关于金融促进节约集约用地的通知

第一篇：关于金融促进节约集约用地的通知

中国人民银行、中国银行业监督管理委员会关于金融促进节约集约用地的通知-银发〔2008〕214 号 中国人民银行上海总部，各分行、营业管理部、省会（首府）城市中心支行、副省级城市中心支行，各银监局，各政策性银行、国有商业银行、股份制商业银行，中国邮政储蓄银行：

为贯彻落实《国务院关于促进节约集约用地的通知》(国发〔2008〕3 号）精神，充分利用和发挥金融在促进节约集约用地方面的积极作用，现提出以下要求。

一、切实加强学习，深刻领会节约集约用地重要性

（一）深入学习，提高认识。切实保护耕地，促进节约集约用地，不仅关系当前经济社会发展，而且关系民族生存根基和国家长远利益；科学合理配置金融资源，形成对利用土地的有效约束和激励十分必要。各金融机构要认真学习、深刻领会《国务院关于促进节约集约用地的通知》的精神实质，进一步提高对节约集约用地重要性的认识。

（二）明确原则，把握重点。各金融机构应以严格限制粗放低效用地、积极支持节约集约用地为原则，以重大基础设施、公共设施、工业设施建设、农村集体建设用地和商业性房地产等领域为重点，加强相应的信贷合法合规审查，进一步改进金融服务，积极引导和推动节约集约用地。

二、强化政策要求，严格建设用地项目贷款管理

（三）严格建设项目贷款管理。贷款项目用地应依法取得，符合土地利用总体规划、城乡规划和相关行业规划，涉及新增建设用地的，还应纳入土地利用年度计划，禁止向不符合规划控制要求的项目提供贷款支持，禁止向违法用地项目提供贷款支持。对列入国家《禁止用地项目目录》的项目，严禁发放贷款；已发放贷款的，应在采取必要保全措施的基础上，逐步收回。对列入国家《限制用地项目目录》 的项目，应审慎发放贷款。

（四）严格市政基础设施和工业用地项目贷款审核。对于不符合国家标准、未取得国土资源部门用地批复的市政基础设施、生态绿化项目以及工业项目建设，不得予以任何形式的信贷支持。

（五）严格农村集体建设用地项目贷款管理。对利用农村集体土地开发商业性房地产的，不得发放任何形式的贷款；对购买农村集体土地上建设的住房的城镇居民，不得发放住房贷款；对利用农村集体土地开办企业、兴办乡（镇）村公共设施和公益事业的，要严格审查贷款申请，对未取得合法用地手续，没有落实有效担保权利的，不得发放贷款。

（六）严格商业性房地产信贷管理。禁止向房地产开发企业发放专门用于缴交土地出让价款的贷款；土地储备贷款采取抵押方式的，应具有合法的土地使用证，贷款抵押率最高不得超过抵押物评估价值的70%，贷款期限原则上不超过2年；对国土资源部门认定的房地产项目超过土地出让合同约定的动工开发日期满一年、完成该宗土地开发面积不足三分之一或投资不足四分之一的企业，应审慎发放贷款，并从严控制展期贷款或滚动授信；对国土资源部门认定的建设用地闲置2年以上的房地产项目，禁止发放房地产开发贷款或以此类项目建设用地作为抵押物的各类贷款（包括资产保全业务）。

各金融机构应加强对房地产开发企业自身信用记录、还款能力和还款意愿的调查与评估；审核确认房地产开发贷款的抵押物，不得接受重复抵押；在预购商品房抵押贷款发放前，应审核确认房地产企业已解除该项目土地抵押及在建工程抵押中所售房屋对应部分的抵押物。

三、加强金融支持，切实促进节约集约用地

（七）优先支持节约集约用地项目建设。对在现有工业用地上提高土地利用率和增加容积率的项目，以及开发利用空闲、废弃、闲置土地的项目，在符合规划条件、不改变用途的前提下，应优先予以金融支持；对符合“布局集中、产业集聚、用地集约”要求的国家级开发区，应优先予以金融支持。

（八）优先支持节地房地产开发项目。对符合国家《住宅性能评定技术标准》和《绿色建筑评价标准》等先进节地技术的房地产项目，优先予以金融支持；在符合国家各项政策和金融机构贷款条件的前提下，要优先支持廉租住房、经济适用住房、限价商品住房及建筑面积在90平方米以下的中小套型普通商品住房建设。

