2011公考 城乡户籍制度改革与政策建议

第一篇：2011公考 城乡户籍制度改革与政策建议

城乡户籍制度改革与政策建议

2005-12-22 内容摘要：户籍制度在我国逻辑地演化为限制国民自由流动的制度。改革开放以后，户籍制度异化为一种商品，国民流动的选择权以个人的财富多少来确定，客观上形成了对穷人的阶层性歧视和利益侵害。户籍制度改革，核心在于首先解决城市社保制度中国民待遇全国统一的问题，否则难有实质性推进。

关键词：户籍改革，国民待遇，社保制度

我国目前存在的城乡户籍制度被普遍批评为是一种城市对农村居民的歧视性制度。也有舆论认为，这事实上是在一个国度的范围内对城市居民和农村居民实施不同的国民待遇标准。这一制度制定并形成于我国的计划经济时期，同时也被认定为是“二元经济结构”的最显著标志之一。“迁徙自由”一直被认为是最基本的人权之一，并也曾写入过我国的宪法。因此多年来要求立即取消这一不合理制度的呼声极为高涨和普遍。近年来这方面的工作应当说有所推进，但进展并不理想，如果和改革开放27年整整一代人的时间相比，事实上进展十分缓慢。

全国1.2亿的农民工至今仍然处于高度的流动状态。人类社会发展史上有过游猎时期，有过游牧时期，也有过游农时期，今天在中国又出现了有别于一般工业化国家的“游工时期”，这不能不说确实是中国经济的一大特色。但一个简单的问题是：如果仅仅是一个制度性的歧视问题，那为什么不可以早在改革开放初期就一纸文件宣布取消了呢？难道历届政府希望维持一个对农村居民歧视的制度？改革的实践告诉我们，户籍制度的形成和改革，远远比我们所想象的要复杂得多。

一、新中国户籍制度形成的基本线索

户籍制度古已有之。《左传》载，夏时“有民千三百五十万三千九百十人”；西周时期即有“习民教”制度；《周礼》载，司民“掌登万民之数，自生齿以来皆书于版”。公元前685年，管仲相齐“定四民之居”，建立“户籍田皆”制度；公元前三世纪，秦国建立“户籍相伍”制度；西汉，实行“编户齐民”制度；隋朝实行“输籍法”，按每户财产多少，分别规定税额；明朝实行“户帖”制度，这是我国出现的最早的户口簿登记制度；1911年，清政府曾正式颁布过《户籍法》；1912年3月21日，中华民国临时政府在《中华民国临时约法》中的第六条第六款规定：“人民有居住迁徙之自由”，迁徙自由正式在法律上得到国家认可由此开始。但该项法规在20世纪50年代中期以后被逐步限制，1982年的全国人民代表大会被正式取消。

新中国成立后，1951年7月，中华人民共和国公安部颁布了《城市户口管理暂行条例》；1954年第一次全国人民代表大会颁布的《中华人民共和国宪法》规定：“公民有居住自由与迁徙自由”；1955年6月9日，国务院公布了《关于建立经常户口登记制度的指示》；1958年1月9日，全国人民代表大会常务委员会，通过了《中华人民共和国户口登记条例》，并以中华人民共和国主席令的形式正式公布实施。该条例的实行，标志着新中国户籍制度的框架基本形成。在此之后的二三十年，关于户籍管理的规定不断有更详细的内容补充，最终形成了在我国历史上，也是世界上最严密的户籍管理制度体系。

该管理体系最核心的特点是全面规定了全国人民在居住和迁徙上所必须遵守的法律性规定。其基本精神是：公民从大城市往中、小城市迁移基本自由，小城市往乡镇迁移基本自由，但反过来，则要受到十分严格的约束。其中特别是城乡之间的迁徙权力受到严格限制。1958年的“暂行条例”第十条第二款规定：“公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明，„„”；1958年4月，“公安部三局关于执行户口登记条例的初步意见”，进一步解释说：“农村与农村之间，县城、集镇与县城、集镇之间，省辖以上城市之间的迁移，均应凭迁出地的迁移证件给以登记户口，„„。”1977年，由国务院批转的“公安部关于处理户口迁移的规定”有一段文字比较集中地反映了当时的户籍管理政策，文件规定：“从农村迁往市、镇（含矿区、林区等，下同），由农业人口转为非农业人口，从其它市迁往北京、上海、天津三市的，要严加控制。从镇迁往市，从小市迁往大市，从一般农村迁往市郊、镇郊农村或国营农场、蔬菜队、经济作物区的，应适当控制。从市、镇迁往农村，从市迁往镇，从大市迁往小市的，以及同等市之间、镇之间、农村之间的迁移，理由正当的，应准予落户；”“与市、镇职工、居民结婚的农村人口，（包括上山下乡知识青年），应在农村参加集体生产劳动，不得迁入市、镇，其子女也应在农村落户；”“市、镇职工在农村的父母，不得迁入市、镇。”

其第二方面的特点是：把户口管理与城市居民的粮油关系死死地结合在一起。这种管理办法是从1953年11月，我国政府全面实行粮食的“统购统销”开始的。此后的几十年，中共中央和国务院几乎每年都要发布关于严格控制“农转非”人口，控制吃商品粮人口的文件。直到1979年，《全国粮食会议纪要》的精神仍然认为，“对农业人口转为非农业人口，要按照公安部的规定，控制在千分之一点五以内，不得超过。对于粮农转为吃商品粮的菜农，必须严格控制。”同时特别强调，“解决粮食问题，要严格控制非农业人口的增加”。这种办法，实际上已经远远超出了一般户籍管理的范畴，而是把公民吃饭的生存权也纳入到了户籍管理的权限中来，形成了事实上公民对所属组织的人身依附关系，颠倒了现代社会“国与民”之间的法律关系，构成了对公民合法权益的侵害。

改革开放以后直到80年代中期，户籍制度的管理仍然很严格。1984年10月13日，国务院发布了《关于农民进入集镇落户问题的通知》，规定农民可以在自理口粮的前提下，在县以下的小集镇落户。这标志着我国户籍制度开始松动。但随着国民经济的快速发展和城市水平的迅速提高，在户籍管理上又开始出现了一些新的问题。比如，户口作为一种资源进行买卖的问题，城市扩张中的城中村问题，经济发达的村集体，以村规民约的方式，限制外来人口进入本村落户的问题和户口从城市反向向农村流动的问题，等等。2001年公安部提请国务院批转《关于推进小城镇户籍制度改革的意见》的文件，其中明确提议：“全国县级市、区、县人民政府驻地镇及其他建制镇，所有在当地有固定住所，稳定的职业或生活来源的人员及与其共同居住生活的直系亲属，均可根据本人意愿办理城镇常驻户口”。但这仍然指的是县以下的小城镇。2002年，广东省最先试行在省会级大城市广州市开放户籍制度。其后黑龙江省哈尔滨市也进入试点。目前我国原有的旧户籍制度正在受到越来越大的冲击，但总体框架尚未得到根本的改变。

二、新中国户籍制度形成的内在逻辑

任何一个时代和政府，在进行行政管理的时候，都必然会碰到人口的管理问题。比如征税、征役、征兵、治安、救济，等等。没有对人口数量的基本了解，国家行政是无法正常运行的。但不同时代、不同的经济发展水平和不同的政府制度安排，在户籍制度的设计和管理上会有不同的措施。新中国刚刚成立的时期，国家并没有限制不同区域人口的自由流动，没有限制农村人口向城市的流动，但由于新政权在社会制度上的重大变迁，使得全社会的生产结构、收入结构、消费结构，均发生了重大变化。据统计，从1954年到1960年，全国人口的迁入、迁出的发生率，高达35‟到50‟，绝对数波动在2000万到3000万之间。而当时的城市总人口只有6000万到8000万。就城市的就业来看，当时的产业工人只有600多万人，失业人口在400万人左右，而在此期间每年涌入城市的人口高达500万人以上。面对当时我国历史上突然出现的人口流动大潮，政府被动地出台了一系列限制农民进入城镇的文件。1953年4月17日，政务院公布了《关于劝阻农民盲目流入城市的指示》，“盲流”一词由此出现；1954年3月，内务部和劳动部发文《关于继续贯彻劝止农民盲目流入城市的指示》；1956年12月30日，国务院公布《关于防止农村人口盲目外流的指示》；1957年3月2日，国务院公布《关于防止农村人口盲目外流的补充指示》；1957年12月18日，中共中央和国务院联合发文《关于制止农村人口盲目外流的指示》。由此可见当时农村人口向城市流动问题的严重。1958年，在全国人民代表大会常务委员会第91次会议通过《中华人民共和国户口登记条例》之前，公安部长罗瑞卿就这一条例草案做了一个说明，其中第二部分专门讲“关于制止农村人口盲目流入城市的问题”。说明当中明白地表述了政府当时所遇到的实际问题，罗瑞卿部长讲：“我国社会主义建设的方针，是在优先发展重工业的基础上，发展工业和发展农业同时并举。无论工业生产和农业生产，都必须按照国家统一的规划和计划进行。因此，城市和农村的劳动力，都应当适应社会主义建设的需要，进行统一的有计划的安排，既不能让城市劳动力盲目增加，也不能让农村劳动力盲目外流。”这段说明可以很好地用来解释，我国城乡分割型户籍制度形成的内在逻辑，或者说是逻辑的起点。归纳起来可以大致分成以下几点。

