第一篇：实施税源专业化管理的现实思考和探索
实施税源专业化管理的现实思考和探索
税收管理员制度自2003年推行以来，对实现“管户与管事、管理与服务、属地管理与分类管理”发挥了积极作用。但在具体实践中，暴露出管理员管户的被动性、盲从性和无序性，权力过于集中的问题尤为突出。对此，尝试取消现行税收管理员制度，推行专业化分工管理成为各级税务机关的重要课题和实践任务。税源专业化管理不仅符合了当前税源管理基本要求，能够不断提高管事的针对性和实效性；同时，对管理员过于集中的权力得到有效分解，从一定意义上降低税收执法风险，为干部公正执法、安全执法创造良好环境。
市场经济是讲求成本和效率的经济，而成本的降低和效率的提高，是通过合理分工和资源的优化配臵来实现的。具体到税收征管，就是要在合理分工的前提下，实行税源专业化管理。所谓税源专业化管理，就是根据纳税人的实际情况和管理的不同特点，通过建立一支高素质的税收管理专业人才队伍，优化人力资源配臵，探索实施以分行业管理和分规模管理为重点的分类管理，达到加大管理力度和拓展管理深度的目的。实施税源专业化管理，积极推进税源管理科学化、精细化、专业化，符合现代税收管理发展趋势，是新形势下创新税收管理，落实科学发展观的必然要求。
一、税源专业化管理方式优缺点分析
（一）分行业专业化管理。在一定范围内打破地区界限，按照行业系统和隶属关系，设立专业管理岗位（有条件可以做机构的调整探索），明确税收管理员及职责定位，进行税收征管的一种管理形式。这种管理形式尤其优点：便于税收管理员了解同行业内各纳税人的经营管理和纳税情况，可以对同类企业经营活动进行对比分析、发现问题。但也有不足，毕竟所管户分散，容易出现漏征漏管。因此，分行业管理形式一般适用于市区税源管理单位，因为市区工商业户比较集中，行业分工比较清晰。
（二）分规模专业化管理。就是要在一定范围内打破地区界限，按纳税人的经营规模，设立税源专业管理岗位，明确税收管理员，进行税收征管的一种管理形式。这种管理形式的优点是，能抓住不同经营规模企业在内部控制和会计核算水平等方面的差异，采取有针对性的管理措施。比如，对大型企业集团重点突出税收服务性调研，优化税收服务，定期开展税务审计，引入中介机构进行纳税鉴定等；对中型企业重点突出纳税评估，促进规范核算；对小企业重点突出税务稽查，促进建账建制。这样，税收管理的针对性就更强。这种管理形式的缺点是，规模划分标准很难准确界定，少数企业经营规模与会计核算水平也可能不相适应。
（三）分税种专业化管理。这是当前最普遍的分类管理，只是按照科学化、精细化的要求，需要在更专业化的税种管理机制上进一步拓展。也就是，按照不同的税种设立税源专业管理岗位，明确税收管理员开展税收征管的一种管理方式。这种管理形式的优点是税收管理员比较容易集中精力钻研业务，有利于提高自身业务素质，防止在实际征管工作中由于税收业务知识掌握不准而产生执法风险。这种管理形式的缺点是，对于每一名税收管理员来说，可能仅仅掌握纳税人一部分纳税情况，不系统、不全面，不利于统一协调管理，而且纳税人与多名税收管理员多头联系，很容易产生“多头找、多次跑”的现象。
（四）分涉税事务专业化管理。这一种专业化概念最强的管理。就是按照税收管理的不同事项，划分税源专业管理岗位，明确税收管理员开展税收征管的一种管理方式。比如，设立税务登记管理岗、纳税评估岗、发票发售管理岗等，都应是贯彻了专业化理念。这种管理形式的优点是，分工专业性强，管理内容单一，更利于干部钻研税收业务，提高专业岗位技能，保障管户能够管深、管透。这种管理形式的不足是，如果岗位间分工协作衔接不够，容易出现疏于管理、淡化责任等现象。
尽管税源专业化管理有多种方式，但种方式既有优点，又有缺点，不可能所有的税收管理采取一种方式，就可以达到整体划
一、科学精细的效果。因此，我们所要推行的专业化管理，千万不能刻板，应该分清区域实际特点，科学选用，整体上相互结合，尽量扬长避短。比如，如果把分行业管理与分规模管理有机结合起来，在对工业企业、商业企业实行分类管理的基础上，再按各行业内不同企业的规模进行细分，非常有利于进一步提高税源专业化管理水平，进而提升整体征管效能。
二、当前推进税源专业化管理面临的主要矛盾和问题
税源专业化管理作为一项复杂的系统工程，各地在工作推进过程中，也遇到了一些矛盾和问题，主要有以下几个方面：
（一）人力资源需要进一步合理调整。在新模式的运转过程中，各基层单位都按照工作流程对人员进行了岗位明确，但由于人员较少，不可避免地存在一人多岗现象。个别同志缺乏积极主动性，在业务事项办理过程中互相推诿，影响了工作质效。特别是在税收收入紧张的情况下尤为突出，出现了组织收入与税源专业化管理工作推进相脱节的现象，表面上搞税源专业化管理，其实际上还是按照老管理模式在运作。
（二）涉税信息采集不全面、不准确。从社会信息来看，对不同行业、不同类型企业在市场上的定位、生产、销售、利润、纳税等情况要有横向比较，现实中管理人员掌握不全面、不深入；从现有税务机关掌握的企业信息来看，申报数据不准确、不完整，垃圾数据较多；从涉税相关信息来看，与工商、国税等部门信息沟通不及时，造成纳税人生产经营状况、人员变化情况不掌握，重点行业的生产经营数据无法取得等问题。利用不完整、不准确的数据计算的预警指标偏差较大，缺少指导性；利用普遍的预警指标分析比对出的差异点，实际核实结果往往与目标背道而驰，缺少针对性。
（三）信息化操作技能需要进一步提高。税源专业化管理工作是以信息化为依托，以计算机应用技能的提高为保障。新模式注重信息的采集与分析，要求充分利用计算机数据分析技能，从大量的信息数据中找出纳税管理的风险点，作为税源管理的重点与起点。但从新模式的运行来看，真正能够综合利用各项计算机技能进行案头分析的人员较少，远远不能够满足税源专业化管理新模式顺畅运行的需要。
（四）与专业化管理配套的岗责规程有待进一步明晰。税源专业化管理要求严格按照业务事项划分工作流程，这就要求建立覆盖全部业务事项的岗责及规程，对前台（征收服务组）、后台（日常管理组）的岗责规程进一步明确，严格流转的时限要求，实行一环扣一环的无缝式对接。
三、推行税源专业化管理应遵循的原则
（一）属地管理的原则。税收管理的基本原则是属地管理，税源专业化管理是税收管理的内容之一，因此也必须遵循属地管理的原则。如果单纯为了搞税源专业化管理而抛弃属地管理的原则，不仅不会提高税收征管质量和效率，而且还会因为不切合实际的“专业化”做法，导致税收征管质量和效率的下降，陷入顾此失彼的误区。
（二）以人为本的原则。在税源专业化管理中人的因素是第一位的。没有高素质专业人才，税源专业化管理的优势和价值也就不能得到充分的体现。因此，坚持以人为本，培养一支高素质的专业化人才队伍，是完善税源专业化管理的前提。
（三）因地制宜的原则。完善税源专业化管理不能搞“一刀切”，而应结合本地情况，因地制宜，在“专业化”大模式下采取灵活多样的方式。就目前而言，同一个辖区内的纳税人情况各有不同，地域分布上有城乡差别，经营规模上有大小差别，还有所属行业差别等等，因此税源专业化管理也应针对不同类型的纳税人采取相应的专业化管理形式，目的只有一个，就是通过完善税源专业化管理，提高税收征管的质量和效率。在这样一个原则下探索税源专业化管理问题，思路会越来越宽，效果肯定会明显。
（四）效能整合的原则。完善税源专业化管理的目的是提高税收征管质量和效率。对此，效能整合是关键，要注重征管质量和征管效率的提高，把二者有机整合，贯穿于整个税源专业化管理工作的始终。
四、推行税源专业化管理的基本框架
（一）总体思路
全面落实“信息管税”要求，以纳税人为中心，以风险管理为导向，以信息技术为支撑，彻底改革税收管理员固定管户模式，在科学分类税源和管理职责的基础上，实行差异化管理；按照专业化管理需要，调整税务机构设臵，整合、优化征管资源，以税源专业化管理推进税收专业化管理，着力构建征管、服务、稽查、行政、监督等工作系列，进一步提高税收管理质量和效率，降低税收管理成本和风险。
（二）税源专业化管理的主要思路
一是分类设立税源管理责任区。根据税源结构、层次和分布，以纳税人类型为标志，区分管理难易程度，按照“条块结合”的原则，在坚持属地管理的基础上，将税务管理责任区划分一般纳税人责任区、所得税管理责任区和小规模纳税人责任区（含双定业户），实施税源专业化管理。
二是调整分局内设机构职能，实现管税与管事的分离。一是在税务分局设立税源管理股和责任区管理股，税源管理股作为分局的税源专业化管理团队，按税源分类管理的要求或重点业务类别设臵若干专业化管理组，具体承担税务分局层级的税源专业化管理类业务。按行政区划设臵若干税务责任区管理股，对税收基础管理事项实施属地管理，具体承担税收基础管理类和行政综合管理类业务，以及分局基础管理事项的任务分配、信息传递、信息汇总等行政综合管理事项。二是调整部分工作事项，将基础管理事项中的企业注销税务登记管理、纳税人税收优惠和企业所得税税前扣除事项申请认定的调查核实调整为税源管理股职责；将风险等级为五级（含）以下、介入深度为税法宣传、纳税辅导和预警提醒的风险应对调整为责任区管理股职责。
