（二）公共组织的横向结构

1.按业务性质分工：指按公共管理业务性质异同来组成公共组织单位，是其平行分化的基本方式。

（增）优点：①符合分工专业化的原则，提高管理效率。②有利统一管理业务的方针、政策和法规，避免 政出多门。③体现事权一致的原则，便于协调。

缺点：①业务事权过于集中，容易条条分割，不利合作协调。②分工过细，易造成部门林立。③有些业务性质混淆不清，不易明确划分，易产生组织冲突。

2.按管理程序分工：按公共管理工作程序不同分别设置公共组织部门。根据公共管理过程咨询、决策、执行、信息反馈和监督等环节划分咨询、领导决策、执行、信息、监督部门等。（增）评价 优点: ①注重公共管理工作的技术方法，有利提高管理人员专业技术知识；

②从事某项工作采用同样的技术设备、工作程序，有利节省人力、物力、财力； ③公共管理中的重要程序有专门机构去完成，有利于提高公共管理的整体效能。缺点：①工作人员易产生重技术、轻政策，重过程、轻目的的倾向；

②使用上有局限性，只能对有较大独立性的程序可设置部门，多数工作程序无法独立出来。

3.按管理对象分工：按公共组织服务的人群、财物为对象进行部门设置。最常见的是政府经济行业主管部门的设置。如农业部、铁道部、交通部，均是按不同对象类别实行分部管理。（增）优点：①根据服务对象分工，可使公共组织统筹考虑，满足其管理对象的需要。②群众对公共组织职责一目了然，易于沟通和监督

缺点：①管理对象增多，导致部门林立，不利精简节约。

②容易忽视甚至割裂管理对象间等相互联系，可能产生综合性工作无人管理的现象。③容易造成本位主义，考虑问题从本部门利益出发，有碍整体的利益。

④按服务对象与按业务性质划分部门发生重复、交叉，互相推诿、踢皮球，降低工作效率。

（三）公共组织的主要结构形式

1.直线制。垂直系统，统一指挥，纵向管理横向辅助。

特点：机构简单，职权明确，命令统一，决策迅速，个人负责。适于小规模任务。缺点：等级森严，形式呆板，不利成员主动性积极性的发挥。

2.职能制。按专业分工设置职能部门，部门在自身业务范围内行使职权。优点：解决主管领导对专业指挥的困难。

缺点：各职能部门都有指挥权，多头领导不好协调。

3.直线职能制。直线制为基础，行政首长下设职能部门从事专业管理，并作该级领导的参谋。优点：保证统一领导，避免多头制；缺点：易忽视参谋部门作用，过分强调领导指挥权。被广泛采用的原因：简单有效。“直线-职能-参谋“结构，横竖分工明确。4.矩阵制。由专门从事某项工作的项目组形式发展来的组织结构。

特点：纵横联系，适应性强，机动灵活。缺点：缺乏稳定性。不能大规模运用，发生双重领导冲突。适用：工作内容变动频繁、每项工作完成需运用众多技术知识的组织；或为一般组织安排临时性工作任务的补充结构形式。

第二节 公共组织的类型

一、政府组织

（一）政府的概念

⑴国际法意义的政府是主权国家的要件，指某一国家或地区合法代表者，是主权国家代理者。

⑵国家必须具备的条件：①人民；②定居的土地，流浪的民族不是国家；③政府，有一个或更多的人代表人民，并按本国法律统治。一个无政府状态的社会不是国家；④主权的政府。主权是最高权威，即一个独立于世界上任何其他权威之外的权威。

⑶政治学中的政府，是统治集团借以实现统治意志的政治统治机关，是国家实体的一部分，是政治组织的核心组成部分。

⑷行政学上的政府：专指根据官僚制原则组织起来的国家行政机关。

⑸社会学上的政府：是社会组织的一种，与一般的社会组织相比，有较强的政治性。

综上：政府：国家进行阶级统治和社会管理的机关，是国家表达意志、发布命令和处理事务的机关。广义政府：指行使国家权力的所有机关，包括国家立法、司法、行政机关。立法机关制定法律，行政机关执行法律，司法机关运用法律审判案件。

狭义政府：仅指国家行政机关，即根据宪法和法律组建的、行使行政权力、执行行政职能、推行政务、管理国家公共事务的机关体系，是国家权力的执行机关。本书主要研究狭义政府。

（二）政府的主要类型（现代国家政府形式）：

1.总统制政府：是以总统为政府首脑的政权组织形式，国家行政权力集于总统一身，总统既是国家元首，又是国家行政机关首脑。实行总统制国家，政府机关较彻底采用三权分立原则。总统是国家机构中的主要部分，由选举产生，拥有实权。美国是这种体制的典型代表。

2.内阁制政府：是在形式上由国家元首负责，实质上由政府总理负责的政府体制。内阁制国家中，国家元首不负实际责任，没有行政实权。总理担负实际行政责任，并握有行政实权。

3.委员会制政府：或合议制政府，职权不由一个行政首长行使，而由一个委员会集体行使。

二、非政府公共组织

（一）非政府公共组织的概念 非政府公共组织，指承担公共物品生产与提供、进行公共事务管理的除政府组织以外的其他所有公共组织。

（二）非政府公共组织的主要类型

1.公共事业组织：包括事业单位和民办非企业单位

2.公共企业组织：指中央或地方政府授权管理公共事务、提公共物品的国有企业。

3.社会中介组织：介于政府、企业、社会公众之间的从事咨询、服务、沟通、监督、仲裁、公证等活动的非营利组织。包括会计事务所、律师事务所等。

4.社会团体：中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织。5.民间自治组织：指在政府指导下，由基层群众组成的“自我管理、自我教育、自我服务”的组织。

三、公共组织的作用

（一）公共组织是公共管理的主体：

公共组织是管理社会公共事务的主体，是公共管理活动的物质基础和力量源泉。

（二）公共组织是公共管理活动的基本支点：组织和人事是一切管理活动的两个支点，构成管理活动的基本框架，公共组织是公共管理人员的载体。

（三）公共组织汇集和放大了管理人员的力量：公共组织是人，体力精力聪明才智的放大；是人力物力财力和时间效用的放大，形成强大的组织力量，充分利用资源，避免浪费。

第三节 公共组织中的人员

一、公共组织中的领导者

（一）领导与领导者

1.两种含义： ①领导活动，即指挥、带领、引导、鼓励和影响下属为实现组织目标而努力的过程； ②领导者，即担任某项领导职责、扮演某种领导角色并实施领导过程的个人或集团。2.理解涵义把握三点：

⑴领导必须有领导者与被领导者，否则就不成其为领导。

⑵领导者拥有影响被领导者的能力或力量。这些能力或力量包括由组织赋予领导者的职位与权力，也包括领导者个人所具有的品德、才能、知识和感情等非权力的影响力。

⑶领导目的是通过被领导者达到组织目标。概括讲：领导是指挥、引导和影响被领导者为实现某种特定目标而努力的各种活动过程。3.领导者的影响力可以分为：

1.权力性影响力。由社会赋予个人的职务、地位、权力与资历等所构成的，特点是对部属的影响带有强迫性与不可抗拒性，以外推力的形式发挥作用，被影响者的心理和行为表现为被动、服从。权力性影响力对人的作用是有限的。

2.非权力性影响力。与法定权力无关，是由领导者自身的因素所产生的，并非外界赋予的。特点是自然形成，比权力影响力更具影响，有权力影响力起不到的作用。

3.公共管理学还从权力基础或者说基础性权力问题的角度研究领导者的行为。领导者的权力基础或基础性权力有5种，即合法权，惩罚权，奖励权，模范权，专长权。

（二）领导者的素质

1.思想品德素质：廉洁奉公、秉公行政、忠于职守、联系群众、善于团结；

2.文化知识素质：社会科学、自然科学基础知识；公共管理、领导科学、国民经济管理知识； 本职工作业务知识；丰富的生活工作经验知识。

3.领导能力素质：认识、组织管理、创新、表述、快速应变能力。

4.心理素质：热情冷静、灵活坚定、自制勇敢、谨慎、有胆有识魄力过人、公平正直光明磊落、豁达大度严己宽人、务实质朴诚实精明、谦虚自尊举止文明、严肃活泼乐观热忱。5.身体素质：身体健康、生命力旺盛、精力充沛。

（三）领导方式：指在特定的环境中采用的作用于被领导者的行为方式，具有策略性和倾向性。领导方式大致分为四种类型：

1.集权型领导方式：指领导者个人决定一切，要求下属绝对服从，已完成任务为直接目标，以采用权力控制手段为主要形式的一种领导方式。特点：确定明确的目标；严格的组织控制；严密控制下级的行为过程；注重物质成果；行为方向是自上而下的。

2.民主型领导方式：领导者发动下属参与讨论、共同商量、集思广益，然后进行决策，做到上下通融、和谐一致地工作。以调动人的主动性为直接目的，以激励为主要手段，表现为领导者对决策目标的自觉感受，对决策实施方法的自主选择。特点：领导对下属给予感情支持；心理渗透；提供参与机会；实施能力培养；行为方向是双向的、上下结合；领导力求促进人际关系的和谐。

3.放任型领导方式：指领导者撒手不管，下属享有完全自由，领导者完全放弃领导职责。这是一种不负责任的领导方式。

4.“无为而治”型领导方式 ：当事情已按照他固有的规律运行时，领导者不再改变它，而是让它按自己的方式进行；实质是形放实不放，放小不放大；领导者超脱于具体事物之上，只管带有全局性、方向性、关键性的大事情。

5.领导方式的运用，不存在一种绝对的标准。美国管理学家菲德勒（F.E.Fiedler）在大量研究的基础上提出有效领导的权变理论：关注领导者与被领导者及环境间的相互影响。认为，一种具体领导方式不可能到处都适用，有效的领导行为应随被领导者特点和环境的变化而变化。这种关系可以用下式来表示： E= f（L，F，S）E—领导的有效性 L—领导者 F—被领导者 S—环境 f—函数关系

领导工作受领导者所处客观环境的影响。领导方式是领导者特征、追随者特征和环境的函数。

二、公共组织中的一般管理者

（一）领导者与管理者的区别：管理者是被任命的，拥有合法的权力进行奖励和处罚，影响力来自所在的职位所赋予的正式权力——领导者则可能是被任命的，也可能是从一个群体中自然产生出来的，领导者可以不运用正式权力影响他人活动。

（二）管理者的主要类型与职责.据公共管理活动中地位与作用的差异划分：

①决策成员是公共组织中参与制定组织目标、总体规划、发展计划和重大项目决定的个人或集体。决策集团是一个具有相对稳定性、正式的核心组织。决策人员是公共组织中枢系统构成成分。

②执行人员是参加程序性执行工作的全部公共组织成员。按岗位不同，可区分为 领导人员、计划人员、指挥人员、实施骨干等类别。

③监督人员是公共组织中负有监督职责的专职机构的工作人员。是公共权力正确运用、组织系统正常运转、达到特定目标的重要保障；按照具体工作不同，又可分为行政监察人员和审计人员。

④咨询人员是根据公共管理实践需要对公共管理理论、方针政策、管理目标、重大项目、专门课题进行调查研究、提供决策预选方案和咨询意见的人员。

三、被管理者

（一）内部被管理者——公共组织成员

1.管理者与被管理者的静态划分：行政首长、主持工作主要负责人——其部下工作人员

2.管理者与被管理者的动态划分：特定工作程序和工作关系中发挥领导作用人员和处于被控制、服从、执行地位的人员。

（二）外部被管理者——社会公众

1.关系：社会公众是公共管理的基本主体，他们创建公共组织，指导公共管理活动基本方向；公众个人是公共管理中的被管理者，个人利益以集体利益为依归，服从公共组织管理。2.具体说，社会公众影响公共管理的方面：

①社会公众的利益是公共组织和公共管理产生与存在的基础。

②社会公众的意见决定公共管理的合法性程度。管理的权威来自被管理者接受服从的程度。③社会公众的思想、文化素质影响着公共组织的结构设计。④社会公众的素质影响着公共管理方式的选择。

第四节 传统公共组织的困境与变革

一、科层制的基本特征

（一）马克斯·韦伯的科层制理论

科层制（或译官僚制）理论，是德国社会学家马克斯·韦伯“组织理论之父”庞大政治社会思想的有机组成部分。韦伯认为，任何组织存在都是靠权威维持的，合法的权威有三种类型： ①基于习俗惯例的传统型权威；②基于领袖个人超凡魅力的超人型权威；③基于理性法规的法理型权威。每一种权威各有其理想的组织，科层制是与法理型权威最适宜的组织形式。

（二）科层制组织的特征

1.组织标准化。为完成繁重复杂的工作任务，科层制管理在组织中推行标准化方法，以此提高工作绩效。包括3个方面：⑴分工专业化；⑵工作指标化；⑶人员统一化。

2.工作秩序化。秩序是一切组织存在发展的基础。科层制管理方法强调在公共组织内部各要素、环节间形成有机联系，使相关组织间互相协调，密切配合，形成一个无障碍的工作流。要求理顺组织内外各种关系，包括命令服从关系、信息沟通关系、意见反映与反馈关系等。

3.管理规范化。科层制管理严格按规章制度行事，坚决抵制人情关系干扰。包括：

①组织成员间的关系完全以理性准则为指导，坚决排斥一切人为、情感、偶然的因素，尤其排斥不良人际关系的影响。②对所有人一视同仁，使组织成员具有平等感和公平感。

③明确规定每一成员的职权范围和协作形式，使各个成员正确行使职权，减少摩擦和冲突。④精确计算组织成员的工作成果，以业绩为依据进行奖惩，公正、客观、合理地处理问题。

二、传统科层制组织的困境

（一）对传统科层制理论的评述。1.传统科层制理论的基本贡献：

①把专业化分工原理广泛引入组织管理中，提出职能化（专业化）管理原理，为构造科学管理的组织结构及发展演变奠定一般的原则基础。

②总结概括出管理的基本原理，提出建立理性组织结构的依据，力图构建高效的等级制组织。③倡导“理性化－法律化”组织形态，强调组织运作应以法律为规范。

总之，传统科层制组织的研究所追求的理想组织是一个目标明确，专业分工，指挥统一，层级节制，幅度适中，权责相称，协调一致，法规完备，高效合理的组织体系。2.传统科层制理论的不足表现为：

①只研究公共组织的静态结构，忽视组织动态面的研究。关注重点是组织结构、如何分工、建立层级节制体系、订立法令规章工作标准，但法规制度过于繁琐，会影响组织目标的实现。

②强调组织非人格化、理性化，忽视对人的主观能动性及多方面需求的研究。把人简单视为生产工具与经济动物，忽视人的尊严与价值。

③只将组织当作封闭型系统研究，没有探讨组织与其外在环境间的相互关系、相互影响。

（二）科层制组织的内在缺陷

1.科层制管理造就刚性官僚系统，象一部机器没有灵活性和主动精神，只有齿轮间被动运转。2.采用标准化的管理和服务，忽视人的差异性和多样性。

3.排除竞争的必要与可能，组织成员照章办事，默守陈规，以至造成得过且过、不负责任。4.依靠条块分割的专业化单位解决不断出现的新老问题，导致机构不断膨胀，职能交叉重叠。

总之，科层制曾经意味着组织方式的理性和效率。它给公共组织带来稳定公平精确的逻辑规范。但公共组织科层制，形成典型的官僚体制，专注于各种规章制度和等级节制的指挥系统，导致中央集权、层次繁多、行动迟缓的弊端。如环境稳定，任务简单明确，社会需求单一雷同，传统的官僚体制还可以胜任。但在新兴信息社会，人的个性与要求更加多样化和复杂化，事物变化幅度与速度大大增加，科层制管理模式已不能有效运转，必须采用新的管理方法。

三、公共组织的变革：

（一）公共组织变革的主要动因（外部因素）：

1.经济体制的转轨推动公共组织的变革。经济体制变化永远是公共组织变革的重要动因。人类社会从自然经济形态到市场经济时代，作为公共管理主体的公共组织也在不断变革。

2.政治制度的更迭导致公共组织的变革。政治制度质变：指新的政治制度代替旧的政治制度，是制度性质的根本性变化，决定公共组织为谁服务，使公共组织发生根本性质的变化。此时公共组织的变革表现为：制度的全面重新设计与确立。

3.社会发展程度促进或制约公共组织的变革。社会发展程度四个衡量方面：

①社会企事业组织发育独立成熟程度②社会群团组织独立程度和参与意识③大众传媒对社会介入程度和

自身现代化程度，促进公共组织自律意识的形成④公民素质高低，影响公民对公共组织目标的理解和认同。4.国际环境的重大变化影响公共组织的变革。科技高度发达的信息社会和全球化，密切国家间的关系，要求各国政府在、政策、职能、组织结构上相互衔接，共同应对挑战；估计关系中的重大问题，要求各国政府作出相应的对策，调整自己的政策乃至职能和机构。

（二）公共组织变革的目标

1.提高公共组织对外在环境的适应力、改造力。2.加强公共组织自身的稳定性、协调性。

（三）公共组织变革的主要内容。1.公共组织职能的变革

①职能作用的领域：公共组织由以政治职能为重心，逐渐向以经济职能、社会事务管理职能、科技文化职能为重心转移的。

②职能作用的性质：公共组织由保卫性统治性职能为主向管理性服务性职能为主方向转变。③职能的分化程度：公共组织的职能是由原来混淆不清向高度分化转变。④职能行使方式：公共组织由以人治为主转向以法治为主；由以行政手段为主转向以法律和经济手段为主。2.公共组织结构的变革 公共组织结构：公共组织各要素排列组合方式。包括纵向层级结构和横向部门结构。⑴横向部门结构：公共组织变革有：①公共管理过程：正由重决策、执行部门，轻监督、咨询、信息等部门倾向，向重咨询、信息、监督部门转变，力求与决策、执行部门相平衡。②公共管理的作用领域：由于“有限政府”的出现，使政府许多微观管理职能交给社会，精简、撤并相应部门，与此相应，增强政府对社会尤其是对经济宏观管理部门。

⑵纵向层级：公共组织结构有从集权式尖塔型结构形式向分权式扁平型结构形式发展趋势。3.公共组织权力关系的变革

权力分配关系发生调整：一般事务管理从集权型走向分权型，宏观事务管理从分权型走向集权型。①公共组织向社会组织还权。以政府为主的公共组织还权于社会是时代的潮流。

②横向分权。公共组织权力体系由单纯直线型向直线权力关系和参谋权力关系并存转变。③在纵向权力分配上，有着集权与分权互相融合的趋势。

第四章 公共管理的物品及供给

第一节 公共物品的含义和类型

一、公共物品的含义

公共物品是相对那些可以划分为企业或个人消费单元的基本生活或生产资料等私人产品而言的共享性物质产品和服务项目。表：公共物品与私人物品的消费模式比较（P）

二、公共物品的特性

1.受益的非排他性：在消费过程中，技术上不能将拒绝为之付款的个人或厂商排除在公共物品受益范围之外；或者这种排除在技术上可行，但成本太高。

2.消费的非竞争性：指某一个人或厂商对公共物品的享用，不排斥、妨碍其他人或厂商对其的同时享用，也不会因此减少其他人或厂商享用该种公共物品的数量或质量。

3.效用的不可分割性：指公共物品是向整个社会共同提供的，具有共同受益或联合消费特点。（增）

三、判别公共物品的步骤（图表P91~92）

四、公共物品的分类

（一）纯公共物品和准公共物品.依据是否具有非竞争性和非排他性这两种特性划分，可分为:（1）同时具有排他性与竞争性的纯私人物品；（2）具有排他性与非竞争性的俱乐部产品。（3）具有非排他性与竞争性的公共资源；（4）同时具有非排他性与非竞争性的纯公共物品 俱乐部产品和公共资源都属于准公共物品

1.俱乐部产品，特点是在特定限度内消费上具有非竞争性，同时在技术上很容易排他。特性在于：当消费成员超过一定数量时就会发生拥挤现象，破坏其非竞争性。

2.公共资源：消费具有竞争性，但无法有效第排他，不能将不付费者排除在消费之外。

①对这类物品的消费不用支付成本，参与者在个人理性的驱使下追求利益最大化而不计较公共资源由此而支付的成本，导致集体非理性。②公共资源的竞争性意味着个体消费的增加会给其他人带来负的外部效应。

（二）混合物品和公共中间品

1.混合物品具有较大范围的正的外部性。教育、卫生、科技都属于这类物品

2.公共中间品：未被最终消费、而被用作投入、进入生产过程的公共物品。消费主体一般是厂商。

（三）全球性公共物品、全国性公共物品、区域性公共物品和地方性公共物品

（四）公共物品与公共服务

1.公共服务是指向社会公众提供基本的、范围广泛的、非营利性的服务。具体来说： ①是面向大众的服务②用于满足人们基本生活需求的服务③内容十分广泛④非营利性的

2.公共物品现实中的三种类型：①实物公共物品，如国防、交通设施②精神（规范）性公共物品，如制度、思想和文化③信息类公共物品，在不考虑知识产权和专利的情况下，具有共享性，如天气预报等。

五、公共物品和私人物品供给。市场机制供给和需求无效率的原因：两种效率损失

①在消费是竞争性而排他不可行的情况下，市场提供公共物品将引起一种效率损失，即可能导致公共物品供给不足。

②公共物品的非竞争性消费使增加一个人消费引起的边际成本为零，按价格等于边际成本的资源有效利用原则，对这一产品消费不应该收费。但新增加消费者的边际成本为零，并不说明提供这一产品不需要成本。所以如果由市场提供，则必然会收费，阻止人们消费这一物品 效率损失意味着公共物品领域资源配置的市场失灵。市场失灵，并不是社会不需要公共物品，市场失灵后，政府公共机关负责社会公共物品供给，成为市场经济条件下政府的基本职能。

第二节 公共物品的供给

一、公共物品供给的特点

①政府是公共物品的供给主体：通过税收、财政预算筹集资金，投入公共部门形成供给能力； ②公共物品的供给具有规模性：公共物品是大众需求、大众消费，需要规模供给；

③公共物品的供给往往无差异：公共物品以大多数人利益为价值取向，不可能单独消费；

④公共物品的供给具有非均衡性：公共物品需求不确定性，供给总是滞后或超前于市场需求。因为光盘内公共物品消费的弹性和可替代性总体大于私人物品，因此供求非均衡一般不会导致过剩或短缺危机。

二、政府机构与公共物品的供给。政府官僚机构提供公共物品同私人部门提供私人物品的差别： ①政府官僚机构中不存在提供同种公共物品的竞争，缺乏刺激降低公共部门服务效率。

②政府机构官僚不以利润最大化为工作目标。追求利润必然降低成本，不以营利为目的政府机构提供公共物品，往往与较高的成本相伴随。

③公共物品常不以价格形式出售。社会成员对公共部门工作评价时，敏感程度低于市场价格。

④实证分析表明官僚对政府预算极大化的追求，必然导致公共物品或服务的供给量过剩，而高于其最佳的产量水平。图 10-3（A/B）有助于解释这个结论：（图P99）

三、公共物品有效供给的条件

（一）帕累托最优供给量（图P100）【不懂，查资料】

公共物品的价格事实上就是税收，公共物品有效供给的分析是假定以个人交纳的税收负担公共物品的生产成本，税收应由个人收益程度决定，实行差别税收，这称为税收的收益原则。

（二）公共物品最优供给的均衡分析

1.庇古均衡：公共物品消费的的边际效应等于税收的边际负效应

2.局部均衡与一般均衡 3.林达尔均衡（Lindahl Equilibrium）（图P103）

公共物品有效供给的关键：消费者按自己从公共物品消费中获得的边际效用水平真实地表示自己对公共物品的需求，相应承担公共物品的成本。这也正是公共物品有效供给的困难所在。“搭便车”行为使公共物品实际供给水平远低于最优水平；或“夸大需求”导致过度供给 必须设计一种能准确揭示人们偏好的机制，实现公共物品有效供给。