1.当国家选择了计划经济的体制，选择了单一的公有制，并承诺代表工人阶级利益，保护全体劳动人民利益，而国家又不可能把推进工业化所必须的社会福利和保障覆盖到全体国民的情况下，实行多元化的有限公有制，即把社会福利与社会保障按区域，按所属层次，按核算单位分解开，形成有差别的社会保障制度就成为必然。差别的含义就在于，公有制是单一的，但在产权上并不单一属于国家，或单一属于“全民”，而是属于不同层次、不同区域、不同社区的群体。就社会保障的角度看问题，我国几乎不存在覆盖全体国民的“全民”所有制或“全民”公有制。但在资源有限的条件下，只有这样有限边界的公有制，才能保证以计划经济的方式推进工业化建设。

2.新中国计划经济体制的确立，公有制对资源的垄断，导致原有市场经济体制下的资源价格、组合、分配、物流发生根本性的结构变化。其直接的反映就是市场供给与就业。1953年，我国实行对粮食的统购统销政策。该项政策的核心要点是要保证对城市的粮食供给。当时出现城市粮食供给的紧张，恰恰是在国民经济全面恢复，粮食连年大幅增产的背景下发生的。其根本原因是由于市场的供给结构发生了重大变化。中国传统农业社会的粮食市场存在这样的现象：粮食生产总量不足，不一定意味着市镇粮食市场的供给不足，同样，粮食生产的总量充足，也不一定意味着市镇粮食市场的供给充足。在中国传统的市场经济背景下，城市的粮食供给一般都比较宽松，价格偏低。其主要原因是农村的地租总量较高，大量农民在粮食收获季节有被迫集中出手变现的现象。新中国成立后，城市粮食的供给大致是四成靠征，六成靠购。尽管地租的很大一部分转为农业税，但其中原来可以稳定超量进入市场的数量流失掉了。由于粮食生产的总量毕竟不足，这就导致城市粮食市场发生供给短缺。可以说，粮食的统购统销政策是我国城乡户籍制度走向分割的第一步，同时也是最实质性的一步。

从就业的角度看，大量农村人口突然涌向城市，其基本原因不会是土改造成的。恰恰相反，土改还会吸收相当一部分农村人口进入农业生产。城市的工业化也不是原因，因为当时城市的失业人口有400万之多，同时国家大力推行“三个人的饭五个人吃”的就业政策。这里的根本原因在于：传统的以集镇为核心的农村大量非农小私有经济，迅速萎缩以后，特别是1956年大力推进高级社以后，原本可以在农村从事大量非农小私有经济活动的人口，被挤向了城市。而城市大规模公有制经济的推行，特别是服务业的萎缩，又恰恰缩减了广泛的就业机会。这两方面的逆向调节，使得当时的人口问题迅速激化，加速了城乡户籍分割，区域户籍迁移设限政策的出台。

正是由于这一内在逻辑的自身演化，新中国逐步形成了一种以户籍管理为手段的城乡分割，区域分割，行业分割，核算单位分割的多元公有制体系，即多元社会保障体系。在这一体系之内，不仅仅是城乡之间不能自由迁徙，同时在城城之间，乡乡之间，单位与单位之间也不能随意变动。也就是说，当初的决策，并非是出于城市对农村居民的歧视才制定了专门的户籍制度，而是计划经济体制的内在逻辑决定了这一制度的形成。经济学上常常用“陷阱”这样一个词汇来形容一种错误模式选择的必然结果，或者也可以叫“异化”。新中国计划经济时期的户籍制度，就是当时计划经济模式选择之后出现了事与愿违的“陷阱”。

三、户籍改革面对的难题

计划经济时期，形成了多元公有制体系。多元公有制的基本含义就在于：社会保障和社会公共资源是一种有差别的，以某一核算单位为福利分享边界的制度。就城市来说，企业分为中央级、省级、县级；分为全民所有制和集体所有制；其中的福利享受是不一样的。农村在整体上与当时城市的社会保障体系是相脱离的，也就是说国家的社会保障并不覆盖农村。农村的社会保障依靠的是以生产队为基本核算单位的经济实体，主要依托的是土地上的农业产出。这样的核算单位，当时在我国农村大约有400多万个，其中有少部分是生产大队核算，所以也可以说在农村存在400多万个不同福利水平的经济实体。改革开放之后，市场经济引入，多种所有制经济纷纷出现，社会保障的方式与核算主体更加多样和复杂，要求平等国民待遇的呼声越来越高，对过去的差别社会保障和差别社会公共资源享用的体制造成了重大冲击。农村的情况发生了很大变化：一是出现了一批福利水平超过城市的集体经济主体，二是城市经济的迅速扩张，出现了“城中村”问题，出现了周边地区土地大幅增值的问题。原来农村的“土地福利”，已经异化为“地产资本”。在这些地区，户籍改革的难题恰恰不是“农民变市民”，而是农民普遍不愿意把户籍转向城市，已经转出去的，纷纷要求重新转回农村户口。农村高福利的集体经济单位，以“村规民约”的方式，把户口进村的门槛大幅度提高。户籍在这些地区已经异化成了“股民凭证”。其内在逻辑与计划经济时期的国家行为基本一致，地方政府称之为“逆城市化现象”。另一方面，从各地贫穷偏远地方来城市打工的广大农民朋友，恰恰是希望能够在城市落户，成为当地的市民，但地方政府对他们在户籍上一般并不放开。城市户口对外来人口敞开的对象，倒是社会上拥有较高资产的有产阶层。他们瞄准的是城市，特别是大城市高含金量的公共资源，比如教育资源，医疗资源，等等。但这样“嫌贫爱富”的户籍制度，把人权当做商品，把国民待遇的一致性推向市场的做法，显然是有悖于我国执政党的基本纲领。

老的户籍制度问题还没解决，新的户籍制度问题又出现了。这其中的原因就在于：如果社会福利保障制度和社会公共资源享用制度，不是覆盖全体国民的，不着力熨平差别社会保障制度和差别社会公共资源享用制度，那么户籍制度的改革就难以取得实质性的结果，或者又会掉入另外一个“陷阱”。而这绝不是发布一个取消“歧视”性户籍制度所能解决的问题。

四、对户籍制度问题的几点评估

在政治学上，有“等级”和“阶级”的区分。历史上户籍制度确实存在过“等级歧视”和“阶级歧视”。比如封建社会主、奴身份，贵族、贫民身份的区别，资本主义社会有钱人可以用货币购买公共资源供个人享用。新中国成立以后，在计划经济时期，我们在户籍制度上确实出了问题，但如果说当时是政府决策人设计了一种城市对农村歧视的等级政策，恐怕这就把问题大大简单化了。客观地讲，当时决策人在经济模式选择起点上的错误，在逻辑上导致以后户籍制度必然的选择。也可以说，当计划经济模式在运行上，不得不让居民付出部分合法权益的时候，政府选择了削减“国民权益”的政策。那个时期，在户籍问题上绝不仅仅是农村居民的合法权益受到侵害，同样，城市居民在居住、迁移、家庭团聚等方面的合法权益也受到了侵害。这种结果并不是决策层的主观故意，而是经济模式选择上的错误。

改革开放以后，我们引进了市场经济的运行机制，原有计划经济体制时期所形成的多元公有制下的差别社会保障和差别社会公共资源享用权，一下子成了可以买卖的“商品”，于是户口买卖成了城市经营的一大手段。如某城市在近两三年，仅卖户口就引进了几百亿元的资金。相当多的城市入市户口明码标价均以政府正式文件的形式出台，这与计划经济时期的城乡户籍分割制度有本质的区别。因为这是以准法规的形式在进入城市的权力面前不平等，按财产拥有的多少把大多数低收入的老百姓与少数富人区分开。这种准法规是主观故意，可以说是落入了“等级歧视”加“阶级歧视”的双陷阱。这不同于计划经济模式自身逻辑运行的客观结果，虽然构成对公民合法权益的侵害，但决策人并不是一种主观故意。不过这前后两个时期，在户籍制度上两次掉入陷阱，改革之后长达27年却没有找到户籍制度改革的明确路线，这到是需要我们认真进行反思的重大问题。