（九）积极支持土地储备机构盘活存量建设用地。对土地储备机构储备符合规划（计划）且空闲、废弃、闲置和低效利用的国有存量建设用地的，要积极予以贷款支持。

（十）加大创新工作力度，拓宽土地融资渠道。各金融机构应进一步加大金融创新力度，积极探索符合实际需要的金融产品，充分利用金融手段促进节约集约用地。

四、强化金融监管，确保政策落到实处

（十一）建立健全金融促进节约集约用地管理制度。各金融机构应进一步改进贷款审核审批流程，制订和完善有关管理规定，并于2008年12月31日前上报监管部门。

（十二）加强金融促进节约集约用地工作的指导和督查力度。人民银行各分支机构、各银监局要切实加强与地方政府相关部门的沟通合作，建立信息交流机制，将企业违法用地、闲置土地等信息纳入人民银行企业征信系统和银监会客户风险预警系统，为金融机构有关信贷决策提供支持和服务；同时，要结合当地实际，加强调查研究和“窗口指导”，积极探索开展金融机构落实节约集约用地金融政策的评估工作，研究建立土地金融创新工作机制；适时开展检查，及时纠正违法违规经营行为，并依法追究有关单位和人员的责任。请人民银行上海总部，各分行、营业管理部、省会（首府）城市中心支行，各省（自治区、直辖市）银监局将本通知联合转发至辖区内城市商业银行、农村商业银行、农村合作银行、城乡信用社、信托公司及外资银行。2008-07-29

第二篇：节约集约用地,促进科学发展

节约集约用地，促进科学发展

——第四期6.25土地日网上论坛综述

许坚

（中国土地勘测规划院 北京 100035）

为配合第15个全国“土地日”宣传活动，中国土地学会与中国土地勘测规划院在中国土地学会网、国土资源网、人民网房产频道和中国地产投资网上，同时举办第四期6.25土地日论坛，主题是“节约集约用地，促进科学发展”。中国土地学会副理事长、中国国土资源报社总编辑刘允洲做主题发言。有中国土地学会和中国土地勘测规划院的专家、基层国土资源管理人员，还有一位农民朋友，共26人，分别就土地资源节约集约利用和耕地保护，土地资产管理与土地市场规范，征地制度改革与切实保护被征地农民的合法权益等问题，发表了意见。现将主要观点综述如下：

一、土地资源节约集约利用和耕地保护

1、节约集约利用土地应注重调整优化产业结构

有专家认为，土地资源的稀缺性是人们节约集约利用土地的最直接动力。新加坡、日本、韩国和我国香港等土地资源相对稀缺的国家和地区，城市建设多采取高密度发展的土地集约利用模式。许多发达国家和地区在其经济发展从土地利用的粗放到集约利用转变时，采取最重要的手段就是调整优化产业结构，提高单位土地上的产出率。而当前我国一些地方得了“建设饥渴症”、“用地饥渴症”，总以为用地指标多多益善，占地越多发展越快，这在很大程度上是出于一种无限膨胀的盲目性。而这种盲目性又源于当地领导一味追求ＧＤＰ和财政收入的冲动，其中，既有干部发展观、政绩观上的偏误，又有体制上的种种弊端在作怪。克服这些问题，还得综合置措，寻找治本之策。优化产业结构，实现土地资源的少投入多产出，目前我国地方上也有许多创新启示。城市土地节约集约利用的规划设计也是当前特别应当强调的。

有专家认为，循环经济的关键是节约和集约利用资源，实现资源的永续利用。土地资源可持续利用与优化配置是土地科学领域前沿的重要课题，近几年土地资源优化配置与持续利用取得了较大的进展，但研究还远远不够，还须深入研究城市、城镇土地集约利用的内涵、表现和特征，进行土地集约利用影响因素分析，分析不同地域、不同类型城市与城镇土地集约利用的特点及差异，构建具有中国特色的小城镇土地集约利用多维临界调控理论，开展基于生态安全的土地集约利用评价导则研究，提出土地资源集约利用与生态安全综合模式。

2、开发区管理应以用途管制为核心

有专家认为，国土资源部目前对各类开发区进行规划审核的办法十分严格，但从一些开发区的实践来看，开发区实际用地情况与审核情况相去甚远，严格的审查和审批并没有起到控制开发区扩展的作用，上级所能见到的有关开发区面积的信息，已变成地方政府和中央政府之间一场极不严肃的数字游戏。建议开发区管理以用途管制为核心，对开发区土地的使用应严格按照土地利用总体规划确定的用途把好农地转用审批关，并实行严格的土地利用计划。