四、准公共物品与混合物品的供给（太乱了）

（一）准公共物品与混合物品特点

⑴拥挤性的公共物品：混合物品的一种，指那些随消费者人数增加而产生拥挤，从而会减少每个消费者从中获得的效益的公共物品或服务。效用虽然共享，但消费上具有一定竞争性。（P105）

⑵价格排他性的公共物品：另一种混合物品，指那些效益可以定价，可以在技术上实现排他性的公共物品或服务。特点是①的效用名义上向社会提供，即谁都可以享用；②在受益上却可以排他，即谁花钱谁受益。

（二）混合物品的供给 ①理论上说法：私人物品或服务由私人部门通过市场提供，公共物品或服务由政府部门以非市场方式提供； ②实践上，很难将市场供给和政府供给截然分开。许多物品或服务上，二者相互交织，突出表现在混合物品或服务的供给上；

③混合物品或服务的共同特点：由私人部门通过市场提供，也可由政府部门给予补助的办法通过市场提供。

1、拥挤性公共物品的供给。收费实现排他性。

2、价格排他性公共物品的供给。生产和消费上可能产生正的外部效应。必须由政府补贴，否则供给不足。

五、公共物品供给的变化趋势（P106）

①公共物品供给主体的多元化：社会团体、公益组织、私人投资者、营利性公司；

②公共物品供给结构趋向丰富：划分消费群体消费层次，提供特定公共服务内容和项目；

③公共物品供给质量日趋提高：科技进步、需求更高、客观条件更好、市场机制促进。

第三节 政府与公共物品供给

一、政府提供公共物品的方式

（一）政府提供不等于政府直接生产：公开招标、管理合同、租赁协议

（二）政府供给的两种方式：

（1）政府直接生产：纯公共物品、自然垄断性很高的准公共物品；

（2）政府间接生产：政府利用预算和政策安排形成经济刺激，引导私人企业参与公共物品生产。实质是：在公共物品生产过程中引进市场和私人力量。方式有：

①政府与私人签定生产合同：具有规模经济效益的垄断性行业；②授权经营：外部性明显的公共物品 ③出让经营权：初始投资量巨大，随后经营所需资本量较少，具有竞争性的公共物品 ④政府经济资助：营利性性不高、未来才能盈利、风险大的公共物品 ⑤政府参股：初始投资量大的基础设施项目。

二、改革政府在公共物品管理中的行为

（一）应有进有退，合理调整政府的经济活动领域。

政府应从绝大多数私人物品直接生产领域退出，通过拍卖和股份制改造等方式，将国有资产转移到教育、科学、安全秩序和社会保障等公共物品领域，增加这些领域的政府投入，改变公共物品领域政府进入不足、公共物品供给短缺的现状。如： ①对意识形态倾注更多的政府关注；②对货币稳定、国际汇率、利率、金融信贷体制稳定等问题投入更多公共资源；③高风险具有战略意义的新技术产业；④法制建设和社会保障体系的完善，保证自由、公正、食品、医疗、教育、养老。

（二）应完善公共物品的提供方式，将政府直接和间接生产结合起来，提高公共物品的供给效率。①具有规模经济效益的自然垄断性公共物品，通过生产合同由私人企业提供； ②外部性显著的公共产品，通过经营许可制度授权私人企业生产经营；

③盈利性不高或预期收益高但风险大的公共物品，通过各种形式经济资助支持私人企业生产经营；

④初始投资较大的基础设施类公共物品，通过参股形式向私人企业提供资本和分散私人投资风险，与私人企业共同承办。

（三）公共物品生产的主体（投资主体）应多元化，允许鼓励私营企业生产和经营公共物品。

（四）将市场机制引入公共物品供给领域，使该领域成为行政方式和竞争方式共同调节的领域。

（五）应明确中央政府与地方政府的分工，完善公共物品的提供机制。

应根据公共物品公共性程度和规模经济大小，明确各类公共物品应由哪一级政府负责提供，明确中央政府和地方政府的事权和财权划分。

第五章公共管理职能

第一节 公共管理职能概述

一、公共管理职能的内涵及其形成原因

（一）公共管理职能的内涵

职能：指特定组织基于某种规定所承担的基本职责和基于自身特定结构形式所能发挥的功能作用的统称，是职责与功能的统一。

公共管理职能：指特定环境下，公共管理部门在社会公共产品与服务的管理过程中所承担的基本职责与所具有的功能作用的统一体。公共管理职能具体理解：

1.公共管理职能实施者是整个公共管理系统，包括政府行政机构为核心各类公共管理组织。

2.公共管理职能实施的依据：国家或社会通过某种途径赋予公共管理组织某种特定权力或者权威。①国家通过宪法法律形式赋予政府机构一定公共管理权力，当代政府主要是行政权力。②社会性公共管理组织不具有实施公共管理的正式权力，而依赖由某种特定因素自发形成的权威来运行。如慈善机构，志愿者组织的权威来自自身行为和社会认同。

3.公共管理职能的内容：公共管理系统对一国公共产品与公共服务进行管理的全部事务，诸如国防、公安与内政、环境保护、文化、教育、医疗卫生和福利保障等。4.公共管理职能是公共管理组织特定功能作用的一种反映。

5.公共管理职能是一个独立、完整的体系。公共管理职能与政府职能既有联系，又有区别。政府职能是公共管理职能体系的核心构成部分，社会自治能力加强和政府职能社会化改革的展开，公共管理职能超出政府职能的范围。

（二）公共管理部门及其职能的存在原因

①公共管理部门及其职能体系的存在是与人类社会共始终的客观需求

其表现形式因生产力和社会分工发展阶段的不同而不同。是人类社会发展到一定阶段的必然产物与社会维持和发展的必然要求。

②公共管理部门及其职能体系的存在是当代各国社会与市场经济发展的基本要求。

③公共管理部门及其职能体系的存在，尤其是其存在状况与特定社会的自治能力密切相关。

现代国家，社会自制能力强弱直接影响公共权力组织的职能社会化进程以及非正式公共组织的发达程度。

二、公共管理职能的构成

（一）公共管理的程序性功能

①决策：管理者为解决问题、达成特定目标而制定与选择行动方案的一项基本的管理职能。他贯穿于一切管理活动之中。从动态运行角度看，主要包括：确立目标、发现问题、设计方案、最终方案抉择与实施等一系列基本步骤与内容。

②组织：基于人类对合作的需要。若想在实现决策目标的过程中产生比各个个体功能之和更大的功能、更高的效率，需要根据工作的要求和成员的特点，将适当的人安排在适合的岗位上，用规则制度确定各个成员之间的职责关系，以形成一个有机的组织结构，并使整个组织得以运转。基本内容：组织结构设计、人员配备、力量整合。

③领导：通过指挥人们的行为、沟通人们之间的信息、增强相互间的理解、统一人们的思想和行为、激励每个成员自觉地为实现组织目标而共同努力。包括：指挥、沟通、协调、激励等基本职能活动。

④控制：通过建立信息反馈和绩效评估机制，把决策实施过程中所取得的各种效果与所要实现的相关目标进行比较并评价，及时发现和纠正各种偏差，以保证预定目标实现的一种职能活动。类型：宏观控制和微观控制；严格的实践性和阶段性要求；包括确定标准、衡量成效和纠正偏差三个步骤。

（二）公共部门的任务性职能：以政府机关为核心的公共部门主要行使：

1.经济职能

（1）宏观调控职能：指对整个国民经济进行的总量管理。包括制定国民经济计划和重大国民经济政策、保持社会总需求和总供给平衡、适当调整社会产业与区域结构、保持国民经济适度增长和良好经济投资环境，加强水利、电力、交通、邮电等公用事业和基础设施建设，促进国内外市场体系形成和发展等。（2）微观管理职能：指作为市场主体存在的各类公共组织。如公共企业、公司等单个经济主体从事的与公共产品与服务的生产和经营有关的管理活动。

2.政治职能：公共部门的政治职能是指防御外来入侵与渗透、镇压敌对阶层反抗、制止打击不法分子破坏活动、妥善处理人民内部关系，建立维护有利统治阶级的社会秩序的系列政治职能活动。即：对内维护社会秩序、对外维护国家安全的职能活动。

（1）民主建设：是当代民主国家政治制度的根本要求，是公共部门管理遵循的基本原则。具体措施：①坚持完善人民代表大会制度②制度上保证人民依法行使管理国家权利，政府必须在职权范围内加强法制建设③政府公共管理工作要坚持民主原则，吸收人民参与接受人民监督④加强自治性社会组织建设，使人民充分行使自治权。

（2）社会治安：运用法律、政策、条例等约束机关团体和个人行为，维护安全稳定的法律秩序，确保公民权利不受侵害。也称政治专职职能或暴力镇压职能。

（3）国家安全：加强国防军事建设和外交活动，防御外来侵略和颠覆保卫国家安全、世界和平，反对霸权主义。制定科学合理的外交政策，加强政府军事保卫职能。

3.社会管理职能：指公共部门为维持正常社会生活水平与生活秩序，增进国民福利而生产供应社会福利性产品和服务的管理职能活动。

（1）提供社会保障：公民基本生存条件保障和确保社会经济活动正常运行的风险规避机制。包括：社会保险体系（养老、医疗、失业、工伤四类）；社会救济体系（对保险的补充）（2）促进公正的收入分配：克服机会不均等；调节收入分配；改进分配政策。（3）环境保护：直接控制、罚款、补贴。

4.文化职能：是在公共管理职能中比重日益增加的重要组成部分，涉及科技、教育、文化、卫生、体育、广播电视与出版等各个方面。经济和文化是人类文明发展的两大支柱，前者涉及物质文明进步和发展，后者涉及精神文明进步和发展。两者相辅相成、互相促进。

第二节 公共管理职能的历史演变

一、传统社会公共管理职能

传统社会（前资本主义时期）一般包括原始社会、奴隶社会与封建社会三个发展阶段。

1.原始社会公共管理职能极其简单：①大多与谋取生活资料的生产劳动直接相关，主要是进行劳动分工。②不存在专门公共管理组织或职能。③职能运行方式是习惯化、非强制性的。2.前资本主义国家时期的公共职能体系基本特征：

①公共管理职能体系重心相当清晰：以政治统治职能为中心。②社会事务管理职能十分薄弱。是由落后的社会经济基础：自然经济基础所决定的。③公共管理职能体系运行以国家暴力手段镇压为主要特征。与公共职能体系基本结构相一致，由其社会矛盾对抗程度决定的。

二、西方国家公共管理职能及其变迁 根据内在特点，西方国家公共管理职能发展分为三个不同阶段：

（一）自由放任主义阶段：特点：

①政治职能占据中心地位。运用国家机器保卫国家安全和必要的社会法律秩序。

②在经济与社会职能方面，奉行自由放任主义政策，公共部门扮演维护秩序“守夜人”角色。③出于整体利益考虑，公共部门应向社会提供某些类型的“公共商品”。

（二）国家干预主义阶段：特点：

①政府权能体系迅猛扩张，“行政国家”取代“守夜警察”成为政府职能体系发展主流趋势。由自由市场自身发展导致垄断问题与社会财富“马太效应”的产生使自由放任资本主义无法仅凭市场自动调节促成社会资源有效配置并推动生产力与国民财富增长，使社会矛盾，主要是劳资矛盾迅速激化。结果是以经济危机为核心的政权与社会秩序危机的持续加深，集中表现是全球性经济危机与两次世界大战爆发。

于是，所谓“行政国家”，即在法治基础上以职能范围、机构与人员规模的不断扩张为显著特征的政府权能体系取代放任政府模式成为西方各国政府的发展取向。

②经济社会矛盾激化，为维持必要政治法律秩序，公共部门政治职能总体上进一步得到加强。

③在经济与社会职能方面，各国普遍采取积极干预的职能模式。凯恩斯主义兴起要求政府采取积极干预主义政策解决经济发展、就业与社会福利等公共价值目标问题。二战后，大多数西方国家实施全面福利政策。

（三）新古典主义阶段

1.干预主义公共管理职能模式的问题：

①它试图将政治置于经济之上，将国家集体置于社会个人之上，与西方社会个人主义价值取向相违背。一旦条件允许就很难获得广泛政治支持。

②公共部门干预能否持续有效一直有争议。自由主义公共职能模式一直试图取代干预主义，再次取得主导地位；自由主义更符合西方各国文化传统，也更符合市场经济内在发展要求。

③更重要的，事实表明，公共部门也不能解决好市场不能解决的问题，甚至给社会带来更大损害。尤其是从20世纪70年代末开始的低增长、高通胀、高赤字、高失业率的“滞胀”现象。

2.新古典主义（新自由主义）：基本理论要点是在重申个人理性假设基础上主张在社会经济生活中市场力量的角色最大化和政府角色的最小化。新古典主义主张公共管理职能体系特点：

①政治职能对内统治职能尤其暴力镇压职能相对弱化，民主建设职能得到进一步加强。②经济社会管理职能在公共管理职能体系中所占地位越来越重要，甚至成为核心政府职能。

③公共管理职能主体的多元化与政府相关职能的不断强化趋势相并存。

三、建国后我国公共管理职能的嬗变

（一）传统计划经济体制时期的公共管理职能体系

我国参照前苏联模式建立的传统公共管理职能体系的特点是政治、经济、社会、文化各方面的高度集中统一管理。这种职能模式下，传统公共管理职能体系的特征：

①以阶级斗争为公共管理部门工作重心。政治统治职能占主导地位，民主建设职能被忽视。

②经济管理职能：由于实行高度中央集权的计划经济体制，政府包揽一切经济管理职能。很长时间内，我国不存在现代意义的市场和现代意义的企业，或者说微观经济主体。

③社会、文化等管理职能基本由政府统包统揽，服务职能相当薄弱。除党与政府及其有关附属组织外，其他类型的社会组织实际上几乎被禁止存在。

④公共管理职能运行方面，只注重思想政治教育与行政强制手段的运用，一味依靠行政强制手段推行各项公共管理职能。

（二）我国公共管理职能体系的转变及其基本方向

1.职能重心的转移：党和国家工作重心转移到经济建设方面，使公共管理职能体系也由以阶级斗争为纲，以专政职能为重心，转向以经济建设为中心，以经济与社会发展职能为重心。实现了我国公共管理职能重心的根本转移。

2.公共管理职能体系的转变

公共管理职能体系：指特定环境下，一国公共管理职能的基本构成及各种职能相对重要程度或者说相对地位的状态。我国公共管理职能体系具体构成的发展趋势： ①国内统治职能日益次要化，地位相对弱化；

②宏观经济调控与市场培育职能地位日益突出，且占有主导性地位；

③教科文等发展职能得到重视与加强，建立起健全、高效的教育体系与科学文化发展体制；

④对外交往职能急剧扩张，外交部和其他政府职能部门甚至其他公共管理主体都强化其外交功能；⑤国家防卫职能适当加强。3.职能方式的转变：

①在社会资源配置方式上，由传统的重计划反市场机制转而要求实现计划与市场有机结合，以市场为主、以计划为辅的社会资源配置机制。

②在社会经济职能运行方式上，由传统的微观、直接管理方式向宏观、间接管理方式转移。③在管理手段方面，由以运用行政手段为主转向以运用经济、法律手段为主。4.职能关系的转变（P132）：

①中央与地方、上级与下级政府间及各职能部门间职能关系的转变。②政企关系的转变。③党政关系及各国家权力机关间关系的转变。④政府与其他公共管理主体间关系的转变。

第三节 市场经济中的公共管理职能

一、市场机制的缺陷

市场机制的作用是通过竞争来实现资源配置高效、合理和优化的目标。然而，市场决不是万能的，存在固有的缺陷，即存在着所谓“市场失败”问题。

1.市场不能消除垄断和非公平竞争。市场有效性依赖于完全竞争的理想模式 2.市场不能解决外部性问题：

外部性：指某人的经济决策通过非市场的价格手段直接地、不可避免地影响其他人的效用函数，并成为后者自身不能控制的变量。外部性本质是财产权界限不明确。环境污染为外部不经济典型。即使在完全竞争条件下，也不能达到资源配置最优。外部性的影响不通过市场价格机制产生的，独立于市场之外，扭曲市场价格；外部性的范围越广，市场价格机制有效配置资源的作用越小，必须借助市场以外的力量加以纠正。3.市场无法满足社会对公共产品的需求：公共物品具有消费的非竞争性和非排他性，公共产品领域存在了普遍的“搭便车”现象，即大家都想从中受益，但谁也不愿意为此付费，致使公共物品的提供无利可图；且公共物品的价格很难通过市场供求关系来确定，因此很难通过市场提供。

4.市场不能解决社会福利和收入分配的公平化问题：市场机制不可能自动使社会生活质量的提高与地区的发展达到公平和相互协调；公平与效率是辩证统一的，效率与公平的矛盾 市场机制无法解决。5.市场不能确定和控制宏观经济总量平衡：

（1）市场调节是一种事后调节，具有滞后性和盲目性。

（2）“合成谬误”因为会导致经济不稳定。所谓合成谬误，指个人理性选择的综合效果可能导致集体性的非理性行为甚至灾难。自由市场经济具有内在的不稳定性，单靠市场的调节不能保持经济总量的综合平衡和经济的稳定增长。

二、市场经济中公共管理职能的内容

1.限制垄断和促进竞争：制定反垄断法依靠法治影响市场结构和竞争关系； 政府设立监督管理机构，监督企业的论断行为，审批企业间的兼并。

2.界定和维护财产权，克服外部性：财产权是规定资源归属和使用处置的权力；

明确界定财产权是市场有效运作的基本前提；外部性问题本质是财产权界限不明确； 纠正外部效应的措施：征税、法律保护、强制干预、道德教育

3.有效提供公共产品：提供社会正常运转所需的、由社会投资所形成的各种软件和硬件；软件：法律制度

国防服务消防卫生保健文体教育；硬件：基础设施

4.保障收入分配的公正化：①以法律形式分地区确定劳动者最低工资标准②对个人征收累进所得税、抑制过高收入，增进平等③实施工资和物价管制④增加转移支付和其他各种福利措施，包括发放失业补助津贴和救济金等。⑤增收高额财产税和遗产税⑥举办公共工程，增加就业机会。

5.调控宏观经济：①宏观调控政策应以保持货币增长稳定和物价稳定为主②政府增加开支应以教育与基础设施等于长期生产力发展有关的项目为主。③税收调节方面，不易笼统地增税减税，应改革具体的税收制度，使其更为公平，有利于鼓励生产和投资。

（考点）相机抉择的宏观经济政策：市场经济在微观层次可有效地调节供求关系，但在国民经济总量上很不稳定，易导致周期型经济波动，需要公共部门，主要是政府出面进行调控。在经济呈现过热的征兆时，政府进行干预，以期减少总需求，让投资和消费不要过旺；当经济滑向衰退时，政府设法刺激总需求，让投资和消费恢复生机。

相机抉择政策措施主要为两类：①财政政策，调控政府开支规模和税收高低； ②货币政策，以调节货币供应量来影响投资和消费。

三、公共管理职能的限度：

公共部门过度干预或无效干预，造成“政策失败”现象。

1.公共决策复杂性导致政策选择偏差：公共政策的决定方式有以下三种模式：投票决策、利益集团妥协决策、精英决策。三种模式均存在弊端反映了政府决策的复杂性。

2政策实施复杂性导致政策结果扭曲：政策实施消耗资源、具有时滞性、效果不确定性

3寻租活动导致社会资源极大浪费：寻租活动实质是权钱交易、以权谋私，最终导致经济资源浪费。4.公共部门系统存在低效率常态：原因：缺乏竞争、没有降低成本的激励因素、监督信息不完备。

现代市场经济生活，市场失败要求公共部门介入，公共部门作用是弥补或矫正市场缺陷，不可能也不应该取代市场。公共部门功能措施要奏效，必须建立在符合市场规律的基础上。

第六章公共管理的运行

第一节 公共决策

一、公共决策与公共管理

公共决策是指公共组织在管理国家政务和社会公共事务过程中所做出的决定，它是公共管理的首要环节，并贯穿于整个公共管理过程的始终。

公共管理是公共组织特别是政府组织为履行公共管理职能，通过计划、组织、指挥、控制、协调等环节，实现公共管理目标的一种社会活动。

（一）公共决策是公共管理的首要环节

整个公共管理就是决策执行评估再决策再执行再评估的循环过程。

（二）公共决策是公共管理履行各项职能的基础

公共管理有计划、组织、指挥、控制、协调等基本职能，他们都以公共决策为基础。

（三）公共决策贯穿与管理活动的始终

公共管理的每个环节都包含决策的活动，各项职能的履行也都有各自的决策

二、公共决策系统及其运行（四部分）

（一）信息子系统：指掌握信息技术的专职人员、设备及有关工作程序组成的专门从事决策信息的收集、加工、传递、存储等工作的机构。公共决策系统的正常、高效运转离不开信息活动，决策信息的基本要求是准确、全面、及时、适用。

（二）参谋子系统：指掌握各门类知识的专家、学者组成的机构。它集中了参谋咨询人员的集体智慧，运用现代化的决策技术和方法，为决断子系统提供决策方案和其他咨询服务，保证公共决策的科学化和民主化。特点为集体性、科学性、相对独立性。

（三）决断子系统：指由拥有决策权力的领导者集体所组成的中枢机构，是决策活动的组织者，领导着决策制定的全过程，具有权威性和主导性特点。

（四）监控子系统：指决断子系统之外的人员和机构，对决策行为以及决策方案的内容和执行依法进行监督和控制的机构。公共决策监控上一种政治行为，监控主体必须在法律赋予的权力范围内实行。此外，决策系统内部各部门也处于相互监督、制约之中，外部监控体系由人民群众、社会团体、新闻舆论等组成。

三、公共决策程序：一般划分为公共问题的界定、决策目标的确立、决策方案的设计、决策效果的预测、决策方案的选择等五个步骤。

（一）公共问题的界定。1.公共问题的概念与特性

（1）公共问题的概念：指社会成员在公共生活中共同受到广泛影响，具有不可分性、与公共利益密切相关的那些公共性社会问题。公共性是公共问题与社会问题相区别的最本质、最内在特性。

社会问题是指由社会的现实状态与社会公众期望之间的差距而引起的矛盾和冲突，具有广泛性和持续性特征。社会问题包含私人问题和公共问题。

（2）公共问题的特性：①影响的广泛性②影响的不可分性和公共性 2.公共问题的分类

（1）按地域和行政区划分：全球性公共问题、全国性公共问题、地区性公共问题和社区性公共问题。（2）按公共问题点的性质划分：

①管制性公共问题：指宪法和法律框架的完善问题，社会秩序的稳定和社会治安、社区治安等问题。共同特性为：以和谐的社会秩序为目标、权威性的强制规则为后盾，需要有强制性公共权利的管理主体解决。②基础性公共问题：包括宏观经济稳定、地区经济的发展、全球性或地方性公共设施的发展、社区性公共福利增进等方面的问题。需要适当的高绩效的制度安排和公共权威机构加以解决。