三是按照才专结合原则合理配备人员。根据现有人员状况结合专业化分工，按照人尽其才、才专结合、一专多能、因人设岗的原则配臵人员，以充分发挥各自专业特长。根据现有人员的业务特长，将信息化数据分析技术水平高、熟悉税收法律法规政策、掌握一定的企业生产经营和财务管理知识、具有较强工作责任心的同志，配备到纳税风险评价组，具体负责纳税嫌疑分析；将熟悉税收法律法规、政策，具有较高财务会计知识和评估检查能力强的同志，承担纳税评估检查任务；将基本熟悉税收法律法规政策、熟练掌握税收征管规程和相关业务操作处理的人员配备到综合管理岗位，负责税收的综合管理工作；将基本熟悉相关税收政策、纳税服务意识强、熟练办理登记、发票、受理申报征收的人员配备到服务岗位。
四是科学划分职责范围，明确工作责任。明确工作职责、实现有序运转是征管模式改革的基本前提。因此，按照科学、合理、适用的原则，对各专业组的职责作明确划分。纳税风险评价组既是运转的起点，又是处理纳税风险和执法风险评价的终端。其主要职责对外负责纳税风险评价、纳税申报分析、新办登记、注销、非正常户认定、外部涉税信息分析整理、重点税源企业财务指标比对分析、管理软件各类基本信息的录入、对比监控等；对内负责税收收入及增减变动情况分析；对纳税评估检查组、税收综合管理组反馈的评估检查和核查情况进行落实；对执法风险进行综合评价等等。纳税评估检查组负责企业所得税汇缴评估检查、重点检查、异常检查、注销清算检查；重点企业税源对比、分析和确认以及与评估检查相关的工作等等。税收综合管理组负责税收法律、法规和各项税收政策的宣传贯彻落实；为纳税人提供税收咨询等辅导与服务，督促纳税人及时足额申报纳税；税收定额调查认定；查询未申报、未入库记录并进行催报催缴；征收方式、税种鉴定、重大项目税收评估、办理减免退税、外出经营活动证明审核；所得税申报及后续管理；企业所得税汇算清缴；漏征漏管户清理；调查辖区纳税人合并、分离、破产信息并及时反馈。纳税服务组负责所辖区内税务登记资料的审核、录入；税务登记变更、注销、停业、复业的受理、自然人登记注册；发票发售、审核、消号，购领发票资料审核；纳税申报录入、税费征收；分析纳税人在设立登记、购领发票、审核发票、纳税申报中的疑点，并根据不同情况，提交纳税风险评价组和税收综合管理组落实以及纳税人的其他涉税事项等。五是建立工作流程，实现有序运转。为确保专业化管理工作组有序运转，达到协调配合、相互制约、相互促进、衔接顺畅的目的，对各环节的流程进行了明晰。一是建立工作日志制度。分局、所内设立《日常工作记录》共享文件夹，分别是分局、所长任务分配、当天工作任务安排、纳税风险评价组、纳税评估检查组、税收综合管理组、纳税服务组、工作经验交流、工作考核八个子文件夹，每日将安排的工作及完成情况在文件夹中记录保存。各环节任务接受和反馈衔接采用传递单的形式，确保各环节的有序运转。二是纳税风险评价组通过纳税申报相关数据以及获取的外部信息，按照纳税评价、执法评价程序，对纳税人的纳税风险和执法风险做出初步判断，以传递单形式转交纳税评估检查组或税收管理组对疑点分析落实，并将落实处理意见反馈风险评价组，风险评价组根据反馈情况对风险点作出定量定性判断，提出处理意见纳入考核。三是纳税评估检查组按照风险评价组转来的纳税疑点以及日常评估检查任务，依据评估检查程序分别提出处理意见并将处理结果反馈评价组。四是税收综合管理组根据风险评价组转来的风险点进行落实反馈，同时将日常管理所掌握的纳税信息经过分析认为存在疑点、难点和重点情况，向风险评价组和评估检查组提供。五是纳税服务组除落实好纳税服务工作规范，为纳税人提供全方位的纳税服务外，分析纳税人在设立登记、购领发票、审核发票中的疑点，提交纳税风险评价组或税收综合管理组落实。根据“一桌全能”纳税服务要求，统一受理纳税人的各项涉税事项，并在一定期限内反馈纳税人。对涉及的重大税务事项由专业组提报集体讨论研究，最终提出解决处理意见。
六是根据税源规模，实施差异化管理。根据税源规模、重要程度和风险大小，把各项制度、办法落实到各级、各部门的职责中，优化业务流程，完善岗责体系，有针对性采取措施，对不同税源实施差异化管理，使有限的征管资源发挥最大的管理效益。1.重点税源企业。按照风险管理、个性服务的思路，试行“大客户制”，突出分析监控和个性服务。掌握企业经营规律及核算特点，测算企业生产和纳税能力，做到应收尽收；引导和帮助企业从内部控制入手，将税务风险管理贯穿于生产经营全过程，强化税务风险自我防控，提高税法遵从度。2.中小税源企业。按照分行业、集约化管理思路，对中小税源按行业进行分类，根据税收风险程度和征管环节，加强行业税源监控和纳税评估，按税源管理事项实施专业化岗位分工管理，探索行业管理规律。密切与工商、质检、国税等部门的信息传递和工作配合，防止漏征漏管；对财务核算不健全的企业，强化税基管理，实行所得税核定征收；对已开业的中小企业，突出账簿设臵、财务核算情况的检查辅导。3.个体工商户。根据个体税收的征收管理特点，进一步优化个体税收工作流程，明确纳税服务部门、税源管理部门、代征单位等相关部门的职责和关系。发挥市场、街道等单位作用，按区域实行委托代征，降低征纳成本，节约人力资源，实行委托代征是强化对个体税收的征管，增加个体税收收入。对农村偏远地区或小街小巷的个体工商户采取简易申报、简并征期方法。
五、完善税源专业化管理应注意的几个问题
（一）要实事求是，不能搞“一刀切”。一切从实际出发，实事求是，具体问题具体分析是指导我们工作的基本原则。在完善税源专业化管理工作中，也应遵循这一原则，各分局、所应结合自身情况，制定适合自身特点的专业化管理方式。只有这样，才会使税源专业化管理收到应有的效果，达到我们的目的。如果搞“一刀切”，既使再好的管理办法，也难以奏效，甚至会出现更多的问题。
（二）要培训好干部，使其适应专业化管理的要求。完善税源专业化管理工作，关键是人的因素，即干部队伍的业务素质。要下大力气，按照专业化管理的要求，对干部进行培训，使干部真正成为专业化管理的行家里手。在干部培训过程中，要突出重点，有针对性地培训，专业化管理需要的是专家型人才，每个单位要定向培养出一批专家型人才，使其在专业化管理工作中大显身手。
（三）要因地制宜、稳步推进。完善税源专业化管理可以讲是税收征管的一次重大改革，必须做到因地制宜，稳步推进。首先要根据实际情况确定专业化管理的具体方式，由于不同县（市、区）税源结构、人员配臵有着明显差异，同一县（市、区）范围内也存在城区和农村分局的差异。因此，推行税源专业化管理不能照搬硬套，要因地制宜，借鉴经验，大胆尝试、勇于创新、突出重点、积极探索新型的适合本地实际的专业化税源管理方式。应在调查研究的基础上，尽可能降低因人员素质、信息运用、纳税遵从等多方面制约影响，积极稳妥推进专业化管理。其次要科学设立税源专业化管理岗位，三要建立一支高素质的专业化管理队伍，四要做好现有职责的调整工作，五要做好数据清理及整理工作，六要做好各项配套工作。各项工作要做到环环相扣，稳步推进。
（四）要搞好调研，认真总结，适时调整。完善税源专业化管理没有现成的经验，要在工作中不断探索。这就要求我们必须做好调研工作，认真分析和总结，对工作中出现的问题要及时修正，适时调整，最终使我们的专业化管理方式适合当前税收征管工作的需要，促进税收征管质量和效率的提高。
（五）要认真做好各项配套工作。一方面，要加强纳税人基础信息的维护与管理，特别是行业认定、税种认定、企业规模等信息，要做到真实准确，确保专业岗位划分有据可依，有章可循。另一方面，要改进现行的征管质量效率考核评价办法，逐步淡化综合类指标，不断细化分行业、分规模的专业化指标，逐步建立与专业化管理相适应的征管质量效率考核评价指标体系。再一方面，要强化各级班子特别是分局领导班子的综合管理功能，对内，要加强不同专业岗位之间的整合与衔接，防止出现“疏于管理、淡化责任”和“纳税人多头跑、多次跑”等现象；对外，要加强与党委政府的协调沟通，加强与工商、国税、公安等部门的联系与协作，加强信息交换，为推行税源专业化管理营造良好的内、外部环境。
六、实施税源专业化管理几点启示
以税收风险管理为导向的税收专业化管理，是今后一个时期税收征管改革的趋势和方向，是一项全新的税源管理方式，目前，我们还处于积极的探索、实践和完善的过程中，这就要求我们要进一步转变传统观念，强化风险管理，注重信息资源利用，培养高素质人才队伍。
