土地储备促进节约集约用地的几点思考

第一篇：土地储备促进节约集约用地的几点思考

土地储备促进节约集约用地的几点思考

南通市土地储备中心

顾旭雯

土地是经济社会发展的重要物质基础，不可或缺的重要资源。随着工业化、城镇化进程的加快，建设用地刚性需求持续上升，土地供需矛盾日益凸显。因粗放用地造成的矛盾和问题，已经成为影响我国经济社会持续平稳运行的现实问题。当前节约集约利用土地已成为发展循环经济和建设节约型社会的重要内容之一。土地储备作为政府实现土地市场宏观调控，促进土地资源合理利用的有力工具，应充分发挥其在促进节约集约用地方面的作用。

一、当前土地储备在促进节约集约中发挥的作用

土地储备的发展，从1996年第一家土地储备机构的成立至今已有16年；从2001年国发15号文件的“试行收购储备制度”至今已有11年；从2007年《土地储备管理办法》出台至今已有5年。经过长时间的摸索实践，土地储备制度日趋完善，其在盘活城市存量土地，保障城市建设用地需求，促进节约集约用地等方面发挥着重要作用。

（一）优储闲置空闲土地，促进节约集约用地

2007年发布的《土地储备管理办法》是以“完善土地储备制度，加强土地调控，规范土地市场运行，促进土地节约集约利用，提高建设用地保障能力”为目标制定的，办法特别指出要求优先储备闲置、空闲和低效利用的国有存量建设用地。通过旧城改造、企业退二进三等土地收储，实现在城市统一规划下对存量土地资源的有效整合，大大改善了人文居住环境，有力推动了国有企业改革改制和结构调整，促进了土地资源的节约集约利用。

（二）明晰土地权属界址，避免新增闲置土地

土地储备机构是执行经营性用地招拍挂出让制度的重要载体，通过完成土地报批、征收、整理、配套等达到权属清晰、场地平整、配套到位的净地标准。制定地块出让前期工作进展时间表，明确各节点时限，有助于缩短整理周期，防止由于拆迁、产权纠纷、界址不清、基础设施配套不到位等原因而出现新的闲置土地的问题。净地出让将倒逼开发商加快开发节奏，避免土地闲置或开发不充分，有助于形成对房地产市场的有效供应。

（三）统筹城乡建设用地，实现资源有效聚集

为化解城镇建设用地供应短缺问题，统筹城乡协调发展，国家大力推进实施城乡建设用地增减挂钩制度。江苏全省范围内启动的“万顷良田建设工程”是对该项制度的深化和创新。土地储备机构以保护资源、保障发展为出发点，参与推进城乡建设用地增减挂钩制度的实施，通过土地开发整理，建设用地空间整合，优化用地结构，节约集约用地，实现了农地集中、居住集聚、用地集约、效益集显的目标。

（四）参与价格杠杆调节，保障土地高效利用

自土地有偿使用制度实施以来，土地储备制度作为土地招拍挂出让制度的重要前提，通过价格杠杆协调各类经营性主体的用地需求，使土地价格真实反映土地市场供求和土地价值，提高了房地产开发企业的拿地成本，倒逼企业占用尽可能少的土地获得尽可能大的经济效益，促进经济发展方式的转变，实现土地资源的高效利用。

（五）加大储备融资力度，保证前期开发资金

土地储备资金专项用于征收、收购、优先购买、收回土地以及储备土地供应前的前期开发等土地储备开支，为净地储备奠定了基础，是土地储备事业发展的命脉。有力的资金保障，高效的资金运作，可控的资金风险，有助于缩短储备土地开发周期，为顺利开展闲置、空闲和低效利用等

土地的收储提供了有力保障。

二、土地储备促进节约集约用地的几点思考

尽管土地储备制度在促进节约集约用地方面已经起到了一定的助力作用，但仍有突破的空间，还存在着土地储备规划的引导作用不强等问题。为进一步挖掘土地储备潜力，促进节约集约用地，现提出以下几点建议：

（一）科学编制土地储备规划等规划计划

应从节约集约利用的视角出发，严格控制建设用地总规模，严格保护耕地资源，科学编制土地储备中长期规划及相应的普通商品房用地专项规划、拆迁安置房用地专项规划、城中村改造规划、危旧房改造规划等子规划，合理确定各类用地的规划储备量。土地储备规划及相应的子规划应实现与土地利用总体规划、城市总体规划的高度衔接匹配，兼顾土地储备、房地产开发周期，结合现有存量和可新增土地面积，明确不同发展阶段对住房的保障水平和保障措施，对房地产用地需求进行提前预测。科学编制土地储备规划有助于提高年度土地收储和出让计划的针对性，可以对收储、整理、储备、出让四个环节进行合理的控制，有效统筹各阶段工作，缩短土地储备周期，形成“规划控制一批，超前研究一批，净地储备一批，推进出让一批”的土地储备新格局。

（二）及时公开土地储备规划等规划计划

应加强土地储备规划、城建规划等信息的公开，运用规划理性预期引导的开发模式经营城市，激发、引导市场力量进行先期的相关投入，尽快形成与规划目标相一致的外围环境，以便在最为适合的时机，以较小的投入即可实现原先的规划建设意图，实现区域土地的节约集约利用。近期，很多城市相继出现土地流拍流挂现象。流拍流挂不仅直接影响土地的有序供应，还引发社会对土地招拍挂出让制度的一些争论。对此，可以参照香

港的“勾地制度”，在公布土地储备规划等相关规划计划后，意向人可以提出用地申请并承诺愿意支付的土地价格，承诺价不低于评估价的，应当及时以招标、拍卖、挂牌方式出让该宗地，意向人应当参加该宗地的竞买，且报价不得低于其承诺的土地价格。

（三）激发库存储备土地活力

应提升土地储备集约化、精细化水平，对库存批而未供土地进行摸排清理，建立批而未供土地信息库，在深入剖析批而未供原因的基础上结合实际情况采取推进拆迁，加大周边配套建设，加大招商推介力度等方式分类处理，防止盲目草率供地，避免造成新的闲置浪费和低效利用。此外，还应制定库存土地临时利用计划，对尚未列入出让计划的库存地块（尤其是中心城区土地）结合实际情况采取出租、临时利用等方式充分使用；应及时梳理出让剩余地块并建立零星地块数据库，采取整合出让或临时利用等方式进行处置。对库存地块的充分利用，不但能激发存量土地活力，扩充土地储备资金，也可以提升城市形象。

（四）探讨工业用地储备机制

长期实行的较为便宜的工业用地定价机制助长了企业宽打宽用意识，造成部分工业土地占多用少甚至闲置的现象。应注重探讨工业用地储备机制，从节约集约用地的角度拟定工业用地收储、出让计划，控制年度出让规模。实行工业用地差别定价机制，除新兴产业外其他工业用地底价均由地价评估机构按基准地价标准评估确定，充分利用价格杠杆促产业用地结构调整。此外，还可以通过扩大招商引资项目，提高工业用地准入门槛，严格按标准审查建设用地，保障标准厂房建设，积极引导开发地上地下空间等多种方式提高工业用地的利用效率。