③服务型公共问题：包括社会保障、医疗卫生、社区服务等问题，都以公众为直接服务对象，以公众现实的利益要求是否得到保障和满足为目标；公众是直接的受益者。

④保障性公共服务：生态和环境、人口和人口结构、能源等方面的问题，其严重程度及解决与否，构成了社会发展的“外部环境”

（二）决策目标的确立。决策者通过采取某项行动方案所要达到的预期效果。合理的决策目标应满足： ①目标必须具体明确，有的放矢。②目标必须切实可行③目标必须系统化④决策目标必须灵活可调

（三）决策方案的设计：是针对公共问题，依据决策目标，设计实现目标的各种可能性方案

（四）决策效果的预测。预测包括两方面：

①分析、判断决策对象在决策作用下可能发生的种种变化，提示其发展中的各种趋势，充分估计可能发生的不利因素和潜在问题，有助于实现制定出补救、应变措施。②分析、判断实施过程中决策环境的变化。

（五）决策方案的选择。对设计出来的各种备选方案进行评价、比较和权衡利弊，从中选出比较满意的方案。选择标准：①决策方案要有利于决策目标的实现，体现出尽可能大的效益。②实现目标所承担的风险尽可能小。③方案要有可行性（包括：技术可行性、经济可行性、政治与行政可行性）。④方式实施后的副作用（即负面效应）尽量可能少。

四、我国公共决策系统的优化

（一）公共决策科学化：指在科学理论的指导下，遵循决策原则和程序，应用现代科技手段，通过各种方案的选择，达到方案最优化。

实现要求：①建立健全公共决策系统；②遵循科学的决策原则；③提高决策参与人员的素质。

（二）公共决策民主化：是指在决策过程中要充分保障人民群众充分行使参与决策的民主权利，广泛听取各行各业专家、学者的意见和建议，使决策目标体现广大人民群众的根本利益和要求。

1.把民主机制引入决策系统：①发扬民主作风，正确处理好民主与集中的关系；②依靠集体决策 2.重视发挥参谋咨询人员在决策中的作用

①保障参谋机构的相对独立性；②在咨询机构内提倡民主气氛，鼓励不同观点的自由讨论。3.提高政治生活透明度，实现决策目标的民主化

①建立重大问题通报制度；②强化对决策的新闻舆论监督；③增强社会公众参与决策的意识和水平。

（三）公共决策法制化：指以国家的宪法和法律为依据，本着体现人民意志，反应决策过程规律的原则进行决策，并使决策者的权力和行为受到法律的约束和人民群众的有效监督。1.理顺公共决策主体关系，完善决策规则2.充分发挥决策监控子系统的作用

3.决策程序法治化：加以防范的程序有：①调查程序；②方案设计程序；③可行性论证程序 第二节 公共政策管理

一、公共政策与公共管理

（一）公共政策概念：

公共政策是公共行为主体（主要公共权威当局），在职能范围内为某一特定目的（如解决处理某项公共问题或满足某项公众需要，达成公共利益或公共目标），经过政治活动（或协调）所选择的行动方案，并通过公共管理过程实现这一特定目标的过程。在公共政策过程中发展出的各项方针、原则、策略、措施、计划和行为规范的总和是公共政策的主要表现形式。

（二）公共政策与公共管理的关系：公共政策的品质水平与公共管理的绩效有关。

1.公共管理贯穿于公共政策过程始终 2.公共管理是公共政策实施的重要手段

二、公共政策的性质

1.公共政策的利益倾向性：公共政策是在满足具有统治地位利益集团要求的前提下追求社会利益最大化的，带有明显的利益倾向性。

2.公共政策的目标导向性：①公共政策主要体现优势利益集团的价值取向②阶段性政策构成的一组政策目标都是指向总目标。③实质是问题导向，及公共政策的主要目的在于解决社会问题。3.公共政策的合法性与强制性：主要指内容的形式上合法；实施以强制权为保障。

公共权威机构：指对公民个人的行动或私营部门及其他社会组织的行为具有治制权和合法权的机构。4.公共政策的稳定性与时效性：①公共政策的基本目标是稳定的，稳定性性表现在政策的连续性和价值导向的一致性。②政策的时效性和可变性：时效性是指公共政策是在一定时期内起作用；可变性指随着外界因素的变化，政策要做出相应的调整或终止。

5.公共政策的多样性和多效性：公共问题的多样性、综合性、政策效果不可预测性。

三、公共政策的设计：

（一）公共政策问题：1.公共政策问题及特点。特点：（1）相互关联性（2）主观性（3）可变性 2.公共政策问题的发现、提出与确认

（1）公共政策问题的发现、提出与确认的途径：

①公共组织公共管理过程中发现问题的存在加以注意；②各利益集团通过政治途径反映问题。③部分公民、民间组织或媒体，通过呼吁或请愿方式提出问题，引起公共决策机构关注。④专家、学者以发表学术研究论文方式提出社会问题和解决这些问题的建议。（2）判别和确定公共政策问题的准则：

①具有公共性的公共问题。②公共政策问题应是影响程度大的问题。

③应是社会公众普遍关心、强烈要求解决的问题。④政府及其公共组织职权范围内的问题。3.公共政策问题分析

⑴公共政策问题分析准则：①客观、清晰地描述政策问题②减少政策问题的传递层级 ③明确政策问题的目标④坚持全面分析和重点分析相结合。

⑵公共政策问题分析一般程序：思考问题→划定问题边界的轮廓→收集整理有关数据资料→列出目标→界定政策适用范围→概算成本与收益→检查并确认问题。

⑶政策问题分析方法：类比分析法，假设分析法，原因分析法，系统分析。

4.公共政策议程：政策问题列入公共部门议事日程，公共部门讨论纳入公共决策阶段的过程。公共问题进入公共政策议程的基本条件：

①具备问题觉察机制②社会政治系统必须建立有利于信息传递和反馈机制③民主的国家政治体制④社会各政治团体和利益集团能够发挥应有的作用⑤有完善的社会舆论监督机制。

（二）公共政策制定 1.公共政策制定的原则

①公正无偏原则：公共政策首要目标是维护社会公平正义。②资源集中配置原则：将稀少的资源集中于策略性项目上。③个人受益原则：政策最终受益者落实到一般人民

④延续性原则：从发展变化的角度考虑方案的延续性、可行性，以切合实际。

⑤有预见力的挑战性原则：政策目标制定需要稍高于政府现有能力资源以维持组织活力。⑥信息完备原则：系统整体观点出发，实现政策目标间的政策手段形成信息网路，而形成相互协调的系统。⑦一致性：目标与目的，目的与行动一致性；目标内在一致性；政策外在一致性 ⑧弹性政策原则：政策必须具有弹性或缓冲以保证政策随环境条件的改变而调整。2.公共政策制定基本步骤

①确立公共政策目标：个人、社会、组织间多目标协调，体现公众利益道德规范法律法规； ②估计需要：指对于特定群体（指目标群体）的状况，决策者所希望予以补救的范围和程度。③确定要达到的具体目的：需要的数量、针对的特定人口、所需时间

④设计公共政策方案：轮廓设计（提出一种或多种方案；制定行动原则、指导方针基本措施策略等）细节设计（形成适用、可行、具有操作性的具体方案）

⑤评估公共政策方案：对设计出的备选方案的科学性、科学性、预期效果等内容的综合评定。内容包括：价值评估、效益评估、可行性评估、平等分析、协调性评估、风险性评估。⑥选定公共政策方案：五步骤：报告准备、外界评论、内部审核、方案修正、回馈。

⑦设计执行：叙述说明作业程序；明确执行责任；明确管制程序：方案、经费、时间监测。

3.公共政策的合法化：经过一系列法定程序使公共政策方案获得合法地位、具有权威性约束力的过程。

包括两层含义：政治统治的正当性、政策的合法性。

四、公共政策的执行

（一）政策执行在政策过程中的地位与作用：①政策执行是实现政策目标的根本途径；②政策执行可检验 与修正政策；③政策执行是政策过程不可缺少中间环节

（二）政策执行研究的途径 1.自上而下途径：政策制定者为出发点2.自下而上途径：政策执行者为出发点

（三）影响政策有效执行的因素

1.公共政策问题的性质：涉及问题的复杂程度、范围大小、与其他问题的关联性。2.公共政策本身的因素：任何政策有效执行的依赖因素： ①政策的正确性是有效执行政策的根本前提；

②政策的明确性明确，具体政策执行过程简单、容易，效果明显；

③政策资源充足性。包括：人力资源、信息资源、经济资源、权威资源； 3.公共政策以外的因素： ①目标团体对政策的态度。②执行机构之间、执行机构与目标团体之间的沟通。③政策执行人员的素质和工作态度。④其他社会、政治环境对政策执行的影响。如社会舆论、精英分子等对政策执行所持的态度，政府组织结构状况等

五、公共政策的评估

（一）政策评估的概念和意义

1..政策评估的概念。政策评估：是利用科学方法和技术，按照一定标准和程序，系统收集相关信息，对政 策过程、政策绩效进行分析判断的行为。政策评估目的在于调整、修正政策和制定新政策。2.政策评估的意义：①是衡量政策绩效的基本手段②是调整、修正、延续终止政策的重要依据 ③有利政策资源的配置④是政策过程科学化、民主化的必要途径。

（二）公共政策评估的一般标准

①效果指标：效果指政策达成预期效果的程度，可能产生正、负两面。②效率标准：效率指政策产出与所使用成本间的关系。

③公正标准：政策执行后导致相关社会资源、利益及成本公正分配的程度 ④政策回应度：政策实施后满足目标社会团体的需要、偏好或价值的程度 ⑤生产力标准：是衡量每项公共政策是否符合社会基本发展方向的根本标准。

（三）政策评估结果的处理方式 ：1.政策方案调整2.政策方案持续3.政策方案终止4.政策方案重组

第三节 公共管理的执行与控制

一、公共政策的执行

（一）公共政策执行的含义：公共政策执行指履行公共政策、实现公共目标、完成计划任务使之达到公共 事物间协调发展实现最大效果的过程。

（二）公共政策执行的原则

1.自觉性原则：要求执行者对公共事务的正确认识和敬业、乐业的精神以及对人民高度负责的态度。2.持续性原则：指公共管理就其总体和全过程而言，是综合性和非短期行为，需要经过长期不懈努力才能

逐步实现远期目标，必须持之以恒。

3.准确性原则：指对于势在必行的的公共事务，与其迟疑观望、徘徊不前，不如当机立断、雷厉风行。同

时，在错综复杂的公共事务中，要善于抓住主要环节，提高解决问题的准确性和效率。4.协调性原则：指在公共管理执行中，诸事必须环环紧扣，互相促进、互相协调。另外，要利用社会各种

监督机制，以使执行能按政策、按计划进行。

5.相对强制性原则：执行必须做到令行禁止，不得变相抵制；依法办事，以社会和人民的利益为重。6.时效性原则：指执行一定要讲究实效。但不能只注重形式，首先要为社会公众谋利益。

（三）公共管理执行的特点

1.执行的政策性：在政府和社会之间、各团体之间都要遵循政策和公共规则，执行者要有很强的政策观念。2.执行的自觉性：指如果切实可行的公共事务，就应当要求行之有效，并且在执行时提高自觉努力的程度；执行者自觉检查自我行为是否符合政策规范，是否朝着目标、计划和决策的方向前进。

3.执行活动的规则性：公共管理执行要遵循一定的行为规则，执行活动要求法制化、制度化。4.执行活动受执行人员素质的影响

公共管理人员是否忠于职守，奉公守法，是否具有高度的责任心直接影响公共管理执行效果

5.执行的综合性：指现代公共管理涉及方方面面，其执行要求全面和全过程保持高度协调，个别、局部的不平衡会影响全局和全过程。因此，必须综合考虑、全面配合，加强各学科的协调，力求不让一个工作环节影响整体的质量和进度。

（四）公共管理执行的模式 1.自上而下的执行模式：

①公共管理组织大多为行政组织，行政组织为集权、层级和金字塔形的，上下级之间形成指挥与命令的关系，上级负责政策制定，下级负责执行。

②该模式讲究科学管理的精神强调功能分工、监督管理、命令统一、专业分工层层节制和依法办事。缺点是过分重视中心而忽视边陲。2.自下而上的执行模式

①该模式强调应该给予基层官员和地方执行机构自主裁量权，使之能够适应复杂的政策情境。

②优点是它促使我们正视执行过程机关组织之间的互惠性与裁量权；促使我们重视彼此之间的沟通和利益协调。缺点是过分重视边陲而忽略中心。

3.渐进模式。①林德布罗姆提出，其基本思想强调公共管理决策中的保守倾向，新的政策被视为就有政策

的变种。②显著优点是稳定、失误较少；缺点是缺乏创新

4.理性模式：一般表现为渐进模式的反面，该模式力图了解社会中现存的所有价值取向，选择社会价值、成本效益最高的政策；关注的重点是能够改善公共政策的政策。

（五）公共管理执行的手段

1.行政干预：指如果公共管理属于行政组织范畴，则可以以国家权力为基础，强调垂直领导关系，从上到下，利用行政组织来实现对公共组织部分工作的领导、组织和管理目标，具有控制、制约、协调社会各地区、各部门行政管理目标的功能。

2.经济手段：是指按经济运行规律的要求来管理公共事务的一种方式。通过市场机制引导企业和其他经济组织，使其活动符合整个宏观经济发展目标。

3.法律手段：指以法律为武器，根据法律活动的规律、程序和特点实施公共管理。按行政执法所作的分类，主要有行政决定、行政检查、行政强制执行和行政处置。4.奖励与惩戒：指按相关规定和执行标准，对公共管理部门和公共管理者实行精神鼓励和物质奖励相结合，以及教育与惩戒相结合的原则。

5.行政诱导：指使用非强制手段使公共管理人员和管理对象自觉自愿地从事政府所鼓励、公共社会所需要的工作或活动。其方式有启发教育、劝告说服、建议协商、标榜典范和舆论抑扬等。

（二）公共管理的控制

（一）公共管理的控制目标

公共管理的控制目标就是在公共管理活动中，通过控制过程要达到的目的；控制就是为了保证公共组织目标的实现。要实现其控制目标，应从以下方面下手：

1.对公共管理者的控制：①监督其是否按照计划要求执行，对出现的偏差立即就纠正②制定出科学评估体系，以制度化的方式来规范其行为。③对违反者予以惩罚，优秀者予以奖励 2.对公共管理资源的控制：主要手段是财务监督、预算和支出的控制等。

3.对公共管理信息的控制：保障信息传递的安全、准确、畅通，且过滤一些错误、虚假信息。4.对组织绩效的控制：科学评价、衡量组织的效能、效率和效益。

（二）公共管理的控制过程（三部分）

1.确定标准：即评定成效的尺度。类型：①时间标准②公共产品和服务的品质标准③行为标准④绩效标准 2.衡量绩效：①收集有关公共组织绩效的信息，公共组织的效果与评价标准作比较，准确描述公共组织的 工作状况。②对公共组织的工作状况进行分析、比较并作出评价结论。

3.采取管理行动①修订评价标准②纠正行动：实施新公共管理策略；调整公共组织结构对公共管理者进行

人事调整、培训等③维持原状

第七章 公共管理的管理工具

第一节 公共部门战略管理

（一）战略管理的概念

战略管理：是组织适应外部环境变化，确立和调整组织长期目标，整合组织资源来实现组织的战略目标的

一系列决策与行动。弄清与战略管理有密切联系的3个概念。

1.战略管理与战略规划。战略规划注重对组织外部环境的观察与分析，确定与调整组织的战略目标，制定出一个较长期的组织战略计划。两者最重要的区别在于，“战略规划关注的是制定恰当的决策，而战略管理侧重的则是战略结果的产生：市场、新产品、新技术。”

2.战略管理与非战略管理。战略关注总体目标的制定与实施，战略管理是集中组织所有资源来达成组织战略目标的决策与执行活动。非战略管理只涉及总体目标中的部分目标的实现。

3.战略管理与功能管理。战略管理关注组织长期性整体目标和远景规划的制定与实施；功能管理则注重内部管理，偏向于整合系统内各部门的功能组合，强调职能内容和部门分权，对于组织目标并不重视或者只关心短期的具体的目标，二者形成鲜明的对比。

（二）战略管理的特征

1.全面性：战略管理超越了各部门的日常管理活动，更为重视组织整体的发展方向，通过对各具体职能部 门进行协调整合，集中全部资源来实施战略管理。4.长期性：战略管理的远景规划是在外部环境变化和组织内部资源状况进行了分析和预测的基础上形成的，着眼于在今后相当长一段时间内组织与外部环境的协调问题，目标具有长期性。3.方向性：战略管理是对组织未来发展方向和发展蓝图的构建。

4.目的性：战略管理不仅是组织内部成员了解组织发展目标和自身所处位置，也通过对外宣传明确的组织 意图，使外界了解、理解组织，加强组织与外部环境的协调和沟通。

5.统一性：通过对多种目标进行协调和妥协，达成总体一致的组织整体战略目标，避免了因为目标模糊和 冲突而造成的资源浪费。

6.重大性：战略管理的制定与调整不是经常进行的，只有在遇到外部环境或组织内部系统状况发生重大变 化，组织面临重大问题和挑战时才会进行。

7.主动性：战略管理所有步骤都体现着主动性。主动搜集外部环境信息；主动影响外部环境变化等

二、公共部门战略管理

（一）公共部门战略管理产生的背景

1.对公共部门的批评和政府角色的调整。科层官僚制的僵化要求公共部门角色转换； 2.外部环境不确定性的增加和全球化的影响。灵活弹性的管理模式；

3.科技变革与进步为公共部门战略管理提供了技术平台。计算机、网络技术的信息化冲击； 4.企业战略管理理论的成熟与公共部门战略管理技术方法可移植性的增强。

（二）公共部门战略的类型

根据社会要求公共部门采取行动的压力（环境的平静或动荡）和公共部门组织的外部回应度（积极行动或者消极行动）的不同，可以将公共部门战略分为 8 种类型。

1.支配者型战略。强调用行动应对快速出现的新需求，极少考虑对合法权威的回应。运用强制力自由选择行动需要，无需对其行动负责。2.指导者型。增加对重要需求的回应度，属于中等到高等的行动取向战略，对其行动承担中等程度的责任。3.造势者型战略。研究每一个信号，以确定行动是否有保障，不断公告将要采取的行动，但不能对问题进行定性，也没有对问题进行优先顺序排列，结果日常工作被大量不重要的问题充斥，想做的事情与能做的事情之间有相当差距，事实上很少将这些行动付诸实施。

4.适应者型战略。与造势者型战略同属低行动型战略，但适应者战略在问题议程上注入更多行动成分，通过一系列行动管理其所熟悉的局部环境，因此相对积极，使其在相对平静的环境中仍是有效战略。

5.流浪者型战略。如组织处于平静环境，面临环境要求也很少，就有可能采取流浪者型战略，这是偷懒型的战略，组织目标模糊，人员无所事事，基本没有行动。

6.官僚型战略。只为非常明确的需求采取适度的行动，只依赖常规和标准程序采取行动。在平静环境中这是最低限度可以被接受的战略。

7.妥协者型战略。实行这种战略的组织面临明显的行动需求，在组织资源有限情况下按照对顾客需求的优先排序分配资源，其战略变革具有一定的长期性。

8.共生者型战略。最主动的战略。由于所处环境和社会需求的急剧变化，共生者战略要求加强部门组织间的合作，通过建立统一的机构或部分职能的让渡来整合职能部分重叠的不同组织，满足顾客突然发生急剧变化的需求。

三、公共部门战略管理的实施 ：实施过程包括战略规划、战略实施、战略控制三阶段。

（一）战略规划1.战略规划：是在环境分析基础上拟定战略的过程，是将战略意图转化为战略决策的过程。

目的在于明了环境对组织的重要影响，并指导组织对环境的变迁作出反应，以获得长期的竞争优势。好的战略计划包括： ①战略范围；②资源分配；③本身战略范围的机会和威胁、④最佳协调作用，使资源配置和竞争优势相互协调。2.战略规划的步骤

①达成初步共识，组成战略管理团队即战略管理小组。通过三步发挥作用：

一、搜集信息和理念；

二、综合信息和理念

三、抉择。注意阶段转换中根据标准确定行动优先程度。②构建组织理想。政治权威网络和众多利益相关者的要求形成公共部门的环境背景，导致公共部门目标模糊不清。以理想代替目标帮助管理者在这种环境中正确引领其组织。

③进行环境分析。战略管理注重组织环境分析评估。环境分析的主要任务在于通过对组织内部形势和外部环境的系统分析，掌握公共组织内部优势和劣势，了解公共部门外部的机会与威胁。

④确立战略议程。确立议题处理的先后顺序。需要定期检查修正战略议程，保持动态性。

⑤制定备选战略。以SWOT分析为基础，考虑组织理想的前提下，提出具体处理战略议程每个议题的行动方案。常采用渐进式战略，在机会和威胁间取得平衡。⑥作出战略抉择。综合比较选择最优。

战略管理环境分析评估方法：SWOT分析。目前战略管理与规划领域广泛使用的分析工具，其主旨在于通过了解本组织的优势和弱点，抓住组织外部的机会，规避组织外部的威胁，从而制定行动战略的方法。经过SWOT 分析，一个组织可以有不同的战略匹配和选择。如：

①SO战略（strengths－opportunities，优势－机会）：是发挥组织内部优势、利用外部机会的战略，所有组织及管理者都期望可以利用自己的优势，并抓住外部环境所提供的机会。

②WO战略（weakness－opportunities，弱点—机会）：目标是利用外部机会来弥补内部弱点。运用这一战略的基础是，组织存在外部机会，内部存在弱点，妨碍着外部机会的实现。

③ST战略（strengths－threats，优势—威胁）：利用优势，回避或减轻外部威胁的影响。

④WT战略（weakness－threats，弱点—威胁）：减少内部弱点的同时，规避外部环境威胁的防御性战略。

（二）战略实施：将构想转换为现实，注重行动效率。具体涉及三方面活动：

1、建立与组织战略相适应的有效的组织结构。

（1）原因：组织结构决定目标政策的制定，影响所有战略实施活动；组织结构决定资源配置。（2）设计组织结构的原则： ①组织结构选择应与组织实施的战略相一致；②组织结构应有弹性； ③合理安排职位；④责权相符；⑤控制幅度适当（3）组织结构设计步骤：

①分析组织战略选择及未来环境对组织结构的要求，结合现有结构优劣分析，明确组织结构变动方向； ②依据设计原则形成几个可供选择的结构模式方案； ③由战略管理小组召集专家选择合适的结构模式（4）模式转换：①渐进式：平稳，少摩擦；②激进式：彻底完整；震动风险大

2、合理配置资源

①优先考虑战略资源配置；②对组织内部资源进行再分配；③请求资源筹集，保证战略实施可能性。

3、建立良好的沟通协调机制，克服变革阻力。

①对战略拥护者：增强信念、介绍推广、邀请加入战略管理小组

②对战略反对者：防止其消弱拥护者力量、防止结成反对同盟、沟通妥协至少保持中立协议 ③对未确定的利益相关者：加大解释宣传、表明战略受支持率、促使其加入支持者队伍。

（三）战略控制：是监督战略实施过程，评估战略实施的绩效，并依据评估结果调整、修正，甚至终止战 略的一种活动。

1、战略控制的内容：

（1）前提控制。对诸如组织外部环境、内部形势等形成组织战略的基础因素进行系统、连续的监控，以确定组织战略形成的前提是否依然成立，有否发生变化，发生何种变化及发生变化的原因等。如果前提发生变化，相应的战略也应随之变化。