五、几点政策性建议

1.户籍制度的改革首先从改革社会保障制度上入手。放开户籍的难点在于社会保障在全国不是均一的，其支付是有界的。过去是职工所在单位负责，现在是地方政府负责，而且仅限于缴纳社保基金的就业人口。目前有些地区宣布一次性取消农业户口，变为统一的居民户口，但这解决不了城乡之间、地区之间人口自主迁移的问题，而只是户口名称上的变化而已。其结果会在居民面前形成新的国民待遇不平等，甚至是更加有利于对农民财产的平调和侵害。因此第一步必须解决社会保障支付在全国的均一性和全覆盖问题。建议对社保、业保、低保三项，制定全国统一的低标准支付标准。地区差，纳入商业保险和社会救济的范畴综合考虑。不同所属单位的个人账户，建议与商业保险挂钩，脱离统一的社会保障体系。医保和教育问题，单独制定保障的政策。

2.户籍制度的改革在步奏上应采取先城后乡的办法。改革户籍制度事实上很难城乡一步到位，即使对城市的全覆盖社会保障也需要分步进行。农村的社会保障目前仍然以不断地加大减轻农民负担的力度，增加农民最紧迫需要的补贴，比如教育、医疗、养老等方面的支出；不断增加土地的“含金量”，比如对农业税的彻底减免，强化农业生产和农产品市场流通的基础设施建设，等等为上策。然后再逐步与城市的社保标准与规范对接。

3.城市郊区可考虑为农民工建立在城市定居的过渡“平台”。农民进城务工，如果没有当地的户口，这在社保及相关福利上很难操作。但在城市定居其费用，特别是居住的费用很高，举家迁移和半举家迁移都很难。建议在大中城市的郊区，以村委会为单位，选择非基本农田，为农民工建立单独的生活居住社区，作为农民转变身份，申领当地户口的过渡性“平台”。这样也可以给当地政府一个统筹解决流动人口问题的缓冲余地。

4.建议允许农民进城前把土地承包权和房地产出售。农民进城落户需要资金的支持，如果土地的承包权和宅基地，均能出售的话，农民多少可以获得一笔资金收入，这对他们进城定居会有很大的帮助。建议对这方面的相关政策大幅度放宽。同时，对农民进城后，是选择先“卖地”（承包权出售）后“入户”（申领城市户口），还是后卖地先入住（进城打工暂住），均由农民自主决定。但从长远来看，农民已经申领了当地的城市户口，仍然可以不放弃土地承包权的政策主张，恐怕会给城市的社会保障制度带来很大的实施难题，似不宜采纳。

5.农民进城申领了当地户口，（不包含尚未注销农村户口，只领有城市暂住证的流动人口）城市社保的相关规定即自动生效。比如，劳动力按其年龄，60岁以上即可领取养老金，与当地居民待遇相同。也就是承认其过去的劳动年龄为城市职工工龄，视同已经缴纳了社保基金。同样，尚未达到退休年龄的劳动力，从领取城市户口开始缴纳社保基金，但以前在农村的劳动年限，直追溯到18岁，均应当视为已经缴纳了社保基金。医保也应当参照此办法制定。

作者：农村经济研究部 崔晓黎 来源：国研报告

第二篇：城乡户籍制度改革思路

城乡户籍制度改革思路

户籍制度是政府对辖区人口进行管理的一种必要手段，但在特定的制度安排下，户籍有可能异化为政府对人口的等级化或阶层化管理的强制性工具，或者成为一种商品。新中国成立以后，由于我们选择了计划经济的体制，使得政府突然面临一个艰难的问题：大量农村人口希望进城就业而城市根本无法接纳，由此户籍制度逻辑地

演化为限制国民自由流动的制度。改革开放以后，户籍制度异化为一种商品，国民流动的选择权以个人的财富多少来确定，客观上形成了对穷人的阶层性歧视和利益侵害。户籍制度改革，核心在于首先解决城市社保制度中国民待遇全国统一的问题，否则难有实质性推进。户籍制度的关键是限制农村人口进城户籍制度古已有之。新中国户籍制度框架的基本形成是在1958年。1958年1月9日，全国人民代表大会常务委员会，通过了《中华人民共和国户口登记条例》，并以中华人民共和国主席令的形式正式公布实施。在此之后的二、三十年，关于户籍管理的规定不断有更详细的内容补充，最终形成了在我国历史上，也是世界上最严密的户籍管理制度体系。该管理体系最核心的特点是全面规定了全国人民在居住和迁徙上所必须遵守的法律性规定。其基本精神是：公民从大城市往中、小城市迁移基本自由，小城市往乡镇迁移基本自由，但反过来，则要受到十分严格的约束。其中特别是城乡之间的迁徙权力受到严格限制。1977年由国务院批转的“公安部关于处理户口迁移的规定”有一段文字比较集中地反映了当时的户籍管理政策，文件规定：“从农村迁往市、镇（含矿区、林区等，下同），由农业人口转为非农业人口，从其它市迁往北京、上海、天津三市的，要严加控制。从镇迁往市，从小市迁往大市，从一般农村迁往市郊、镇郊农村或国营农场、蔬菜队、经济作物区的，应适当控制。从市、镇迁往农村，从市迁往镇，从大市迁往小市的，以及同等市之间、镇之间、农村之间的迁移，理由正当的，应准予落户；”“与市、镇职工、居民结婚的农村人口，（包括上山下乡知识青年），应在农村参加集体生产劳动，不得迁入市、镇，其子女也应在农村落户；”“市、镇职工在农村的父母，不得迁入市、镇。”第二方面的特点是：把户口管理与城市居民的粮油关系死死地结合在一起。这种管理办法是从1953年11月，我国政府全面实行粮食的“统购统销”开始的。此后的几十年，中共中央和国务院几乎每年都要发布关于严格控制“农转非”人口，控制吃商品粮人口的文件。直到1979年，《全国粮食会议纪要》的精神仍然认为，“对农业人口转为非农业人口，要按照公安部的规定，控制在千分之一点五以内，不得超过。对于粮农转为吃商品粮的菜农，必须严格控制。”同时特别强调，“解决粮食问题，要严格控制非农业人口的增加”。这种办法，实际上已经远远超出了一般户籍管理的范畴，而是把公民吃饭的生存权也纳入到了户籍管理的权限中来，形成了事实上公民对所属组织的人身依附关系，颠倒了现代社会“国与民”之间的法律关系，构成了对公民合法权益的侵害。改革开放以后直到20世纪80年代中期，户籍制度的管理仍然很严格。1984年10月13日，国务院发布了《关于农民进入集镇落户问题的通知》，规定农民可以在自理口粮的前提下，在县以下的小集镇落户。这标志着我国户籍制度开始松动。但随着国民经济的快速发展和城市水平的迅速提高，在户籍管理上又开始出现了一些新的问题。比如，户口作为一种资源进行买卖的问题，城市扩张中的城中村问题，经济发达的村集体，以村规民约的方式，限制外来人口进入本村落户的问题和户口从城市反向向农村流动的问题，等等。2001年公安部提请国务院批转《关于推进小城镇户籍制度改革的意见》的文件，其中明确提议：“全国县级市、区、县人民政府驻地镇及其他建制镇，所有在当地有固定住所，稳定的职业或生活来源的人员及与其共同居住生活的直系亲属，均可根据本人意愿办理城镇常驻户口”。但这仍然指的是县以下的小城镇。2002年，广东省最先试行在省会级大城市广州市开放户籍制度。其后黑龙江省哈尔滨市也进入试点。目前我国原有的旧户籍制度正在受到越来越大的冲击，但总体框架尚未得到根本的改变。现行户籍制度的逻辑起点是计划经济由于新政权在社会制度上的重大变迁，使得全社会的生产结构、收入结构、消费结构，均发生了重大变化。据统计，从1954年到1960年，全国人口迁入、迁出的绝对数波动在2000万到3000万之间。而当时的城市总人口只有6000万到8000万。就城市的就业来看，当时的产业工人只有600多万人，失业人口在400万人左右，而在此期间每年涌入城市的人口高达500万人以上。面对当时我国历史上突然出现的人口流动大潮，政府被动地出台了一系列限制农民进入城镇的文件。1953年4月17日，政务院公布了《关于劝阻农民盲目流入城市的指示》，“盲流”一词由此出现；1954年3月，内务部和劳动部发文《关于继续贯彻劝