（一）转变传统管理观念。适应形势的要求，大胆创新税源专业化管理方法。一是尽快实现税源管理专业化由“管户制”向“管事制”全面转化，理清对税源专业化管理的认识。二是税源专业化管理不仅包括对纳税人的管理，也包括对税务机关，对税务干部的管理，需要分别研究管理对象的不同特点，采取相应的管理模式。三是要避免简单机械地理解专业化，不能把专门化等同于专业化。
（二）强化税收风险管理。风险管理理念贯穿于不同类型企业、不同征管事项管理的全过程，实行税源专业化管理的目的，是为了化解税收管理风险，而风险分析识别、风险等级评定、风险应对业务是一个系统工程，因此，在今后的工作应着重思考和研究如何界定税收管理风险，为税收管理人员开展风险应对提供目标、指导和支撑。
（三）加强信息资源采集利用。税务机关实现应收尽收，要以及时、准确、完整的涉税信息为保障。加强税源管理、夯实税基，其实质就是提高信息的完整性、准确性。在税务和经济社会的信息化进程中，仍有大量信息游离于税收管理信息系统之外，其中既有纳税人有意隐瞒的因素，也有信息化程度不高的因素，还有应用水平的问题。要有效提高涉税信息的完整性、准确性，应依靠人机结合，加快信息化建设，尤其是与第三方的信息共享。
（四）改进完善工作考核机制。各地要结合管理方式的转变，针对分岗管事的特点，改进完善税收执法、征管质量、工作绩效等各项考核机制；在建立岗责体系的基础上，细化工作标准，按照定量与定性考核相结合的要求，科学设定工作质量、数量和完成时限等考核指标，把考核落到实处。与此同时，明确工作分工，细化工作责任，将责任落实到岗位，落实到人员，实现人员、能级与岗责的有机结合。
（五）进一步培养高素质专业人才。对高素质专业人才培养使用，重点在提高实战能力上下功夫。一是分层培训。对操作层的管理人员进行“专才型”培训，主要针对基础知识、操作技术和业务管理技能开展培训，对管理部门负责人重点进行“管理型”培训，着重提升管理能力。二是分级激励。对同一类别的管理人员实行分级管理，对从事高风险级别的管理人员给予较高的薪酬或奖励，使管理人员更倾向于提升自己综合管理水平。
第二篇：税源专业化管理思考与探索
税源专业化管理的思考和探索
税源是税收的源泉，税源管理是税收征管的基础和核心，是反映税收征管水平的重要内容。本文根据经济结构、税源结构的变化，结合宁夏税源管理的实践，探索研究加强税源专业化管理，全面提高税源管理能力的路径，以期实现税源管理新跨越，促进税收征管质量和效率的提升，促进纳税人遵从度的提高。
一、税源专业化管理是税收科学发展的必然选择
（一）税源专业化管理的内涵
税源专业化管理是税收专业管理人员的专业分工与纳税人的专业分类相统一的一种税源管理模式，它是按照信息管税的思路，以风险管理为导向，对税源实施科学分类，精细管理，合理调整征管机构职责，整合优化各部门管理资源，建立纵向互动、横向联动、内外协作、综合管理的专业化机制的立体化税源管理体系，在统一协调、分类管理、整体协作、监督制约的原则下，形成税源管理合力，以实现提高税源管理质量和促进纳税遵从的目标。
（二）税源专业化管理是经济结构、税源结构变化的新模式
在经济全球化和我国工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化大背景下，宁夏的经济结构调整、优化、升级有了显著变化，工业化、城镇化和农业产业化步伐加快，产业结构调整力度加大，第一、二、三产业税收比重由2005年的0.4：75.7：23.9调整到2010年的0.1：69.5：30.4，第一产业税收比重下降，税收收入减少，第二产业税收收入稳中有降，第三产业税收收入增长明显；第二、三产业企业的组织形式、经营方式呈多样化发展，跨地区、跨行业的总分机构、母子公司、关联公司等企业集团大量涌现。例如神华宁煤集团由最初在一个省内跨3个县市下属3个分支机构开展经营活动，发展为目前跨5个省20多个县市拥有47个子公司的大型企业集团，公司由最初的只从事煤炭开采单一产业，形成了以煤炭采掘业为主，煤化工、电力、冶金、房地产、服务业等多种行业共同发展的格局，企业核算体制也由当初的两级核算调整为五级核算，企业规模的迅速扩张，组织结构变化复杂，财务核算呈现多层次，成立了财务、律师、税务智囊团队来加强企业管理，应对外部监管。企业的这些变化给税源管理工作提出了新的挑战。像这样大的企业集团仅靠传统的单一由税收管理员管户的税源管理方式已难以适应这种变化，只有建立一个专业化团队才能应对。因此，改革税收征管模式，推行税源专业化管理已势在必行。
（三）现行征管体制很难适应税源专业化管理 1.现行税收征管体制机制与税源专业化管理不相适应。一是税源专业化管理最终目标是促进纳税遵从，但目前以促进税法遵从作为税收征管根本目标的理念尚未形成共识，“以收入论英雄”，把完成收入任务指标作为征管主要目标的观念依然较为突出。二是征管程序不完善，纳税评估不规范且相对弱化，定位不够准确、程序不够规范，与税务稽查存在工作交叉，未能有效发挥引导和促进遵从的作用。三是征管方式、组织机构不适应专业化、信息化要求，仍存在着各部门自行多头设置调查审批事项、多头要求基层和纳税人填报报表、多头下达评估和检查任务等现象，职能交叉，效率不高；征管质量考核评价体系不适应发展需要。四是县以上税务局主要以行政管理为主，很少直接从事税源管理；基层分局（所）的税源管理依然停留在税收管理员属地划片管户的方式上，不适应专业化管理需要。五是大企业划分标准不统一，各部门设置不同标准，不利于分级分类专业化管理。六是征管信息口径不统一，多头、重复采集，数据质量不高，第三方信息难以获取，缺乏统一、系统的风险预警指标体系和评估模型，风险识别、应对的准确性、有效性不高。七是大征管格局尚未形成，税源管理缺乏主动性，税源管理工作反应迟缓，行动滞后，手段落后。
2.税收征管力量与税源专业化管理不相适应。一是税源管理科学化、专业化、精细化与税收管理员力量相对不足的矛盾日益突出。当前，税源管理科学化、专业化、精细化要求全面反映出可控税源底数及重点税源情况，但在具体落实过程中，税收管理员因人数有限、专业基础薄弱、信息技术运用水平低，总体力量相对薄弱造成了管户不深、不细、不透的问题，使税源管理科学化、精细化难以到位。从宁夏来看，税收管理员人均管户增长过快，2000年全区税收管理员人均管户62户，2010年人均管户增至166户，10年间人均管户增加了1.5倍，年均增长15%，而税收管理员年均增长只有0.87%。全日制财税专业人员仅占14.1%，全系统能够熟练掌握税收征管等应用系统的税收管理员不到一半，加之各地经济发展、税源结构、人员状况的不均衡，造成一些税收管理员的工作量过大。二是税收管理员管户形式和内容不完全统一，存在重形式轻内容现象。现行税收管理员制度实行“管户与管事、管理与服务、属地与分类管理相结合”的原则，“科学化、专业化、精细化”管理功能不突出，面临“横管不到边，纵管不到底”的现状，税收管理员管户针对性不强，不能准确把握企业生产经营及财务管理状况，对容易出现问题的环节掌握分析不透，了解不深不全。税源管理重点不突出，在实际管户中，占税收收入比重小的纳税户是大量的，税收管理员的管户量大面广，则难以对区域内的大企业实施重点管理，由此造成了重点企业不能重点管理的被动局面。三是税收管理员管户方式落后，缺乏监督，增加了执法风险。现行税收管理员管户制度虽经过三次改革与完善，但仍未完全脱离计划经济时期“保姆式”管理的色彩，纳税人税收政策执行中的尺度把握、纳税遵从、纳税项目扣除、资产处理、亏损弥补、税收减免资格审查等等，一切涉税事项均由税收管理员一人担负，无形中形成了个人的“责任田”。这种反应迟缓，手段落后的税源管理方式没有从根本上解决权力过于集中的问题。同时，所办理的一切涉税事项缺乏有效监管，从而加大了税收管理员的税收执法风险。
二、税源专业化管理初步实践
宁夏国税系统税源专业化管理从2010年开始推行，主要以加强税收风险管理为导向，以实施信息管税为依托，以实行分级分类管理为基础，以核查申报纳税真实性、合法性为重点，以规范税收征管程序和完善运行机制为保障的基础上，通过创新信息管税手段，实施分级分类管理，强化税源监控，不断提高税法遵从度和税收征收率，努力实了税源科学管理目标。
（一）规范税收征管工作程序