（五）建立存量土地信息系统

应强化建设用地批后监管，全面摸排存量土地利用现状，建立存量土地信息系统，积极开展闲置空闲土地清理处置。针对过去项目门槛低、投入小、土地利用方式粗放的客观实际，对各类闲置、空闲和低效利用的国有存量建设用地逐宗登记造册，运用法律、行政和经济手段采取征收、收购、收回、置换等方式盘活利用，将城市建设用地集中进行统一储备、统一开发和统一供应，以增加房地产用地的供应，提高土地利用效率，促进存量土地资源的节约集约利用。

（六）探索空闲房屋回购制度

近年来，国家加大对房地产行业的宏观调控，调控政策效应持续释放，从“量跌价升”到“量跌价跌”，房地产市场持续低迷，开发企业房屋库存陡增、销售困难，房屋空闲现象严重，间接反映了土地的利用不充分。针对这种情况，可以探索通过土地储备平台从房地产开发企业回购部分空闲房屋以增加保障性住房供应的制度，这既能减少房屋空闲，节约用地，又能确保保障性住房质量，同时支持房地产企业的发展，有利于促进房地产开发企业从逐利高端房产向中小房型开发转变。

当前，切实实行最严格的节约用地制度，大力推进土地节约集约利用，是破解“保障发展与保护资源”两难命题的有力保障。土地储备机构应充分发挥其促进节约集约利用的载体作用，通过精细化、集约化的运作模式，严把用地闸门，改善用地结构，挖掘用地潜力，提高土地配置和利用效率，以土地利用方式的转变促进经济发展方式的转变，从根本上缓解土地供需矛盾。

第二篇：促进节约集约用地的几点思考

促进节约集约用地的几点思考

以节约集约用地促进经济发展方式转变，调整和提升产业结构，关键问题在于建立长效机制，让用地单位，设计单位和个人能够自觉地或者不得不节约集约用地，让各级土地管理部门能够以此为责任，保护好和利用好土地。

土地利用粗放浪费的根本原因在于经济增长方式粗放

土地粗放利用和闲置浪费现象的形成，是一个长期的历史过程，是各种社会经济因素共同作用的结果，根本原因在于经济增长方式粗放。首先，一些地方政府在经济发展中急功近利，在巨大的利益驱动下，片面追求土地收益，把目光盯在新增建设用地上。其次，缺乏协调区域发展的国土规划，土地利用总体规划、计划，城市、乡镇村建设规划对集约用地没有起到应有的指导作用。再其次，土地的配置机制不完善，存在应该实行招拍挂却采取了协议或划拨出让方式等市场机制不足的问题，也存在对某些土地实行简单化的拍卖导致土地集中于少数开发商手里多年不能开发利用等过分市场化的问题。最后，当前的税收制度下建设用地保有成本太低，合理的土地流转门槛过高。此外，建设项目用地标准体系尚未形成，覆盖面小，更新不及时，节约集约用地缺乏考核办法、政策法规和制度保障，土地市场服务和监管体系尚未健全。

加强引导建立节约集约用地长效机制的示范作用

近些年来，各地通过科学规划，合理布局，大幅度提高有限的土地利用效率和产出效益，走土地集约化可持续发展的道路，其中有些做法和模式值得借鉴。

——“一调、两宽、两严”的办法。

“一调”就是在符合土地利用规划、城市总体规划的前提下，合理调整和解决“批而未征，征而未供，供而未用，用而未尽”的存量土地和非农转用土地的规划功能和指标。对老城区所有存量土地提高容积率、投入强度和产出率，在确保工业用地的前提下，尽量腾出一部分土地用于公益事业、第三产业和住宅建设。“两宽”就是放宽容积率，放宽建筑高度，在符合城市规划，不破坏城市景观的前提下，容积率能放宽的要尽量放宽，让建筑物向空中发展，甚至向地下发展。“两严”就是严格控制建筑密度，严格保证绿化率，实现土地经济效益、社会效益、生态效益最大化。

——加大集约用地挖潜力度的10种模式。

向地上、地下空间要土地，鼓励企业造多层厂房。向时间要土地，加快项目建设周期，有效缩短审批程序环节。向管理要土地，引导企业探索通过加强各环节管理节约用地的新路子。向科技要土地，依靠科技提高土地的投入产出率。向规划要土地，重新布局、规划，鼓励和引导企业通过合理规划集约用地。向机制要土地，加强建设用地全程管理，严把审批关，对新增建设用地的项目要求必须充分消化现有闲置土地，核算用地规模时把闲置地也一并计算在内；建立适当准入机制，对土地使用设置多道“门槛”，实施选商引资，建立土地市场化运作机制。向企业要土地，盘活长期闲置的工业土地用于新上其他项目。向置换要土地，充分开发未利用地，全面推进土地整理、复垦、开发，大力开展退宅还耕，积极盘活农村存量土地。向区域外要土地，制定相关政策实行高能耗企业外迁等拓展用地空间。

设计一套交易成本最低的经济激励与约束机制

按照市场信号鼓励行为人动机的原理，从社会选择与成本—收益分析、土地资源利用替代支付、税制转移、补贴转移、可交易许可、信贷与用地供给等方面，研究建立建设用地集约利用的激励与约束机制。

——强化土地使用者约束机制。

一方面，应加强土地利用总体规划和计划管理，并与其他规划协调衔接。另一方面，采取措施控制城镇规模不顾实际、违反规划处延扩张。

——建立节约集约用地激励机制。

建议通过财税优惠政策、财政转移支付资金支持等各种措施进行利益调节，将各种建设用地需求引导到积极提高用地效率，盘活闲置、废弃的土地方面来。在支持新农村建设中，引导农民整理宅基地节地，农舍相对集中建设，并建立农村宅基地退出机制和宅基地流转试点，研究制定宅基地节地政策。一要研究制定对城镇就业农民自愿提出农村宅基地的补贴、补偿政策，支持他们在城镇安家落户。二要通过中央财政转移支付措施，支持小城镇加大基础设施投入，促进建设用地集约利用。三要鼓励开展农村土地整治，引导迁村并点，制定农民居民点相对集中的管理办法和指导意见，推动农村土地整治有序规范地开展。

完善土地市场机制，建立共同责任机制

——加强和改善土地市场机制。

首先，调整和完善相关税制，对闲置土地增设土地闲置税。其次，缩小现行的划拨土地范围，加快修改和修订《划拨用地目录》，对各种土地实行有偿使用，加快推进有关基础设施用地的有偿使用。再其次，充分利用价格杠杆促进产业结构调整，提高各类行业建设用地节约集约利用水平。建立工业项目用地地价的调节机制，使之与产业类型、用地规模、土地利用率、土地集约度相挂钩，实行用地动态管理，适时作调整。