（2）实施控制。看战略实施是否按预定轨道前进，资源配置是否恰当，战略实施实际结果是否达到预期目标，战略实施是否按原计划完成等。这一过程的关键是建立明确的绩效评估指标。对战略实施的监控，是确认组织战略能否继续成功实施的前提。

（3）战略调整。通过对战略前提和实施的控制，依据组织所呈现的具体情况及发展趋势，做出持续战略、修正战略、重组战略或是终止战略的决定。

2、战略控制的方法

（1）预先控制方法。特点：先确定战略控制标准；编制控制对象行为程序，即战略实施计划；根据预定程序实现战略目标。防患未然，及时纠偏，避免时间滞后，减少资源浪费。由于环境不确定性，并不适用。（2）反馈控制方法：设有信息的反馈系统，预定的程序在反馈信息的作用下会自动调整。优点：保证目标实现又具有一定灵活性适应性；缺点：事后调节资源浪费；

（3）动态控制方法：特点：控制标准确定后，不预先设计控制程序，紧随目标，随机应变决定控制行为。面向未来但环境不确定性更大，控制难度更大。

四、公共部门战略管理的问题与改进

（一）公共部门战略管理的问题：

1.公共部门战略管理的问题存在七种主要的批评意见：

（1）描述失实。正式的战略计划过程被描述得比实际情况或所能做到的更具逻辑性和分析性。设计过于抽象，对在任何人类组织中起作用的社会—政治的动态现象未予考虑。

（2）过程过于呆板。面对要作出快速反应、迅速变化和动荡不定的外部环境时，显得过于迟钝。

（3）正式的过程与创造性和革新相违背。战略计划过程自身是改革和创新的，但在有的情况下，可能会有与创造性和改革观念相对抗的倾向。

（4）公司部门差异使得引入出现一系列问题。公私部门差异巨大使在将企业战略管理引入公共部门时出现一系列问题。战略管理在私营部门中的成绩表明它是有相当效果的模式，但把它完全照搬到公共部门就会产生问题。如目标问题，公共部门发现很难给自己的行动确定清晰的目标。

（5）责任问题。如战略是组织制定的，其内容若损害政治官员的利益，会造成追究责任的问题。当战略是政治过程总体的组成部分时，它应是排斥政治的，不应将责任问题与战略问题挂钩。

（6）目标设定的困难。公共部门由于自身公共性，往往存在多重目标，这些目标间又经常相互冲突或矛盾。组织目标含糊不清使公共部门组织在设计战略目标时困难重重。

（7）公共部门行政人员短暂任期造成的问题。公共部门行政人员频繁调动与战略管理长期性产生矛盾，既影响战略管理持续性与连贯性，也影响决策者对实行战略管理的积极性。

2.塞繆尔 保罗对公共部门战略发展计划的目标与手段角度分析，认为存在的制约因素：（1）对目标选择的制约因素。战略管理目标选择的灵活性有限。（2）可供公共部门战略管理执行人员选择使用的手段有限。

（3）目标与手段的配合经常受到制约。目标与规划应紧跟瞬息万变的情况加以调整。

（二）公共部门战略管理的改进

1.战略管理思维比计划更重要。积极应对环境变化和挑战。

2.重视战略规划与战略实施间的有效配合。打破部门障碍，建立目标和手段相结合的组织机构和工作程序，重视各级管理人员对战略规划设计的广泛参与。

3.重视战略管理的实施。保证战略实施的持续性、长期性、循环往复的过程。4.重视战略管理过程中良好的沟通协调机制的建立。5.重视组织长期目标的设计。

第二节 公共部门绩效管理

一、绩效管理概述

（一）公共管理中的绩效概念。绩效：是效率（efficiency）和效能（effectiveness）总和，效率是产出与投入比率的测量，效能是实际成果与原定预期成果的比较，前者适用一切能将投入和产出量化或货币化的场合，后者用于收益无法用货币来计量的场合。具体包含三部分： 1.公共管理的成本或目标。

①公共管理成本：指行政活动中消耗的人力、物力、财力、信息、空间、时间、权威、信誉等各种有形无形资源的总称。公共管理的资源是稀缺的，绩效一定受成本的限定和约束。②公共管理目标：公共部门通过自己的管理活动希望达到的预期结果。

2.公共部门的产出与效益。（1）公共部门产出：指公共管理活动所形成的结果，可能是有形的或无形的。↓（3）效益的类型：

（2）公共管理效益：指公共部门产出对社会所产生的影响。①根据时间跨度，可以将其分为近期效益、中期效益和远期效益。

②根据内容和范围，公共管理效益可以分为经济效益、政治效益和社会效益。③根据效益的方向，公共管理效益可以分为正面效益和负面效应。

④根据人们的认识程度，可以将公共管理效益分为显性效益（短期效益）和隐性效益（长期效益）。

3.公共管理成本（或目标）与收益（或后果）的比较。

公共管理绩效是将公共管理的产出或效益与公共管理成本（或目标）相比而得到的结果。

（二）公共服务中的绩效管理：

1、绩效管理的概念和内容

（1）绩效管理（Performance Management）：是在设定公共服务绩效目标的基础上，对公共部门提供公共服务的全过程进行追踪监测，并作出系统的绩效评估的过程。它是公共管理者的主要职责。（2）绩效管理过程最基本的功能活动：

①绩效指标化：管理者必须设计一套足以衡量组织目标实现的指标系统

②绩效监控：对组织绩效进行持续性的检测、记录与考核，以作为绩效评估和改进组织绩效的依据。③绩效评估：是依据绩效指标对各个部门管理过程中的投入、产出、中期成果、最终成果所反映的绩效进行评定划分等级：包括组织绩效评估（公共管理）、个人绩效评估（人力资源管理）。

总之，公共部门绩效管理是由收集绩效信息，确定评估目标、划分评估项目、进行绩效测定，使用评估结果的行为体系，是持续提高管理绩效、不断促进有效管理的过程。

2、绩效管理的作用

（1）使公共管理的责任落到实处：

①支出得到公民认可按合法程序进行；②资源有效利用；③资源用于实现预期目标

（2）能较好地满足服务对象的不同要求：合理精细的指标设计绩效管理，较好满足民众要求。（3）体现公共管理的结果导向的精神：公共行政学强调过程投入，忽视结果导致浪费、形式主义、官僚主义；公共管理是结果导向，不是程序和规则导向，有效促进服务品质的提升。（4）满足了评估组织绩效和个人绩效的双重要求。有效促进组织整体绩效的提高。

3、时间角度看，绩效管理的意义： ①建立了一种诱因机制（incentive mechanism），激发人的工作热情和

动力。②提供了一种管理工具。是公共部门有效资源配置的重要手段。

二、公共部门绩效评估指标的选择。常见的是用反映公共部门绩效价值取向的“4E”（经济（Economic），效率（Efficiency），效能（Effectiveness），公平（Equity））概念来构建指标体系。1.经济：经济指标一般指投入到管理项目中的资源量。

要求以尽可能低的投入或成本，提供与维持既定数量和质量的公共产品或服务。

2.效率： 投入与产出之间的比例关系，效率关心的是手段问题，这种手段经常以货币方式体现。

效率类型：①生产效率，指生产或提供服务的平均成本。

②配置效率，指组织所提供的产品或服务是否能够满足的不同偏好。3.效能： 指公共服务符合政策目标的程度，常以产出与结果之间的关系加以衡量。

公共服务性质上很难界定及量化，不适用效率指标。效能便成为衡量公共服务的重要指标。

效能分类：①现状的改变程度；②行为的改变幅度。

4.公平：关心的问题在于“接受服务的团体或个人是否受到公平的待遇；需要特别照顾的弱势群体

是否得到更多社会照顾”。具体困难：是在市场机制中难以界定，在现实中也比较难以测量。

（二）确定公共部门绩效评估指标的要求：

1.客观性：用客观、公正的手段获取数据和信息，以真实、准确、完整地反映绩效的好坏、优劣。

2.可比性：使用统一的、量化的统计手段评价绩效，适当参考同行业的评价指标体系用以确定指标的权重。3.时效性：有目的地使用分别反映长期目标、短期目标实现的指标，有利于正确地反应绩效水平。4.易操作性：设定的指标尽可能地简明、可测，以降低绩效评估的操作成本和机会成本。5.综合性：多途径、多方面了解情况，选用信息最全面的部门数据；对绩效的评估注重全方位多角度进行。

三、公共部门绩效评估指标体系的建构

建立公共部门绩效评估体系，包括三方面内容：①建立一套有效的绩效评估制度，包括目标任务的确定，考核指标的计算，分析评估，奖惩措施以及监督工作的实施等方面的内容；②建立科学合理的绩效评估指标体系；③把公共部门的绩效评估置于全社会监督之下。

（一）政府绩效的测评标准和方法

1、标准：①数量标准 ②质量标准 ③时效标准（速度和时限）

2测评方法↓：

④费用标准（劳动时间尺度；物力和财力消耗尺度）。

（1）职能测定法：各级公共机构是否有效地发挥职能、实现组织目标，是测量行政效能的基本标准。

①首先，确定每项职能的指标，分为理想标准和必须达到的标准分别确定最高和最低分数；

②同时，确定主要目标和次要目标的权重；

③然后，按照实际情况计算每种行政效能的实得分数，以此比较管理效能的高低。

（2）费用测定法：分为单位费用法、计件费用法和人均费用测量法

（3）标准比较法：采用公认的标准或由专家设立的标准，以此为尺度与特定的管理后果进行比较。

达到标准的，为效率优良或及格；未达到标准的，为效率不足。

（4）要素分析法：通过对诸种要素的分析和评价，根据实况按标准评分，将所得分数相加，其总和

就是效率高低的尺度。各种管理要素的集合包括人员、经费、物资材料、组织

机构、管理制度和方法。

（二）公共部门绩效评估的指标体系（四方面：业绩、效率、效能和管理成本）

1.业绩:（1）政府部门为社会经济活动提供服务的数量和质量：基础设施、法律法规、主导产业

（2）政府管理目标的实现情况：就业、物价、经济增长、国际收支、资源配置、国民收入等

（3）政策制定水平与实施效果：财政、货币、产业政策等

（4）政府管理效益：税收、支出、人才、投资等

（5）政府管理社会效果：社会公平正义、犯罪人数比例、人身财产安全程度等。

2.效率:（1）公共管理效率：指在实现既定目标基础上，投入的工作量与获得的工作效果之比。

（2）公共部门效率：公共部门机关和公共管理者从事公共管理活动所取得的成果、社会效益同所

消耗的人力、物力、财力、时间的比例关系。

（3）测量指标：数量、质量、时效、费用、能力发挥水平、系统要素与系统整体运行状况等。3.效能：（1）公共管理的效能，指公共部门履行职责的状况及由此产生的影响。是组织预期目标达成的 程度，集中反映公共部门工作的社会成效。

（2）效能的类型：①社会效能：公共组织目标和手段的正确性；政府组织实现目标的能力

②群体效能：结构优化程度，集体功能发挥是否符合组织目标。

（3）考核方面： ①行为合理化水平：公共决策科学、民主监督有效、廉洁勤政高效、政策有效

运用、立法满足要求、政治体制及时改革； ②政府机关效能：是否有合理完善的制度；是否依法行政、推行政务公开、提高办事效率、开展优质服务。4.管理成本。公共管理成本：指公共部门管理行为所占用和耗费的资源及其程度，包括：

①为维持政府机构运转所产生的费用，包括：公共部门占用的人力物力财力；公共部门支出；国债 ②为履行其职能所产生的投入，如发展教育、科技等投入。

四、公共管理绩效的改进

（一）影响公共部门绩效的因素

1.外部因素：（1）政治因素：国家政治稳定，政治生活民主化、法制化是公共管理活动正常进行的基本条

件，也是公共管理高效化的前提。

（2）经济因素：国家经济发展状况是提高行政效率的物质基础，公共管理体系的结构与功能要与经

济发展的类型和水平相适应。

（3）社会因素：社会集团、社会风气对公共管理绩效产生影响。

（4）科学技术因素：行政效率提高，很大程度取决于现代科学技术在行政管理活动中的运用情况。2.内部因素:（1）组织因素①机构设置：公共管理机构功能是否齐全；行政机构是否精简；权责是否明确

②职位的设置；③管理各环节的衔接。

（2）人员因素：人与事的关系；行政人员素质。

（二）公共部门绩效管理中的困难

（1）绩效管理的重要前提是将所有绩效都以量化的方式呈现出来，据此进行绩效衡量。但大多公共

服务的品质好坏很难用客观具体的数据来衡量。

（2）功能相同的公共组织有地区性差异，规模大小不同，以同样绩效指标衡量绩效，并不公平。（3）绩效管理成效取决于绩效指标制定是否周全、合理、客观，是否能涵盖该组织的重要绩效。（4）绩效管理的结果有赖于可靠的信息。

（5）公共管理价值取向的多元性，利益机制的复杂性，使公共部门绩效评估的利益取向定位和价值

取向定位具有更多的争议性和主观性，阻碍公共部门有效实施绩效管理。（6）公共部门绩效改革最棘手的挑战：强硬国家管理系统强加的僵化的制度。

（三）改进公共部门绩效的策略（实践创新、理论创新）1.改进公共部门绩效的实践创新

（1）操作层面的基本思路：在组织上严格实行战略管理，在员工人力资源管理诱因上采取绩效薪俸

制度，两者互相配合，是组织目标和个人目标高度统一起来。

（2）建立高绩效管理目标的意义：通过明确责任与权力，摒弃官僚制逐步改变行政文化，使公务人

员更负责任运用公共资源，提高公共产品与服务质量，为公民提供更优良生存与发展环境。2.改进绩效的理论创新

（1）组织修炼论为学习型组织发展提供了方向

组织修炼论（Organization discipline）认为，未来竞争是组织的竞争，组织竞争力的本质是组织素质，为提高组织素质，必须进行组织修炼。“组织修炼”是采用系统思考的方法使组织向“学习型组织”转变。学习型组织具有五种技能或“修炼”： 第一，自我超越（Personal mastery）

①自我超越就是不断地理清个人的真实愿望，客观地认识现实；学习如何扩展个人能力；

②建立个人愿景是超越自我的前提，重要性方法是保持创造性张力；创造性张力是，是愿景与现实间保持差距，从而产生一种推动人们去创造并实现个人愿景的力量。

③自我超越成功与否很大程度上取决于领导者能否身体力行，做出表率。第二，改善心智模式（improving mental models）

①“心智模式”指由过去的经历、习惯、知识素养、价值观等形成的基本的、固定的思维方式和行为习惯。②良好的心智模式帮助管理者做出有效和及时的决策，继而获得良好的组织绩效。第三、建立共同愿景（building shared vision）。共同愿景是被组织成员共同认可、向往、渴望的未来状态；

它既要体现组织成员的共同愿望，又能体现组织未来的远大目标。

第四、团队学习（team learning）。是发展团队成员整体搭配与实现共同目标能力的过程，包括转换对话及集体思考的技巧，以便群体发挥出超乎个人才华总和的巨大能量。目的是要获得优于任何个人见解的意见和知识，而并非赢得对话，驳倒对方。

第五、系统思考（systems thinking）。系统思考是一种整体性的思考方式，是一种看清复杂状况背后结构的修炼。①观察环状因果的互动关系；②观察一连串的变化过程；③观察整体；④把人们看做改变现实的主动参与者；⑤从对现状只做反应转为创造未来。

组织修炼对管理者提出的要求：①建立共同愿景；②评估组织状况；③组织策略；④组织变革。（2）知识联盟论为组织创新提供了新的路径

知识联盟论（Knowledge linkage）：两个或更多独立的公司按照一定的协议，由科技人员和经理层相互协作，共同开发研究，交流知识和信息，所得的成果由这些公司分享。知识联盟可以是战术上的，也可以是战略上的。特征：①学习和创造知识是联盟的中心任务②知识联盟比产品联盟更紧密。

③知识联盟的参与者范围极其广泛④知识联盟比产品联盟具有更大的战略潜力。第三节 公共部门的目标管理。公共部门在投入产出计量上的困难使效率分析法运用范围相当有限，更多时候，运用将成果与目标进行比较的效能分析。公共部门绩效管理中，目标设定非常重要。公共部门组织目标设定后，必须通过对目标的管理才能实现目标。

一、目标管理（Management by objectives，MBO）

（一）目标管理的含义

组织目标：组织通过组织活动所希望达到的后果，这种状态和结果通常可用一系列数量来表示。一

旦目标确定，它就成为引导组织行为的重要的激励和方向。

目标管理：是指对组织目标的管理：由参与管理的各方面制定目标，并经过自我管理和自我控制等

管理方式，建立各级人员的责任心和荣誉感，最终以实现组织绩效的一套系统管理方式。

（二）目标管理涵义的变化阶段

1.作为一种管理哲学阶段。作为理念提出，难以作为管理方法付诸实施； 2.作为绩效评估工具的阶段。组织各部门设定短期绩效目标，实施自我考评；

3.整合组织与个人目标阶段。①参与：组织成员参与；②学习：个人发展目标与组织目标相融合； 4.重视长期和战略后果阶段。兼顾短期和长期目标；

5.系统改善生产力的阶段。目标管理有效运用必须整合关键管理活动，成为一套管理系统。

二、目标管理的过程

（一）设定组织目标： 设定过程中要注意：

1.透彻分析判断组织拥有的资源实力，可调动资源的多寡，组织存在的问题和相对优势所在，由此判断自己有无核心专长。2.透彻分析组织外部环境及构成环境的因素的未来变化。3.组织目标一旦设定就成了组织计划工作的前提或依据。

4.组织目标应可量化，即可用一系列相应指标来反映和计量。

（二）目标的具体化

1.将组织目标按组织体系层次和部门逐步展开，直至每一个组织成员。

2.组织体系中的每个层次、每个部门、每个成员均可以根据自己的部门、层次、岗位分工和职责要求，结合初步下达的目标进行思考分析，最终提出自己的目标。

3.组织将自下而上的目标与下达目标比较，分析差异，征询下级意见，再进行修订；然后再下达，下级各方仍可以修正。

（三）目标完成检查和业绩考评

1.目标管理核心思想：把目标分解下达后成为组织内每个层次、每个部门和每个单位的工作业绩衡量标准。目标管理全过程的最后工作：根据初期下达目标对各方工作业绩进行检查和考评。2.业绩考评的两种方式：①组织各层次各部门各成员的自我考评

②组织的上级部门对下级部门及组织成员进行考评

三、目标管理的实施

（一）实施目标管理的前提

1.组织成员自我管理能力较强；2.组织具有统一的价值理念；3.组织高层领导重视。

（二）有效地设定管理目标。1.定性目标向定量方面转化；2.长期目标的短期化；3.目标实施的资源配合。

（三）目标管理的具体实施：分4个阶段：计划、执行、检查、改进。

为了发挥目标管理的潜在优势，防止出现理论与实际的脱节，管理学家韦里奇（1985）归纳出 15 项指导纲领，作为实施目标管理的指引。（P217）

1.目标管理与生产力改善方案必须仔细规划。2.方案的参与者必须事先准备。

3.目标设定者需要指导纲领的协助。

4.目标体系必须能够被了解。5.目标的达成可能无法正确反映绩效 6.目标的时间周期最重要

7.目标设定的主管人员在设定目标与执行方案等任务中起着重要作用。8.将目标直接运用与报酬系统会引起负面的边际效果。9.目标管理亦有缺乏弹性的可能性。10.管理系统应加以监测并且在开始时要保持稳定。

11.组织氛围必须支持生产力的追求。12.高层主管人员应积极投入设定的所有目标并传达到组织的较低层级。

13.管理的生产力需要加以衡量。

14.高层管理人员必须对目标管理与生产力改善作出承诺。15.目标管理必须被视为一个管理系统。

四、目标管理的优缺点和在公共部门应用的局限

（一）1.目标管理的优点：

①激励明显。各层次部门成员致力达成使目标为内在激励、目标实现并获得报酬，激励效用更大。②管理有效。结果式管理：只分解目标，不规定方式手段，留出创新空间，有利提高组织管理效率。③任务明确。明确组织目标、结构体系、分工合作及各自任务；实施过程中发现缺陷并及时改进。④控制有力。作为控制方式，目标受到检查督促；考核体系为组织高层监督提供依据。⑤自行管理。引导组织成员实现自我管理。

1.目标管理的缺点：①容易注重短期目标。忽视长期目标。②设置目标存在困难。制定真正可考核可度量的目标十分困难； ③难以权变。执行中为避免组织混乱，目标不能改变，使组织运作缺乏弹性和适应力。

（二）目标管理在公共部门应用的限制

1.公共部门所处环境较私部门复杂多变，目标管理运用范围和程度受到一定影响。2.目标管理存在信任问题，研究表明，官僚体制中建立信任很不容易。3.公共部门目标往往比较模糊，不易量化，其结果也不容易衡量。

4.目标管理实施常以一年或少于一年为周期，强调短期目标管理，易忽视长期目标发展规划。

第八章 公共管理的责任与监控

第一节 公共权力与公共责任

一、公共权力与公共责任

（一）公共组织发展及公共权力的形成 ：公共权力是公共管理者或公共组织影响其他个体或组织的能力。

（二）公共权力的内涵及其特性。1.公共权力的内涵

①公共权力的拥有者是全体社会成员，而行使者是公共管理者； ③公共权力的最终作用对象是公共事务。②公共管理者获得的权力是由全体社会成员授权赋予的合法权。④公共权力的目标是谋取公共利益。2.公共权力的特性：与一般权力相比具有：

①社会性：公共权力属于全体社会成员，基本职能来源于社会并服务于社会，具有广泛的社会影响。②政治性：公共权力是为统治阶级服务的，政治过程表现为对公共权力的争夺。

③工具性：公共权力是争夺利益、达到目的的有效工具。

④独立性：表现在公共权利与公共利益的分离。可以有益于公共利益，也可以对其有害。⑤多元性：公共权力可以由不同主体行使，具有多种社会功能，产生多种社会效果。

（三）公共权力与公共责任的统一。公共组织获得直接或间接授权的同时也承担着相应的责任。公共组织目标是服务于社会公众。负责的前提条件是：不滥用职权；且权力行为者能够承担责任。

二、公共责任的性质与落实

（一）责任的概念：主观责任：忠诚良知认同，是道德的反映。客观责任具体形式：职责和应尽的义务。

（二）公共责任的性质

1.它是一种任务。落实责任时必须明确具体任务；

2.它是一种义务。接受权力就需承担为社会谋取利益的义务，这是公共责任目标导向的要求；

3.它是监控与约束的条件。公共责任是对公共权力行使过程监控的前提条件，是对公共权力约束的基础。

（三）公共责任的落实

1.公共权力与公共责任应权责对等。公共责任的分配应清晰明确，分配关系是公共责任与公共权力对应，即拥有多大权力必须相应课以多大责任。

2.公共责任与公共权力的落实必须通过监控方式实现。监控是监督和约束公共权力行使过程，评价公共权力作用效果、落实公共责任的有效方式；

3.落实公共责任必须具备相应的客观条件。不具备客观能力的，不赋予其公共权力。

4.公共责任的落实需要兼顾客观责任和主观责任的落实与监控。完善法制、重视思想道德教育和宣传、树立良好社会风尚，做到以“德”治国。

第二节 公共权力的监控

一、对公共权力监控的含义

（一）对公共权力监控的基本含义：指包括公共管理组织内部和外部的各种监控主体，采取相应的措施，对公共权力运行的合理性、合法性和有效性进行监督和控制。强调内涵：

1.对公共权力监控的主体是多元化的。2.监控对象是具有公共权力的所有公共组织或公共管理者。3.监控的内容是公共权力的合法性、合理性和有效性。

（二）对公共权力监控的对象及方式： 1.对象：针对具有公共权力的组织和个人 2.对公共权力监控的方式

①主观控制（内在控制）：公共管理者内化的态度、价值观、信仰形成对自身的控制力。加强控制的手段：思想交易、培训、创造良好办公室环境和氛围。②客观控制：公共管理者外部因素对行为的约束或影响（如法律法规、规章制度、工作程序、公众监督等）。