宁夏把规范税收征管程序作为税源管理的基础。按照明确岗位职责，理顺工作程序，防范执法风险，落实管理责任的要求，集中时间对税务管理、申报征收、税务稽查、税收法制、纳税服务等5个方面内容进行了重新梳理，对196项税收征管业务重新进行了规范，明确了税收征管各部门、各岗位、各环节的工作职责和业务流程，建立了环环相扣的征管工作程序，使税收征管行为更加规范化、程序化、标准化，使税源管理的下游渠道更加顺畅。宁夏还以税收执法责任制为基础，将税收风险管理融入税源管理之中，把税收收入、发票管理、减免税管理、延期类审批、税款解缴提退5个业务事项的合法性、及时性、规范性作为执法风险防范重点内容，设置126个风险点，根据不同风险对象，采取“风险教育”、“风险识别”、“风险分析”、“风险应对”、“风险监控”等措施，从政策依据、工作流程、工作标准、工作时限、执法文书等方面进行监督，促使税务人员注重自身风险防范，规范了执法行为。2010年全区国税系统税收执法过错率比上年下降了36.1%，实施纳税评估2749户，评估补税8382万元，共检查纳税人1290户，查补税款及罚款3.4亿元。
（二）创新信息管税手段
信息管税是推行税源专业化管理的有力抓手，是提高税源管理效率的重要途径。为此，宁夏区国税局开发推行了税收征管辅助系统，该系统以税收综合征管软件为依托，包括数据处理、税收管理和税务稽查3个子系统，强化税源数据监控分析和应用，实现税源管理上下联动、征管查横向互动信息化、立体化。1.组织研发了数据处理子系统。该系统以区局集中数据为基础，以各级局按职责处理数据信息为模式，分流转税综合分析、所得税综合分析、发票管理分析、数据质量监控、税务稽查信息、征管质量考核等8个功能模块，基本涵盖所有税收业务，实现了自治区、市、县、分局（所）、税收管理员5级税源数据分析与监控联动，有效解决税源管理数据来源渠道不畅、共享程度低、利用率低的问题。2.组织开发了税收管理子系统。该系统主要以数据处理子系统提供的数据处理结果为预警指标，重点解决税务人员在税源管理中“该干什么、怎么干、干得怎么样”的问题，引导和督促税收管理员正确履行税源管理职责。该系统包括预警监控、工作任务、工作事项、纳税评估、互动平台、重点税源、绩效考核、发票管理等13个模块。借助这些模块功能，各级管理部门协调联动，特别是上级局能够根据税源监控情况和工作重点直接对基层派发工作任务，并随时监控工作完成情况。这些模块功能还支持跨区域税源数据交换和跨平台业务数据共享，使关联企业数据交换、涉税信息联合协查，以及综合征管软件、防伪税控系统、出口退税、数据处理系统等跨平台系统的业务数据自动产生相应的预警信息和工作事项，并可自动按工作任务的轻重缓急派发工作任务，并自动提示工作进展和完成情况。
3.开发运行了税务稽查子系统。该系统与其他子系统数据共享，互为补充，实现了征管查3个环节的信息互动。即稽查辅助子系统以数据链路的方式与综合征管软件、税收管理子系统共享交换数据。税收管理子系统中预警和经纳税评估后发现的纳税人疑点信息，通过税收管理子系统移交稽查后，可以直接进入稽查辅助子系统稽查案源库。稽查部门对纳税人的检查信息、移交案源查处情况以及开展稽查综合分析、提出稽查建议等，都可以通过该系统回复征管部门，从而使管查互动具有技术支持平台，形成了更为畅通便捷的税源信息共享体系，进一步加强了征管查互动衔接，达到了以查促管的目的。
（三）建立税务机关内部税源专业化分级管理机制
宁夏区国税局本着“分解职能、明确责任、科学管理”的要求，积极推进税务机关内部税源专业化管理机制建设，建立了自治区、市、县、税务分局四级税源专业化分级管理模式。一是区局主要负责本级风险管理及组织实施总局定点联系企业、跨地市企业、本级重点税源的税收征管状况监控分析和纳税评估工作，实施企业的反避税工作。二是地市局负责本级风险管理及组织实施跨县（区）经营、本级确定的重点税源的税收征管状况监控分析和纳税评估工作。三是县级局落实管户日常管理责任，对税源推行分类管理，负责本级风险管理及组织实施本级重点税源、中小企业、个体户的税收征管状况分析和纳税评估以及查账征收企业注销检查等工作，审核和办理企业出口退税业务。四是税务分局（所）具体承担纳税人的登记认定、调查核实、发票核定、催报催缴等日常工作，不再承担纳税评估、出口退税、反避税、查账征收企业注销检查等职责。五是重新对税收管理员作用进行定位，调整税收管理员工作职责，改变目前税收管理员“分户到人，各事统管”的办法，各职能部门依职权按照分级管理的内容和要求开展工作后，税收管理员不再承担所管业户相关业务。
（四）建全纳税人分类税源专业化管理模式 分类管理税源是实施税源专业化管理关键。为此，宁夏区国税局因地制宜，对税源科学分类，实施差别化管理。
1.按规模分类，强化重点税源管理。根据税源结构及其风险特点，按照规模划分为重点税源和中小税源，对重点税源设置重点税源管理组织实行集中管理，对中小税源按照特定纳税人、行业和属地的方式进行分类管理。对重点税源根据企业生产经营特点，设立专业组集中管理，重在掌握纳税人生产经营情况，强化税收分析，加强评估监控，力求管深管细管透，并全方位开通纳税服务绿色通道。对中小税源根据管理职责和业务事项实行专业化管理，强化职责岗位分工，重在对内部明晰职责、划分事项、岗位分工基础上的效能提高。对个体户采取分片包户管理，对大型封闭式商场、市场采取委托代征的管理方式，并尝试走社会化管理的新路子。
2.按行业分类，强化行业税收管理。根据纳税人所从事的不同经营行业，将其分为若干个行业进行管理。各级局根据行业特点确定本地区行业类型的划分，并按照纳税人所从事的行业不同，掌握其行业生产经营特点。税源管理部门深入实地调查了解，摸清产品的工艺流程，找准主导行业的管理特点，总结行业管理规律，实施有针对性管理。有的管理局打破现有属地管理模式,将特定的行业交由一个税源管理部门或专业组管理，突出行业分类管理特点。
3.按纳税人类别分类，强化一般税源管理。按纳税人管理类型的不同，将税源分为一般纳税人、查账征收小规模纳税人、核定征收纳税人、免税纳税人四类进行区别管理。对一般纳税人在一个县级局内实行由一个税务分局或在一个税务分局内由指定税收管理员集中管理。对查账征收小规模纳税人在落实税收管理员分片包户的基础上，实行按季交叉巡查的管理方法，重点抓好纳税申报、税款征收、普票比对等工作。对核定征收纳税人按达到起征点和不达起征点分别进行管理。对达到起征点的纳税人实行税收管理员属地分户管理，着重做好纳税申报、定额核定、发票管理等工作；对未达起征点的纳税人实行税收管理员包片管理。
三、对税源专业化管理的深入思考
（一）切实增强税源专业化管理风险意识
风险管理是深化税源专业化管理的重要内容。要将风险管理理念贯穿于不同类型企业、不同事项管理的全过程。科学界定各层级税务机关的风险管理职能。地（市）以上税务机关主要承担税收风险战略规划、风险分析识别、风险等级评定、风险应对业务技术支持等工作，为基层税务机关开展风险应对提供目标、指导和支撑，同时对预约定价谈签、成本分摊协议磋商等重要复杂事项进行风险应对，提高专业化管理层次；县（区）税务机关主要是根据上级规划部署和风险识别排序结果，有针对性地组织开展风险应对工作，推进县（区）局税收管理实体化，逐步让机关的业务人才承担从税收管理员职能中分解上收的部分风险监控职能。要科学分解税收管理职责，深化管事与管户有机结合的体制建设，把风险应对的主要职责从税收管理员职责中分离出来，让办税人员从事制度性安排的审核、调查、核查以及日常纳税服务等工作。
（二）认真落实税源管理“五化”措施
推行税源专业化管理方式，要努力做到“五个方面”：
1.管理方式专业化。推行专业化管理，就要打破现有征管模式，建立以风险管理为导向的税源专业化管理模式。根据纳税人特点，按照“抓大、控中、规范小”的原则科学划分税源，对特大型税源企业提供个性化管理，对其他税源企业实行差别化管理。同时结合税源实际和管理现状，实施以分规模、分行业、分税种或分管理事项为重点的分类管理，优化配置人力资源，建立相应的专业化管理模式，突出管理的针对性和有效性。特别是对税收管理的重要方式——纳税评估，要彻底改变税收管理员个人直接评估的模式，在县级以上税务局设置纳税评估专门机构，配备专门的人员，开展专业化的纳税评估，杜绝以查代评。
2.管理机构扁平化。由于我国税务机构实行的是金子塔式的管理机构，基本都是按行政区划来设置税务机构，且每级税务机构在功能上都是全职能型的。在外部社会环境快速变化、内部信息事项高度集中的形式下，这种机构已经无法适应专业化发展需要。因此，需要调整现有征管机构设置模式，实行扁平化管理，减少管理层次和中间环节，要逐步撤销税务分局和税务所建制，将原来由税务分局承担的职责交由机关职能部门履行；要取消税收管理员制度，将税收管理员所承担的职责进行分解，把日常事务性的审核、调查、催报催缴等工作交由办税服务厅承担；将税务行政审批、资格认定等工作交由县级以上局职能科室承担；要把县级局作为税源管理基础单位，直接面向纳税人，直接负责税源管理的具体工作，包括减免税审核审批、免抵退税审核管理、欠税清理工作等。同时，要进行税务机关内部机构改革和职能调整，将税政、征管、进出口、所得税等业务职能部门进行归并，成立综合业务部门，实行大业务部门制，具体承担税源管理责任，彻底实现机关职能科室税源管理实体化。