——建立保护土地共同责任机制。

一方面要按责权一致的原则，明确各级政府，各部门、各行业在推进节约集约用地中的责任，将其原则性要求具体化，使之形成一个体系。另一方面，建立良好的部门协调联动机制，构建与综合部门、各有关行业协会，特别是大型工程设计和施工单位密切配合、协调联动的有效制度，形成推动节约集约用地的合力。

第三篇：节约集约用地,促进科学发展

节约集约用地，促进科学发展

——第四期6.25土地日网上论坛综述

许坚

（中国土地勘测规划院 北京 100035）

为配合第15个全国“土地日”宣传活动，中国土地学会与中国土地勘测规划院在中国土地学会网、国土资源网、人民网房产频道和中国地产投资网上，同时举办第四期6.25土地日论坛，主题是“节约集约用地，促进科学发展”。中国土地学会副理事长、中国国土资源报社总编辑刘允洲做主题发言。有中国土地学会和中国土地勘测规划院的专家、基层国土资源管理人员，还有一位农民朋友，共26人，分别就土地资源节约集约利用和耕地保护，土地资产管理与土地市场规范，征地制度改革与切实保护被征地农民的合法权益等问题，发表了意见。现将主要观点综述如下：

一、土地资源节约集约利用和耕地保护

1、节约集约利用土地应注重调整优化产业结构

有专家认为，土地资源的稀缺性是人们节约集约利用土地的最直接动力。新加坡、日本、韩国和我国香港等土地资源相对稀缺的国家和地区，城市建设多采取高密度发展的土地集约利用模式。许多发达国家和地区在其经济发展从土地利用的粗放到集约利用转变时，采取最重要的手段就是调整优化产业结构，提高单位土地上的产出率。而当前我国一些地方得了“建设饥渴症”、“用地饥渴症”，总以为用地指标多多益善，占地越多发展越快，这在很大程度上是出于一种无限膨胀的盲目性。而这种盲目性又源于当地领导一味追求ＧＤＰ和财政收入的冲动，其中，既有干部发展观、政绩观上的偏误，又有体制上的种种弊端在作怪。克服这些问题，还得综合置措，寻找治本之策。优化产业结构，实现土地资源的少投入多产出，目前我国地方上也有许多创新启示。城市土地节约集约利用的规划设计也是当前特别应当强调的。

有专家认为，循环经济的关键是节约和集约利用资源，实现资源的永续利用。土地资源可持续利用与优化配置是土地科学领域前沿的重要课题，近几年土地资源优化配置与持续利用取得了较大的进展，但研究还远远不够，还须深入研究城市、城镇土地集约利用的内涵、表现和特征，进行土地集约利用影响因素分析，分析不同地域、不同类型城市与城镇土地集约利用的特点及差异，构建具有中国特色的小城镇土地集约利用多维临界调控理论，开展基于生态安全的土地集约利用评价导则研究，提出土地资源集约利用与生态安全综合模式。

2、开发区管理应以用途管制为核心

有专家认为，国土资源部目前对各类开发区进行规划审核的办法十分严格，但从一些开发区的实践来看，开发区实际用地情况与审核情况相去甚远，严格的审查和审批并没有起到控制开发区扩展的作用，上级所能见到的有关开发区面积的信息，已变成地方政府和中央政府之间一场极不严肃的数字游戏。建议开发区管理以用途管制为核心，对开发区土地的使用应严格按照土地利用总体规划确定的用途把好农地转用审批关，并实行严格的土地利用计划。

3、耕地保护应与资源环境、区域经济发展相协调

有专家根据我国社会经济发展的总体趋势,判断我国未来15年耕地变化的宏观趋势是:2005-2010年耕地减少数量将继续较多，2010-2020年减少数量变小，只有在2020年以后耕地减少数量才趋于平稳。因为到2020年以后，我国工业化处于后期阶段，当城市化发展到70%以后将进入到逆城市化阶段，城市重建将得到重视，耕地作为绿色空间的功能将得到加强，而建设占用耕地的数量也将趋于平稳。

有专家认为，耕地保护战略应从区域之间的差异入手，与资源环境、区域经济发展相协调，并进行相应的技术创新，才能解决区域耕地保护中存在的问题与不足。比如，东部经济发达地区应实施以资金和技术替代稀缺的土地和劳动力的战略，土地资源利用走高附加值农产品出口道路。西部生态脆弱区应实施以资金、政策替代土地资源的战略，提高土地资源的生产潜力和人口承载力，提高生态环境质量。中部集约化农区应实施有利于粮食集约化、产业化、规模化、效益化的战略，要在粮食生产方面进行政策、资金、信贷的支持，吸引东部地区资金、技术和西部地区的劳动力。

二、征地制度改革与切实保护被征地农民的合法权益

1、规范征地程序应建立监督机制 有专家认为，目前一些地方通过取消农业户口，撤消农村集体经济组织建制，建立社区居委会等方式推进城市化，并将城市化后属于农民集体经济组织的土地直接宣布为国家所有；一些地方在“城中村”改造中对于剩余的少量集体土地也采取转地的方式直接变为国家所有。这种不通过土地征收而将农民集体所有土地直接变为国家所有的做法，既不符合土地管理法律、法规的规定，也不利于保护农民的土地财产权。

按照我国现行法律规定，被征土地一旦通过划拨、出让等方式交给用地单位使用后，征地程序即告结束。这种方式欠缺对用地单位使用土地情况的有效监督，在实践中容易造成土地闲置现象的发生。因此，有专家建议建立土地回购制度，即允许被征地单位可以依法请求购回被征土地的制度。将土地回购制度作为征地的附属程序或补救程序，是一种有效地对土地征收进行监督的机制，能够有效地保护耕地、保障农民权益和保持土地资源的可持续利用。

2、提高征地补偿标准维护农民根本利益

有专家认为，既然保护耕地已经成为国家战略要求，是全国人民的安全保障之一，就没有理由让农民一方做出牺牲。保护土地的农用状态，给国家和社会带来了正外部性效益，但有可能造成直接权利人的经济损失，因此，应该采取补贴等方法鼓励正外部性的产生。例如，效仿一些国家，通过政府出钱购买农地发展权的方式，使得农民因不能将土地投向最佳利用方式而承担的经济损失得到补偿。

有专家认为，统一的征地补偿标准，把高产值、高投入的耕地和无产值、无投入的荒地完全处于同一补偿水平。其结果直接导致对土地投入越多、越是勤劳、对土地依赖性越强的真正农民越吃亏。相反，对那些懒汉或因其他原因造成土地抛荒的农民，则显得相对便宜。实行统一的征地补偿标准，政府所打击的是勤劳和守法的农民,所褒奖的是懒汉和违法者。