3、耕地保护应与资源环境、区域经济发展相协调

有专家根据我国社会经济发展的总体趋势,判断我国未来15年耕地变化的宏观趋势是:2005-2010年耕地减少数量将继续较多，2010-2020年减少数量变小，只有在2020年以后耕地减少数量才趋于平稳。因为到2020年以后，我国工业化处于后期阶段，当城市化发展到70%以后将进入到逆城市化阶段，城市重建将得到重视，耕地作为绿色空间的功能将得到加强，而建设占用耕地的数量也将趋于平稳。

有专家认为，耕地保护战略应从区域之间的差异入手，与资源环境、区域经济发展相协调，并进行相应的技术创新，才能解决区域耕地保护中存在的问题与不足。比如，东部经济发达地区应实施以资金和技术替代稀缺的土地和劳动力的战略，土地资源利用走高附加值农产品出口道路。西部生态脆弱区应实施以资金、政策替代土地资源的战略，提高土地资源的生产潜力和人口承载力，提高生态环境质量。中部集约化农区应实施有利于粮食集约化、产业化、规模化、效益化的战略，要在粮食生产方面进行政策、资金、信贷的支持，吸引东部地区资金、技术和西部地区的劳动力。

二、征地制度改革与切实保护被征地农民的合法权益

1、规范征地程序应建立监督机制 有专家认为，目前一些地方通过取消农业户口，撤消农村集体经济组织建制，建立社区居委会等方式推进城市化，并将城市化后属于农民集体经济组织的土地直接宣布为国家所有；一些地方在“城中村”改造中对于剩余的少量集体土地也采取转地的方式直接变为国家所有。这种不通过土地征收而将农民集体所有土地直接变为国家所有的做法，既不符合土地管理法律、法规的规定，也不利于保护农民的土地财产权。

按照我国现行法律规定，被征土地一旦通过划拨、出让等方式交给用地单位使用后，征地程序即告结束。这种方式欠缺对用地单位使用土地情况的有效监督，在实践中容易造成土地闲置现象的发生。因此，有专家建议建立土地回购制度，即允许被征地单位可以依法请求购回被征土地的制度。将土地回购制度作为征地的附属程序或补救程序，是一种有效地对土地征收进行监督的机制，能够有效地保护耕地、保障农民权益和保持土地资源的可持续利用。

2、提高征地补偿标准维护农民根本利益

有专家认为，既然保护耕地已经成为国家战略要求，是全国人民的安全保障之一，就没有理由让农民一方做出牺牲。保护土地的农用状态，给国家和社会带来了正外部性效益，但有可能造成直接权利人的经济损失，因此，应该采取补贴等方法鼓励正外部性的产生。例如，效仿一些国家，通过政府出钱购买农地发展权的方式，使得农民因不能将土地投向最佳利用方式而承担的经济损失得到补偿。

有专家认为，统一的征地补偿标准，把高产值、高投入的耕地和无产值、无投入的荒地完全处于同一补偿水平。其结果直接导致对土地投入越多、越是勤劳、对土地依赖性越强的真正农民越吃亏。相反，对那些懒汉或因其他原因造成土地抛荒的农民，则显得相对便宜。实行统一的征地补偿标准，政府所打击的是勤劳和守法的农民,所褒奖的是懒汉和违法者。

有专家认为，征地实际包括了土地的所有权由集体转为国有和土地使用权由农民承包户转让给用地单位两个过程，根据《土地管理法》第四十六条“被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记”的规定，征地补偿费实际上就是对这两种权利的共同补偿，因此应为土地所有权人和土地使用权人所共有。

3、管好土地应重视依靠农民 有专家认为，土地管理制度的建设要考虑行政成本和交易成本。我们放弃离土地最近、最懂得珍惜土地的农民不依靠，却勉为其难地完全依靠行政体系，以至于虽然付出了高昂的行政成本，但却收效甚微，实在有舍本逐末、舍近求远之嫌。在维护土地市场秩序中，最有资格当行政监察员的，应该是亿万农民。而历史也证明，这是一条低成本、高效率的管理路径。

三、土地资产管理与土地市场规范

1、加强土地资产管理改革现行土地税制

有专家认为，目前有些地方规定城区土地实施统一收购储备，但在市场经济条件下，政府凭什么限制原土地使用者转让土地？土地转让后政府同样可以收取土地出让金，为什么要限制企业自行盘活土地资产？有什么法律依据？等等。对这些问题，从现行的法律法规中确实是难以找到具体确切的依据。因此，应尽快建立土地收购储备的法律制度。