3.管理主体团队化。在现有的税收管理员制度下，各个税收管理员单兵作战，势单力薄，管理效率不高，像上市公司、规模大的企业，靠税收管理员单个力量根本无法管理到位，必须依靠团队的力量去管理。在取消税收管理员制度由业务职能部门承担税源管理职能的基础上，建立纳税辅导员、办税服务员、分析评估员、反避税员、税务稽查员等专业化管理团队，专司上收的重大、复杂事项的税收风险分析和应对工作，为纳税人提供个性化服务。4.管理手段信息化。信息技术的发展进步使税收征管方式发生了变革，实行专业化管理变为可能。一方面要加强现有征管系统数据的分析应用，另一方面要拓展外部第三方信息的采集利用，通过对内外信息数据的分析，及时掌握税源管理状况，找准税源管理的风险点和风险源，从而有针对性地采取措施。要开发使用联动机制管理系统，将税收分析、纳税评估、税务稽查各单项软件以及税收管理员工作台整合到一个工作平台，形成信息共享和良性互动，使税收分析发现的纳税异常情况和疑点问题通过任务分配给主管科室直至税收管理人员，顺畅地流转到纳税评估和日常管理环节，实施有效的管理，对评估和管理发现的偷逃税线索转到稽查环节实施稽查，并通过评估和稽查发现税源管理薄弱环节，提出加强管理的意见和建议。
5.管理机制协作化。从税收征管的角度看，专业化管理最重要的环节之一就是从整体上把握纳税人经营、核算特点，掌握其财务税收信息，从而有针对性地采取管理措施。但税务机关内部按照职能和流程进行分工，不同部门不同岗位的人员根据自身职责获取相关信息，开展相关工作。可以说，没有哪一个部门可以仅凭自身的力量就能获取某一纳税人的全部信息。这就需要完善各管理环节的协作机制，包括与外部相关部门的沟通协作，同时要着力优化信息化应用平台，让运转流畅的丰富信息成为专业化管理的重要支撑。专业化离开协作就如一盘散沙，协作是决定专业化管理作用发挥的重要因素。要在信息交流和共享的基础上，建立运行顺畅的税源管理协作机制。税务部门要建立各个部门围绕税源的协作机制，这种协作包括内部各个管理环节之间的协作、上下级单位之间的协作，也包括税务部门与外部相关部门的沟通协作。要积极开展有关部门的税收保障办法，形成良好的部门协作机制。要强化社会综合治税，由政府推进涉税信息交换平台建设，使各种第三方信息成为税源专业化管理的重要支撑。充分发挥社会中介机构的作用，借助中介力量加强税源管理。
（三）加速高素质专业人才培养使用
各级税务部门重点要在提高税源实战能力上下功夫。要创新培训手段和方法，建立相对固定的培训实践基地，注重采用情景模拟、案例教学等方式，增强干部的感性认识和动手能力。要加强与行业协会、中介组织的交流沟通，聘请富有审计、会计、税务筹划等实际工作经验的人士担任兼职教师，促进信息资源及工作技能的共享。要尽早推行行政执法类公务员管理，打通税务人员专业等级发展渠道，切实调动广大税务干部的积极性。要制定并分步实施差别化培训计划，根据不同岗位特点和要求，开展针对性的岗位技能培训，重点加强分行业税收管理人才、风险分析人才、信息化人才、纳税评估人才的培训，不断培养适应专业化管理需要的各类人才。要大力推进组织文化建设和学习型组织建设，通过文化讲坛、专业培训等多种实践活动，激发税务干部的主体意识，努力营造有利于人才成长的良好氛围。
第三篇：重点税源实施专业化管理的思考
重点税源实施专业化管理的思考
摘 要：税源管理是税收管理活动的基础性工作，重点税源管理更是夯实税收基础工作的关键，借鉴经济学上的专业化分工理论，通过分析国外国家一些先进管理重点税源的经验，提出了设立专门的重点税源管理制度。我们应适应新形势，构建符合新税制要求的重点税源管理模式。
关键词：重点税源；专业化管理；新古典经济学
一、税源实施专业化管理的理论分析
（一）新经济增长理论概述
亚当〃斯密首先确立了分工在经济学中的首要地位，在其所著的《国富论》第一篇中他就开宗明义地指出，“劳动生产力上最大的增进，以及运用劳动时所表现出的更大的熟练、技巧和判断力、似乎都是分工的结果。”因此，在亚当〃斯密看来，导致经济增长的最根本的原因是 社会 分工的日益深化和不断演进。他还就以做扣针为例详细阐述了劳动分工对提高劳动生产率和增进国民财富的巨大作用。① 20世纪80年代以来，以新兴古典经济学家阿林〃杨格、杨小凯、贝克尔和墨菲为代表的新兴古典经济学家强调分工和专业化的重要性，抛弃规模经济而改用专业化经济的概念[1]。阿林〃杨格的主要思想后被称为“杨格定理”（Young The orem），他认为，分工和专业化是效益递增实现的机制，分工和专业化程度一直伴随着经济增长的全过程。杨小凯是新兴古典经济学的集大成者，他继承并 发展 了亚当〃斯密和杨格的分工思想，提出了关于劳动分工水平的提高产生经济增长的思想。杨小凯认为分工是一种制度性与经济组织结构性安排，牵涉到个人与个人、组织与组织关系与协调。个人最重要的生产决策就是选择个人的专业化水平，一定程度的分工，将会产生技术进步、生产率提高。贝克尔和墨菲把从分工加深引致的协调成本与知识的角度来分析经济增长 问题，在他们看来，分工能够获得专业化经济效果，那些从事专门化生产的工人，可以生产出比非专门化工人更多的产品。
（二）税源实施专业化管理的分析
按照新兴古典经济学分析框架，不难发现税务部门同样存在着专业化分工的问题，存在着组织结构的选择以及组织效率最大化的问题。将专业化分工理论运用到重点税源管理，假设存在两个税源管理人员（a=2）[2]。如果这两个税收管理人员选择不分工，即他们按照区域划分自己的管理范围，所有 企业 不区分大小规模统一进行管理（假定他们面对四个规模不同的企业），两个管理员在两个规模不同的企业各花费一半的时间，则他们各自对这两个企业财务状况和经营情况都知之不多，因而他们管理企业的劳动生产率定义为La-1=1/2。由于这两个人从事同样的管理活动，各人的知识都不比另一人多，而整个社会掌握的知识也不比一个人掌握得多。
如果这两个税务管理人员选择完全分工（按照企业税收收入大小规模，区分重点税源和中小企业两种类型），其中第1人只管理其中税收收入相对大的2户企业，而第2人只管理2户小型企业，则第1人对重点税源管理的相关知识要绝对多于第2人，而且也多于不分工（自给自足）时一个人之所知。这是因为他把时间集中在重点税源的管理上，他能钻研这种活动的更精微的细节，并通过熟能生巧掌握更多的经验，于是他能掌握比第2人更多的管理重点税源的知识，而且远比不分工时一个人掌握得更多。知识更多就意味着劳动生产率更高，他的管理重点税源的劳动生产率为La-1=1，高于第2人的管理重点税源的劳动生产率，也高于自给自足时的一个人的劳动生产率（为1/2）。同样，第2人的管理中小型企业的劳动生产率也肯定比第1人高，而且比不分工时一个人的高。由于这两个人税源管理完全分工时，一个人的知识与另一人的不同，该社会掌握的总知识便为这两个人的知识之和，这要比他们各自掌握得多，而各人关于其专业的知识又要比不进行分工时一个人掌握得多。
二、国外重点税源实施专业化管理的经验
（一）合理设置重点税源管理机构
随着大企业公司结构、业务经营、核算手段的愈益复杂，能否深入掌握重点企业、行业的状况已成为能否有效预测收入风险、实施有效税收管理的重要因素。针对重点税源、一般税源和零散税源差异，各国都普遍建立了税源管理机构，实行税源的分类层次化管理。荷兰把纳税人分为个人、中小公司、大公司、从事进出口业务的公司等四种类型，并设置专门管理机构对重点税源进行管理[3]。乌拉圭成立了纳税人特别管理处，监督税收收入占全国税收总收入近70%的2 700个税源大户的申报和纳税情况。巴西全国共有纳税企业600万户，其中大户有16.5万，约占总户数的3%，而其交纳的税款却占全国税收总额的90%。为加强对税源大户的集中统一管理，联邦税务总局、大区税务局和小区税务局都分别设有大户管理处，其主要职责是对纳税大户尤其是烟草、汽车、金融 等行业的纳税大户实施跟踪监控[4]。澳大利亚按规模将公司分为大企业、中小企业、更小企业三类进行监控[5]。每年澳大利亚都将销售额达到1亿澳元以上的大公司列入重点监控范围，并成立专门的机构进行管理。2006年由澳大利亚联邦税务局直接监控管理的大企业达到1 800多家，征收税款占全部税款比例的35%。针对大公司跨国经营活动较多的现状，澳大利亚不但监控其国内收入部分，还监控其海外收入部分；不但重视其每一笔交易的情况，还重视其在全球的资金和贸易安排情况，一旦发现有偷逃税或避税现象，就会采取严厉的措施加以惩罚。乌拉圭成立了纳税人特别管理处，监督税收收入占全国税收总收入近70%的2 700个税源大户的申报和纳税情况。美国国内收入署也设立了大中型企业局，大企业局按行业不同成立相应的分局，英国大企业局也成立了专门的行业组派驻各地[6]。