有专家认为，征地实际包括了土地的所有权由集体转为国有和土地使用权由农民承包户转让给用地单位两个过程，根据《土地管理法》第四十六条“被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记”的规定，征地补偿费实际上就是对这两种权利的共同补偿，因此应为土地所有权人和土地使用权人所共有。

3、管好土地应重视依靠农民 有专家认为，土地管理制度的建设要考虑行政成本和交易成本。我们放弃离土地最近、最懂得珍惜土地的农民不依靠，却勉为其难地完全依靠行政体系，以至于虽然付出了高昂的行政成本，但却收效甚微，实在有舍本逐末、舍近求远之嫌。在维护土地市场秩序中，最有资格当行政监察员的，应该是亿万农民。而历史也证明，这是一条低成本、高效率的管理路径。

三、土地资产管理与土地市场规范

1、加强土地资产管理改革现行土地税制

有专家认为，目前有些地方规定城区土地实施统一收购储备，但在市场经济条件下，政府凭什么限制原土地使用者转让土地？土地转让后政府同样可以收取土地出让金，为什么要限制企业自行盘活土地资产？有什么法律依据？等等。对这些问题，从现行的法律法规中确实是难以找到具体确切的依据。因此，应尽快建立土地收购储备的法律制度。

土地税制改革是目前大家都十分关注的问题，也是一个见仁见智的问题。有专家认为，我国的土地税制结构应按取得、保有、转让三个环节设计。土地保有税类应包括城镇土地使用税、土地荒芜税、土地闲置税。建议调整、完善原来的城镇土地使用税，提高城镇土地使用税税率，按照具体用地类型采用差别税率，同时规定该税要面向国内外企业和个人征收；并新开设土地荒芜税和土地闲置税。其中，对建设用地的闲置，开征土地闲置税；对农用土地的闲置，开征土地荒芜税。在征收土地闲置税或土地荒芜税后，去掉土地闲置费或土地荒芜费，以避免重复；城市房地产税是对房屋课征的，应从土地税体系中删除，并入房产税；取消固定资产投资方向调节税。

2、规范土地市场发挥地价对市场的调控作用

有专家认为，我国国有土地配置已进入准市场配置与市场配置并存阶段，今天商品、资金、技术、劳动力等当初不实行市场配置的资源均早已实行了市场化配置，极大地促进了社会生产力的发展。建立现代市场经济体制，要求加快国有土地资源配置的市场化进程。深化土地使用制度改革，需要发挥价格机制在土地资源配置的作用。土地使用权招标拍卖挂牌出让，有利于充分发挥市场配置土地资源的基础性作用，防治土地批租领域的腐败行为，稳定土地市场和房地产市场。

有专家认为，我国提出没有登记的土地不受法律保护，但是无论在政策法律规定还是在实际管理工作中，只要有政府批文或其他合法甚至是合理（不一定合法）的凭证，即使没有登记的土地也予以保护。这样一来，实际上基本否定了土地登记的地位和作用。因此，应该提高土地登记的公信力，严格按照中发（1997）11号文件的规定：没有登记的土地转让，按非法转让处理。

有专家认为，开展城市土地价格调查，建立全国城市地价动态监测体系，不仅是市场经济发展的客观要求，也是深化我国城市体制改革的必然选择，有利于及时、准确地反映土地市场行情，充分发挥土地价格对土地利用的调控作用，更是实现土地信息社会化服务的需要。因此，应进一步完善城市土地价格动态监测分析制度，逐步建立城市土地价格调查与地价动态监测的长效机制。

3、实行依法行政应注意推行政务公开

有专家认为，政务公开既有利于提高办事效率，又能增强透明度，防止外界不正当干预，因此，各地在推进依法行政时应注意推进政务公开。而土地政务公开的内容主要包括：（1）土地资源配置公开。经营性项目用地，一律进入公开市场。政府处置土地资产，有条件的一律实行招标、拍卖；没有条件的，应在公开市场上挂牌；（2）办事程序、标准和结果公开。应注意凡与行政管理相对人密切相关的事项都要公开；（3）政务信息公开。如土地利用总体规划、基本农田划定和调整、土地使用权处置结果、土地登记等，以及有关土地的规章和政策都应公开；（4）有关服务公开。如涉及有利于保护土地权利人合法权益，保证交易安全的单位或个人信息都应公开；（5）收费公开。如土地资源管理部门代为国家收缴的有关费用，必须将收费项目、标准、范围和依据向社会公示。

注：本文刊载于《地政月报》2005年第9期。

第四篇：节约集约用地

节约集约用地：主要包括了三层含义，一是节约用地，就是各项建设都要尽量节省用地，千方百计地不占或少占耕地；二是集约用地，每宗建设用地必须提高投入产出的强度，提高土地利用的集约化程度；三是通过整合、置换和储备，合理安排土地投放的数量和节奏，改善建设用地结构、布局，挖掘用地潜力，提高土地配置和利用效率。

第五篇：节约集约用地

江阴市节约集约用地十八法

发布日期：2011-10-25 17:19:34 浏览数：242

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一个钟灵毓秀的江南小城，书写着波澜壮阔的宏伟长卷。

江苏江阴，一个面积仅有988平方公里县级市，2009年却完成1710亿元地区生产总值，平均每平方公里的产出超过1.7亿元，连续八年在全国县域经济基本竞争力评比中名列榜首。

近十年来，全市生产总值增长5倍，9家企业销售超百亿，11家企业挤身“中国企业500强”，14家企业挤身“中国民营企业500强”，28家企业在国内外上市„„

江阴人以超乎寻常的创意之举，在这片神奇的土地上，创造了一个又一个的奇迹。

隔江借地：跨区域联办经济园区

进入21世纪，江阴市的35公里长江岸线开发接近饱和，而一江之隔的靖江，尚有39公里的长江岸线有待开发。敢为人先的江阴人，把拓展用地空间的眼光投向了长江对岸。

2003年2月，在省、市领导的支持下，分属无锡和泰州的江阴市和靖江市签署协议，由江阴出资９０％，靖江出资１０％，在靖江建立江阴经济开发区靖江园区。2003年８月，总规划面积６０平方公里，首期面积8.6平方公里的靖江园区正式破土动工。

江阴找到了新的发展空间，20多家重点企业当年落户靖江。2004年，阳光、双良、申达等14家江阴上市公司在靖江的投资总额超过了2亿美元；2005年，靖江园区新批投资超千万美元项目23个，其中超亿美元项目4个，完成总投资10.5亿美元，协议注册外资3.62亿美元，基本形成了以工业气体、焦化、特种冶金、机械零部件、整车装备和造船为主体的产业链。2010年，园区可实现工商销售收入500亿元，财政收入12亿元。