第三篇：关于户籍制度改革的建议

关于户籍制度改革的建议

当前的户籍管理制度之所以要改，并非户籍本身有多大问题，而是在于户籍背后、附着在户口本之上的那些衍生物、那些特权。明白了这一点，就把握了目前科学推进户籍制度改革的关键是在于把长期受户籍制度保护的就业、住房、教育、社会保陬等各种制度从户籍中剥离出来，还户籍制度本身应有的面目。鉴此，个人建议目前户籍制度改革中要做以下一些工作：

一、应该择机修改《宪法》，重新恢复和确立公民的居住和迁徙自由权。1982年制定的宪法中公民的居住和迁徙自由权没有得到确认和恢复。现在，应该对宪法进行修改，重新确立公民的居住和迁徙自由权。同时，加快立法进程，制定和颁布确保公民居住和迁徙自由权的《户籍法》(或称《户籍登记法》)，废止沿用近半个世纪的《户口登记条例》以及其他相关政策法规。户籍管理将按照在居住地登记户口的原则，逐步打破城乡分割的二元户口管理结构，建立全国城乡统一的居民户口登记制度。修改《选举法》中农村和城市按不同人口比例选举代表的规定。取消《城市规划法》中有关控制大城市发展规模等限制规定，主张大中小城市和小城镇协调发展，在发展中解决“城市病”。

二、在《户籍法》中确立以实际工作和生活是否需要为条件的准入方式、按实际居住地进行户口登记管理的新模

式，以登记制取代审批制。在哪里居住，就可以在哪里登记户口。如泰国的事后迁移政策，对符合居住条件、遵守当地制度及已生活一定期限的居民，本地政府可为其办理“户籍登记”，承认其居住地户籍。泰国的“户籍”管理采用的市场经济原则和条件法定原则，它的作用是让不能在某城市(特别是大城市)生存(包括经济收入、当地税赋负担等)的公民按市场法则去选择适合自己经济水平的城市居住，这种方法往往较行政手段更有效。

三、彻底实行户籍与社会福利待遇脱钩的政策原则。取消一切附加在户籍上的政策规定和条件，恢复户籍的本来面目和社会功能。凡是与户籍挂钩的就业、教育、住房、计划生育和社会保障等均应完全脱钩，有关依附在户籍制度上的一切政策法规应一律废止或修订。逐步降低地方政府对资源的垄断支配程度，提高社会生活的市场化、货币化程度，进一步扩大实行福利保障付费享受制度，最终将户籍尤其是城市户口的含金量降为零，恢复户籍的本来面目，消除任何人对户籍的非理性眷恋，利于人口在全国范围内能合理有序地流动起来。

四、进行相应的配套改革。户籍制度改革是一项涉及面很广的社会系统工程，它涉及行政机构的应对变革、既得利益群体的利益缩水、生产与分配的重大调整、社会保障体制的重新构建等等，必然会有重重阻力，但改革户籍实是大势

所趋，因而必须进行相应的配套改革来减少阻力，推进户籍制度改革。首先，它是一项系统工程，靠公安部一部之力不可能真正成功，需要一个更具权威的、能跨部际协调、得到充分授权的机构来统领这项工作。其次，开征如日本住民税类似的税种，但凡户籍迁到居住所在地，就要向居住地政府依法交纳该税种，该税种与享受当地福利待遇直接挂钩。再次，废除以户籍为依据的城镇就业制度，建立开放的全国统一的劳动力市场和就业制度。第四，每个公民配发一个以身份证号为基础的全国通用的社会保险号，将自己在各地就业时缴纳的个人保险金和单位缴纳的一部分存入个人账户，其余缴存国家设立的保险基金库，作统筹安排；用法律的形式确定依法缴纳保险金是公民和用人单位的义务。第五，农村的土地资源应实行合理流动，对现行农村土地家庭联产承包责任制实行改革。允许农民以土地作为财产进行抵押、入股、转让、租赁等，实现土地的规模化经营，解放一部分农民向城市合理流动，加快城市化进程。

第四篇：城口县统筹城乡户籍制度改革政策宣传手册

城口县统筹城乡户籍制度改革政策

宣传手册

一、转户原则

充分尊重农村居民的意愿，自愿转户，自愿退地，自愿参加社会保险。

二、城口县户籍制度改革总体目标

城口县户籍制度改革的总体目标是分两个阶段推进：

1、2010至2011年，重点推进有条件的农民工及新生代登记为城镇居民，解决户籍历史遗留问题，力争新增城镇居民39000余人，非农户籍人口比重由目前的13.48%上升到30%。

2、2012至2020年，通过系统的制度设计，进一步放宽城镇入户条件，力争到2020年，县城集聚10万人，各乡镇聚集城镇居民5万人，非农户籍人口比重提升至60%。