（二）实行强化重点税源管理的配套措施
为加强对重点税源企业的监管，西方国家制定了一系列配套制度。国外经济发达国家普遍利用税收信息化建设促进税源管理。例如，澳大利亚1996年专门成立了税收特别工作组，对重点税源进行监控，每年编制重点税源排行榜。澳大利亚联邦成立的交易报告和 分析 中心，对大企业和跨国公司的大额资金流动进行有效的监视。其次，经济发达国家普遍建立了以政府预测为主、包括 金融 机构、大学、民间企业在内的重点税源预测体系。如美国在西弗吉尼亚设立的国家 计算 机中心根据其庞大的信息库与复杂的程序公式对每个大企业的税收进行预测。此外，西方国家还为重点税源企业纳税人提供广泛、周到、多元化的纳税服务，平缓大企业的抵触心理，促成纳税人主动纳税。
三、中国重点税源管理体系的构想
（一）成立专业化的重点税源管理机构
第一，从实际出发确定重点税源大户。对企业可以根据其规模合理分类，从注册资本、经营收入、应交税金三个方面考虑，将纳税人分为大、中、小型。也依照行业特点，对征管相对薄弱、容易出 问题 的行业，如房地产行业、建筑业等实施集中管理。重点税源企业确定后，可以根据企业特点将企业分为若干类型，并针对特殊企业和事项，实行不同层次和不同深度的管理。这样管理的重点就可以突出，对薄弱环节管理可得以加强，从而带动整个税源管理的精细化和 科学 化 发展。重点税源的确定应利用科学的技术手段，根据地区经济条件的差异，合理确定数量[8]。
第二，设置适当的重点税源管理机构。税源管理机构的专业化是加强税源管理的组织保障[3]。基于专业化分工的 理论，有必要对重点税源在较高管理层面上实施相对集中的税务管理，组建重点税源税收管理机构。可以将大型跨国企业集团管理集中到国家税务总局或省级税务机关，在跨国公司总部较为集中的大城市，成立专门的分区税源管理机构。通过调整重点税源管理机构，一方面可以达到重点税源户数的集中管理，有利于提升管理层次，减少执法随意性，也利于促进税收管理信息化建设进一步向高层次、集约化发展[8]；另一方面，把其中的中小企业下放县级税务机关实行属地管理，可以节约成本和方便纳税人。
第三，明确重点税源专业化管理目标。重点税源的专业化管理必须以科学的方式进行，明确目标，即实行个体化、综合式、深入型管理。首先，重点税源个体化差异的存在，需要我们认真对待，不断开辟管理领域，填补非常规性管理的空白。其次，重点税源往往是一个层次结构复杂、经营范围广泛、内部运作紧密的系统，必须有计划地实行综合性管理。可以仿效澳大利亚对大型企业集团税源管理的办法，将集团公司作为一个整体来管理，了解集团公司内部每个公司所扮演的角色和它们所进行的内、外部交易。再次，对重点税源的管理不能仅仅依靠常规管理，必须深入了解重点税源的各项有用信息，否则就会重蹈管理信息不对称的覆辙。要改变这一状态，应及时调整管理目标，健全制度，落实措施，逐步使税务管理由表层向内核发展。
（二）完善重点税源管理的配套制度
比较和借鉴重点税源管理的国际经验，税源管理必须走 科技 加管理的路子，充分运用信息 网络 技术，建立和完善以 现代 技术手段为支撑，以信息管理为主、事务管理为辅、科学严密的税源监控体系，实现信息化和专业化的税源管理。这是税源管理的基础工程，要形成内外统一、四通八达、纵横交错的税源管理信息网络，建立税源管理的信息共享机制。为加强重点税源的预测，根据中国实际征管情况，在宏观上应利用一般均衡理论与动态经济理论，建立大型宏观预测模型、逃脱组合模型等，对现有税源、潜在税源的发展态势进行预测。另外，优化重点税源企业的税收服务。在重点税源管理过程中，在高度重视纳税人满意度、加强与纳税人的沟通的同时，要对纳税人进行细分，使纳税服务在普遍化的基础上兼顾个性化。欧美等国设立大企业机构后，在审计、管理等方面制定了一系列不同于小企业和非营利单位的具体制度和办法，如在审计上采取申报前的预审计、改不同税种的不同审计为“一揽子”进行的全面审计等。这些都值得中国在实践中加以借鉴。
参考 文献 ：
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第四篇：实施团队分工协作 探索税源专业化管理（范文模版）
实施团队分工协作 探索税源专业化管理
一、提高认识，深刻理解实施税源专业化管理的必要性和重要性
实施税源专业化管理，是经济发展变化的需要，是防范执法风险的需要，是提高纳税人遵从度的需要，对提高征管质量，提升依法行政能力，推进税收科学化管理进程起着至关重要的作用。
1、实施税源专业化管理是适应经济发展形势的需要。江陵县局现行的“集中征收”管理模式，是2001年机构改革后形成的，这种“人员集中办公、税收集中征收”的模式在减少征收成本，提高税收工作效率方面起到了积极的作用。但是，随着经济形势的快速发展，纳税人数量迅速增加，且企业组织形势、经营形态、核算方式日趋多元化。从我县纳税人数量增长看，由2001年征管改革时的1100多户，增加到目前的2400多户，企业财务管理和纳税处理电算化、智能化、团队化趋势明显，征纳双方信息不对称问题日益突出，传统的税源管理方式难以适应当前税收管理的新要求，也很难满足纳税人的日益增长的服务需求。
2、实施税源专业化管理是解决人力资源配置不科学、征管效率不高的需要。我局只设有一个税源管理科，32名税收管理员，担负着全县2400多户纳税人的征管工作，人均管理百余户，既有年纳税近千万的一般纳税人，也有达不到起征点的个体户，类型齐全、点多户杂，管理员集宣传辅导、日常巡查、信息采集、纳税评估于一身，造成管理员精力分散、疲于应付，同时由于管理员平均年龄偏大，其能力素质参差不齐，业务能力强、综合素质高的人员少，难以高质量的完成繁重复杂的管理任务，存在着大户管不透、中户管不细、小户管不住的问题。
3、实施税源专业化管理是规避执法风险的需要。以管户为主导的税源管理模式造成了税收执法权力的过度集中，加大了税收管理员的执法风险，在日常征管中，税收管理员执法随意性较大，纳税人的发票管理、帐簿设置、税收核定、涉税事项调查、纳税评估、催报催缴等相当多的事宜由管理员一人说了算，形成了“一人多事多权”的局面，导致许多管理员疲于应付，管理质量不高，特别是对纳税评估、退税工作、风险应对等特殊事项的完成质量不高，执法风险加大。
二、推进税收专业化管理的初步实践
（一）、加强组织领导，广泛宣传发动。成立了以局长为组长、其他班子成员为副组长、各科室负责人为成员的税源专业化管理领导小组，制定了江陵国税《实施团队分工协作、探索税源专业化管理》实施方案，制定和完善了税源分类管理办法、管理员岗责体系、工作规范和绩效考核办法，为推进税源专业化管理提供了有效的组织和制度保障。与此同时，以《告纳税人书》的形式向社会各界及广大纳税人进行宣传，以期得到纳税人的理解、支持和合作，从而形成了齐抓共管、和谐共建的工作氛围。
（二）、适应征管要求，实现“四个转变”，积极探索实施税源专业化管理之路。
1、科学分类税源。由“属地管理”向“分类管理”转变。根据县域经济发展状况、税源分布和管理人员配置情况，按税源规模大小将税源分为重点税源、一般税源和小型税源三类。根据不同的管理对象确定管理方式，结合全县税源实际，把年纳税50万元以上的企业，以及免抵退出口和其他出口企业列为重点税源，实施集中专业化管理，突出管理的针对性与个性化；把除重点税源以外的所有一般纳税人列为一般税源，实施分行业管理，按行业分为化工、机械电子、农产品收购加工、商业及其他等四类行业，分别制定行业管理指引，提高行业性风险监控的针对性，突出管理精细化；把小规模纳税人和个体户列为小型税源，针对点多面广、分散性强的特点，按行政区域实行划片管理，集中核定税收，突出管理规范化。
2、优化资源配置，引入团队管税理念。由“单兵作战”向“团队协作”转变，实现人员队伍专业化。根据县局机关职能转变和实体化管理需要，对县局机关和一线管理人员的人力资源进行合理调配，按照“重兵管税源、精兵清税负、强将管大户、能手搞评估”的思路，按照管理职能合理配置人员，努力打造一支专业化管理团队。在税源分类管理的基础上，对重点税源推行领导班子成员管户，将全县32家重点企业，按行业分成五组，分别由班子成员作为组长，机关各科室负责人为岗位人员直接管理到户，按要求班子成员每月至少一次要深入企业了解生产经营、纳税申报、优惠政策落实等情况，定期组织本组管理员开展税源分析，查找征管薄弱环节，发挥领导成员的业务优势和示范作用，32户重点税源企业占全县年税收比重的85%以上。除重点税源外，将35户化工企业、23户机械电子制造企业、29户商贸企业、43户农产品加工企业分为四个一般税源管理组，每个税源管理组同时负责三个乡镇小规模纳税人和个体户的税源管理。通过整合人力资源，对现有的税收管理员进行重新整合，让每个管理员都能根据自身的特点和专业找到合适的岗位，充分调动管理员的工作积极性，发挥其工作潜能，保证了税源监控管理的需要。成立专门纳税评估机构，设置纳税评估管理团队，使之成为整个专业化管理团队过程监控的重要力量。将风险管理理念贯穿税源管理全过程，通过征管质量反映的异常问题，集中进行风险排序，应用征管数据分析筛选评估对象，完善税收风险应对策略，切实达到化解风险、提高征管质量的目的。