二、公共权力监控的机制

（一）公共权力监控机制的必要性

对公共权力监控的实质：对拥有公共权力的公共组织或个人进行监控，防止其滥用权力，保证公共组织目标的实现。主要是对政府权力机关及其管理者的监控。监控的必要性包括：

（1）公共管理者受自身认识水平局限，公共权力行使过程无法正确判断，需要外界监督纠正。（2）公共管理者具“经济人”特点，失去权力监督会利用手中的权力牟取私利，损害公众利益。（3）公共权力监控机制建立，要考虑监控效率（降低成本提高效果）和监控方法的科学化。（4）对监控者必须赋予相应的权力，同时对监控者也要实施监控。

（5）监控者应建立有效信息收集和处理系统，使监控活动更准确、有效。

（二）公共权力监控的类型和机制

1.公共权力监控的类型，角度不同划分：

①权力过程：立法监控、执法监控、司法监控；

②监控主体：立法组织、审判组织监控、监察组织监控、群众组织监控、新闻单位监控、公民监控； ③隶属关系：上级对下级（上行监控）、下级对上级监控（下行监控）、同级之间监控（横向监控）； ④监控手段：立法监控、法律监控、执法监控、舆论监控； ⑤权力职能：财政监控、审计监控、税收监控；

⑥时间范围：事前监控、事中监控、事后监控或宏观监控、微观监控。2.公共权力监控机制（监控体系）：

①监控、与有效监控：建立有内在联系和规律性的监控方式。

②公共权力监控机制是在严密的法律体系基础上建立起来的，即依法监控；是公共权力相互作用的结果；

公共权力组织既是监控主体又是监控对象，同时具有双重角色。分为外部监控和内部监控。

（三）外部与内部监控机制

1.外部监控机制：是整个公共组织运行机制和组织形式的综合表现，反映公共权力的分配关系，公共组织地位和作用及其受到的制约。包括：

（1）立法监控：监控宪法的实施，监控立法组织制定的法律和法规的贯彻执行，监控行政法规的合法性，处理其他公共组织之间的争端等。我国人民代表大会监督政府的方式和内容：听取审议政府工作报告，审查批准国民经济计划财政预算决算，审查政府法规，决定和命令，视察检查，受理申诉检举，罢黜职务等。（2）司法监控：当行政部门实施法律需要协助时，当一项争端的发生并非行政者的权限所能解决时，或者当行政者在工作过程中有侵犯人民的合法权益时，这时候需要司法的介入。

（3）政党和社会团体监控：政党和社会团体是公共组织外部监控机制中的重要组成部分。（4）社会监控：指社会公众对公共权力行使过程的监控，又称为群众监督。

（5）舆论监控：随着社会的发展与进步，成为社会调控公共权力关系的重要手段。

我国舆论监控的进步：①舆论监控逐步得到了法律的比较坚实的保障。②加强舆论监控的内容写进了党和 政府的有关文件。③舆论监督你的制度化和法规化初见成效。

2.内部监控机制：反映自身监控过程，目标是保证公共权力行使的统一，提高公共权力活动的效率。（1）结构监控：最主要的内部监控形式，指与公共组织结构形式相关的监控机制。包括两种类型：纵向监控（垂直监控）：与公共组织直线结构形式相联系，调整组织内部服从命令和横向监控（职能监控）。（2）纪律监控：对公共组织内部的规章制度执行情况进行监控；（3）法律监控：对国家行政机关的监控。3.对公共权力监控的原则

①合法性原则：被监控者与监控主体行为都要符合国家宪法、法律及政策要求。

②公正性原则：遵循“公开公平公正”原则，实施过程中，对待不同的监控对象采用统一的监控标准，做到监控信息公开，接受全社会的监督。

③经常性原则：监督不是临时性工作，而应贯穿于公共权力行使过程的始终。监控行为和监控方式 应遵循制度化和经常性原则。

④广泛性原则：监控主体的多元性以及监控客体和监控内容的广泛性。

⑤系统性原则：建立一个制度化的、协调的公共权力监控机机制是提高监控绩效的保障。

三、公共权力的监控方法

1.指导：上级对下级局机关和个人进行业务和工作方式的指导，尽量避免下级机关和个人走弯路，提高公共权力的影响力，最终实现公共组织目标的一种方法。

2.绩效考核：是对公共管理者行使公共权力行为结果和过程的一种评价，是调整公共权力与公共责 任关系的重要手段。

3.工作汇报：下级定期向上级管理者反映工作情况的一种方式，也是上级了解下级公共权力使用情 况和公共责任落实情况的手段，上级发现问题，责令下级予以纠正。

4.预算与审计：预算实施前控制，节约公共权力运行成本，合理运用公共管理资源；审计是事后控制，对公共权力运行结果进行审计，主要是对公共部门财务状况进行审验，保证公权力运行过程高效、廉洁。5.审核与批准 ：上级公共管理组织（或个人）对下级公共权力部门的运行过程进行事前查验的方法，是对监控者的未来行为进行预测、判断和作出决策的过程。

6.视察与调查：目标是了解被监控对象的情况，以便作出调整性策略。

7.质询：咨询者一个人或集体名义，一般通过书面形式，对于政府的某项决策，向行政机关领导提出询问 或质问，并要求答复。

8.受理申诉和控告：申述与控告指监控主体对公共权力机关（或个人）在执行公共权力过程中，损害公共 利益的行为提出法律诉求。受理申述与控告的部门是纪检监察部门和司法审判机关。

三、正确处理对公共权力监控中的问题

（一）公共权力监控中存在的问题 1.对被监控者实施监控的问题：

①专业知识与信息不对称；②专职地位的优势；③人事制度的保护性质 ；④被监控者设法逃避监控 反监控法则：被监控者出于各种目的，如扩大公共权力、以权谋私、为自己的利益集团谋利益等，往往会设法逃避受到的监控。

2.对监控者实施监控的问题：

①监控者内在动力不足②对监控者的公共权力的监控与约束 ③监控者之间的协调。3.政治指导的监控手段缺乏；

4..组织结构和功能的分割问题：公共组织的权力、结构和功能分隔，政府功能与职能交叉重叠，需要不同机关彼此分工配合，产生了行政责任的多头问题，责任不易明确。

5.公共权力的监控成本问题 ：公共管理范围庞大，大量成员从事各种活动，花费经费，监督困难。

（二）正确处理监控中的问题

1.建立监控机构：在公共组织自我监控和相互监控的基础上，建立独立的、专门的监控机构。减少来自监控对象的干扰和约束，确保独立行使监控权，提高监控绩效。

2.完善监控机制：完善监控制度，将监控纳入法治轨道。①使监控制度化，以使监控在宪法和法律的范围内运行②建立利益机制，使监控者的监控效果与个人利益联系在一起。

3.提高监控机构绩效：降低监控成本，提高办事效率；改进监控技术和方法。4.发挥社会监督的作用：（1）社会公众参与监督：（2）舆论监督

第九章 公共管理中的政府角色

第一节 政府的含义、性质与职能。

一、政府的含义与性质

政府：国家进行阶级统治和社会管理的机关，是国家表达意志、发布命令和处理事务的机关。政府也可指那些不以营利为目的、旨在追求有效增进与公平分配社会公共利益的调控活动。包括：中央与地方行政机关；行政首长；政府普通公务员。

二、政府的职能与职权政府职能：指政府机关在公共管理活动中的基本职责与功能。

政府职权：指某一职位依法具有的权力，这一权力是由法律所规定的，与一定职位相联系。1.中央政府的职权：（1）制定行政法规和发布行政命令（2）提出各项议案（3）组织领导

（4）管理指挥（5）监督审计（6）全国人大及其常委授予的其他职能

2.地方各级人民政府的职权：①行政执行②发布决议和命令③组织管理④安全保障维护⑤监督审计

三、政府职能的有限性

1.能力限度：政府是否具备承担某些社会或市场管理的能力，若超出范围，则不予干预。

2.效率限度：在市场机制、社会组织和政府行政具有相同调节能力的条件下，应当有成本—收益比较问题，行政干预应当以效率最高为限度。

3.合法限度：如果现存的市场机制、社会组织和政府行政在技术上都有能力，在经济上都能以低成本来满足特定的需求，那么就由更符合法律与公正原则的形式来承担。

第二节 政府与市场的关系

一、政府与市场的区别

（一）运行目的 ：①政府运行的目的：是提供公共物品和服务（如法律、规则、制度、福利、安全等）。②市场运行的基础是交换，市场交换与其他社会生活交换根本区别：市场是配置资源的有效途径。交换的目的是互利，前提是拥有持有物的所有权。

（二）运行方式及特点

①政府的运行方式，主要是通过财政税收政策、货币政策、技术贸易政策等来调控市场运行，通过各种法律的制定和执行来规范、约束各个市场主体及其行为。政府行为一般具有公共性、普遍性、强制性和非盈利性等特征。相对于市场，政府运行还有层次性与时滞性特点。

②市场的运行方式及特点为：市场行为包括市场主体者（独立的生产者和消费者）行为和市场机制，市场行为的作用主要是通过价格机制来实现的。市场信息传输效率高、适应性强、行为简便、组织容易革新，遵循平等基础上充分竞争的行为准则。

（三）运行的结果：（都存在两种情况）

①政府运行结果可能是资源的有效配置，或者是资源浪费；可能是公共物品供求平衡或不平衡。②市场运行结果：资源有效配置，社会秩序协调；损害社会整体利益并引起社会秩序混乱。

（四）担负的职能：

1.政府最主要职能是提供公共物品，政府在市场方面担负的职能包括：

（1）为市场交换界定产权，为其确定交易规则，为市场主体最大限度降低交易成本创造条件。（2）政府应具有监督约束经济主体的功能。

（3）政府应具有维护社会正义的功能。（4）政府应具有宏观调控的功能。

2.市场行为：指由价值规律的作用，市场通过价格变动和供求变化，自发配置资源的过程。担负的职能有：（1）有效配置社会资源，满足人们私人物品需要。

（2）传递生产者消费者所需价格信息，减少当事人行为决策的不确定性，提高经济活动效率。（3）微观调整优化经济结构。（4）参与部分公共物品与服务的提供。

二、政府与市场的联系：市场和政府对经济生活的作用的不同组合情况：（P153举例）

1.市场有效，政府也有效，但是两者的结果和目标不同。2.市场有效，政府失灵。3.市场失灵，政府有效。4.市场失灵，政府无效。

三、政府与市场关系中存在的问题：（P154理解）处理政府与市场关系时，容易出现两种截然相反的观点： ①政府“全能”、市场无用论。②政府“无为而治”、市场万能论。

（一）正确的政府与市场的关系，既要强调市场的充分发展，也要强调政府功能的合理发挥，前者是基础，后者是补充；且要把握好实现市场对资源的基础配置与政府对市场的合理干预之间的平衡。

（二）现实而合理的政府与市场的关系应是保证市场对资源起基础性作用的前提下，以政府干预之长弥补市场调节之短，又以市场调节之长克服政府干预之短，实现市场调节和政府干预二元机制的最优组合。

四、规范政府与市场关系的措施

（一）重视发挥市场的功能

1.市场经济是经过几百年发展才逐渐形成的复杂的制度安排。

2.判断任何一种制度优劣主要有两个标准：是否较好地解决信息问题与激励问题。

①市场经济主要采取横向信息传输方式。②市场是刺激竞争和优胜劣汰规律起作用的场所，经济当事人有追求福利最大化的内在动力和外部激烈的市场竞争压力，宏观上，市场为经济发展和经济效率的提高提供了足够的内在动力。

3.在处理政府与市场的关系中，应充分认识和发挥市场的功能，真正让市场机制在资源配置和收入分配中起基础性调节作用。

（二）正确认识市场失灵。充分发挥市场职能，正确把握政府调节的范围和力度，合理有效发挥政府作用，有针对性矫正、完善、弥补市场不足和缺陷，构建市场与政府机制互补的“二元调节机制”。

（三）减少政府失灵。1.解决政府失灵问题的观点

（1）货币主义认为，减少政府失灵要取消政府财政政策对宏观经济的干预。

（2）合理预期学派认为，解决政府失灵要听其自然，一切让市场经济自发调节。

（3）公共选择学派认为，为有效控制政府官僚阶层的蔓延，促使政府行为真正有利于市场和公民社会，最重要的方法是全面重新创造市场。

（4）斯蒂格利茨认为，干预是必要的，关键在于把握好干预的力度以及要采取适当的形式。2.减少政府失灵的措施

从我国的现实出发，规范我国政府与市场关系、减少政府失灵的措施：

（1）尽快培育和发展市场体系。①将原先由政府承担的资源配置职能转移给市场，为正确处理政府与市场关系奠定坚实基础；②尽快培育企业、非营利组织等市场主体；③建立与市场相配套的政策体系，使市场运行规范化、法制化。

（2）解决市场分割问题。部门利益、地方利益和长官意志导致我国市场被“条块”分割，不利于生产要素有序流动和有效配资，只有在统一市场，劳动力、资金、商品和信息才能自由流动，资源才能有效配置。（3）主动促进国内市场与国际市场接轨。主动参与国际市场，充分利用国外资源。

第三节 政府与企业的关系

一、政府与企业的差别：政府与企业分别提供个人消费的公共物品与私人物品；企业主要关心经济利润，而政府主要考虑社会效益。两者的差异：

（一）组织性质。①政府成立基于公共利益需要，是社会公共利益代表，运行基础是合法公共管理权力，权力具有垄断性，权力行使具有强制性；②市场经济中企业是组织生产、配置资源的基本经济单位，最大限度追求利润是其基本价值取向，行为有独立自主性，自负盈亏性，市场导向性等特征。

（二）运行的目的。①政府管理目的是提供公共产品或服务，增进社会公共利益 ②一般企业管理，是通过生产和销售产品或服务，达到营利目的。

（三）管理的限制因素

①政府运行过程受法律限制，政府严格在法律规定的程序和范围内运行。

②企业管理，法律仅是一种外部制约因素，服从法律规则并不是企业的原始动力。其主要运行是在利益轨

道上进行的，按照市场机制的要求去管理，经济气候是企业管理主要影响因素。

（四）物质基础

①政府管理需要的物质资源来源于税收或发行债券，其耗费资源是公共的。政府经费预算属于公共财政支出，不能任由公共管理人员支配，必须公开化，接受纳税人监督。②企业管理所需物质资源主要源于企业投资的回报，来源于企业获取的利润，管理耗费属企业“内部事务”，是自主的，他人无权干涉。

（五）管理人员

①政府主要管理人员是选举或任命产生，选拔政府管理人员依赖于其政治才干和政治倾向性，由专门部门或机构相对独立加以考核评估。管理人员具有职业化、终身化趋向。

②企业管理中，管理人员一般根据其能力聘用，能力本身起决定作用。由于“职业生存”的威胁，所以企业管理人员办事往往有更高效率。

（六）绩效评估：政府管理绩效评估偏重社会效益，企业管理绩效评估强调经济效益。

（七）擅长的任务①政府：政策实施，保证公平，防止歧视和剥削，保证服务事业连续性和稳定性，加强社会凝聚力。②企业擅长：执行复杂任务，模仿其他组织成功做法，提供需要迅速适应变化的服务产品，提供纷繁复杂的服务，提供时尚的服务。

二、政府与企业的联系。三种模式，区别是政府对企业管理程度不同，政府与企业联系不同：

（一）政府规制型——美英模式：这种模式以美国和英国为主要代表，主要特点： 1.充分鼓励自由竞争3.不制定政府经济计划和系统的产业政策

2.主要用财政和货币政策来调控市场 4.对企业依法实行必要而严格的管制

（二）政府引导型——欧洲模式：以德国和法国为主要代表，基本特点：

1.自由竞争与政府控制并存 2.经济杠杆与政府引导并用 3.经济增长与社会福利并重

（三）政府主导型——东亚模式：以日本、韩国、新加坡为代表，基本特点：

1.政府用严厉规制迫使企业遵守市场规则3.利用计划和产业政策引导企业按指定方向发展 2.利用利益机制诱导企业行为 4.通过行政指导说服企业服从政府意图

三、我国政府与企业关系中存在的问题

①产权不清、“所有者缺位”，使国有企业既不独立，又不受制约

②以产值为核心的“政府承包责任制”强化了政府对国有企业的干预，导致政企不分 ③大多数国有企业的艰难处境，加重了它对政府的依赖 ④传统企业人事制度，是政企不分脐带 ⑤片面政企分开论，使政府放松对企业监督

四、改善我国政企关系的措施

①建立产权清晰、权责明确的内外约束机制。大型国企公司制改革；小型国企民营化。

②加强对国有企业经理的管理：企业董事会行使经理任免权；建立经理人员的监督激励机制。

③重塑政府的政绩考核指标：强调质量、效益等指标；对基础设施、公用事业等设立具体考核指标。④政府为国有企业解困创造良好的制度、市场环境：建立良好的政企关系，制度环境、市场环境主要指社会保障制度、企业联合改组兼并破产制度、银行金融制度等。

第四节 政府与社会的关系

社会：指一个特定民族国家范围内除国家机构、制度外的个人、群体及它们之间联系的总和。

一、政府与社会的联系

1.制度供给的视角：制度供给不足或短缺的现象。政府供给和社会供给是制度供给基本模式。

2.市民社会的视角：市民社会与政府彼此独立又相互影响相互制约。①政府承认市民社会独立性，为其提供制度性保障，对其进行必要干预和调节；②市民社会具有制衡政府的力量，为民主奠定了坚实的基础。3.政治合法性的视角：政治的合法性取决于社会成员的接受和承认。

二、政府与社会关系中存在的问题。处理两者关系时，理论与实践上存在两种偏颇：

①过分夸大政府作用。导致：政府过分替代社会，与社会处同构状态，社会生活过度政治化；

②过分夸大社会作用。导致：政府权威不足，缺乏超越社会力量实现所代表的普遍制度利益的能力，缺少为民众自愿接受和服务的权力合法化基础，政府维持和巩固受到挑战。

（一）政府与社会关系中缺失社会带来的问题

1.社会自主性缺失，可能造成社会虚弱及社会对政府依赖，使社会最终失去自身发展的动力。

2.那些不同于政府的个人目标受到强力压制不能实现，最终造成个人、社会对政府的疏远与冷漠，甚至引发社会对政府的反抗。

3.体制外活动导致政府与社会的离异，政府能控制的社会资源因此越来越多地流失。

4.导致社会对自身发展冷漠。社会对政府目标没兴趣，不能满足自身目标，对未来失去信心。

（二）政府与社会关系中政府权威不足带来的问题

1.过多否定作为强制力的国家政权在社会生活中的地位和作用，使国家社会政治生活呈现愈益明显的分散化倾向。

2.社会主义制度建立后,国家作为社会管理的强制性机构依然有继续存在的必要性，市场原则不可能完全取代非市场原则。过分强调社会自治，会助长分裂主义倾向和妨碍经济的发展。

三、改善政府与社会关系的措施

以市场为中介，建立中国“强政府强社会”模式，保持二者的动态平衡。市场为政府提供经济繁荣的基础、为社会提供民主自由的可能；发挥制衡监督作用，保证权力不被滥用。

（一）明确良好政社关系的发展目标

1.政府与社会关系达到良性互动，“小政府、大社会”模式保证目标得以实现。

2.“小政府、大社会”是：转变政府职能，精简政府机构，扩大社会自治功能，即在转变政府职能、调整政府机构、规范政府行为的同时，充分发挥社会自身作用，把由政府包办的社会事务交还个人、企业事业单位和其他社会组织。

（二）按“小政府”的客观要求改革政府

1.转变政府职能：组织公共物品的供给、发挥知识人才的作用、运用法律手段加强宏观调控；重新确立政 府职能的合理界限。

2.改革政府机构：加强机构改革法制化：①机构设置与管理的程序化；②制定机构各部门设置的实体法； 3.规范政府行为：政府行为纳入科学化、规范化、法制化轨道。

（三）按“大社会”的内在要求改革社会：

1.提高社会自治能力：提高部分政府职能的社会化程度，转变依赖政府观念、调动群众参与社会管理的积极性、扩展社会自主发展的资源和空间、提高成员素质、增强参与意识、提高自我管理能力。2.培育社会中介组织：规范中介组织行为；制定参与、竞争和行为的规则、道德标准和服务规范。3.建立社会对政府监督制约机制：克服政府主观随意性和短期行为，健全信访、协商、对话制度

4.建立相关社会制度保障体系：使政府从过多直接管理社会事务中解脱出来，建立劳动就业和退休保障体系、社会安全保障体系、环境生态保护体系等。

第五节 政府再造

一、政府再造的含义

德国行政学家塞顿托夫观点：政府再造：通过“政府再造工程”去重塑社会，引导、管制及控制经济、社会发展。政府再造不只注意政府在量方面的成长，更注意质方面的改变。

“政府再造”一词揭示出政府改革的本质，即政府改革涉及国家与社会、政府与市场、政府与市民、政府与企业诸多关系的调整；涉及政府治理观念、结构、方式和方法的变革；涉及政府内部组织、运作程序的调整，涉及政府外部关系的变革。

二、西方国家的政府再造模式

（一）西方国家政府再造的背景

1.经济时代的要求：迅速的技术革新，改变着人类社会；经济全球化趋势明显，各国之间经济竞争激烈；受过教育的公众对命令式管理产生反感，要求自主权；公民关注参与公共服务意识增强

2.现实的政治背景：官僚政治体制极力推崇“理性”与“效率”，政府公务文员丧失了使命感和主创精神，且导致政府专业分工过细，机构臃肿不堪，部门交叉重叠，行政效率低下。

3.现实的社会背景：政府对市场干预过度，导致公共服务高投入低产出、高福利低效率问题。

（二）西方国家政府再造的特征

1.与行政环境变化相适应。新的时代，行政系统要不断调整自身结构，以谋求于新环境的动态平衡，政府再造与信息社会的要求相适应，是时代变革的必然产物。

2.着重于政府如何运作。政府再造的主要目标的化解政府在公共服务供给方面存在的危机，运行的总体模式是用市场竞争驱动型的合同管理代替传统的官僚制管理，具体方法是合同承包、业绩评估、战略规划，公务人员的官僚行为转化为企业家行为。

3.广泛采用私营部门的管理方式。例如打破政府垄断、实行全面质量管理与目标管理、成本—效益分析、物质激励等，商业性公共服务完全采用私营化、企业化方法管理。4.基于美国各级政府尤其是州与地方政府的改革实践。

5.重新探索政府与社会的关系。政府是讲究质量、追求效率的“企业型”组织；政府公务人员是有责任心的“企业经理和管理人员”；政府工作以公众需求为导向，提供高质量、高效率的公共服务。