土地税制改革是目前大家都十分关注的问题，也是一个见仁见智的问题。有专家认为，我国的土地税制结构应按取得、保有、转让三个环节设计。土地保有税类应包括城镇土地使用税、土地荒芜税、土地闲置税。建议调整、完善原来的城镇土地使用税，提高城镇土地使用税税率，按照具体用地类型采用差别税率，同时规定该税要面向国内外企业和个人征收；并新开设土地荒芜税和土地闲置税。其中，对建设用地的闲置，开征土地闲置税；对农用土地的闲置，开征土地荒芜税。在征收土地闲置税或土地荒芜税后，去掉土地闲置费或土地荒芜费，以避免重复；城市房地产税是对房屋课征的，应从土地税体系中删除，并入房产税；取消固定资产投资方向调节税。

2、规范土地市场发挥地价对市场的调控作用

有专家认为，我国国有土地配置已进入准市场配置与市场配置并存阶段，今天商品、资金、技术、劳动力等当初不实行市场配置的资源均早已实行了市场化配置，极大地促进了社会生产力的发展。建立现代市场经济体制，要求加快国有土地资源配置的市场化进程。深化土地使用制度改革，需要发挥价格机制在土地资源配置的作用。土地使用权招标拍卖挂牌出让，有利于充分发挥市场配置土地资源的基础性作用，防治土地批租领域的腐败行为，稳定土地市场和房地产市场。

有专家认为，我国提出没有登记的土地不受法律保护，但是无论在政策法律规定还是在实际管理工作中，只要有政府批文或其他合法甚至是合理（不一定合法）的凭证，即使没有登记的土地也予以保护。这样一来，实际上基本否定了土地登记的地位和作用。因此，应该提高土地登记的公信力，严格按照中发（1997）11号文件的规定：没有登记的土地转让，按非法转让处理。

有专家认为，开展城市土地价格调查，建立全国城市地价动态监测体系，不仅是市场经济发展的客观要求，也是深化我国城市体制改革的必然选择，有利于及时、准确地反映土地市场行情，充分发挥土地价格对土地利用的调控作用，更是实现土地信息社会化服务的需要。因此，应进一步完善城市土地价格动态监测分析制度，逐步建立城市土地价格调查与地价动态监测的长效机制。

3、实行依法行政应注意推行政务公开

有专家认为，政务公开既有利于提高办事效率，又能增强透明度，防止外界不正当干预，因此，各地在推进依法行政时应注意推进政务公开。而土地政务公开的内容主要包括：（1）土地资源配置公开。经营性项目用地，一律进入公开市场。政府处置土地资产，有条件的一律实行招标、拍卖；没有条件的，应在公开市场上挂牌；（2）办事程序、标准和结果公开。应注意凡与行政管理相对人密切相关的事项都要公开；（3）政务信息公开。如土地利用总体规划、基本农田划定和调整、土地使用权处置结果、土地登记等，以及有关土地的规章和政策都应公开；（4）有关服务公开。如涉及有利于保护土地权利人合法权益，保证交易安全的单位或个人信息都应公开；（5）收费公开。如土地资源管理部门代为国家收缴的有关费用，必须将收费项目、标准、范围和依据向社会公示。

注：本文刊载于《地政月报》2005年第9期。

第三篇：《国务院关于促进节约集约用地的通知》

国务院办公厅1月7日《国务院关于促进节约集约用地的通知》

国发〔2008〕3号

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：

我国人多地少，耕地资源稀缺，当前又正处于工业化、城镇化快速发展时期，建设用地供需矛盾十分突出。切实保护耕地，大力促进节约集约用地，走出一条建设占地少、利用效率高的符合我国国情的土地利用新路子，是关系民族生存根基和国家长远利益的大计，是全面贯彻落实科学发展观的具体要求，是我国必须长期坚持的一条根本方针。现就有关问题通知如下:

一、按照节约集约用地原则，审查调整各类相关规划和用地标准

（一）强化土地利用总体规划的整体控制作用。各类与土地利用相关的规划要与土地利用总体规划相衔接，所确定的建设用地规模必须符合土地利用总体规划的安排，用地安排也必须控制在土地利用计划之内。不符合土地利用总体规划和计划安排的，必须及时调整和修改，核减用地规模。

（二）切实加强重大基础设施和基础产业的科学规划。要按照合理布局、经济可行、控制时序的原则，统筹协调各类交通、能源、水利等基础设施和基础产业建设规划，避免盲目投资、过度超前和低水平重复建设浪费土地资源。