3、发挥科技力量，强化信息管税。由传统的检查监督向信息化、多层面监控转变。通过税收管理员系统、税收执法信息系统、税收综合征管系统，及时有效监控税收风险管理各个环节、各个工作人员的工作情况，并且随着监督每个事项的办理情况。通过信息技术应用，一方面提高了工作效率，另一方面实现了“制度管人、信息管税”，实时防范税收执法风险。
4、强化互动机制，形成管理合力。由“管户制”向“管事制”转变，实现管理方法专业化，由“分户到人”到“分事到人”，由固定管户包办各类涉税审批事项到按照岗位分工专业处理相关事项，扭转管理员“一员多事”、“一人多权”、“一人包干”式的局面。建立税源监控、税收分析、纳税评估、税务稽查“四位一体”的联动机制，制定税收分析例会制度，由征管科牵头组织，开展月度集中分析、季度总结点评，强化税源专业化管理进程中的业务剖析、经验交流、问题分析、汇总点评等督导工作，实现高度信息共享，使税源管理由单兵式、单部门管理向全方位、多部门协同作战转变，增强税源管理的针对性和实效性。
（三）、完善措施，确保税收专业化管理高效运转。一是完善岗责体系。按照税源管理专业化要求，我们对税收征管岗责体系进行了修订和完善，印发了《江陵县国家税务局税收征管岗责体系》，对税源管理部门的岗位及职责进行了重新划分，进一步明确税源管理责任人的岗位职责、工作程序、工作标准和工作时限。二是建立联动机制。建立了以征管为龙头，计会征收、税源管理、纳税评估及日常检查等部门横向联动的机制，将税收分析、税源监控、纳税评估和日常检查各环节有机衔接，形成了各部门之间及税源管理部门之间的无缝衔接、整合联动机制，使税源管理体制由单兵式、单部门管理向全方位、多部门协同作战转变，实现了信息高度共享，增强了税源管理的针对性和实效性，堵塞了税收征管漏洞。三是建立考核评价机制。结合税收管理员考核办法，制定了《江陵县国税局税收管理员绩效考核办法》，建立加分与扣分、奖励与处罚相结合的绩效评价机制，并辅助计算机考核、案头考核、实地考核及与其它考核相结合的考核方法等，进一步强化对税收管理员税源管理质量、控管能力的管理和考核。
三、实施税收专业化管理取得的初步成效
税源专业化管理的推行，给江陵国税带来了管理理念的转变、管理方法的改进、管理成效的提高，对税源管理产生了积极明显的效果，促进了征管质量和效率的提高。
其一，团队管理模式完成了税收管理员由“单兵作战”向“团队作业”的转变，通过集体管事合力，促进了管理的精细化、专业化，提高了征管质量，促进了税收收入的稳步增长。截止六月份，完成税收收入5349万元，占计划的73.3%，同比增长了50.2 %，增长1787万元，增幅全市系统名列第一。一般纳税人零负申报率同比下降3.5个百分点，小规模零申报率同比下降1.14个百分点。重点行业入库税负明显提高，其中服装纺织业同比增长190%，机械制造业同比增长32.9%，化工行业同比增长28.5%。
其二，团队管理模式把“管户与管事”有机的结合起来，变集权管理为分权管理，变全程管理为环节管理，把管理员从管户的各种繁杂工作中解脱出来，改变了管理员过去“一人统管”的状况，基本阻隔了管理员与纳税人的“亲密接触”，从而有效化解了税收风险。
其三，团队管理模式盘活了用人机制。通过优化组织人力资源配置，有效弥补了由于管理员自身差异带来的管理质量差异，通过建立税源分析例会制度，按月组织管理点评，对管理员管户情况集中评议，提高了管理水平，提升了社会形象，纳税人对国税部门满意度不断提高。实施税源专业化管理，是当前和今后一个时期内税收征管改革的趋势和方向，是一项全新的税收管理方式。目前，江陵国税还处在积极探索、实践和完善的过程中，我们深深的体会到推行税源专业化管理，因地制宜是关键。由于地域差别，纳税人经营规模有大小差别，因此推行税源专业化管理不能“一刀切”，而应结合实际，因地制宜，在专业化管理的大模式下采取灵活多样的方式，以达到提高税收征管质效的目的。加强培训是前提。没有高素质的专业人才，税源专业化管理的优势和价值就不能得到充分的体现。因此，要结合专业化管理的业务需求，下大力气、突出重点，有针对性的开展岗位技能培训，使税收管理员、纳税评估人员迅速适应专业化管理的需求，为强化税源管理打好基础。巩固提高是目标。推行税源专业化管理没有现成的经验，要在工作中不断探索，这就要求我们必须做好调研工作，认真分析和总结，对工作中出现的问题要及时修正，适当调整，最终使我们的专业化管理方式适应当前税收征管工作的需要，促进税收征管质量和效率的提高。
第五篇：探索县域税源专业化管理新模式的若干思考
探索县域税源专业化管理新模式的若干思考
2011年06月20日
上杭县国税局 傅林清
国家税务总局提出，传统的税源管理方式已难以适应新形势税收工作的要求，当务之急，要更新理念，探索税源专业化管理，提高征管质量和效率。这给新时期的税收工作赋予了新意，提出了新的更高的要求。目前，税收管理模式的变革正悄然在全国各地逐步推开。上杭作为全国著名的革命老区，底子薄，经济总量少且发展不平衡，税源零散且结构复杂，税收工作本身富有挑战性。上杭县局将按照龙岩市局提出的“克服畏难情绪，不等不靠，先试先试，积极稳妥地推进税收专业化管理模式变革”的工作要求，立足实际，探索适合老区上杭实际的税源专业化管理新模式。
一、在县域推行税源专业化管理的现实意义
（一）推行税源专业化管理，是经济发展的需要
当今世界经济全球化进程加快，信息化已成为世界经济和社会发展的大趋势，企业经营活动也日趋复杂。特别是当前企业的生产经营活动大量运用数字化、网络化技术，这些不断出现的新情况、新问题给税收工作提出了新的课题，迫切要求税收工作提高征管水平，适应新形势的发展。而专业化的征管模式，则以大型数据库和广域网为依托，实现数据的高度集中处理和共享，更能够提高工作效率和征管质量，堵塞征管漏洞，提高征管质效，适应经济发展新形势的需要。
（二）推行税源专业化管理，是剖解现有税收管理员制度缺陷的有效办法
2005年，国家税务总局出台的《税收管理员制度》，实行管户与管事相结合的税收管理员制度，赋予了税收管理员除税务稽查、税款征收、税务处罚以外的税收管理职责。这一制度，对于强化税源管理，提高监管质量和效率有着十分重要的作用。经过几年来的运行，在加强税源管理方面取得了显著效果。然而，随着经济形势的日益发展，税收征管形势发生的重大变化，税收管理员制度开始暴露出的问题，逐渐显现出其与经济发展的不适应性。主要体现为以下几个方面：
1.税收管理员队伍素质和能力与现实管理要求差距较大。从上杭县局的情况看，税收管理员队伍人员老化（平均年龄达45周岁）、知识结构不合理、缺乏知识更新等现实问题，致使基层征管普遍存在“不会管、管不了”的现象。在基层分局50.65%的税收管理员不能独立分析企业财务会计报表，导致只有少部分税收管理员能够胜任纳税评估工作，致使一线的纳税评估工作流于形式，收效不大。
2.税收管理员职责过于繁杂。近几年，随着我国经济的快速发展，股份制经济、民营经济增长较快，税务机关管辖户籍量激增，税收管理员的人均管户数越来越多（上杭县局人均管户85户以上），漏征漏管的情况不免发生。加之，税收信息化进程速度快，致使税务系统中的信息系统数目繁多，种类各异，不能互通兼容。由此带来的是数据重复采集、功能相关交*等系列问题，导致税收管理员无所适从、疲于应付。
3.加大了税收管理员的执法风险。一是政策因素引起的执法风险。政策性风险主要表现在规范性文件的制定上。目前，各级税务部门为了更好地落实上级文件精神，往往会结合本地实际制定更加详细、更加具体的操作办法和规定。在执行过程中，一旦出了问题，司法机关将依据这些办法和规定直接追究税收管理员的责任。二是自身因素引起的执法风险。如：管理员业务不熟，违反执法程序引起的执法风险；对税法及相关法律的理解偏差、执法质量不高引起的执法风险；管理员随意执法留下的执法风险；因惰性引起的不作为而产生的风险；因滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊带来的风险。三是外部因素引发的执法风险。少数地方政府为了招商引资，搞活地方经济，擅自出台各种税收优惠政策，干预税收执法，增加了税收管理员的执法风险。四是缺乏科学考核机制引发的执法风险。那些能胜任各项税收管理工作的管理员，既要承担大部分税收管理和税收执法等外部工作，又要从事大多数税务部门内部行政工作，而工作越多，考核的项目就多，出错的机率就大，面临的执法风险也大，出现了所谓的“岗位陷阱”现象，这在一定程度上挫伤了肯干事、能干事、会干事的税收管理员的工作积极性。