时任江苏省委书记的李源潮在视察靖江园区后作出批示：靖江园区给予江阴新的发展空间，新的创新平台，江阴要充分利用好这个空间和平台。

江阴的创新之举在全省引起较大反响，各地纷纷学习效仿。目前，江苏省已有20多个跨区域联办的经济园区。

点评：当资源在更大范围组合的时候，必须突破旧体制的束缚。经济发达地区如何破解土地资源瓶颈发展难题？如何寻找新的发展空间？可以说，江阴提供了一个好的思路：到政区外去寻找投资空间。

集中生地：推进土地利用“三集中”

从2001年开始，江阴市开始推行“工业向工业园区集中、农民向城镇集中、农业向生态园区集中”的“三集中”发展思路，努力推进土地利用方式的根本性转变，最大限度地发挥土地资源的经济效益和社会效益

一是推进工业向园区集中，营造经济发展新高地。上世纪八九十年代，江阴乡镇企业遍地开花，一度形成“村村点火、处处冒烟”的工业布局，造成土地资源浪费。2001年，江阴以沿江开发为契机，大力推进工业园区集中，全面提升土地的集约利用水平。沿江经济开发区的产业定位是：以高新技术产业为主导，以重化工产业为主体的新型国际制造业基地。在进区项目用地审批中，开发区坚持规划龙头，突出产业特色，大力发展IT、能源、钢铁、化工、新材料等临江优势产业，目前沿江地区已初步形成5个特色鲜明的产业基地。与沿江开发相呼应，全市各乡镇工业园区在建设中不是盲目求大，而是求专求精，建设一业为主的特色工业园区，形成明显的产业集群效应。二是引导农民向城镇小区集中，营造现代人居新环境。江阴先后出台了《江阴市城市规划区农民房屋拆迁管理暂行规定》等文件，对农民拆迁安置公寓房统一规划，集中居住，彻底改变农村“独门独院”的传统居住方式，节省出了大量居住用地。同时，把全市28个镇撤并为17个镇和街道，524个行政村撤并为253个村和社区，为镇向城集聚、村向镇集聚、居民向城镇集聚创造了条件。新桥镇通过规划，将全镇19.3平方公里建成工业、生态农业和商贸居住三大功能区。目前，全镇建成了10个总面积超100万平方米的农民住宅小区，农民集中居住率达80%。农民集中居住区后，全镇农民住宅面积由0.72亩下降到0.25亩，平均每户节约土地0.47亩。

三是实施农业向生态园区集中，营造现代农业新优势。在推进城乡一体协调发展的过程中，江阴把加快建设各类农业园区、生态园区、休闲观光园区作为城乡规划的重要组成部分，统一规划，逐步推进。以农业园区建设为重点，带动一镇一特、一村一品的规模化基地发展。目前，全市已建成璜土果蔬、青阳家禽、祝塘奶牛、新桥苗木4个特色专业镇，13个特色专业村，3个出口创汇基地，4个农业示范园区以及十大集约化产业基地。形成了优质稻米、优质瘦肉型猪、奶业、优质家禽、花卉苗木、无公害蔬菜、特种水产、优质水果等八大主导产业。

点评：集中是把金钥匙。当新的发展任务提出用地要求时，江阴的选择是着力调整已利用土地的格局，积极引导“三集中”，不仅有效缓解了发展与用地的矛盾，而且使发展登上了一个新的台阶：工业发挥出更强的集聚效应，农村城镇化和农业现代化的进程大大加快，有限的土地资源对经济社会发展提供了恒久的保障能力。

“三强”盘地：加大闲置土地盘活力度

2006年以来，江阴以“三强”举措，进一步加大盘活存量土地的力度，取得了调整使用一批土地、依法收回一批土地、推动新上一批项目的良好效果。

一是强势分割。江阴在政府与企业签订的投资协议中明确载明投资强度、产出标准、开竣工时间等要求；在出让合同和划拨土地决定书中也明确了容积率、建筑密度、绿地率等土地使用条件，并明确了相关违约责任，保留了政府对批而未用的土地进行分割的权力。2007年，江阴市临港新城的江苏准提机械有限公司，因资金和经济诉讼问题，导致300亩土地闲置未用，临港新城管委会将该宗土地强势分割给了11个急需用地项目。

二是强力征收。对被认定的闲置土地，如该宗土地是以划拨方式取得的，则按每年每亩5000元征收土地闲置费；如该宗土地是以出让方式取得的，则工业用地每年按土地出让金的15％计征土地闲置费，经营性用地和其他用地每年按土地出让金的10％计征土地闲置费。将已动工开发建设面积虽然超过应开发建设面积1/3，但未达到4/5的，或者已动工开发建设面积虽然超过应开发建设面积4/5，但绝对空闲面积超过15亩以上的土地界定为未充分利用土地。对未充分利用土地，参照法定闲置土地的要求依法征收土地闲置费，从而突破了大量的未充分利用土地难以收取闲置费的障碍。

三是强制收回。对闲置二年或二年以上的土地，江阴市委、市政府坚持原则，排除干扰坚决依法收回土地使用权，重新进行配置使用。如：石庄办事处辖区内的外资企业亿诺生化有限公司，由于资金不到位、项目不落实，在责成限期开发无效的情况下，江阴于2007年6月依法收回了该宗国有土地使用权，收回用地面积达500亩。

“三强”举措的实施，既严肃了土地管理法规，又缓解了用地压力，成为江阴破难题、保发展、促节约的一大亮点，被江苏省国土资源厅评为管理创新奖。

点评：“三强”盘地，其实就是对闲置土地进行处置，方法并不新鲜，只是江阴的力度更大、效果更好。土地闲置并不可怕，因为市场经济就是生生灭灭，闲了再用起来就是了。怕的是一边闲置不用，一边又去占用新地，里里外外都是浪费。

门槛限地：政策引导节约集约用地

自2004年以来，江阴市人民政府出台了一系列促进土地节约集约利用的文件，以政策为引导，提高用地门槛，保障江阴经济社会的可持续发展。

2004年，江阴出台《关于切实加强土地集约利用工作的意见》，规定企业内部的行政办公等辅助设施用地面积一般不得超过项目总用地面积的10％；对投资额小于1000万元的的工业项目，原则上要求进标准厂房；市开发区工业项目用地，每亩土地的实际投入一般不低于250万元，镇工业集中区工业项目用地，每亩土地的实际投入一般不得低于200万元。

2006年，江阴出台《关于严格土地管理保障经济社会可持续发展的实施意见》，进一步提高了用地门槛，规定对达不到江阴市集约利用土地要求的项目一律不予供地；投资2000万元以下的项目，原则上不单独供地，企业内部的行政办公等辅助设施用地面积一般不得超过项目总用地面积的7％。