三、户籍制度改革“农转城” 申请条件、手续、办理方式及相关证明解释

（一）购买商品房转城镇居民（3个工作日办结，派出所审批）

1、申请条件

农村居民购买商品房登记为城镇居民的，不受其他条件限制。

2、申请手续

（1）入户申请书；

（2）本人及随迁人员的户口簿、居民身份证；（3）房产证明；

（4）有随迁人员的，需提供结婚证及亲属关系证明。

3、申请方式

申请人在购房地派出所农转城办理窗口申请办理。

（二）务工经商转城镇居民（3个工作日办结，派出所审批）

1、申请条件

农村居民务工经商自愿转为城镇居民的，应具备下列条件：（1）主城九区务工经商5年以上，远郊（区）县城3年以上；（2）具备合法稳定住所。

2、申请手续

（1）入户申请书；

（2）本人及随迁人员的户口簿、居民身份证；（3）住房证明；

（4）有随迁人员的，需提供结婚证及亲属关系证明。

3、申请方式

申请人在务工经商地派出所农转城办理窗口申请办理。

（三）投资兴办实业转城镇居民（3个工作日办结，派出所审批）

1、申请条件

农村居民投资兴办实业自愿转为城镇居民的，应具备下列条件：

（1）主城九区3年累计纳税10万元或1年纳税5万元以上的，远郊区县城3年累计纳税5万元或者1年纳税2万元以上；

（2）具有合法稳定住所。

2、申请手续

（1）入户申请书；

（2）本人及随迁人员的户口簿、居民身份证；（3）住房证明；（4）纳税证明；

（5）有随迁人员的，需提供结婚证及亲属关系证明。

3、申请方式

申请人在投资地派出所农转城办理窗口申请办理。

（四）农村居民就近就地转城镇居民（当场办结）

1、申请条件

农村居民自愿就近就地登记为城镇居民，不受其他条件限制。

2、申请方式

持本人及随迁人员户口簿、入户申请表、在户籍地派出所农转城办理窗口申请办理。

（五）三投靠人员转城镇居民（当场办结）

1、申请条件

农村籍未成年子女投靠父母、夫妻投靠、父母投靠子女、自愿登记为城镇居民的，不受其他条件限制。

2、申请手续

（1）入户申请书；

（2）本人及投靠人员的户口簿；（3）结婚证及亲属关系证明。

3、申请方式

申请人在入户地派出所农转城办理窗口申请办理。

（六）成年子女投靠父母转城镇居民（当场办结）

1、申请条件

农村籍成年子女自愿投靠城镇身边无子女的父母，登记为城

镇居民，不受其他条件限制。

2、申请手续

（1）入户申请书；

（2）本人及子女的户口簿；

（3）有随迁人员的，需要提供随迁人员的户口簿、结婚证及亲属关系证明。

3、申请方式

申请人在父母常住户口所在地派出所农转城办理窗口申请办理。

（七）大中专学生转城镇居民（当场办结）

1、申请条件

大中专学生迁入学校集体户或就地转为城镇居民，不受其他条件限制。

2、申请方式

持本人户口簿、录取通知书或就读证明，到入户地派出所农转城办理窗口申请办理。

（八）优秀农民工转城镇居民（当场办结）

1、申请条件

本县籍优秀农民工及其他共同居住生活的配偶、子女、父母自愿转户的，不受其他条件限制。

2、申请手续

（1）入户申请书；

（2）本人及随迁人员的户口簿；（3）优秀农民工证书或者文件；

（4）有随迁人员的，需提供结婚证及其他亲属关系证明。

3、申请方式

申请人在务工经商地派出所农转城办理窗口申请办理。

（九）农村五保对象转城镇居民（当场办结）

1、申请条件

本市农村籍五保对象自愿转户的，不受其他条件限制。

2、申请方式

申请人持户口簿、五保对象证明，在户籍所在地派出所农转城办理窗口申请办理。

（十）农村籍退役士兵（官）转城镇居民（当场办结）

1、申请条件

本市农村籍义务兵和服役期未满10周年的士官退役时自愿转为城镇居民的，不受其他条件限制。

2、申请方式

申请人持入户申请书、退役士兵（官）证明、本人身份证，在原户籍所在地派出所农转城办理窗口申请办理。

（十一）相关证明材料的解释

入户申请书：入户地派出所提供规范转户申请表，由申请人填写。

户口簿：是指户口所在地公安派出所颁发的登记簿，需加盖户口专用章。

居民身份证：是指公安机关颁发的居民身份证，遗失补办，主城区5个工作日，远郊区县10个工作日领证。

房产证明：包括房屋产权证、购房合同、按揭合同、遗失的凭房管部门的证明材料。

住房证明：居住公租房、廉租房，由房管部门出具租住证明；居住单位宿舍，由用工单位提供居住证明；在亲属处居住，由亲属提供居住证明；租赁私房，凭租房合同或协议。

务工证明：包括劳动合同、用工协议或其他用工证明，连续在多个单位工作过的，应分别到工作单位开具务工证明。

经商证明：是指工商营业执照。

结婚证明：是指婚姻登记机关颁发的结婚证，遗失后到原办理部门补办。

亲属关系证明：是指能证明亲属关系的证明材料，具体可由公安派出所、村社或由单位出具。

纳税证明：是指税务登记部门出具的纳税凭证。

就学证明：是指招生录取通知书或高等学校、中等学校出具的在校证明。

优秀农民工证明：是指县级以上人民政府颁发的优秀农民工证书或表彰文件；或年产值在500万元以上的规模企业的表彰文件。

农村五保户证明：是指由县民政部门颁发的五保证或证明材料。

退役士兵（官）证明：是指部队颁发的退役证明，或县民政部门出具的退役证明。

四、农村居民转为城镇居民的待遇

按照充分保障农民利益和充分考虑城镇承受能力的原则，针对农村承包地、宅基地、林地“三件衣服”和城市社保、教育、住房、就业、医疗“五件衣服”，为农民转户进城设计了一套完整的政策体系。

(一)关于自愿退出农村土地的补偿问题

农村居民转户后，按照依法自愿的原则处置农村土地，不强制农民退出土地。农村居民转户后自愿退出土地的，按以下标准补偿。

1.自愿退出承包地的补偿

现以城府【2010】240号文件确定标准（最终以市上平衡批复为准）如下：

（1）坡度25度以内(不含)，人均承包地面积2亩以内(含2亩)，每亩每年补偿600元。

（2）坡度25度以内(不含)，人均承包地面积2亩以上，每亩每年补偿500元。

（3）坡度25度以上，人均承包地面积2亩以内(含2亩)，每亩每年补偿400元。

（4）坡度25度以上，人均承包地面积2亩以上，每亩每年补偿300元。

说明：1.补偿年限：自转户之日至2027年12月31日。

2.数据确认：退出的承包地以退出时的现状为准，坡度以专业部门用科学方法测量数据为准，面积以水平投影面积为准。人均承包地是指集体经济组织中，承包人口人均获得的承包土地面积。计算人均承包地面积时，使用2010年农村土地承包经营权确权数据。

2.自愿退出宅基地的补偿 一是房屋补偿：

钢砼结构300-330元/平方米，砖混结构240—300元/平方米，砖木结构165—240元/平方米，土墙结构135—180元/平方米，简易结构45—120元/平方米（具体以城府发【2008】33号文件为准）。

二是构筑物补偿：具体以城府发【2008】33号文件为准。三是宅基地使用权补偿：退出的农村宅基地，按渝国土房管【2010】384号文件规定每亩不低于9.6万元，具体补偿标准以县国土房管部门制定的农村建设用地复垦补偿管理办法及地票价款使用监管具体实施细则为准。

(二)关于3项保留的问题

一是保留林地使用权。农村集体林权已经确权到户，继续保留，转户居民可根据自身实际情况自行选择流转或自主经营。

二是保留计划生育政策。农转城人员在享受城镇居民社会保障和福利待遇后5年内，继续执行原户籍地生育政策，享受农村

计生奖励扶助及特别扶助政策。

三是保留农村各项补贴。农民目前享受的农村种粮直补、农机具补贴等与土地相结合的惠农政策，在农民自愿退出承包地经营权之前继续保留。

(三)关于5项纳入的问题

农村居民转户后社保、教育、住房、就业、医疗纳入城镇保障体系，实现转户进城后“五件衣服”一步到位，与城镇居民享有同等待遇。

一是社会保障。凡农村居民转为城镇居民，均可参加养老保险。具体分三种情况，凡农村居民整户转为城镇居民并自愿退出宅基地的或已经失去土地的，可参加征地农转非人员养老保险，享受一次性缴纳基本养老保险费的优惠政策，这类政策缴费低，待遇高；未退出宅基地的，有用人单位的，由单位统一组织参保并按规定缴费，没有用人单位的，以灵活就业人员身份参保缴费；没有条件参加被征地农转非人员养老保险和城镇企业职工基本养老保险的，可自愿参加城乡居民社会养老保险。国家对农民工在城镇参加城镇企业职工基本养老保险与在农村参加新型农村社会养老保险（我市为城乡居民社会养老保险）的衔接政策，将另行研究制定。此外，符合条件的转户居民纳入城市低保范围。

二是教育保障。本县中小学校对农村居民转户进城适龄儿童入学没有购房入户及居住年限等特殊要求，转户居民子女可在转户后就近的学校插班入学。农村籍学生户口转移后，父母年满60周岁以上，其独生女学生继续享受高考加分政策。符合规定的学生参加司法考试，继续享受放宽学历条件和放宽合格分数线政策。

三是就业保障。劳动年龄段的转户居民属于城镇就业服务和政策扶持范围，可以享受免费技能培训和创业培训，促进其在城市稳定就业；自主创业享受城镇创业扶持政策，就业困难人员还享受“一对一”的就业帮扶，以及公益性岗位的托底安置政策。

四是住房保障。自愿退出宅基地使用权及农房的转户居民，可以获得与征地标准的住房及其构附着物补偿、宅基地使用权补偿。鼓励转户居民购买普通商品房，符合条件的纳入廉租住房保障。

五是医疗保障。农村居民转为城镇居民，均可参加报销范围和标准都高于城乡居民合作医疗保险的城镇职工医疗保险。同时，转户居民也可以选择继续参加城乡居民合作医疗保险，享受相应医疗保障。

五、具体案例对比分析

案例1：张某，今年66岁，居住在某敬老院，系该区集中供养农村五保户，享受集中供养标准为每人每年2200元。自重庆市推行城乡户籍改革后，张某按照户改相关程序由农村户籍转为城市户籍，享受城市“三无”待遇，每月享受城镇低保275元，每人每年3300元，比农村五保集中供养标准多了1100元/年。

案例2：刘某，今年63岁，未婚，居住在某镇，无生活来源，无劳动能力，无法定赡养人。经本人申请，民政局审批，刘某享受农村五保，供养方式为：散居供养，标准为每人每年1700元。自重庆市推行户籍改革后，刘某按照户改程序由农村户籍转为城镇户籍，退出宅基地和承包地后，在镇中心敬老院居住，并享受城市“三无”待遇，每人每年3300元，比农村五保散居供养标准整整多了1600元/年。

案例3：李某，今年43岁，系肢体一级残废，完全丧失劳动能力，妻子身患重病，有一女儿正在念大学，全家生活十分困难，年收入为1200元。经民政局审批享受农村低保待遇，结合李某的家庭收入并按照现行的农村低保标准（每人每年1400元）对此户的低保金进行差额补助，加上残疾保障金20元/月和农村重点保障金20元/月/人，合计为：合计为：1400元/人×3人-年收入1200元差额+240元/年/人（残疾保障金）+240元/年/人（农村重点保障金）×3人=3960元/年。