（三）西方国家政府再造的采取措施：

1.资格认定：对进入公共服务领域的社会组织进行资格审查，保证其资质，降低风险。2.建立准入制度：通过公平、公正、公开的准入制度，防止歧视、垄断和行政腐败。3.进行监督与调查：经常检查公共物品和公共服务的质量，处理各种投诉与问题。

4.订立合同：政府承包单位作为合同的平等双方，围绕标的、数量、质量和权力、义务确定各自权限。政府依据合同关注公共产品与服务的质量和效果，将操作经营自主权留给承包单位。

5.创立公司合伙企业：政府与私营企业组织合作组建企业，弥补资金不足、对市场反应迟钝等缺陷。6.提供补助贷、贷款、借款担保：政府对学校、科研单位、非营利机构等公共服务组织进行经济资助，支持其正常运转，鼓励他们的积极性。

7.给予奖赏、奖励与赠予：政府设奖鼓励，可以是个人、社会组织更有效地进入公共服务领域。

政府在提供公共服务中积极引入市场竞争机制，依托各类社会组织克服政府垄断经营的弊端，运用合同承包、绩效测评、目标管理等方法进行管理。政府再造要求政府培育独立市场主体，发挥社会力量作用，包括公营部门、私营部门、非营利组织的作用。

（四）针对不同的公共组织和服务项目，采用不同的管理方法：

1.政府通过市场准入、法律保护、监督检查等手段，准许私营部门参与竞争，政府负责监督，实行间接监控。适宜于商业性公共服务领域，如供水、供电、电信、公园管理。

2.政府通过签订合同、授予经营权、提供经济资助等手段，委托社会组织生产，规定公共服务的目标与要求。适宜于微利或无利经营领域，以及投资风险大、回收周期长的部分基础设施。

3.政府直接投资建设，直接经营管理。对投资规模投资风险巨大、私营组织不能或不愿介入的特大公共工程，对强烈体现公共权力、政治目标的公共服务项目，如公立学校、国防设施等。

三、西方国家“政府再造”理论对我国的启示

“政府再造”是西方国家特定社会经济政治背景的产物，在某种程度上体现公共服务改革发展的一般规律。学习借鉴西方国家“政府再造” 理论，要求政府必须高效、精干、廉价。引入市场化管理方法，提高政府行政效率，引入市场化管理方法，建立政府再造模式：

（1）既抛弃西方国家混淆公私经营部门的差别、完全私有化等错误做法，又应借鉴其成功之处，推进我 国政府改革。政府公务人员需要企业家般创造精神，需要结合国情探索中国特色公共服务市场化管 理方法。需要政府创建良好法律与制度环境，解决市场化过程中的问题。

（2）政府在投融资方式上放开管制。改变传统政府直接投资的方式，创建新的投融资制度；

（3）要求政府积极培育社会力量。由不同的社会组织承接完成原属于政府的公共服务职能，协助政 府办理具体事务，为企业提供信息与咨询服务，起到沟通政府与企业的作用。

四、我国政府的再造模式

（一）从效率行政典范到民主行政典范：政府是公共利益的代表；重视行政资源的有效利用以及公共服务的公平，实现社会正义；政府决策应具有开放性，重视社会公民的参与。

（二）从控制导向的管理到服务导向的管理：施政目标由民众期望和合法期待决定；民主评估的绩效考量；政府传输服务；对使命、顾客、成果的认同；办事考虑民众的实际情况；民众参与领导。

（三）从只强调发挥政府的作用到强调发挥政府、市场共同作用。

（四）从国家单独治理到国家与社会共同治理。

（五）从政企不分、政府管制到政企分开、放松管制。①改革政企关系，国有企业逐步性竞争性生产和经营领域退出，压缩国有企业规模；②政府公共管理职能与企业的经营管理职能彻底分离，是企业真正成为市场主体；③引入竞争，通过贸易自由化、放松准入、停止补贴和支付转移等方式提高企业竞争力；④完善国有企业激励机制和制约机制，既赋予企业更大经营自由权，又引入稽查机制、业绩评议等监督机制。

（六）从中央集中权力到适度的地方分权：给予地方政府必要的权力，让地方政府有更多因地制宜的灵活性，发挥地方发展经济的积极性和创造性。

（七）从官僚组织到适应型组织：①对环境具有开放性，强调将公众视为顾客的公共服务导向；②实行政策制定与执行分离，强调战略管理；③改变组织机构，是组织机构扁平化，减少管理的层次和环节；④改

变组织内部集权结构，授予下级职能；⑤重视决策参与和组织参与；⑥建立网状型沟通；⑦强调团队精神以达到对团队的整合与控制；⑧建立跨部门与多功能的咨询组织。

（八）从人治到法治。政府必须要法律规制、服从法律，接受法律约束和控制，使公民各项权利得到保障。

第十章 非政府公共组织

第一节非政府公共组织概述

一、非政府公共组织的内涵：指那些独立与政府与企业之外的不以盈利为主要目的得各类社会组织。

二、非政府公共组织的特征和主要类型

（一）非政府公共组织区别于其他社会组织的特征有：

1.非政府公共组织必须以一定的法律、法规作为基本的行为准则，从事的活动与服务要有公共性。2.在公共管理过程中，保证其所从事的管理和服务活动具有客观性和公正性。3.参与公共管理活动的范围广、领域宽，并提供大量的、直接的服务。

4.参与公共管理活动的形式不断变化，内容更加丰富，适应高度专业化分工和社会化发展的要求。

（二）非政府公共组织的类型（5种）

1.公共事业组织：包括事业单位和民办非企业单位。

①事业单位是指国家为了社会公益目的、由国家机关举办或其他组织利用国有资产举办视的，从事科学、教育、文化、卫生等活动的社会服务组织。②民办非企业单位是指企事业单位社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事科学、教育、文化、卫生等活动的社会服务组织。

2.公共企业组织：以公共利益最大化而不是以盈利最大化为基本目标的一类特殊的企业组织，负有克服市场失灵的公共政策义务；政府通过投资或控股，对这类企业拥有不同程度的直接控制权，政府的国有企业。3.社会中介组织：指介与政府和社会之间，参与社会管理，提供中介服务的各类社会组织，主要职责是为社会提供某种专门性服务。以其经济属性看分为：①非营利性中介组织：具有公益性特征。②营利性中介组织，执行性的、服务性的，经营活动有明显的营利行为，存在价值是为市场其他主体提供中介服务如律师事务所、会计师事务所。

4.社会团体：中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织，包括各种工会、共青团、基金会、行业协会等。

5.民间自治组织：指在政府指导下，由基层群众组成的“自我管理、自我教育、自我服务”的自治组织，如居民委员会、农村村民委员会等。他们有依法成立和公益取向的特点，为本辖区公众提供公共服务、管理公共事务，完成政府委托的公共事务。

三、非政府公共组织的功用

（一）非政府公共组织的社会作用

1.社会服务功能：中介服务：将需要者和提供帮助者联结起来，如各级工会组织。直接服务：为有服务需求的人士提供直接的服务。

2.社会沟通功能：沟通政府与企业、政府与社会、政府与市场，使社会在市场机制的作用下形成新的整合。他一方面向政府反映企业、社会的意见、建议，供政府制定政策、法规时参考；另一方面协助政府做好宣传、指导、监督工作，使其更好地实施法律、法规和政策。

3.社会评价和裁断功功能：对生产和消费的产品做出客观、公正的评价；没有行政级别、不受地域限制，当事人自由选择的公平独立裁断的组织；

4.社会调节功能：按市场规则在资源配置中起具体调节作用；

5.社会协调代理功能：市场经济需要专门机构代理、协调多元利益格局；

6.倡导社会文明职能：非政府组织倡导的关心人类、坚持人道主义精神及其社会价值观，具有提高公民素 质、倡导社会文明的积极作用。

非政府公共组织发挥社会作用的主要途径：即传统途径与现代途径。

传统途径：非营利组织以宗教名义、以地方具有名望的组织的名义，种类与作用相当有限。

现代途径：非营利组织以契约外包、特许权、辅助制、购买券、志愿服务、自助服务等形式提供各种服务，作用更广泛、影响更深入。

（二）非政府公共组织的政治功用

1.政府合法性的资源供给者：法理型统治合法性资源由法律制度构成，根本原因是人民对规范自己的制度的认同。政府合法性作为一种公共物品，只能由市民社会（公共领域）赋予。

2.政府权力的监督者：为人类自由结社提供了空间，以公共利益为目标，保护人类整体利益为宗旨，通过

有组织的活动唤起民众的公共意识，监督影响政府公共决策，是制衡政府权力的重要社会力量。3.民主价值观的培育者：非政府公共组织自由结社、自我管理社会生活中逐步形成自觉自治原则； 4.公民参政素质的促进者：培养公民正确参政意识；提高参政技能，引导理智参政。

（三）非政府公共组织在中国转型时期所拥有的独特功能

1.促进政府职能转变：承担政府为适应市场经济体制转移出的部分经济、社会职能；

2.培育和规范市场：作为市场经济支持体系，不隶属于政府行政机构，能够公平公正客观； 3.推动企业经营机制转换：政企分开需要非营利组织加强企业间横向联系和政府纵向联系； 4.形成自律性的社会秩序：使社会与政府分离，通过整合依靠社会自律形成社会秩序。

第二节 非政府公共组织的发展状况及趋势

一、非政府公共组织在国内外的发展

二、非政府公共组织的内在局限性

1.志愿组织的非志愿性：非营利活动所需开支与非政府公共组织能募集到资源间存在巨大缺口。志愿性缺失还表现在：①慈善活动的狭隘性；②慈善组织的家长作风；③慈善组织的业余性。

2.独立组织的非独立性：非政府公共组织理论上应是独立于企业和政府之外的，现实发展中，三者间界限十分模糊，部分非政府公共组织与企业的活动没有区别。一些非政府公共组织受资助者影响，去开展体现资助者价值的活动，失去了其本身的独立性。

3.政府职能的虚假转移：非政府公共组织的兴起表面看是政府职能转移的过程，事实上并不能完全说明政府职能就完成了转移。政府职能转移有着复杂的社会背景，存在着不确定性。

4.受到责任和腐败问题困扰：非政府公共组织成立的初衷是为公益事业，随着组织发展，结构和人员朝官僚化方向发展，最终导致组织公益目标被置换成争取资金、为了组织自身的利益。特别是规模较大、资金较多的组织，存在公共责任缺乏问题。

三、非政府公共组织的发展趋势

（一）非政府公共组织在西方国家的发展趋势

①努力提高知名度；②明确法律地位；③密切与政府的合作；④大力倡导慈善捐助

⑤提高公众的信任度；⑥实施专业化发展战略；⑦非政府公共组织的全球化

（二）非政府公共组织在中国的发展展望：要清醒看到现实存在的积极因素：

1.社会基础在改善。随着经济发展社会繁荣，人们关心社会公益事业，凡事依赖政府的观念已被打破，人们通过互助协商方式解决问题，为中国非政府公共组织发展提供重要的文化基础。

2.政治民主化在推进。多元化趋势使政府不再是社会生活特别是社会公共事务领域的惟一主宰，单位制度观念淡化，基层政权选举为代表的政治民主化稳步推进，有利非政府公共组织发展壮大。3.公民参与意识在增强。公民社会参与热情高涨，公众参与机制逐步发展健全。

4.非政府公共组织自身能力在提高。非政府公共组织在面临各种挑战和机遇面前，能力正逐步提高。5.相关法制规范体系的建立。我国政府正在建立非政府公共组织登记管理方面的法制规范体系。

（三）促进我国非营利组织发展的措施（第一版删减）1.鼓励建立政府与非政府公共组织间合作关系；

①政府应认识到非政府公共组织的优势作用，鼓励促进其发展：贴近基层专业创新客观公正方式多样手段灵活，是政府和市场的有益补充； ②非政府公共组织应摆正与政府的位置：是友好合作，不是对抗和取代 2.创造良好的环境培育非政府公共组织发展；非政府公共组织产生发展的前提：国家政治体系高度制度化；经济发展程度足以突破财政限制；社会自治传统、公民保护自我权利意识形成。3.政府制定扶持非政府公共组织发展的相关法律、政策； ①改革成立制度：取消许可批准制，实行登记备案制

②取消“挂靠制”，保证非政府公共组织具有民间性等特性：成为民办官管的组织 ③建立完善的行政管制和司法管制制度：管制追惩，正确引导

④建立监督和评估政策：管理非政府公共组织的主要手段，建立社会信用。4.非政府公共组织积极加强自身的建设；

①坚持民主作风，支持社会多元格局，促进社会自我管理改善；

②提高人员素质，加强人员管理：有效激励机制、民主科学的领导决策机制；

③保持对弱势群体的关怀：争取参与权利，争取社会公正，避免两极分化，维护安定团结； ④加强科学研究，保持创新能力：新技术、新生产方式、新社会组织方式。

第三节 事业单位

一、事业单位的内涵

事业单位是指国家为了社会公益目的、由国家机关举办或其他组织利用国有资产举办视的，从事科学、教育、文化、卫生等活动的社会服务组织。

二、事业单位的主要特征（三方面）

（一）从事社会专业服务是事业单位的主要职责：承担的社会服务是全方位、多功能的。

（二）绝大多数事业单位是以脑力劳动为主的知识密集型组织，提供的服务以知识和精神产品为主。

（三）在管理体制上，绝大多数事业单位依附于党政机关，实行条条管理。

三、事业单位与其他社会组织的区别

（一）事业单位与行政机关：①性质不同，行政机关是代表国家行使行政权力的机构；事业单位是从事某一特定领域社会服务活动的实体组织。②职能不同，行政机关是依法管理国家和社会事务；事业单位是提供某种服务满足人们的社会文化生活需求。

（二）事业单位与企业：

①活动性质不同，企业从事商品生产、流通、经营和服务性活动，以生产物质产品为主要劳动成果；事业单位从事非生产性活动，以生产精神产品和知识产品为主要劳动成果。②活动目的不同，企业以盈利为目的；事业单位以社会公益为目的。

③成立条件不同，企业需依法登记取得企业法人资格才能从事生产经营活动；事业单位是依法批准设立，从事有关业务活动。

（三）事业单位与社会团体：

①组成形式不同，社会团体是由公民自愿组成，实行会员制的非实体组织；事业单位是由特定机关审批，按照专业服务的需要确定其组织形式的专业技术实体。

②设立宗旨不同，社会团体是实现会员共同意愿；事业单位是为了社会公益。

③设立程序不同，社会团体经依法登记取得社会团体法人资格后成立；事业单位经审批机关审批后成立，在依法进行事业单位法人登记。

（四）事业单位与民办非企业单位：

①举办主体不同，后者的主体是企事业单位、社会团体、其他社会力量及个人；事业单位主体是国家机关和特定社会组织。②资金渠道不同，民办非企业单位是非国有资产；事业单位是纳入国家预算管理的。

四、事业单位的类型（P297）

五、我国事业单位目前存在的问题及改革

（一）我国事业单位存在存在的问题

1.管理体制不顺，缺乏生机和活力。①行政职能延伸到事业单位，以事代征政，混淆事权；②事业单位事务交由政府，政事合一，导致政事职责不分、职能交叉、机构重叠、关系不顺；③管制过死、管理方式手段单一。④政府包揽过多，抑制社会民间多渠道办事业。2.财政负担沉重，事业单位面临困境

①国家财政承担无限责任，致使财政负担加重。②事业单位本身支出范围过大，经费供给渠道有限 3.布局结构不合理，资源浪费严重

①事业单位布局分散，职能交叉，低水平重复设置，形不成规模效益，人力、物力、财力和信息资源造成了极大浪费。②各单位各行其是有余，政府统一组织协调不足，造成政出多门，效率不高。4.法治不完备，运行不规范

目前我国缺乏适用于事业单位的专门法规，事业单位的运行得不到法律的有效保障和监督。5.政府职能的明显“越位”

①政府与市场中介组织的责任边界不清，权力扩张。②政府机构职能越位责任缺失，造成政府公信力下降。6.事业单位社会化服务功能“缺位”

多数事业单位定位为“准政府”，行政方式带有浓厚的行政色彩，适应不了市场经济需求。

（二）事业单位的改革

总的指导思想：遵循政事分开、事业单位公益化的方向，建立其符合社会主义市场经济需要、符合事业单位自身发展规律、充满生机与活力的管理体制、运行机制和自我约束机制。

改革基本思路：按照事业单位公益性的基本要求，建立科学的总体布局，坚持社会化的发展方向，推进多样化的分类管理，实行制度化的总量管理。

第四节 公共企业

一、公共企业的社会性质及分布

（一）公共企业及其存在的必需性

1.公共企业的“公共性”表现在：①公共企业必须承担公共性社会责任②政府能对企业的决策权进行干预③国家作为股东，以出资的份额承担企业经营产生的盈利或亏损 2.公共企业存在的必要性：

①公共企业以社会效益和公共利益为目标，为资源在社会优化配置创造必要条件；

②公共企业是构成公共经济部门的重要组成部分，只有公共企业与其他公共组织协调配合，才能共同完成满足社会利益的需要，实现符合公共利益的社会资源配置任务；

③市场经济条件下，公共企业是特殊性质的企业，他负有一定的公共政策义务，是政府克服市场失灵、实现宏观调控的一种工具。

（二）公共企业分布的领域（P301）

二、公共企业的社会功能

1.提公共物品：政府提供公共物品或混合物品的重要途径是建立公共企业，如关系到社会整体福利的大江 大河治理工程，重点防护林工程、城市公交系统等。

2.实现产业结构协调：采用政府投资的方式建立公共企业，大力发展基础设施，实现产业结构的协调，对促进经济稳定发展起到积极作用。

3.缩小地区差异，保持社会稳定：政府在经济落后地区建立公共企业，发展基础产业、基础设施，来实现区域间的经济协调发展，对促进社会的政治稳定具有重要意义。

4.纠正自然垄断：自然垄断是规模经济造成的，规模经济是指某些行业具有生产量越大，平均成本越低的特点。如果政府不进行干预，自然垄断者就会通过控制产量，提高价格来谋取超额垄断利润，从而损害消费者的利益。需要建立公共企业，进行公共生产来纠正自然垄断。

5.缓解经济的周期性波动：公共企业直接受政府控制，一定程度上实现了生产与经营的计划性，克服了一般私人企业在生产经营方面所具有的某种盲目性和无政府状态，其运营体现出反周期性特点。

6.强化政府的宏观调控作用：公共企业广泛分布在能源、交通、通信、银行等基础设施和公用事业部门，有利于政府贯彻干预经济的政策意图，克服市场在宏观经济领域的失灵。

7.推进技术创新，提高科技水平：依靠国家力量投资、建设公共企业，在高新技术领域弥补私人企业人力、财力不足的缺陷，承担起大型科研项目的开发和应用，不断提高国家的科学技术实力，以及科技创新能力。

三、政府对公共企业的管理

1.政府有关部门以国有资产所有者身份形式所有者权能。

包括两方面内容：（1）控制公共企业的重大人事权；（2）控制公共企业的重大经营决策权。2.实行分级所有、分类管理

（1）从纵向上看，各级政府间有明确的财产边界，上级政府对下级政府所拥有的财产无权支配，简化了国有资产的委托代理环节。

（2）从横向上看，根据企业性质、财务关系等标准把公共企业分为两大类，即垄断性公共企业和竞争性公共企业，根据各自特点采取不同管理方式。①垄断性公共企：业直接管理方式，控制程度较高，企业的自主权相对较少；②竞争性公共企业，政府基本上不直接控制，给予企业充分的自主权。3.严格依法管理企业

国家通过制定完备的法律法规来加强对公共企业的管理，政府则必须严格依照法律管理企业。4.实行严格的资产管理（1）国会等立法机构对行政部门和企业的监管。

（2）国家审计机关对公共企业的监督。（3）政府主管部门的监督。

四、公共企业存在的问题及改革

（一）公共企业存在效率不高等问题。原因：

1.产权关系不明确，从而造成公共企业经营管理中的权力与责任不对等。

2.资产安全与效率之间存在矛盾。对公共企业实行严格的决策管理程序有利于保证国有资产的安全，但限制了企业的自主权也就降低了企业责任人的义务，同时，也限制了企业采用一般企业可以采用的、某些灵活的市场竞争方式和手段，这必然降低了公共企业的经济效率。

3.预算约束软化。①企业预算约束是指以收抵支的财务原则对企业经济行为的制约作用，如果企业的经济活动经常违反收支相抵原则，在收不抵支的情况下可以通过豁免税收、获得补助等方式加以补偿，那么企

业的预算是软化的。②公共企业的预算是软化的，它的资产是由国家无偿投入的，国家财政对企业的债务负有连带责任，若企业亏损可要求政府提供保护，采取救助措施。由于政府对公共企业提供保护，企业没有竞争压力，就没有提高效率的动力，从而造成低效率或无效率状态。4.预期目标多元化。①公共企业目标多样性，公共企业经理人员的报酬难以与企业经营绩效直接联系起来，因此，他们缺少必要的压力和动力去经营管理好企业。②同时，公共企业致力于实现社会政策目标，影响到其他利润目标的实现。

从中国公共企业的运行实践上看，以国有企业为代表的公共企业存在问题有：规模过大、结构不合理、经营管理不善、经济运行质量和效益不高、企业“内部人”不当谋利、国有资产大量流失等。

（二）公共企业的发展与改革

1.正确认识市场经济条件下公共企业的职能和目标：①职能是：弥补市场失灵、稳定宏观经济、促进经济发展；②主要目标不是利润目标，而是其他社会政策目标。2.公共企业的国模和运行应与其职能和目标相适应

公共企业不是普遍运用的企业组织形式，其数量、规模必须控制在一个合理的限度和范围内。3.调整国有经济布局，对公共企业进行分类改革

（1）对极少数关系国家安全和社会稳定的特殊行业，如军工、航天等，实行国家独资独营模式。（2）对提供公共产品的公用基础设施行业，如供水、供电等，采取国有国营模式。（3）资源型企业和基础产业部门，如能源、矿山等，采取国有国控模式。

（4）处于一般竞争性行业中的国有企业，尤其是中小型企业，实施民营化改革，主动采取退出战略。

第十一章 当前公共管理的若干热点

第一节 电子政府

一、电子政府及其产生的背景

（一）电子政府的内涵

电子政府，指政府有效利用现代信息和通信技术，通过不同的信息服务设施，对政府机关企业社会组织和公民提供自动化的信息和其他服务，从而构建一个有回应力、有效率、负责人、具有更高服务品质的政府。电子政府的精髓在于利用现代信息和通信技术，构建一个跨时间、地点、部门的全天候的政府服务体系。

（二）电子政府的特征

1.重视现代信息科学在政府管理中的地位。

3.政府信息具有公开性和可获得性。2.建立政府与民众之间的互动回应机制。

4.更有效率。

（三）电子政府产生的背景

1.信息时代的来临为电子政府提供了机遇。

（1）社会生活的高度复杂化，要求政府管理必须采取信息化方法。

（2）产业结构高新技术化和劳动智力化，对政府管理信息化提出了新的要求。（3）信息技术普及背景下公众的政治参与，要求政府管理的信息化。（4）政府运行的成本效益的提高，要求政府管理的信息化。

2.信息技术的发展为构建电子政府创造了技术条件。信息技术，是建立在现代科学基础上的获取、传输、分析、处理、显示和分配的技术，是现代高科技的核心和先导。

二、电子政府产生的主要内容（三部分）

（一）办公自动化：尽量可能地利用先进的科学技术，特别是信息技术手段，以非手工劳动的方式完成办公业务活动，使人们的一部分办公业务物化于人以外的各类现代化办公设备，并由这些设备与办公人员构成服务于特定目的的人—机信息处理系统。