2007年，江阴出台《工业用地招标拍卖挂牌出让办法》，规定生产性工业用地省级以上经济开发区亩均投资强度应达到300万元以上，工业集中区亩均投资强度应达到200万元以上，用地规模在10亩以下或总投资低于2000万元人民币的项目，一般不单独供地，一律入驻多层标准厂房。工业用地绿化率不得超过15%，新建厂区的容积率一般应大于0.8，建筑密度一般应大于50%。

2010年，江阴出台《关于进一步提升节约集约用地水平促进产业转型升级的实施意见》，规定省级开发区与镇（街道）工业集中区亩均投资强度和亩均产出必须分别达到390万元、260万元以上和500万元、400万元以上；总投资3000万元以下、工地规模15亩以下的新增工业项目不单独供地。

点评：门槛限地，就是用政策来抬高用地门槛。江阴几次抬高用地门槛，是因为江阴的土地实在太珍贵了，只能让那些少占地、多投入、高产出的项目进来，而不能来者不拒。

论证核地：超百亩用地专家质询论证

2010年，江阴市出台《关于进一步提升节约集约用地水平促进产业转型升级的实施意见》，明确规定，对用地面积超过100亩的工业建设项目，由市国土资源部门牵头，会同市发改、经信、商务、环保、规划等相关职能部门和专家论证后确定供地计划。

在项目用地论证中，各职能部门和各位专家在对企业投资强度、生产规模等进行详细分析和精确计算，帮助投资方优化设计方案，提高建筑密度和容积率，核减用地。文件出台后，已先后对30多个重点建设项目进行了专家咨询论证，共核减项目用地510亩。

通过实行项目用地专家咨询论证，一是大大提高了建设用地审批效率；二是节省了用地指标，为安排更多项目腾出了空间；三是不仅满足了投资方的用地需求，还给他们提出了合理化建议，避免了不必要的成本支出。用地单位都很满意，没有一家企业因专家论证而撤销投资。

点评：其实，衡量一个企业的大和小、强和弱，不是看铺的摊子大小，而是要看产出。在一定面积的土地上，产出越大、效益越好，就越能说明土地集约利用的水平。

差别定地：按产业定价、按园区定价

在土地产权明晰的条件下，地租和土地价格是调节土地在各个行业和用途之间资源配置的最基本、最有效的工具，也是促进土地节约集约利用的有力杠杆。按照全面实行工业用地招拍挂出让和工业用地最低价标准的精神，结合江阴实际市情，2010年，江阴市政府下发《关于进一步提升节约集约用地水平促进产业转型升级的实施意见》，建立和完善了工业用地出让价格差别定价机制。

一是实行按产业定价。对列入现行《国家产业结构调整指导目录》及《江阴市产业结构调整指导目录》中的鼓励类项目，公开出让底价可以在市场评估的前提下适当下浮，其中对项目投资大、产业层次高、科技含量高、经济效益好、环境影响小的工业项目，公开出让底价可以按国家发布的工业用地出让最低价标准确定。其他工业项目一律以市场评估价为底价进行公开出让。

二是探索按园区定价。以省级经济开发区为主体，按照园区特色和区位，确定各类园区相对统一的用地基准价格，用价格杠杆显化区位地价，促进工业行业在区域间的合理流动，提升产业集聚程度。

点评：这项政策刚刚实行，作用还不太明显，但随着时间的推移，这项创新之举必将对江阴节约集约用地、促进产业转型升级产生深远的影响。

二次用地：鼓励企业提高用地效率

在江阴市政府出台的一系列促进土地节约集约用地文件中，都明确了对存量工业用地使用的优惠政策。比如：对于企业在符合规划、不改变用途的前提下，进行二次开发、提高土地利用率和增加容积率的，不再增收土地价款。

位于夏港街道的江阴市精成数控有限公司，受这一政策的启发，于2009年通过科学论证、技术创新、合理布局，拆除原有的一层旧厂房，建起了五层标准厂房。在未增加用地面积的情况下，该公司建筑面积从原来的1万平方米，增加至目前的2.2万平方米，从而提高了土地利用效率。该企业还计划于2011年将厂区内近3亩地的绿化用地拆除，再次建造3至5层生产用房，并将绿化搬至房顶，在不新增用地面积的前提下，生产厂房增加至3万平方米。

点评：鼓励企业在科学论证、合理布局的基础上，对原有土地进行二次利用，企业在不新增用地的情况下，提高土地使用效率，既解决了生产用地，又节约了用地成本。想方设法让企业立足现有土地谋发展，可以说是节约集约用地的一个方向。江阴乡镇企业发达，许多在上世纪80年代拿到土地的企业，手里都或多或少有着存量土地，或利用不太充分。把这些土地盘活了，就是下好了保障发展的一步绝妙好棋。

分期供地：杜绝假借项目圈占土地

江阴强化对建设项目的审查，坚决杜绝假借项目圈占土地的现象，对企业的新增用地需求，层层把关，严格控制。对一些分期实施的大型项目，江阴按照整体规划、总量控制、分期供地、限期开发的原则，按照其实际到账资金和生产建设进度，分期确定供地数量。

江阴市吉鑫风能科技股份公司于2009年年初提出了265.16亩的用地需求，江阴国土部门通过详细地考察和周密的论证，最终在2009年4月、9月和2010年2月和6月分四期对企业进行了供地。江阴贝卡尔特有限公司（中外合资企业）于2008年提出了349.97亩的用地需求，江阴国土部门根据其资金到账情况，分别在2008年8月和2010年的6月及8月分三期对其进行了供地。

同时，对企业申请增资扩建用地的，江阴国土部门要求必须优先使用已有建设用地，并将已有的土地与新申请用地数量一并核算用地指标。对同一企业有多处土地，部分土地尚未落实项目投资建设的，或已批土地尚未建设的，不再安排新的用地。

点评：项目到底需要多少地、每一阶段土地建设利用得怎样、如何防止假借项目圈占土地，江阴分期供地是一个应对的好办法。按照企业实际到账资金和生产建设进度，分期确定供地数量，大手大脚用地、违法违规用地就没了市场。

合并省地：拆迁企业集中安置

南闸街道是江阴的南大门，为打造江阴城市“南花园”，江阴启动了老镇区改造工程。街道镇区北部，北新街两侧，是原南闸镇办企业的密集区域，农机站、供销社、食品站等30多家老企业都集中在这里。低矮陈旧的厂房占居着南闸的北大门，且土地利用效率普遍不高。借着镇区改造这一契机，按照新的规划，南闸把北大门的老企业进行拆迁，集中安置到街道工业集中区内。

搬迁过程中，南闸街道对涉及的国有土地全部进行回购，对涉及的企业则采取多种措施进行安置。除少数企业选择货币补偿和货币安置外，大部分企业都接受了集中安置。目前，已有20多家企业被安置到街道工业集中区，建起了标准厂房，有的还共用了办公大楼、职工宿舍和食堂，与原来相比，节省了近一半的土地。