自重庆市推行统筹城乡户籍制度改革后，李某按照户改程序由农村户籍转为城市户籍，其家庭收入未变，但身份却发生了改变，经民政局审批享受城市低保，结合李某的家庭收入并按照现行的城市低保标准（每人每月240元）对此户的低保金进行差额补助，加上残疾保障金20元/月和城市重点保障金35元/月，合计为：240元/月/人×3人-100元/月（每月家庭收入）+20元/月（残疾保障金）+35元/月（城市重点保障金）×3人=745元/月，745元/月×12月=8940元/年。

家庭收入不变，仅仅是户口由农村转为城镇，享受的城市低保金就比农村低保金整整多了4980元/年。

案例4：赵某，某镇某村村民，自愿整户退出宅基地，其房屋产权证上房屋建筑面积为150平方米，房屋为两层砖混结构，按照砖混结构300元/平方米计算，可得原房补偿150×300=4.5万元。宅基地占地面积0.13亩，按照每亩不低于9.6万元标准予以补偿，可得宅基地补偿1.248万元；两项合计补助5.748万元。除这两笔补偿外，还有构筑物补偿，如水井、院坝、粪池等。

案例5：朱某，某乡某村人，现有家庭人口5人，有承包地8

亩，2010年8月已流转给重庆某农业公司，租金标准为每年每亩500元。朱某一家自愿转户后，仍可照常领取租金收益4000元/年。另外，还可以照常享受附着在农村土地上的惠农强农政策，且城市社保、教育、住房、就业、医疗“五件衣服”一步到位。

案例6：刘某，某村人，家庭人口6人，有承包地10亩，刘某自愿退出全部承包地。因该集体经济组织愿意出资给予刘某一次性经济补偿，经双方协商，该村村民代表大会讨论，同意按每年每亩500元标准，承包年限下余18年，故每亩以9000元的一次性补偿标准给予补助，并经该乡人民政府批准，刘某可获承包地补偿9万元。

案例7：孙某，40岁，某镇城镇居民，学校教师，父母在农村务农，父亲65周岁，母亲63周岁，符合投靠转户条件转户，退出宅基地。参照渝府发„2008‟26号文件办理被征地农转非人员养老保险，父亲需缴纳2.8万元（15000元+1300元/年×10年），母亲需缴纳3.06万元（15000元+1300元/年×12年），共计缴纳5.86万元，按现行标准，每人每月可领取500元的养老金。到70岁后，可享受高龄人员增发养老金每月50元，75岁再增发50元。去世后每人可获得2000元的丧葬补助费和15个月本人养老金的一次性救济金。扣除死亡时一次性领取的待遇，其个人缴费部分37个月后即可全部领回，到75岁时，可多获得养老金约9.5万元（若按580元/月计算，可多领约12万元）且未包含今后养老金标准提高的部分。老龄人员在领取养老金期间死亡的，如个人缴纳费用中扣除已支付养老金和死亡待遇后还有余额的，则一次性退还给指定受益人或法定继承人。

案例8：李某，某镇某村人，在县城务工且有合法固定住所，三十二岁，其父母、子女均在农村，父亲61周岁，母亲58周岁。现一家五口转户进城，只退出宅基地，不退出承包地。本人和妻子可随企业参加城镇企业职工基本养老保险，企业缴费标准从原来的12%提高到20%。其父母参照征地政策参保，父亲缴3.32万元（15000+1300元/年×14年=3.32万元），母亲缴3.71万元（15000+1300元/年×17年=3.71万元），合计缴费7.03万元。按现行标准，每人每月可领取500元的养老金。去世后，每人可获得2000元的丧葬补助费和15个月本人养老金的一次性救济金。扣除死亡时一次性领取的待遇，其个人缴费部分4年零3个月即可全部领回，到75岁时，其父母可多获得养老金13.47万元（若按580元/月计算，可多领约17万元），且未包含今后提高标准部分。

案例9：王某，某镇某村人，本人55周岁，妻子50周岁，家庭人口2人（儿女已另成家），自愿转户并退出宅基地。夫妻俩可参照征地政策参加基本养老保险，每人按4.1万元的标准一次性缴费。待男年满60周岁、女年满55周岁后，可按当时的养老保险待遇标准按月领取养老金，直到去世。当然，如果王某夫妇不愿意缴这么多钱，也可以自愿选择参加缴费标准较低、待遇也相对较低的城乡居民养老保险。

案例10：周某，32岁，妻子30岁，孩子7岁。周某在城镇企业务工，妻子待业，符合转户条件，现转户为城镇居民。周某可随用人单位参加城镇企业职工基本养老保险，个人按缴费基数的8%缴费，2010年个人最低每月缴费123.92元。妻子从转为城镇居民户口之月起，可以灵活就业人员身份参加城镇企业职工养老保险，2010年最低每月缴纳309.8元。年满55周岁时，累计缴费满15年以上的，可按当时的标准按月领取养老保险金。

案例11：张某，在主城区某单位长期务工，单位为他办理了农民工大病医疗保险。户籍制度改革启动后，张某到辖区派出所申请转为城镇户口，张某原参加的农民工大病医疗保险按规定转为城镇职工医疗保险。近期，张某生病在我市某三级医院住院，花费13670元，职工医疗保险报销9851.5元。如果张某没有转户，农民工大病医疗保险只能报销8113元，比职工医疗保险少报销1738.5元。

案例12：孙某，长期在主城区经商，户籍制度改革启动后，孙某转户为城镇居民，并参加了城镇职工医疗保险。前不久，孙某在我市某三级医院生病住院，花费21598元，职工医疗保险报销16590.3元。如果孙某没有转户，孙某之前参加的城乡居民合作医疗保险只能报销8768.78元，比职工医疗保险少报销7821.52元。

案例13：王某，女，35岁，在主城区企业就业并参加失业保险满10年，具有合法稳定住所，符合转户条件，现已转为主城区城镇居民。转户前，王某以农民工身份参加失业保险；转户后，王某以城镇职工身份参加失业保险。转户后不久，王某被用人单位辞退，按规定享受失业保险待遇：一是按现行570元/月标准，可领取失业保险金19个月，共计10830元；二是在领取失业保险金期间患病住院治疗，可一次性报销医疗补助，补助标准按住院医疗费总额的70%报销；三是若在领取失业保险金期间死亡，其配偶或直系亲属可一次性领取6个月失业保险金标准的丧葬补助

金和10个月标准的抚恤金；四是在领取失业保险金期间，还可享受免费的职业培训和职业介绍服务。

如果王某没有转户，仍为农村户口，她被用人单位辞退后，只能领取按其参保年限应享受失业保险金50%计算的一次性生活补助金，共计5415元。与上述转户后的待遇相比，差别很大。

案例14：小陈，某村退役士兵，实行统筹城乡户籍制度改革转户后，实行自谋职业，政府发给一次性安置补偿18000元。同时享受就业培训、资助中职教育等后续安置服务。如果小陈没有转户，就不能获得安置补偿。

案例15：万某夫妇，原为某镇某村人。万某夫妇已在重庆主城工作多年，2009年在主城某区购买60余平米住房一套。该夫妇有一对龙凤胎小孩，由于户籍制度改革前受住房面积和学历限制，一家户口迟迟未能迁入。两个小孩刚好7岁，如果户口不能迁入，两个小孩读书要缴30000元的赞助费。万某夫妇均系80后，处于创业阶段，对此深受困扰。户籍制度改革新政出台后，万某夫妇在第一时间赶到当地派出所办理了迁户事宜，成为重庆市主城区户口。两个子女开学后不必缴纳额外的赞助费就可就近入学。

第五篇：城乡人口户籍制度改革办法

城乡人口户籍制度改革办法：

区政府各部门，各街道办事处、镇人民政府，各经济板块，有关单位：

为推动南岸区统筹城乡改革取得实质性突破，加快城镇化、工业化、城乡一体化进程，促进城乡资源要素的有序流动，实现城乡经济社会协调发展，根据《重庆市人民政府关于统筹城乡户籍制度改革的意见》（渝府发〔〕78号）精神，结

合我区实际，就深化户籍制度改革提出如下实施意见：

一、深入认识户籍制度改革的重要意义

当前，现行户籍制度已不适应统筹城乡经济社会发展的需要，加快推进户籍制度改革势在必行，具有十分重要的意义。

（一）有利于维护农民工合法权益，惠及民生。户籍差异影响了社会公平。推进户籍制度改革，赋予有条件的农民工城镇居民身份，有利于实现同工同权，使农民工享受到与城市居民同等的公共服务待遇。