（二）网上政府：指政府为适应社会和科技发展的潮流，以实现办公自动化和资源共享为目标，在行政管理体制、职能和方式不断做出适应性改革和转变的基础上，利用信息技术，在网络上建立一个虚拟政府，以加强和完善政府的管理职能、提供公共服务的过程。

（三）电子政务：是各级政务部门以信息网络为平台，综合运用信息技术，在对传统政务进行持续不断革新与改善的基础上，实现组织结构和工作流程的优化重组，将其管理和服务职能进行集成，超越时间、空间界限，打破部分分割的制约，全方位地向社会提供优质、规范、透明、符合国际标准的管理和服务，实现公务、政务、商务、事务的电子化、网络化和一体化管路和运行。

三、电子政府的国际发展（P317）

（一）美国的电子政府。

1.两点注意事项：（1）强化信息技术的领导（2）建立电子化政府

2.三项目标：（1）建立起政府资源共享的全国性远景计划（2）增进信息技术的发展已建立现代化的“电子化政府”（3）强化信息技术的领导能力

（二）英国电子政府的发展

1.目标：①提供更好、更有效率的服务；②改善行政的效率与公开化；③提纳税人看紧钱包。2.原则：选择机会；信任；可取得性；效率；合理化；信息公开；电子安全。

（三）日本电子政府

1.重点：①行政信息的电子化；②信息提供的高度化；③信息流程的顺畅化；④行政手续的便捷化。2.推动基础与准备方针：①行政信息的电子化及其高度利用；②行政信息流通之通畅与整体运用；③提高公共服务质量；④信息系统及执行环境高度化；⑤通信网络高度化。

四、电子政府在中国的发展。完善我国电子政府的做法：

1.公开政府信息，建设开放政府。

2.抓好基础设施建设，构建电子政府的运作平台。

（1）抓紧政府信息和通信网络的建设。（2）继续推进政府上网工程。（3）建设政府公用电子资料库实现公共信息资源的共享与充分利用。

3.推进政府业务电子化。用现代信息和通信技术代替传统政府机关的办事方式和手段，逐步推进电子公文、电子邮件、电子采购电子公共事业服务和社会保障服务等，促进政府信息流通，提高施政效率与效能。4.建立法律、法规保障体系。涉及政府信息的立法，范围十分广泛：信息公开；信息保护；信息存储管理与内部传递；信息获取等。

5.加强培训与教育，逐步提高公民的现代信息意识和通信技术水平。（1）加强公务员的培训；（2）抓好中小学计算机知识的普及。

第二节 公共危机管理

一、公共危机概述

（一）公共危机的内涵：指由于缺乏准确预测和有效预防而发生的某种突发性事件，对公共秩序形成极大冲击、对社会造成极大破坏，对不特定人群的生命财产构成极大威胁，明显危及公共安全，需要政府动员社会采取紧急措施加以应对的危险状态或危险事件。

（二）公共危机的分类

1.危机产生的诱因划分:（1）内生性危机：由于组织管理不善引发的危机。（2）外生性危机：外部环境变

化给组织带来的危机。（3）双生型危机：组织外部环境变化和内部管理不善交互作用的结果。2.危机发生的领域：政治危机、社会危机、宏观经济危机、生产危机、自然危机。

3.危机中不同利益主体:（1）一致性危机：危机情境中，所有相关主体具有同质利益的要求。

（2）冲突性危机：各相关利益主体具有不同的利益诉求。4.危机发生的不同方式

（1）渗透性危机：指表面似乎一切正常，但实则事态发展缓慢，只有部分知情人士能感知到危机。（2）定期性危机：指牵涉部分组织人员的、按照时间间隔发生的危机。（3）突发性危机：指完全无法预料爆发时间但构成损害的危机。5.危机造成的不同后果

（1）有形损失危机：直接带来人员伤亡或重大财产损失的危机。

（2）无形损失危机：危机的发生严重损害了组织形象，如不采取措施，会造成更大有形损失。6.危机发展的速度

（1）龙卷风性危机：发生突然，但会很快平息，不会给社会带来长久影响。（2）腹泻型危机：逐渐发展酝酿，爆发后很快结束。

（3）长投影型危机：突然爆发。后续影响深远，长时间不能平息。

（4）文火型危机：开始缓慢，后逐渐升级，甚至没有爆发的过程，但结束也很缓慢。

（三）公共危机的特性

1.发生的突发性和不确定性；2.决策的紧迫性和无序性；3.传播的公开性和扩散性4.结果的危机性和破坏性

（四）公共危机的诱发因素、发展周期、发展趋势

1.诱发因素：社会因素、自然与环境因素、国际因素、政治因素、经济因素、文化因素。2.发展阶段：潜伏期、爆发期、持续期、解决期、善后期。

3.发展趋势：①诱发公共危机的因素不断增多，危机发生的更加频繁；②公共危机的种类日益增多，危害

性呈增长趋势；③公共危机信息扩散速度加快，波及的范围越来越广；④单一性公共危机事件减少，符合性公共危机事件增多；⑤地区性危机事件减少，跨国性危机事件增多。

二、公共危机管理概述

（一）公共危机管理的内涵与特征

1.公共危机管理又称“政府危机管理”，是政府针对公共危机事件的管理，是解决政府对外交往和对内管理中处于危险和困难境地的问题而直接采取的对策和管理活动——即政府部门或其他公共组织通过监测、预警、预控、预防、应急处理、评估、恢复等措施，防止可能发生的危机和处理已经发生的危机，以减少和消除危机的危害，甚至将危及转化为机会，保护公众人身财产安全，维护国家和社会秩序的正常稳定。2.公共危机管理的特征

（1）主体的整合性：强调统一领导、分工协作、利益共享、责任共担的危机管理机制。

（2）处置的时效性：以预防为主是最主动、积极的危机管理态度；一旦发生，在最短时间内处理得当，做到危机不扩大、不升级、不蔓延。

（3）过程的阶段性：危机管理的一套系统的过程和循环，分为疏缓、准备、回应、恢复四个阶段，“回应”是最核心、最具挑战力的活动。

（4）手段的强制性：管理过程中，政府运用行政紧急权利，采取一系列紧急措施，包括即时行政强制措

施，必要时中断某种法律法规的实施，暂停或限制部分公民宪法权利。（5）技术的专业性：更多技术性风险导致的技术灾难频发，危机管理的技术含量逐步提高。

（二）公共危机管理的过程（四个阶段）

1.疏缓、检测阶段：危机的疏缓包括消除或减少灾难出现的机会或影响的一切活动。该阶段是危机管理的前提，作用是发现违纪的存在，为防范危机提供依据。

2.准备、预警阶段：指做出计划，已确定在危机出现的时候如何有效的应对，包括危机规划、危机训练、危机的资源准备和储备。该阶段是危机管理的关键，能够以最小的成本取得最大的利益。

3.应急处理阶段：对已发生的危机，政府部门根据事先制定的应急预案，采取紧急行动，通过各种反危机措施，控制或解决正在发生的危机，尽力减轻危机的损害，保护人民生命、财产安全。该阶段是核心，整个过程中最复杂、最困难的阶段，要求人们做出快速、有效反应，及时制止危害蔓延。4.评估恢复阶段：

对危机造成的危害和影响进行评估，在此基础上通过各种措施，恢复正常的社会秩序，做好重建工作。

（三）公共危机管理的原则

1.美国坚持全面紧急事态管理，含义包括：①对各种类型的灾难及其后果实施管理；②对所有紧急事态管理的参与者实施统一协调与领导；③对紧急事态的全过程或生命周期实施管理；④对全国各级政府、各种组织的所有合适的资源实施统一调配与使用。2.我国公共危机管理中坚持的原则

（1）生命第一、以人为本的原则；（2）第一时间、效率优先的原则；（3）信息畅通、协调一致的原则

（4）以防为主、平战结合的原则

①树立危机意识；采取预防措施，做好防范工作；②平战结合：指平时危机的预防管理与危机爆发的应急管理相结合，实现其组织体制、工程建设、准备应急、指挥程序等方面的有机统一。（5）分级管理、适度反映的原则

①对危机本身的分级管理；②按照公共部门等级进行划分，有中央政府和地方政府

（6）依靠科学、保障有力的原则。①决策时充分发挥专家作用，依照客观规律办事；②有科技支撑

三、公共危机管理的运行机制（P330）

（一）公共危机预警机制：1.培养危机意识；2.进行危机监测；3.编制应急预案；4.发出危机预警。

（二）公共危机处理机制：1.快速反应机制；2.高效沟通机制；3.高校信息管理机制；4.科学危机决策机制。

（三）公共危机善后机制：1.恢复与重建机制；2.评估与反馈机制。

第三节 公共管理新模式的探索

一、单一模式论

（一）企业型政府 1.企业型政府的含义。企业型政府（Businesslike Government）：是与“官僚政府”（Bureaucratic Government）相对应的一种政府状态，是指政府部门由一群富有企业精神的公职人员（被称为“公共企业家”，Public Entrepreneur）组成，他们能够运用各种创新策略，使原本僵化的官僚体制恢复活力，使绩效不佳的政府更有效地运作。

①与“官僚政府”相比，“企业型政府”是非官僚化的、具有创新精神的、富于活力与生气的、以人民需求（或称消费者需求）为导向的、具有高效率和高效能的政府。“企业精神政府”或“企业家精神政府”。②“企业家”并非专指私人部门从业者，“企业家”是能够把低产值的经济资源转移到较高生产力，并获得较大收获的人。“企业精神”即应用创新方法使用资源，以使生产力及效用极大化。在公共领域内设计、执行创新理念，有效促使资源极大化并获得效果和效率的工作者，即被称为“公共企业家”。2.企业型政府的原则：奥斯本和盖布勒在《改革政府》中提出“企业化政府”的10原则：

（1）起催化作用的政府（Catalytic Government）：掌舵而不是划桨。在公共管理过程中，政府不应无所不在，政府主要任务是制定合乎公平正义的政策（掌舵），不是直接提供某项服务（划桨）。

（2）社区自主的政府（Community-Owned Government）：授权而不是干预。政府应把自己的触角更多地深入于社区，将控制权由官僚组织转移到社区民众，鼓励公众关心并参与公共事务，减少官僚控制。（3）竞争型的政府（Competitive Government）：引入竞争机制。竞争意味着活力，竞争有助公共服务品质的提高，政府应将竞争观念注入其服务与产出之中，以取代传统独占的观念。

（4）任务导向的政府（Mission-Driven Government）：转变规则。政府运作以目标和任务为导向，认清任务的优先次序，借以集中精力并有效支配资源。

（5）结果导向的政府（Results-Oriented Government）：将责任从投入转移至产出或结果。政府对其施政结果负责，并将其作为衡量的标准。

（6）顾客导向的政府（Customer-Driven Government）：满足顾客而不是官僚制度的需要。政府以顾客为本，针对顾客的需求来提供服务，倾听顾客意见，把创造民众利益、服务民众作为政府目的。

（7）企业化的政府（Enterprising Government）：挣钱而不是花钱。政府财政强调开源与节流并重。传统财政理论片面强调节约开支，企业型政府则努力从管理人转变为企业家，强调成本意识、节约意识及增加利润的观点，认为机关应发挥企业经营的精神，进行有效的投资，以获取更多的收益，解决财政困境。（8）前瞻性的政府（Anticipatory Government）：预防而不是医治。事先的预防重于事后的补救。企业型政府重视战略思考和长期规划，通过预见性决策，用少量的费用预防问题的出现而不是用大量的费用治疗出现的问题，危机管理的能力较强。

（9）分权化的政府（Decentralized Government）：从等级制到参与和协作。企业型政府讲求分权的管理理念，下放决策权，发挥地方政府或派出机关的功能；增加员工自主权力，通过集体努力提高生产力。（10）市场导向的政府（Market-Oriented Government）：通过市场力量进行变革。企业型政府是积极、主动、非官僚化的，它抛弃对行政性计划的特殊偏好，将自己的职责定位于组织市场，并努力将市场机制引入到公共部门的管理之中。

（二）无缝隙政府。“无缝隙”指一种弹性的、灵活的、适应性强的、跨功能的、效率高的组织形态。“无缝隙政府”是以满足顾客无缝隙需要为目标的一种组织创新模式，顾客导向、竞争导向、结果导向是构建无缝隙组织的重要内容，它使政府每一项资源投入、人员活动、公共产品或服务的提供，都能真正而有效地符合顾客的需求，顾客能够何时何地得到想要的服务，真正实现“为民服务”的目标。

1.顾客导向 ：组织及组织成员站在顾客的立场上，仔细评估组织管理绩效，以追求顾客满意为基本目标。（1）站在顾客本位进行思考。组织关心顾客而非自身，重视问题而非产出。政府关注的焦点对准顾客的需要，政府职能、政府行为、政府改革等都要紧紧围绕顾客展开，一切从顾客需要出发，一切以顾客需求为转移，以顾客满意度作为政府运行的最大使命和考评标准。

（2）将顾客视为主要资产。组织真正的资产是顾客，而非收支平衡、盈利增加或其他。顾客导向政府管理其他资源一样对顾客进行管理。

（3）以顾客满意作为组织目标。组织工作重点在于达到顾客的合理期待和愿望。顾客导向的政府必须做到顾客至上，民众优先，针对顾客需求生产和提供公共产品和服务，以顾客价值作为行政措施的产品和服务，为顾客创造利益和价值。

（4）建立与顾客间的长期互动关系。①组织不仅根据顾客需要设计、提供理想的产品与服务，而且重视与顾客直接互动，随时了解顾客期望，并将此信息作为改进工作和管理的方向。②顾客导向社会中，公共服务系统以市民需要为中心设计，同时具备积极主动提供服务的工作人员，及灵活应变、满足需求的服务策略，这样才能得到公众的支持。2.竞争导向

（1）引进公共服务的市场机制，改变对公共服务垄断甚至独占的做法，允许和鼓励民间参与和提供公共服务，使公共机构与民营机构之间、公共机构之间、民营机构之间展开竞争，提供更有效的公共服务。（2）政府利用竞争和顾客选择淘汰质次价高的服务提供者，壮大以合理价值提供优质服务的组织。

3.结果导向：是通过顾客和过程，强调积极的目标，具体的结果和产出，强调工作的实际结果、预算、绩效并重。全面预算管理、绩效管理、自我管理团队等是实践结果导向的重要工具。

二、多模式论

（一）英国学者费利耶的四轮模式

1.效率驱动模式：强烈关注财政控制、成本核算、钱有所值和效率问题，关心信息系统的完善；建立更强有力的一般管理中心，采用层级管理和“命令与控制”的工作方式，要求明确的目标定向和绩效管理等。2.小型化分权模式：组织的分散化和分权化，对组织灵活性的追求，日益增加的合同承包，小的战略核心与大的操作边缘分离等。

3.追求卓越模式：①强调价值、文化、习俗和符号等在形成人们的实际行为中的重要性，对组织及管理的变迁与革新具有强烈的兴趣。

②在自上而下的形式中，强调组织发展和组织学习，将组织文化看作是一种组织发展的粘合剂；强调由结果判断绩效，主张分权与非中心化。③在自上而下的形式中，努力促进组织文化的变迁，管理组织变迁项目；重视领导魅力的影响和示范作用。4.公共服务取向模式

基本内容及特征是：主要关注提高服务质量（如应用质量诱因，采用全面质量管理方法），强调产出价值，但必须以实现公共服务使命为基础；在管理过程中反应使用者的愿望、要求、利益，强调公民权理念；强调公民参与和公共责任制。

（二）美国学者皮德斯的四轮模式

1.市场化政府模式：要求政府按企业运营的方式实施管理

①传统的官僚科层制政府不适应新的社会环境变化，需要进行企业化改革

②提高组织效率的最佳方法是建立在市场基础上的机制代替传统的官僚机制，经过企业式改革的政府具备激励机制和竞争机制，使得政府资源获得最优配置。

③政府管理手段越接近市场，越有可能获得好的结果，可以充分利用契约、激励、税收收支等市场手段。④竞争能够提高效率，使收入少而产出多；通过竞争可以打破垄断实现消费者主权与“公正主权”，可以提高公共组织部门内部员工的自尊心和士气。2.参与型政府模式

①传统的官僚科层的组织结构和管理方式是影响行政效率发挥的主要障碍。这既不能调动低级公务员的勤政积极性，又抑制他们创造潜能的发挥，导致行政效率低下，引起社会公众不满。

②扩大参与程度，让大量有思想、有才华的基层公务员参与决策，政府的业绩表现会更好；基层组织成员有更大的授权来参与决策过程，会降低政策的机会成本。③公民以投票方式决定政策议题的方法是这一模式关注的核心。④参与模式可以使政府决策人员获得制定政策所需要的正确的、全部或重要信息避免决策失误。⑤该模式的政治主张包括分权、放权于服务对象、共同协商等。3.弹性化政府模式

（1）该模式强调面对经济全球化的环境变化，政府要有应变能力，能够有效地回应来自社会的新的挑战。（2）该模式建议在政府内部采用多种可供选择的结构机制，在政府组织部门应不断创新组织结构，对行政组织进行重组，不断撤销旧部门，组建新部门，避免行政组织僵化，使组织具有灵活反应的能力。

（3）该模式关注如何避免行政部门的过分稳定性和僵化，因此，主张部门组织弹性化、管理方式弹性化、人员任用弹性化、工作目标弹性化。4.放松规制型政府模式

（1）放松规制型政府模式，是通过除去公共部门众多的束缚公务员及社会公众办事手脚的规章制度，相信并依靠公务员的责任心和能力来从事新的创造性工作，提高办事效率，增进社会整体利益。

（2）主要思想：改变官僚体制下的官员严格按规章办事、循规蹈矩的传统，让政府官员尽可能发挥出潜力和创造力，以令社会各阶层满意地创造性工作，增进社会的整体福利。

（3）主要内容包括：①强调官员的决策作用，主张弱化政治家的决策作用。在执行规章制度时，给予公务员更多的灵活性；②淡化行政组织结构，强化有效行动的能力。发挥官僚体制外因素的作用，以有效实现管理目标。③协调好各方面的利益关系，促进社会整体福利水平的提高。

第四篇：黎明《公共管理学》第一章绪论笔记

第一讲什么是公共管理

学习要点：

·公共管理与私部门管理的区别

·公共管理学对传统行政学的突破

·公共管理学产生的时代条件

·公共管理学的内涵

·公共管理学在中国发展中的地位

第一节公共管理学的内涵与研究方法

一、公共管理的涵义

（一）公共物品、公共事务与公共管理

“公共”指多数人的或关于多数人利益的，公共性及其问题广泛地存在于社会生活之中。

从公共管理的角度看，处理“公共”问题的核心，是如何生产和分配公共产物品，处理公共事务，以满足民众的公共性需求。

公共物品（Public goods）和公共事务（Public affairs）是公共管理中的两个重要概念。

1.公共物品 公共物品是和私人物品相对应的概念。公共物品是指非竞争性的和非排他性的产品。

2.公共事务

所谓“公共事务”，是指涉及社会全体公众整体的生活质量和共同利益的一系列活动，以及这些活动的实际结果。

（二）管理、公共管理与公共管理学

1.管理

一般说来，可以把管理看作是在一定环境中，管理主体为了达到特定的目标而运用一定的职能和手段，对管理客体加以调节控制的过程。

公共管理学亦属于一类特定领域的管理学。

2.公共管理

所谓“公共管理”，是指政府为代表的公共部门依法通过对社会公共事务的管理，以保障和增进社会公共利益的职能活动。

涵义：

（1）公共管理的主体是政府和其他公共部门，而不是私人及其组织；

（2）公共管理的对象——公共事务具有两个显著特征，即与公共利益直接有关，以及公共事务的受益对象是社会公众；

（3）由于公共事务关系到社会成员的利益，这就决定了公共事务及其管理的存在是永恒的，但具体内容会随着社会变迁不断调整；

（4）公共管理来自民众的授权并负有直接的社会责任，因此，必须依法进行，其工作绩效也不能简单地以利润或效率作标准；

（5）公共管理的公共性，决定了社会公众对公共管理部门拥有更多的制约权。

公共管理活动具体类型的“三分法”：（1）公共政策－政府制定公共政策的活动；（2）政府管理－政府处理公共事务，提供公共产品和服务的活动，包括行政机关、立法机关、司法机关，以及军队、警察等国家机器的各个部门的管理；（3）非政府组织管理——除政府以

1外的公共部门处理公共事务，提供公共产品和服务的活动。

3.公共管理学 公共管理学是一门运用包括管理学、经济学、政治学在内的多学科的理论和方法，研究公共管理部门和公共管理过程及其规律性的科学；是关于促进以政府为核心的公共组织更有效地提供公共物品和公共服务，以增进和公平分配社会公共利益的知识体系。

特点：

（1）公共管理是一个整合性的概念。公共管理在“什么”（What）与“为何”（Why）层面上是沿袭公共行政或公共政策，而在“如何”（How）做的层面上沿袭企业管理。

（2）公共管理是在并不改变公共部门公共性的前提下，将私部门的管理手段运用于公共部门。

（3）公共管理重视与外部环境的关系，强调以最高管理者的战略设计、政策设计为核心。

（4）公共管理不等于“政府管理”，而意味着一种新治理。

（5）公共管理强调价值调和与责任，重视4E，即经济（Economy）、效率（Efficiency）、效能（Effectiveness），公平（Equality）。

（6）公共管理关注和重视政府改革与再造。

（7）公共管理是一个不同学科共同参与的研究领域。

当前特点：

（1）鲜明的实践导向性

（2）理论上的包容性

（3）学科的年轻性

二、公共管理的构成要素

（一）公共管理的主体

公共管理是以政府为主的公共组织及其工作人员对社会公共事务进行的管理活动。公共管理主体的构成见图1－1。

图1－1公共管理主体结构图

（二）公共管理的对象

公共管理的直接对象是各类公共事务。

（三）公共管理的资源和手段

公共部门最重要的资源是合法性。包括合法地组成公共组织和成为管理者，合法地进行管理，以及被管理者对管理者及其行为的认同。在公共管理的具体资源构成中，强制力和税收能力尤其重要。

公共管理的手段最基本的手段是制定和执行公共政策。

（四）公共管理的环境

在公共管理的宏观环境分析中，人们用得较多的是以内容为标准而划分出的政治环境、经济环境、文化环境、社会环境、自然环境、国际环境等。

三、公共管理学的研究内容

（一）公共管理学的基础内容

公共管理学作为综合运用多种科学理论和方法来研究公共管理活动及其规律的知识体系，从属于管理学科。但另一方面，公共管理学作为公共行政和企业管理的有机融合体，除了与公共行政学学科的逻辑体系不同外，与企业管理学的学科体系也应有区别。

（二）公共管理学的前沿领域

公共管理中的政府角色，公共管理的非营利组织，公共部门绩效管理，公共部门战略管理，公共管理的新策略。

四、公共管理学的研究途径与方法

（一）公共管理学的研究途径

公共管理研究大致可分为两种途径，即公共政策途径（Public policy approach，P途径）和企业管理途径（Business approach，B途径）。

P途径的公共管理强调的是与政策分析的渊源关系，有如下特征：第一，着眼于高层管理者以及他们所进行的政策研究；第二，重视非量化和实务的取向，推崇通过个案研究来发展相关知识；第三，强调与政策分析结合，进行具有前瞻性的规范性的理论研究。