点评：老镇区改造，是许多城市都会碰到的问题。江阴南闸街道在老镇区改造工程中，特别注重节约集约利用土地，压缩工业用地数量，提高用地效率，整个镇区改造涉及30多家企业搬迁，没有新增一分建设用地，而且工业集中区内有些土地和厂房原来没有得到充分利用，现在因搬迁企业的进驻也得到了有效改善。

“回头”找地：低效用地退出，闲置土地处置

每年年初，江阴都要组织“回头看”活动，由市长率领监察、财政、发改、招商、规划、国土等部门领导，深入各镇、街道和开发区，检查企业投入产出情况和用地情况，督促企业及时开工建设和缩短投入产出的周期，缓解用地紧张的矛盾。

对查出的部分投入产出达不到要求或存在闲置、浪费土地的企业，由原招商部门与企业签订补充投资协议，在协议中明确约定要达到的最低投入产出标准和开竣工日期。对不积极主动配合、无正当理由的，收回其土地使用权或转让调剂给其他急需用地的单位使用。

同时，对各镇、街道和开发区处置闲置、未充分利用土地工作和投入产出情况进行专项检查考核。对考核优秀的单位，给予奖励，对考核不合格的给予处罚。

通过开展“回头看”，督促部分企业盘活利用了闲置土地，促使部分低效用地企业增产增效。

2008年，江阴加华新材料资源有限公司在“回头看”检查后，将大部分厂房由原来的一层改建成以二至四层为主，容积率达到1.96，并将闲置的空地充分利用起来，还根据企业自身特色，建造了一些存储池，对地下空间进行了充分利用。现公司年生产能力达到6200吨，2010年7月底已完成销售额近7.5亿元，亩产出超过600万元，成为江阴高效利用土地、高投入、高产出的典范。

点评：低效用地要退出，闲置土地要处置。道理大家都明白，关键是怎么落实。“回头”找地，其实是市政府各有关部门联合查地，督促企业及时开工建设和缩短投入产出的周期，从而缓解用地紧张的矛盾。说到底，土地就应该是这样“多家用、多家管”。

规划控地：划定“不开发区域”

科学规划是节约集约用地的前提。江阴市一直以来都将用地规划作为各项规划的龙头，建立了以规划为中心的宏观调控机制，取得了良好的社会效益、经济效益和生态环境效益。

工业聚集区规划，促进土地的集约利用。目前，全市共有高新技术产业基地、钢铁产业基地、电力能源产业基地、石化产业基地、包装新材料产业基地、物流(仓储)产业基地等8个主题园区，基本形成了工业集中、产业集聚、土地集约的发展模式。2010年实施新兴产业“445计划”，用4年时间打造低碳产业、机械装备制造业、新材料(石化)产业、现代物流业等4个“千亿级新兴产业集群”和生物医药、服务外包、新传感器、文化创意、地区总部经济等5个“百亿级新兴战略性产业园区”，进一步发挥了土地资源集聚利用效益。

不开发区域规划，提升节约用地水平。江阴市按照全面建设绿色城市、生态城市，实现生产发展和生态环境协调统一的要求，以农业园区建设为重点，逐步形成一镇一特、一村一品的规模化模式。2010年，江阴编制完成了《南部地区不开发区域产业发展暨结构调整规划》，扩大了集约用地的内涵，在顾山、长泾、祝塘、徐霞客、青阳、月城等6个镇专辟200平方公里列为禁止建设区域，按各自特点发展高效生态农业，适度发展观光农业、生态旅游等生态农业经济，不适合的工业项目一律撤出，以保护促节约，进一步提升集约用地的水平。

点评：划定“不开发区”，是件新鲜事。按照各自特点划定禁止建设区，发展高效生态农业，适度发展观光农业、生态旅游等生态农业经济，提高土地产出率，本身就是集约用地，也拓展了集约用地的内涵。

履约取地：用地先交履约保证金

从2010年起，江阴对企业拿地实行合同履约保证金制度。对办理出让的工业用地，要求企业必须签订收取履约保证金协议，按照实际成交价款的20%向企业收取履约保证金（其中：10%考核按时开工，10%考核集约用地）。依据出让合同约定按时开工和在规定时间内经项目用地竣工验收，达到出让合同中约定的建筑密度、容积率等规划条件与相关集约用地要求的，履约保证金本息分别全额退还（利息按银行同期活期存款利息结付）；未按时开工或集约用地指标不符合出让合同约定的，履约保证金不予退还，上缴市财政，并须按出让合同的约定追究相关违约责任。

对办理出让的经营性用地，必须签订收取履约保证金协议，按照实际成交价款的10%收取履约保证金（其中：5%考核按时开工，5%考核按时竣工），按时开工和在规定时间内通过综合验收的，履约保证金本息分别全额退还（利息按银行同期活期存款利息结付）；未按时开工和竣工验收的，履约保证金不予退还，上缴市财政，并须按出让合同的约定追究相关违约责任。

点评：对土地加强批后监管，用好经济手段非常有必要。江阴通过实行履约保证金制度，强化了建设用地批后监管，督促了企业按时开竣工和严格履行节约集约用地的要求，促进了土地高效利用。

宕口垦地：挖掘新的发展空间

采矿业和砖瓦窑业曾经为江阴工业经济发展的原始积累作出了很大贡献，但随着时间的推移，这两个行业成为了两只吞噬土地的“老虎”，引发了土地资源浪费一系列问题。2004年，江阴市政府作出了全面禁止开山采石的决定，将全市91家矿山企业全部关闭。2005年，又对砖瓦窑厂进行专项整治，先后关闭砖瓦窑厂71家。

关停矿山宕口后，对部分在建设用地规划区内的废弃地，国土资源局积极引导进行盘活，先后建成火车站、垃圾发电厂、殡仪馆等一大批建项目，盘活存量土地3800余亩，保障了发展用地。

同时投入环境整治资金1.875亿元，先后完成矿山整治，复垦土地13251.32亩，完成窑业整治，复垦土地6929.79亩。

经过整治，原来犬牙交错、怪石林立，浅坑深潭、砂土遍地的矿山宕口废弃地，变成了一望无际的农用地；通过环境整治，先后建成了周庄生态园、南闸狮子山生态园等一大批规模宏大、环境优美、深受入民群众赞偿的集休闲、娱乐、健身、观光为一体的自然景观，实现了废弃地整治、土地盘活、环境保护多赢。

点评：关停矿山、窑业，整治废弃地，既有效增加了土地，又改善了生态环境，这是真正的民心工程。“虎口”夺地，方法并不稀奇，关键是有没有去做、有没有真正去做。江阴做得早、做的实，所以收获大。