（二）有利于促进城市人口集聚，加快城镇化进程。推进户籍制度改革，有利于集聚城市人口，形成城乡一体的经济社会发展格局。

（三）有利于扩大内需，转变经济增长方式。进城农民工难以获得城市户籍，影响在城市的消费积极性。推进户籍制度改革，使农村居民进城后真正成为城市居民，有利于拉动消费，扩大内需，促进经济增长方式转变。

（四）有利于促进城乡要素流动，盘活城乡资源。长期的城乡二元户籍制度，使城乡资源要素流动渠道不畅，成为城乡经济社会发展的瓶颈。推进户籍制度改革，打破城乡交流障碍，有利于加快农村承包地、宅基地和林地等资源流动，提升城乡资源要素价值。

（五）有利于促进农村生产力提升，繁荣农村经济。农村人多地少，生产方式粗放，资源利用效率低，制约了农村经济的发展。推进户籍制度改革，引导有条件的农民工转户进城，有利于扩大农村人均耕地面积，提高农业生产集约化水平，推动农业产业化，促进农民收入增长。

二、户籍制度改革的指导思想和基本原则

（一）指导思想

按照科学发展观的总体要求，以推动符合条件的农民工特别是新生代农民工转户进城为突破口，引导农村居民向城镇有序转移，逐步缩小附着在户籍上的城乡差异，消除农民向城镇转移的体制性障碍，促进城乡资源要素合理流动，最终形成科学有序的人口城镇化机制，全面助推城市和农村经济社会协调发展，探索统筹城乡改革发展和构建和谐社会的有效途径。

（二）基本原则

一是统筹规划。总体设计，明确阶段性改革目标，分级设置准入标准，建立完善各类群体转户进城的制度通道，最终实现城乡户籍制度一体化。

二是自愿有偿。充分尊重农民转户意愿，依法办理，有偿退地，完善社会保障，确保农村居民进城后，生活得到保障，实际生活水平不断提高。

三是积极稳妥。充分兼顾政府的承受力和城镇资源承载力，分类分阶段有序推进，防止损害农民利益，防止农民流离失所，防止出现城市贫民窟现象。

四是综合配套。强化制度设计，通过改革创造资源增量，以市场手段将资源增量变为财富，以财富增量推动实现改革目标。

五是促进发展。着力消除人口自由流动障碍，激活城乡各类要素，促进城乡经济社会协调发展。

三、户籍制度改革的总体目标结合全区主体功能区规划、城乡规划、土地利用规划，综合考虑经济发展、自然环境、资源承载等因素，分阶段推动人口向小城镇、城区内聚集，实现区域内户籍合理转移，逐步建立城乡人口和资源要素自由流动的制度体系。

—，重点推进有条件的农民工及新生代转为城镇居民，解决户籍历史遗留问题，力争新增城镇居民17.47万人，非农户籍人口比重由目前的83.9%上升到85.3%。

2012—2020年，通过系统的制度设计，建立完善土地、住房、社保、就业、教育、卫生支撑保障机制，进一步放宽城镇入户条件，形成合理流动、权益公平、城乡一体的户籍制度体系。

四、集中解决有条件的农村居民转户

结合我区实际，坚持重点突破与面上推进相结合，建立畅通的户籍转移通道，重点引导有条件的农民工，特别是新生代农民工自愿进入城镇定居，两年内集中推动17.47万人率先转户。

（一）推动有条件的农民工及新生代户籍转移

12.69万名符合准入条件的农民工转为我区城镇居民，由我区解决其社会保障问题，由原户籍所在地处理好其承包地、宅基地、林地权属问题。

4.4万名在市内就读的本区农村籍大中专学生，入学时户口迁入学校集体户或就地转为城镇居民的，保留其个人征地补偿收益权，符合资助条件的继续享受学费、生活费补助，毕业后纳入公租房保障范围。0.01万名新增退役的农村籍义务兵和服役期未满10周年的士官自愿转为城镇居民的，享受城镇义务兵的安置政策。

（二）妥善解决历史遗留问题

历年已用地未转非人员，按市政府确定的有关原则办理农村居民转为城镇居民的相关手续，参照被征地农转非人员养老保险办法建立养老保险。

0.01万名未转非大中型水利水电工程建设中的失地农村移民转为城镇居民，参照被征地农转非人员养老保险办法建立养老保险，不再享受移民后期扶持政策。

0.31万

名城中村农村居民转为城镇居民后，按征地、拆迁相关政策予以安置补偿。

0.05万名集中供养的农村五保对象自愿转为城镇居民的，享受城镇集中供养的“三无人员”待遇。

五、科学设置户籍准入和转出条件

按照宽严有度、分级承接原则，适度放宽主城区、全面放开乡镇落户条件，积极引导本市籍农村居民向城镇转移落户，鼓励有条件的农村居民整户转为城镇居民。

（一）户籍准入条件

1．就近就地原则准入本区籍农村居民按照户籍就近就地原则，转为城镇居民。

2．跨区域准入

（1）本市籍农村居民在我区务工经商5年以上，本人及其共同居住生活的配偶、子女、父母可申请在合法稳定住所迁移入户。

（2）本市籍农村居民在我区购买商品住房，本人及其共同居住生活的配偶、子女、父母可迁移入户。

（3）本市籍农村居民在我区投资兴办实业，3年累计纳税10万元或1年纳税5万元以上的，本人及其共同居住生活的配偶、子女、父母可在合法稳定住所迁移入户。

3．其他规定

（1）本市籍农村居民未成年子女投靠父母、夫妻投靠、年老父母投靠子女自愿转为我区城镇居民的，可迁移入户。

（2）我区城镇年老父母身边无子女，其本市籍农村子女可投靠迁移入户。

（3）本市籍优秀农民工及其共同居住生活的配偶、子女自愿转为我区城镇居民的，不受居住时间限制。

（二）户籍转出条件

我区籍农村居民申请转为其他区县城镇居民，按照市级和转入区县相关规定执行。

六、建立完善户籍制度改革相关配套机制

结合户籍转移，系统建立土地、住房、社保、就业、教育、卫生支撑保障机制，逐步消除城乡户籍待遇差距，促进城乡户籍制度融合，推进城镇化加速发展。

（一）建立完善农村土地处置机制

1．对农村居民整户转为城镇居民的，允许自转户之日起3年内继续保留承包地、宅基地及农房的收益权或使用权。在承包期内允许保留林权。鼓励转户居民退出农村土地承包经营权、宅基地使用权及农房。对自愿退出宅基地使用权及农房的，参照同时期我区征地政策对农村住房及其构附着物给予一次性补偿，并参照地票价款政策一次性给予宅基地使用权补偿及购房补助，今后征地时不再享有补偿权利。对自愿退出承包地的，按本轮土地承包期内剩余年限和同类土地的平均流转收益给予补偿。

2．家庭部分成员转为城镇居民的，保留其在以后整户转移中获得宅基地及农房、承包地的相应补偿或收益的权利，不再享有分配宅基地的权利。待家庭成员整户转为城镇居民时，退出宅基地及农房、承包地并享受相应补偿。

3．区土地整治储备中心负责对农户退出的承包地、宅基地和农房进行补偿和处置。其中，退出的宅基地、承包地位于土地利用总体规划确定的城镇建设用地扩展边界范围内的，由国有土地储备机构承担补偿费用。建立农村土地补偿周转金，用于农户退出的承包地、宅基地和农房所需资金的周转。

4．区土地整治储备中心应积极盘活利用转户退出的土地。按照规划及用途管制、农村集体土地所有权不变的要求，对退出的承包地加大国土整治力度，促进承包地向经营大户、龙头企业流转，实现规模经营，提高劳动生产率和土地产出水平。退出的宅基地，在优先保障农村发展建设用地需求的前提下，通过增减挂钩、地票交易等方式，显化其资产价值。产生的地票及大宗的承包地、林地使用权可在重庆农村土地交易所交易。

（二）建立住房保障机制

1．将符合条件的转户农村居民纳入我区公共租赁房、廉租房等保障范围，改善稳定就业农民工、新毕业农村籍大中专生、新退役农村籍士兵等无房或住房困难人员居住条件，鼓励有条件的转户居民购置普通商品房。

2．我区城镇规划区域内农村居民，具备条件的可转户进入我区统一规划建设的集中居住小区。加大我区城镇规划区内转户集中居住小区、农民工公寓投入和建设力度。集中居住小区、农民工公寓建设用地采取行政划拨方式供应，并比照廉租房、棚户区（危旧房）改造、公共租赁房等保障性住房，享受免交各项行政事业性收费及政府性基金等相关优惠政策。