（三）推行税源专业化管理，是依法治税的需要
税收管理员制度，使管理员的执法权形成相对集中，虽然针对管理员有一些监督制约制度，但由于管理员和所管理的企业实际上已形成了点对点的“保姆式”关系。因此，对其管理越位、滥用职权和以情代法等违法违规行为，难以进行全方位的有效监督。而推行税收专业化管理，一方面，可以在内部执法程序上对税收执法权力进行分解制约，加强权力监督，减少执法随意性；另一方面，有利于提高税务执法队伍的专业化执法技能，从而推进依法治税的进程。
二、推行县域税源专业化管理的工作目标
最近，上杭县局根据上级局要求“积极探索税源专业化管理新模式”。显然，这是我们推进税源专业化管理无法回避的重要而紧迫的任务。所谓管理模式，就是按某种管理理念和规则，有机整合管理诸要素而形成的某项管理活动的标准样式。当今在我国税源生态日趋复杂、税源管理难度不断提升的情势下，更有必要按专业化理念和规则来探索和构建税源专业化管理之模式。
所谓税源专业化管理，是指以科学理论为指导，准确把握管理规律，科学划分管理对象，积极实施专业方法，优化配置资源管理，努力实现执法规范、征收率高、成本降低、社会满意的目标。税收专业化管理是一项长期性、复杂性、艰巨性的工作，涉及面广，工作难度大。税收专业化管理模式的构建不可能一蹴而就。关键之一：是要强化专业化理念，特别是要提高各级领导对专业化管理必要性的认知度；关键之二：是要明确专业化管理规则；关键之三：是要边探索边实践，边实践边总结，边总结边完善。因此，探索税源专业化管理新模式，必须始终遵循以下原则：一是有利于税收收入的持续稳步增长；二是有利于提高广大干部职工的工作积极性、主动性和创造性；三是有利于实现税收目标管理的有效性；四是有利于纳税服务质量的提升；五是有利于提高纳税人的税法遵从度。从而实现以下工作目标：管理理念向管理型征管转变，管理方式由简单粗放向集约精细转变，管理方法向数字化管理转变，管理环境向社会化治税转变，管理手段由手工操作向信息化全面支撑转变。
三、推行县域税源专业化管理的制约因素
（一）观念因素
税源专业化管理模式，是一项制度性的职能调整，是对传统工作模式、工作方法、工作理念和工作手段的一次全面变革，通过“分权制衡、信息推送”直接改变了全能型的税收管理员制度，使长期形成的“管理纳税人”为主导的传统观念面临挑战，且面临着变革的阻力。一些税收管理员、甚至少数基层分局长的思想认识不到位，致使工作开展不均衡，个别地方业务流转仍然“换汤不换药”，用老套路、老办法看待新情况，解决新问题。
（二）地域因素
笔者所处的上杭县地域范围辽阔（全县总面积2860平方公里，22个乡镇、331个行政村、11个社区居委会）、大宗税源不多且分散（靠紫金矿业、金艺铜业等资源型企业支撑），虽然近几年新上了20万吨铜冶炼等大型项目，但其经济效益尚未显现。各个乡镇、村组点多线长面广，且彼此之间的经济发展水平差异较大，按统一的部署来实行税源专业化管理困难很大。
（三）征管因素
近几年，税收工作信息化步伐不断加快，税收管理信息化手段日臻完善，但在推进税收专业化管理的支撑方面仍存在一定的局限性。如：基础信息质量不高，信息加工能力不强，专业性软件性能不稳，其功能尚不能完全满足税源专业化管理的工作需求。
（四）人才因素
人力资源是第一资源，只有真正把“人”的作用最大限度地发挥出来，才能保证税收事业的科学发展。然而在上杭县局现有106名干部职工中，虽然大专以上学历的人员占总数的91%以上，但48.96%的干部不太熟悉综合征管软件的应用，45.95%的干部不能独立看懂增值税一般纳税人申报表，新录用的近50%的公务员无法较快适应国税工作的需要，无形中降低了县级单位的人才使用效率。
四、构建税源专业化管理体系的努力方向
目前税源专业化的征管体系，在许多环节还仅仅是征管形式的改变，未能实现根本性飞跃。要建立专业化的税源征管新模式，必须立足上杭县局自身的工作实际，在以下几个方面狠下功夫。
（一）更新管理与服务理念
当务之急是要尽快界定服务与管理的职责，彻底还权、还责予纳税人，提高纳税人的满意度和遵从度。一是税务机关不得随意进行税务检查和稽查，税收管理员不得以纳税辅导或服务之名行调查、检查之实。二是依纳税人申请的所有事项都应划归纳税服务中心办理，也就是要认真落实市局提出的：“2011年1月1日起，由纳税人主动发起的涉项事项，要全部
前移至办税服务厅统一受理。”以后纳税人有事找主管税务机关办理涉税事宜，只找纳税服务中心就可以了，以此减轻纳税人的负担。
（二）优化机构设置
税务机构设置是否科学、合理，是否适应信息化建设的要求，直接决定着税收征管的效率和质量。科学的组织结构，要求明确界定构成组织各部门的权力以及它们之间的相互关系。就上杭县局来说，在机构设置上拟提出以下工作思路：
1.构建扁平化的职能机能。内设机构的设置不必采取垂直分级体制模式，也就是说县域内设机构不与上级局各科室一一对应。即：设立纳税服务中心，与纳税服务科合署办公，主要职责是为全县纳税人提供面上的税收服务，包括税法宣传、政务公开、政策咨询、纳税辅导、税收风险预警提示等工作；设立纳税评估中心，主要职责是分区域、分行业、分税种、分规模，对税源管理中心指定企业的纳税风险适时进行具体评析和估价，主要是承担上级下达的纳税评估任务的完成和反馈；设立税源管理机构，即按纳税人规模来设置大企业税收、中小企业税收和个体税收管理机构，其内设机构按行业分类设置。保留按税种设置的车辆购置税机构。税源管理派出机构重置后，除赋予税源管理全职能的大企业或个体税收管理机构外，主要从事调查巡查（含机外数据收集），对外执行“零”距离的纳税服务和管理区内税源分析等工作。
2.突出专业控管，集中优势，成立高效率、低成本的税务组织。县级局是征管的基础单位，要直接面向纳税人，直接负责一些管理事项的具体工作。上杭县局将打破地域、分局界限，在保持现有机构名称、数量不变的前提下，按照能力匹配、能力互补的原则，将专业人才、业务骨干调整充实到相应的岗位，回撤中都、溪口、白砂等3个基层分局与临江分局整合为3个税源管理科和1个纳税评估机构；保留古田、才溪、庐丰等3个基层分局，采取内分模式设岗；全县设立1个办税服务厅，3个纳税申报点。
（三）创新税收管理员工作制度
全面启动税收征管服务规范化、标准化建设工作，实现征管流程各环节、各岗位专业化管理；按照因地制宜、因事制宜、因人制宜的原则，大胆探索按纳税人规模、行业、区域、性质等形式的分级分类管理办法；充分发挥税收管理员在税源管理中的基础性作用，构建分工协作，相互制约的税收管理员新模式。
（四）突出风险应对，加强行业控管
按照税收专业化管理要求，根据高、中、低三级税收风险发生的类型和特征，对不同行业采取个案化的管理办法。一是对铜冶炼（铜加工）等金属行业，采取物耗配比控制法。通过摸清企业主要原材料和产成品之间的投入产出比例，将企业进、销、存相关数据进行比对分析，查找管理漏洞，实施针对性管理。二是对机砖（机制砖）、采石、林产、房地产和药品零售等行业，采取多方数据测算法。重点是多方采集涉税数据进行多维分析，进而确定管理风险，采取不同的风险应对举措。三是对领用收购发票的农产品收购与加工企业，实行产能倒推控票法。重点是建立产能耗用资料库，以原料耗用最大值倒推出开票数量上限，对超过上限的开票操作强制锁定，从而有效防止虚开收购发票的行为。目前，上杭县局大胆试点，探索建立铜冶炼（铜加工）、药品零售行业纳税评估模型，作为行业建模工作的试点，要求承建单位务必在3月底前如期完成此项工作。下步，上杭县局将分两批对高危行业、特色行业和重点行业建立纳税评估模型，研发纳税评估分析监控系统，提高税源专业化管理的针对性。
（五）优化人力资源配置
根据不同层级的税收管理岗位，结合干部队伍的整体状况和个人特点，激活用人机制，对现有的税收管理员进行重新组合，根据工作难易程度和税收管理员的能力差异分配任务，明晰管理责任，实现人力资源最优配置；多层面建立专业团队，为执行税源专业化管理积蓄中坚力量，尽可能把税收管理人才、财务管理行家、第一学历是本科的税收管理员，以及取得“三师”（注册税务师、会计师、律师）资格的人员配置到风险等级高、业务复杂程度高和综合技术应用要求高的机构、团队与岗位上；要不断探索和完善专业人才评价与激励机制，从长远上为税源专业化管理人才的队伍建设提供制度保障。
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