向天要地：建立高层农民公寓

享有“天下第一村”美誉的江阴华西村，曾被人们称为“别墅村”。如今，别墅村不再盖别墅，一幢幢高层农民公寓让华西村“长”高了。

上世纪80年代末，华西人提出了“多借天，少占地”的发展理念。2001年，华西把周边16个村并入，组成了一个拥有3万人口、30平方公里面积的大华西村。合并前，16个村共有113个自然村8417户村民，农民居住分散，住宅占地面积达6210亩。合并后，华西统一规划，建设了两个集中居住区、近百幢6层以上的农民公寓，节约土地4800多亩。

2006年，华西建成了9座“塔楼”式农民公寓，每座15层、占地面积仅2.4亩，可住48户村民。2007年，华西村节约用地又添大手笔，一幢74层、高328米、名为“增地空中新农村”的农民公寓破土动工。大楼占地面积23.89亩，总建筑面积20万平方米，建筑容积率达到12.4。大楼将于2011年投入使用，届时将有200多户村民搬出别墅，搬进高楼，此举可为华西村节省近400亩土地。

华西村走过的节约集约用地之路，是江阴大多数富裕起来的农村用地的一个缩影。目前，全市每个乡镇都建设了颇具规模的高层农民公寓，新桥、申港、南闸等镇的大型农民公寓，将几千户农民集中居住，既节约了土地，又改善了农民居住环境。

点评：有钱了盖别墅，这是中国农民最大的住房消费逻辑。然而在江阴，这条逻辑行不通，因为江阴人多地少，盖不起那么多别墅。江阴停建别墅建高层农民公寓，是可贵的觉悟和理智的选择。

考核节地：以考核促节约集约

2004年起，江阴成立了由“一把手”市长任组长的节约集约用地工作领导小组，负责对全市节约集约用地工作的领导、任务下达和监督管理。领导小将节约集约用地考核纳入市经济社会发展综合评价体系，按照单位GDP和固定资产投资规模增长的新增建设用地消耗等相关指标，每年对镇（街道、开发区）实行分级考核，严格落实责任考核与奖惩制度。对考核不达标的地区，根据差距程度，市政府不予安排或减少安排新增建设用地计划，国土资源部门暂停受理该地区农用地转用、土地审批等相关用地手续。同时，每年对各镇（街道）工业集中区土地的集约利用状况，从土地利用强度、土地利用结构、土地投入产出、土地资源消耗四个方面进行调查、评价，并进行综合考核，将全市工业集中区土地的集约利用状况分为优秀、良好、一般、较差四个等级，对集约利用水平较高的进行奖励，对集约利用水平较差的责令整改。对市各有关部门执行不力的，将追究有关部门和人员的相关责任，有效促进和全面提升全市的节约集约用地水平。

点评：不以GDP论英雄，以单位GDP和固定资产投资规模增长的新增建设用地消耗等相关指标论英雄，是江阴的一大创举。难得的是，江阴出台了这项政策，并不折不扣地落到了实处。

置换增地：向农村土地要潜力

从2008年下半年开始，江阴市打响了以土地整治为主线、统筹城乡发展为核心的综合战，率先开展了以土地承包经营权置换社会保障、农村住宅置换城镇住房、农民身份置换城镇居民身份的“三置换”改革试点和“万顷良田”建设工程试点。

按照“先试先行、积累经验、梯度推进”的原则，江阴选择了5个行政村和1个街道开展“三置换”改革试点，通过农村住宅置换推进土地节约集约和高效利用。根据规划，5个试点村共可节约土地2200多亩。其中周西村积极实施镇村规划对接，打破行政界限，向邻村调剂168亩土地集中建设小高层安置房，至2012年，可将全村958户、3525户村民全部安置进新型小区，预计可节约705亩土地。

2008年10月，江阴启动万顷良田一期工程，总面积18331亩，位于徐霞客、青阳、月城镇范围内，分别命名为高效设施农业区、优质粮油生产区、生态经济林果区。投资总额达5.6亿多元，目前已基本完成，可新增耕地1500多亩。

据统计，近年来，江阴市累计共完成复垦整理土地2.4万余亩，净增耕地有效面积1.15万亩。

点评：统筹城乡发展，开展“三置换”改革试点，既挖掘出了一些建设用地，增加了数量可观的优质耕地，还改善了农村居住环境，是一项利在当前、公在千秋的民心工程。

科技管地：摸清全市土地家底

为进一步提升国土资源管理水平，促进全市节约集约用地，2003年，江阴在全国县级市中率先投资3500万元，在全市范围内进行大比例尺土地利用更新调查工程，建立了城镇1：500、农村1：1000的全数字化地形、地籍和土地利用现状数据库，并于2005年通过了国土资源部的验收。该项目无论是工程总量还是技术含量，都属全国领先，被广泛用于土地登记、土地利用管理、建设用地审批和规划修编等国土资源各项业务工作领域，为土地利用规划、建设用地报批、违法用地查处等国土资源业务提供了高效的服务，使江阴国土资源管理实现了质的飞跃，也对提高全市节约集约用地水平起到了极大的推动作用。该成果填补了国内大比例尺调查的空白，被国土资源部领导誉为“国内领先，国际一流”，获得了“2005国土资源科技创新奖一等奖”、“江苏省测绘科技进步一等奖”、国土资源部“国土资源科学技术奖二等奖”等荣誉。

点评：土地怎么用，家底须摸清。建立城镇1：500、农村1：1000全数字化地形、地籍和土地利用现状数据库，对依法管地、节约集约用地提供了有力的科技支撑。

点供奖地：力促产业转型升级

2005年以来，江阴对投资达到较高规模，且符合国家和省产业政策及环保要求的高新技术类工业项目，采用向省国土资源厅争取点供用地计划指标的创新办法予以重点保障，提高了有限计划指标的使用效益。

自2005年省国土资源厅实行点供办法以来，江阴共争取点供项目25个，涉及新增建设用地计划8300亩，涉及总投资额34.8亿美元、243.9亿元人民币。

同时，江阴以点供政策为导向，建立了项目的节约集约利用评价机制，变招商引资为招商选资，不仅要看项目的规模和科技创新含量，还要看项目的投资强度、产出效益、环境影响和节约集约用地指标。点供政策不仅保障了江阴重大项目的用地，同时也提高了项目质量，促进了投资规模和集约用地水平的提高，点供项目的平均投资强度达到了300万元/亩，产出率达450万元/亩。同时，点供政策也促进了产业层次提升，高新技术产业项目成为点供的重头戏，25个点供项目中，电子等高新技术产业有17个，进一步优化了全市市的产业布局，提升了产业层次。

点评：通过“点供”，不仅保障了重大项目用地，破解了发展中的用地难题，更重要的是，助推了全市土地资源的集约化利用和经济发展方式的转变。