（三）完善养老保险制度

1．本市籍农村居民整户转为我区城镇居民，自愿退出宅基地，其年满16周岁以上的人员，可参照被征地农转非人员养老保险办法参加基本养老保险，参保所需资金由国土部门核准的退出宅基地的补偿费代缴。退出宅基地的补偿费不足以缴纳的，差额部分由个人自筹资金缴纳。若代缴后有剩余的，剩余部分退还给转户居民。

2．本市籍农村居民家庭部分成员转为我区城镇居民，在劳动年龄段的，可按规定参加城镇企业职工基本养老保险。有用人单位的，由用人单位统一参保并按规定缴费；没有用人单位的，可以灵活就业人员身份参保缴费。达到规定条件的，享受与城镇企业职工同等的养老保险待遇。

3．依法被征收土地落户我区的转户居民按照被征地农转非人员养老保险办法参加养老保险。我区过去已征（占）用地未转非人员、大中型水利水电工程淹没失地人员，在完善征地审批及农转非手续后，参照被征地农转非人员养老保险办法参加养老保险。

4．本市农村籍大中专学生在校期间转为我区城镇居民，并随家庭一起退地的，可参照被征地农转非人员养老保险办法参加养老保险，建立养老保险关系，工作后接续参保。

5．本市籍农村居民转为我区城镇居民，没有条件参加被征地农转非人员养老保险、城镇企业职工基本养老保险的，可自愿参加城乡居民社会养老保险。

（四）健全医疗保险制度

1．本市籍农村居民转为我区城镇居民，在劳动年龄段的，可按规定参加城镇职工基本医疗保险。有用人单位的，由用人单位统一参保并按规定缴费；没有用人单位的，可以灵活就业人员身份参保缴费。达到规定条件的，享受与城镇职工同等的医疗保险待遇。

2．本市籍农村居民转为我区城镇居民，没有条件参加城镇职工基本医疗保险的，可自愿参加城乡居民合作医疗保险。

（五）健全完善社会救助和福利服务保障机制

建立健全低收入困难群众基本生活保障体系，及时将符合条件的转户居民纳入城镇低保范围；建立社会福利服务体系，实现镇敬老院和社会福利中心全覆盖；加强城镇社会救助和社区公益性服务设施建设，切实满足城区扩容后社区服务管理和救助保障等公共服务的需要。

（六）建立完善就业保障机制

1．将落户我区的转户居民纳入本区城镇就业服务和政策扶持范围，促进其在城镇稳定就业。对有一技之长的，通过开展职业指导和职业介绍，提供有针对性的就业信息，帮助其通过市场竞争实现就业。对就业困难人员，作为就业援助对象，开展“一对一”的帮扶，开发公益性岗位予以托底安置。

2．对大中专毕业生提供就业服务和政策扶持，强化职业指导，搭建大中专毕业生与用人单位的对接平台，引导农村籍和农转非的大中专毕业生到基层、工业园区、中小企业等实现稳定就业。

3．本市农村籍和农转非的初高中毕业生就读我区中等职业学校的，可给予定额生活补贴，生活困难的给予定额学费补贴。

4．鼓励大中专毕业生、农民工和其他转户居民自主创业。提供政策咨询、创业培训、项目推荐、开业指导、小额担保贷款、跟踪服务等创业扶持，帮助其通过创业实现就业。凡办理农转非的纳入城镇创业扶持政策范围。

（七）建立完善培训机制

1．分类开展转户居民教育培训。以提升综合素质为目标，对所有转户居民开展新市民教育培训；以提高学历为目标，对16—30周岁的转户居民进行中等职业学历教育；以提高就业能力为目标，对劳动年龄段的转户居民进行技能培训和创业培训，促进转户居民由农业向非农产业转移、由农民向市民转变。

2．组织农村劳动力参加转移培训，提高其转移就业能力，促使其在城镇稳定就业。对企业新招用的农民工，根据企业岗位需求，开展针对性强的岗前培训，使农民工尽快上岗和稳定就业。对农村劳动力参加转移培训和农民工参加岗前培训，按规定享受培训补贴，并对初次参加职业技能鉴定和专项职业能力考核的费用给予全额补助。

3．建立完善转户居民教育培训管理体系。推行弹性学制，帮助转户居民开展工学交替、半工半读，分阶段、分时段以“累计学分”的形式完成学业。结合实际，开展送职业教育进镇街、进社区、进企业活动。

4．提升教育培训基础能力。新建一批农民工培训基地。办好中等职业学校骨干专业，打造适宜转户居民学习、方便转户居民就业的特色专业。推行“特岗、特聘和特邀”计划，建设一支适应转户居民教育的“双师型”教师队伍。

（八）建立完善城乡教育保障机制

1．科学规划城乡学校布局，按照户籍制度改革转移人口目标和重点接受农民工转户的区域，准确把握各街镇适龄人口及中小学在校生规模变化状况，要留足教育用地，按照我区城乡规划，加快新建一批幼儿园、中小学、中职学校。

2．加大教师队伍建设力度，做好新增学校师资配备、师资专项培训等工作，满足新增学校教师需求。

3．完善各级各类学生就读政策和资助体系，保障转户居民子女接受公平的教育。改善转户居民子女接受义务教育条件，按照就近入学的原则就读，享受与现有城镇学生的同等待遇；按照“指标到校”的原则，解决转户居民子女就读普通高中；完善各级各类学生资助政策，确保转户居民子女享受国家政策优惠。

（九）建立完善卫生服务保障机制

按照我区城市功能区布局规划，科学合理布局综合医院、专科医院和社区卫生服务医疗机构，加快区级医院、镇卫生院、社区卫生服务医疗机构建设，加快覆盖城乡的医疗卫生服务体系建设，逐步完善医疗服务基础设施、设备建设，保障转户居民及其子女和低收入群体在区内居住地享有国家规定的公共卫生服务。

（十）完善计划生育相关政策

1．未享受城镇社会保障待遇的转户居民，继续执行原户籍所在地农村居民的生育政策及农村计划生育奖励优惠政策。

2．已享受城镇社会保障待遇的转户居民，自享受城镇社会保障待遇当年起，给予5年的政策过渡期。在政策过渡期内，转户居民继续执行原户籍所在地农村的生育政策及农村计划生育奖励优惠政策。

七、户籍制度改革工作要求

（一）加强组织领导，形成工作合力

全区户籍制度改革工作在区政府统一领导下进行，成立区户籍制度改革领导小组，由区政府区长刘宝亚任组长，区政府副区长姚昌序、李瑞雪，区政府办主任涂山全任副组长，区政府办、区委宣传部、区委政法委、区人武部、区发改委、区公安分局、区教委、区经信委、区民政局、区财政局、区人力社保局、区城乡建委（区移民局）、区市政园林局、区房管局、区农林水利局、区商委、区卫生局、区计生委、区统计局、区档案局、区金融办、区国土分局、区规划分局、区工商分局、区总工会等部门为成员单位。领导小组下设办公室，办公室设在区公安分局，办公室主任由区政府办主任涂山全兼任，办公室副主任由区发改委主任徐宏、区政府办副主任赵剑敏、区公安分局副局长张永兼任。办公室负责户籍制度改革日常工作的组织与协调。

（二）认真学习领会，深入调查研究

有关单位要认真学习市、区相关文件，领会精神实质，学懂学透政策，明确关键节点；要结合本地区、本系统的实际，采取多种方式深入调查研究，摸清各项基数，掌握基本情况。在此基础上，认真研究户籍制度改革的思路、措施、步骤，制作宣传资料，制定工作流程，积极推进各项工作，并加强沟通衔接，跟踪工作进程，把握工作动态，及时掌握和解决户籍制度改革过程中出现的问题。

（三）明确责任分工，积极稳妥推进

有关单位要充分认识推进户籍制度改革的重要意义，按照区委、区政府的统一部署，将户籍制度改革作为当前后今后一段时期的一项重点工作，高度重视、精心组织、合理安排，实行一把手负责制，明确分管领导和专职工作人员。根据自身工作职责，积极开展工作，确保改革平稳进行。

（四）加强督查考核，严明工作纪律

一是区户改办加强工作指导，及时掌握全区统筹城乡户籍制度改革的问题与动态。二是区委区政府督查室制定督查计划，加强督查，及时跟踪工作进度，确保户籍制度改革工作目标顺利完成。三是把户籍制度改革工作纳入区政府工作目标进行考核。四是严明工作纪律，有关单位要严格做到“执行政策标准统一、推进步调统一、对外宣传口径统一”三个统一，同时结合本单位职责和任务全程跟踪户籍制度改革推进情况，及时上报有关问题和建议。