B途径的公共管理主张师法企业，B途径的公共管理的特征是：第一，偏爱企业管理的原则；第二，对公、私部门的差异不作严格区分；第三，除了重视策略管理及组织间的管理外，还强调公共管理的过程进行管理；第四，在研究方法上也偏爱诸如实验设计之类的量化方法。

与P途径的公共管理比较，目前B途径的公共管理在学术界和实务界显得更有影响力。作为同一的公共管理的不同组成部分，P途径和B途径的公共管理有很多共同之处，它们的眼光并不局限有行政机关内部，而将关注的焦点放到公共部门与外在环境的关系上；它们都尊重政治因素在管理中扮演的角色；它们都重视经验性的材料。

（二）公共管理学的研究方法

1.规范方法

2.实证方法

3.案例方法

4.系统方法

5.比较方法

6.数理方法

第二节公共管理成为独立学科的内在依据

一、公共管理与私部门管理有本质区别

（一）公共利益目标与私人利益目标

（二）垄断强制性与自由竞争性

（三）制衡性与自主性

（四）多元理性与经济理性

（五）政府机制与市场机制

二、现代社会变迁推动公共管理发展

（一）公共物品的需求和供给在稳定地扩大

（二）社会生活中的公共事务日益增加

（三）公共管理所面临的环境更加复杂多变

三、传统行政学的局限

（一）理论框架局限

（二）管理主体局限

（三）管理理念与手段局限

（四）管理对象与目标局限

第三节公共管理学是时代的产物

一、西方国家摆脱困境的需要

（一）政府角色膨胀和规模扩大引起民众的不满

（二）经济衰退和财政压力的加剧

（三）社会问题与政府不可治理性的增加

二、科技革命和全球化浪潮

（一）科学技术革命是公共管理学产生和发展的重要推动力量

1.现代科技革命使社会成员参与公共领域活动的性质和形式发生了重大变化。

2.现代通信和信息技术革命对传统政府管理提出变革的要求。

3.科技革命将导致社会治理新形态的出现。

（二）全球化是公共管理学产生和发展的另一推动力

三、政府管理和民主制度方面的矛盾

（一）以韦伯官僚制思想为基础的行政体制难以适应时代的要求

1.传统科层官僚制难以适应信息社会政治、经济、社会发展要求。

2.科层官僚制难以适应当代市场经济发展的要求。

3.科层官僚制的专业分工原则导致政府功能退化。

4.官僚制的科层原则使组织行为保守，难有创意。

（二）西方国家民主的现状难以满足民众的“民主需求”

1.民众应直接参与公共服务的供给过程。

2.公民应既能控制政治家，又能控制官僚。

3.国家应解决特殊利益集团对政府决策的控制。

4.国家应寻找解决西方民主制运作过程中深层次矛盾的途径。

第四节公共管理学与中国的发展

一、公共管理学与中国的市场经济

（一）公共管理学能有效指导公共部门履行经济职能，弥补市场功能的缺陷

（二）公共管理学“亲市场”的学科立场，有助于市场经济的健康发展

二、公共管理学与中国的社会发展

（一）公共管理学有助于促进包括政治、文化和行为方式在内的社会协调发展

（二）公共管理学内在的民主平等精神和科学务实品格，将有力地促进当前正在进行的社会转型

案例：

梁锦松买车**

■梁锦松就买车事件通过媒体向公众致歉

梁锦松于今年1月23日为妻女所买的凌志LS430

供图/《东方日报》

梁锦松本已拥有一部保时捷和一辆四驱吉普车，知道女儿预产期后，准备再买一辆车，接载婴儿。因他认为，有两部汽车中，四驱车车身太高、保时捷又是跑车，不适合接载婴儿，所以想添置一部房车。他于今年年初以79万港币购入一部凌志LS430型四门房车，并于1月23日登记和使用。

当时香港政府还未决定是否将增加汽车登记税。

2月，港府决定调整汽车首次登记税，加税决定由梁拍板。3月5日，梁锦松公布调整汽车首次登记税计划。

3月9日，梁锦松被指在调税前买新车，有避税嫌疑。同日，梁承认此举令他少付5万元税项，并坦承当时应“避嫌”而不买车，同时决定将加税前后车价差额的两倍即10万元，捐予慈善机构。此后，梁锦松的新闻秘书又做解释，称税款计算有误，梁锦松按两倍税款的捐赠应为38万元。

梁锦松3次申明：“事后看来，我当时应该避嫌，不应在税项可能调整之前买车。” 捐赠两倍税款38万给慈善机构，仍感未能避嫌，3月10日，梁锦松向行政长官董建华请辞，当日傍晚，他又在港府总部会见传媒，读了他的声明。

声明中称：“作为问责官员，我明白必须充分执行律己以严之原则，必须在市民大众眼中达到最严格的要求标准。我承认我在处理这件事上有疏忽，但希望市民能接受我是无心之失，而并非存心避税。我会吸取教训，并期望能继续以至诚的态度，服务市民大众。”3月15日，香港特区行政长官办公室发言人发表声明说，行政长官董建华考虑过有关资料及衡量过这件事的所有情况后，对此事作出了结论，并将结论正式以书面形式通知了梁本人。鉴于公众对事件的关注，向社会公开了这封函件公开，让大众得悉对梁的结论。

特首董建华表示，梁“当时急于购入车辆，以照顾家庭的迫切需要”“可以理解”，但“自2002年10月31日，你已积极参与有关调整汽车首次登记税建议的讨论。由于你在编制财政预算案中担当领导角色，你在有关首次登记税建议仍被积极考虑阶段中购入新车，无可避免地会令公众疑存在利益冲突的问题。” 因此“我认为你购入新车以及没有在财政预算案公布之前向我报告有关购买车辆一事，违反了《问责制主要官员守则》的第5.1及5.4条。”董表示，接受梁有关“无意逃避税务责任，以及有关错误是因疏忽而造成”的解释，但仍将此事定性为“严重疏忽”，严肃批评梁“已违反《守则》的部分条文，作为主要官员，这行为极不恰当。”最后，称梁锦松无须请辞，期待梁“会继续竭尽所能协助我推动经济成功转型，至诚为香港服务。”

在董建华公开信发表后，梁锦松于3月15日晚7点紧急召见传媒，宣读一份声明，再次为在加税前购买新车一事，向市民大众致以最诚恳的歉意。

附：

香港《问责制主要官员守则》有关条款

5.1主要官员须避免令人怀疑他们不诚实、不公正或有利益冲突。

5.4主要官员在执行公职时，如个人利益可能会影响、或被视为会影响他们的判断，均须向行政长官报告。

案例讨论题：

你认为梁锦松买车事件，对中国大陆的相关制度建设有何启示？

第一讲复习思考题：

1.公共管理与私部门管理有何区别？

2.如何理解公共管理学产生的社会背景？

3.公共管理学及其特点是什么？

4、怎样理解公共管理学与中国社会发展的关系？

第五篇：公共管理学

公共管理学

1、如何理解公共管理的概念？ 公共管理的概念具有三重含义：其一，公共管理是公共部门中的管理；其二，公共管理是服务于公共事务的管理；其三，公共管理是具有公共性质的机构或组织对社会的管理。一般认为，公共管理是以政府为核心的公共组织通过整合社会资源及运用政治的，法律的，行政的和经济的手段而对与公共利益实现相关的广泛的社会事务的管理，其目标是促进社会发展和实现社会公平，保障全体社会成员共享社会发展的成就。

一、公共管理的主要是包括政府在内的广泛的具有公共性的组织，或者说，一切不以营利为目的的而围绕着社会事务开展活动的组织都属于公共管理主体的范畴。

二、公共管理的目的是服务于公共利益的实现，具体表现则是提高社会治理活动的效率，促进社会发展的保证全社会共享社会发展的成就。

三、公共管理的手段或途径是多样的，概括的说，主要是由政治的，法律（政策）的和管理的三个方面构成。

四、公共管理系统是一个由多元社会治理主体构成的，以合作关系为纽带的和以提供公共服务为目标的统一整体。公共管理是社会治理的一种新的类型，而人类的社会治理是与人类社会一道生成的，绵延至今，进化成了公共管理这一新的治理文明形态

2、论述公共管理产生的历史前提。

公共管理作为一种社会治理模式大致产生于20世纪80年代。20世纪80年代是人类历史上的又一个转折点，尤其是在西方国家，工业社会已经走到了自己的顶峰，开始了向后工业社会的转型。后工业社会是指工业社会以后的社会发展时期。这一概念是美国社会学家丹尼尔·贝尔先提出。系统地论述了有关“后工业社会”的认识，贝尔的后工业社会观是以生产方式的发展与科学技术的进步为依据的，他将人类

社会划分为三个相互联系的不同发展阶段；前工业社会，工业社会，和后工业社会。贝尔所描绘的后工业社会是一个以知识为轴心的社会，在这个社会中，知识日益成为社会革新和制定政策的源泉。自从贝尔提出“后工业社会”这一概念后，在知识界，一场探讨后工业社会并寻求建构方案的运动就展开了。后工业化与全球化为人类带来的是社会的复杂性与不确定性的迅速增长，进入21世纪后，危机事件的频发以及2008年开始出现的全球性金融危机，都表明人类进入了一个高度复杂性和高度不确定性的时代。公共管理产生于高度复杂性高度不确定性的时代，所要承担的是高度复杂性和高度不确定性条件下的社会治理。显而易见，高度复杂性高度不确定性首先冲击的是政府，它使得由政府这一单一治理主体承担的社会治理的状态变得难以为继。更为重要的是，高度复杂性高度不确定性的社会现实提出了社会治理主体重结构的要求。社会治理主体的多元化以及公共产品供给途径的多样化将使公共产品的性质发生变化。总的来说，公共管理是人类社会治理发展的必然结果，这产生与工业社会的治理危机，表现为人类寻求“善治”的不断努力。公共管理代表了人类社会治理的未来，是需要我们这一代人加以开拓和建构的新型社会治理模式。

3、公共管理的出现是否意味着公共行政的终结？

一，公共管理作为一种多元治理主体合作治理的模式，使原先的行政管理与社会管理的分化和分离进程发生逆转，开始走向融合和统一。二，多元公共管理主体都必然是首先以组织的形式出现的，而所有进入公共管理合作体系中的组织又都存在着一个内部的管理即行政的问题，而且就它们作为公共管理主体而言，其行政无一例外地都应当是“公共行政”，都具有公共性。三，公共管理范畴中的公共行政从属于合作

治理的需要，以合作行政的形式出现。四，公共管理中的公共行政在形式上是合作行政，而在实质上则是服务行政。

4、论述公共管理学与公共行政学的联系与区别

公共行政学与公共管理学是关于两种社会治理模式的两门不同的科学，在历史的维度中，它们有着前后相继的关系。而在实质上，就公共管理学是关于公共管理这一新兴的社会治理模式的科学而言，它是对公共行政学的扬弃，一方面，它有继承公共行政学研究的科学成就；另一方面，它又实现了对公共行政学的超越，是对公共象征学学科的否定。公共行政学主要以国家的行政系统——政府为研究对象，而且主要是研究政府自身的管理问题，希望通过政府自身管理问题的解决为政府外部职能的实现提供保障。公共管理的侧重点将放在公共产品的生产和运营问题上，着重研究多元治理主体之间在公共产品的供给问题上得合作行动。对于公共行政学来说，效率追求是第一位的；而对于公共管理学而言，提高公共服务质量才是第一位的。

5、论述公共管理学的研究对象和内容。

公共管理是一种客观的社会治理活动及过程，它构成了公共管理学的研究对象。公共管理学所要研究的是作为社会治理主体的公共组织（包括政府组织，非政府组织以及其他社会自治力量）之间的关系，社会治理活动和所运用的手段。具体的说，公共管理学的研究应当主要包括以下几个方面的内容；

一、公共管理学担负着认识公共管理这一新型社会治理模式的学科使命。

二、公共管理学需要为公共管理的系统建构提供理论支持和全面规划。

三、公共管理学需要努力把握人类社会后工业化，全球化过程中的新的社会现象对社会治理的影响。

四、公共管理学需要特别关注新的科学技术成果在公共管理过程中的运用问题。

五、公共管理学还应承担起对人类社会治理历史的重新梳理的任务。

6、论述公共管理的研究途径。

公共政策途径下的公共管理研究认为，公共管理必须与公共政策的形成和制定密切联系。公共政策途径下的公共管理研究一般将公共管理者界定为那些处于高层次政策管理职位的人，而非日常行政事务的管理者，同时特别强调具有政策制定权的高级行政主管的管理策略，依此，比较重视公共管理的政治向度。就研究取向而言，公共政策途径十分重视非理论性的，非量化的，以实务为基础的规范取向；在研究方法上，大多采用个案研究法。因此，对于这种公共管理论而言，公共政策所代表的是公共事务管理中的“柔性面”,而政策分析则代表公共事务管理中的“硬性面”。

7、论述公共管理学的学科特征。一，公共管理学作为一门新兴的科学具有交叉性的特征，它是人们应用各种学科知识研究公共管理过程的一个综合性研究领域。二，公共管理学是以应用为取向的科学，是一门理论见诸实践的科学。三，公共管理学体现了实证性与规范性的统一。四，公共管理学体现了公共性与科学性的统一。五，公共管理学的研究需要科学的和有效的方法。

8、为什么说合作治理是公共管理的理想形式？

合作治理是公共管理的理想形式，也是民主行政的真正实现。既然20世纪后期的政府改革造就了非政府组织等各种各样的社会治理主体，这就确定无疑地为我们展示了一个政府与这些社会治理主体合作治理的前景。从实践来看，由于政府改革所取得的进展，20

世纪90年代以来，各国都努力在政府和非政府部门间建立一种合作对话机制，各种非政府组织也都学会了以各种方式同政府部门进行协商，对话与合作。政府在制定有关政策时已经开始自觉地与各种社会力量进行协商，并以协商的结果作为公共政策的依据。所有这些，都包括着走向造就合作治理局面的积极行动。相信要不了都久，一种成熟的合作治理方式就会成为社会治理的现实，它同时也意味着公共管理这一新型社会治理模式的成熟。

9、任务型组织的突出作用是什么？ 任务型组织的灵活性和动态性机构决定了它可以在承担重大，一次性的和复杂性的任务方面发挥不可替代的作用。一，任务型组织可以为危机事件的处理提供新的思路。二，任务型组织可以提高政府的回应力。三，任务型组织可以发挥抑制组织规模膨胀的作用。

10、非政府组织的概念及主要特征是什么？

非政府组织主要是指以增进社会公共利益为目标，不以营利为目的，与政府相对应的一种公共组织形式。特点 ：第一，正规性。第二，非营利性。第三，民间性。第四，自治性。第五，自愿性。第六，公益性。非政府组织是一种公益性组织，既不是政府组织，也不是以营利为目的的企业组织，它之所以能够存在和发展，完全取决于其公益性质，是以服务于社会，公众及组织成员为目的的。

11、什么是公共部门人力资源管理？ 公共部门人力资源管理是公共组织在特定环境中以相关人力资源为对象所进行的一系列管理活动的总称。

12、公共部门人力资源管理体系包括那些内容？

公共部门人力资源管理主要包括人力资源规划，人力资源获取，人力资源开发，纪律与惩戒四项基本职能。如果把人力资源管理看做是一个统一的系统化流程。则可以看到它是由三个环节组

成的，即公职人员的“入口”管理，“在职”管理和“出口”管理。其中“入口”管理包括人力资源规划，工作分析和岗位评价，职位分类，招募甄选等内容；“在职”管理包括薪酬福利，绩效评估，培训开发，激励惩戒，个人职业生涯规划等内容；“出口”管理则是指退休，退职，调出，辞职，辞退，开除等内容。

13、公共部门人力资源管理的职能有哪些？

（一）人力资源规划

预算准备和人力资源计划；在政府雇员之间划分与分配工作任务；决定工作的价值是多少。（二）人力资源获取

招募，选录，甄补政府雇员。（三）人力资源开发

适应，培训，激励及评估雇员，提高其知识，技能和能力。（四)纪律与惩戒

确保，保证雇员和雇主之间的期望，权利与义务的关系；建立惩戒途径与雇员申述程序；健康，安全以及雇员宪法权利等。

14、政管理与社会管理的内涵？ 行政管理：可以分为两个方面，即广义和狭义的行政管理，狭义的行下管理就是指政府的内部管理；广义的行政管理除了包括政府自身运行中的管理活动，还包括政府对社会公共事务的管理，这种对社会公共事务的管理表现为政府的外部职能。所以广义的行政管理概念是指政府对包括自身在内的整个社会的管理。

社会管理：广义的社会管理是指政府对包括经济、文化在内的整个社会活动、社会生活、社会关系的管理；狭义的是指政府对社会保险、社会福利、社会自治、人口发展、婚姻家庭等社会生活、社会服务方面的管理。

15、政府社会管理的主要职能？

一、规范社会组织或团体，培育社会治理的多元主体。

二、创设完整的社会规制体系，推行社会安全系统工程。

三、实施配套的社会政策，维护社会公正。

四、树立科学的发展观，培育健康的市民社会。

五、调整社会管理招待机构，健全政府社会管理体制。

16、简述公共管理的新兴方法与技术？

指20世纪中后期产生与发展的新兴管理方法，主要包括系统工程方法、电脑信息技术、PDCA循环技术、ABC重点管理法、复杂性科学方法等具体方法与技术。

17、伦理精神？

伦理精神是在人类社会的历史发展中形成的由社会整体所承载的文化心理状态，它对一个社会或一个历史阶段中人们的思想和行为具有指导意义，是一种无形的规范，能够发挥把人的社会生活整合成有机性的和谐整体的作用。

18、简述信息社会的特征

一是信息社会发展的基本技术是计算机，其主要功能是代替和增强人的脑力智能。二是电脑的发展带来了信息革命，产生了大量系统化的信息和科学技术知识。三是由信息网和数据库组成的信息公共事业取代了工厂，并成为社会的象征。四是信息社会中的主导生产部门是“智力工业”五是在信息社会中，目标原则成为社会活动中的基本原理，主要的社会体系值为目标六是信息社会以实现时间价值为目标。七是信息社会发展的最高阶段是大量地生产知识，增进社会福利，满足社会需要八是信息社会是分散会的社会，人们可能在家中生产、学习、办公和娱乐。

19、信息社会会对社会治理产生哪些影响？

一、借助信息技术，如电信、计算机办文和办事、远程会议等，打破了时空限制，公共管理人员可以看到、听到、触觉到以前无法感知的事物，可以完成以前由体能无法完成的工作。

二、信息技术的发展对于提高决策的有效性和效率有着重要影响。

三、住处技术打破了决策者与执行者之间的严格界限。

四、信息技术的发展可逐步实现在适当的时候、把适当的信息提供给适当的管理者，这样就改善了决策者的有限理性。

五、信息技术的发展使决策支持系统、电子会议系统、远距离控制、分布式工作的统一协调、动态网络计划成为可能。

20、论述电子政务的三种模式？ 一是以电子行政为核心的模式。二是以电子服务为核心的模式。三以电子社会为核心的模式。

21、电子政务是如何推动治理变革的？一是电子政务建设将推动新一轮的政府改革。二是通过电子政务建设推动了政府的管理创新。三是电子政务建设将进一步促进民主行政的发展。四是电子政务正在促进公共服务整合朝着新的方向发展。

22、论述电子政务技术支持系统的构成？包括电子政务的基础平台，（包括网络体系、资源体系）以及基于基础平台的应用体系。此外还包括保证电子政务安全运行的安全体系和作为电子政务建设依据的标准体系。

23、简述电子政务安全管理的内容 一是办公环境的安全问题。二是内部网络的安全问题。三是对外服务的安全问题。

24、简述绩效管理的基本特征 一是绩效管理是组织人力资源管理系统的一个重要组成部分。二是绩效管理所依据的各项指标应是有效的。三是绩效管理活动是一个完整的系统而不是一个简单的步骤。四是绩效管理是一个动态性的过程，主要表现在沟通和循环过程上。五是卓越的绩效管理应该对组织的成长以及组织目标的实现具有不可替代的促进意义。

25、绩效管理活动包括哪些环节 一是绩效计划。二是绩效指标体系建构。三是绩效管理实施。四是绩效评估。五是绩效反馈。六是绩效评估结果应用。

26、公共部门绩效评估的基本方法有哪些

有3E评价法、标杆管理法、平衡计分卡法和360度绩效评估法。

27、公共危机的特征是什么？ 一是突发性和紧迫性。二是不确定性。三是危害的易扩散性。

28、公共危机响应包括哪些重要环节 一是接警与初步研判。二是先期处置。三是启动应急预案。四是现场指挥与协调。五是抢险救援。六是扩大应急。七是信息沟通。八是临时恢复。九是应急求援行动结束。十是调查评估。

29、公共危机恢复的内容与过程是什么内容：一是最大限度地限制灾害结果的升级。二是弥合或弥补社会、情感、经济和物理的创伤与损失。三是抓住机遇，进行调整，满足人们对社会、经济、自然和环境的需要。四是减少未来社会所面临的风险。

过程：准备阶段、计划阶段、实施阶段、验收阶段、反思阶段。30、什么是危机的社会动员。是指为成功地预防和应对非战时状态下的危机而有效地调动政府、市场以及其他的非政府部门人力、物力与财力的活动。

31、什么是职业生涯

职业生涯是指一个人一生从事工作经历的总称，特别包括其职位变迁、职务变化以及个人通过工作实现理想的发展历程。

32、什么是人力资源培训

指公共组织根据自身需要为提高公共部门生产力及其整体绩效、改善人员的知识结构、提高技能和素质而实施的知识增进、能力和技能提高以及价值观改造等活动。

33、公共部门中常见的薪酬制度包括哪些？职务薪酬制、职等薪酬制、结构薪酬制、职务级别工资制、技术等级薪酬制、岗位技能薪酬制。

34、什么是薪酬

表面看来，是雇佣关系中受雇用一方所得到的各种形式的金钱回报、有形服务与福利等的总和。而在实质上，薪酬则是一种满足员工内在需求的手段和要素，是用来激励员工的工作积极性和主动性，从而从个体层面提高工作绩效的途径。

35、什么是人力资源获取？指在人力资源规划与预测的基础上，根据组织战略和人力资源规划的要求，通过各种渠道识别、选取、发掘组织所需人才的过程。它分为广义和狭义，前者是指从组织外部招聘人力资源以及组织内部人力资源的再配置，即人员的招募、甄选、录用以及公职人员的内部流动等。后者仅指人员的招募、甄选和录用。

36、什么是职位评价：

是公共部门进行人力资源规划和获取活动的另一重要前提，它以定性或定量的方法确定了组织中各职位的相对价值的大小，为人力资源需求、供给、获取提供了科学依据和标准，规范了公共部门的人力资源规划和获取的程序。

37、什么是工作分析：又称职位分析，是收集、分析、确定化共组织中职位的定位、目标、工作内容、职责权限、工作关系、绩效标准、任职资格等因素的过程，其主要成果是职位说明书。

38、官僚制组织的技术优势有哪些 一是权力的层级结构保证了决策的可靠性。官僚制组织的层级节制原则保证了对组织成员的控制，使组织活动具有非人格化的特征。专业技术知识的运用是官僚制组织的一个主要优势。二是官僚制组织具有普遍的适应性。

39、简述公共部门绩效评估体系的建立过程？

第一步，进行工作分析。第二步，进行工作流程分析。第三步，初步确定绩效评估指标。第四步，修订绩效评估指标。