（三）从严控制城市用地规模。城市规划要按照循序渐进、节约土地、集约发展、合理布局的原则，科学确定城市定位、功能目标和发展规模，增强城市综合承载能力。要按照节约集约用地的要求，加快城市规划相关技术标准的制定和修订。尽快出台新修订的人均用地、用地结构等城市规划控制标准，合理确定各项建设建筑密度、容积率、绿地率，严格按国家标准进行各项市政基础设施和生态绿化建设。严禁规划建设脱离实际需要的宽马路、大广场和绿化带。

（四）严格土地使用标准。要健全各类建设用地标准体系，抓紧编制公共设施和公益事业建设用地标准。要按照节约集约用地的原则，在满足功能和安全要求的前提下，重新审改现有各类工程项目建设用地标准。凡与土地使用标准不一致的建设标准和设计规范，要及时修订。要采取先进节地技术、降低路基高度、提高桥隧比例等措施，降低公路、铁路等基础设施工程用地和取弃土用地标准。建设项目设计、施工和建设用地审批必须严格执行用地标准，对超标准用地的，要核减用地面积。今后，各地区、各部门不得开展涉及用地标准并有悖于节约集约用地原则的达标评比活动，已经部署开展的相关活动要坚决停下来。

二、充分利用现有建设用地，大力提高建设用地利用效率

（五）开展建设用地普查评价。各地要在第二次土地调查的基础上，认真组织开展建设用地普查评价，对现有建设用地的开发利用和投入产出情况做出评估，并按照法律法规和政策规定，处理好建设用地开发利用中存在的问题。今后各项建设要优先开发利用空闲、废弃、闲置和低效利用的土地，努力提高建设用地利用效率。

（六）严格执行闲置土地处置政策。土地闲置满两年、依法应当无偿收回的，坚决无偿收回，重新安排使用；不符合法定收回条件的，也应采取改变用途、等价置换、安排临时使用、纳入政府储备等途径及时处置、充分利用。土地闲置满一年不满两年的，按出让或划拨土地价款的20%征收土地闲置费。对闲置土地特别是闲置房地产用地要征缴增值地价，国土资源部要会同有关部门抓紧研究制订具体办法。2008年6月底前，各省、自治区、直辖市人民政府要将闲置土地清理处置情况向国务院做出专题报告。

（七）积极引导使用未利用地和废弃地。国土资源部门要对适宜开发的未利用地做出规划，引导和鼓励将适宜建设的未利用地开发成建设用地。积极复垦利用废弃地，对因单位撤销、迁移等原因停止使用，以及经核准报废的公路、铁路、机场、矿场等使用的原划拨土地，应依法及时收回，重新安排使用；除可以继续划拨使用的以外，经依法批准由原土地使用者自行开发的，按市场价补缴土地价款。今后，要严格落实被损毁土地的复垦责任，在批准建设用地或发放采矿权许可证时，责任单位应依法及时足额缴纳土地复垦费。

（八）鼓励开发利用地上地下空间。对现有工业用地，在符合规划、不改变用途的前提下，提高土地利用率和增加容积率的，不再增收土地价款；对新增工业用地，要进一步提高工业用地控制指标，厂房建筑面积高于容积率控制指标的部分，不再增收土地价款。财政、税务部门要严格落实和完善鼓励节约集约用地的税收政策。国土资源部要会同有关部门，依照《中华人民共和国物权法》的有关规定，抓紧研究制订土地空间权利设定和登记的具体办法。

第四篇：节约集约用地

节约集约用地：主要包括了三层含义，一是节约用地，就是各项建设都要尽量节省用地，千方百计地不占或少占耕地；二是集约用地，每宗建设用地必须提高投入产出的强度，提高土地利用的集约化程度；三是通过整合、置换和储备，合理安排土地投放的数量和节奏，改善建设用地结构、布局，挖掘用地潜力，提高土地配置和利用效率。

第五篇：节约集约用地

江阴市节约集约用地十八法

发布日期：2011-10-25 17:19:34 浏览数：242

字号:〖大 中 小〗

一个钟灵毓秀的江南小城，书写着波澜壮阔的宏伟长卷。

江苏江阴，一个面积仅有988平方公里县级市，2009年却完成1710亿元地区生产总值，平均每平方公里的产出超过1.7亿元，连续八年在全国县域经济基本竞争力评比中名列榜首。

近十年来，全市生产总值增长5倍，9家企业销售超百亿，11家企业挤身“中国企业500强”，14家企业挤身“中国民营企业500强”，28家企业在国内外上市„„

江阴人以超乎寻常的创意之举，在这片神奇的土地上，创造了一个又一个的奇迹。

隔江借地：跨区域联办经济园区

进入21世纪，江阴市的35公里长江岸线开发接近饱和，而一江之隔的靖江，尚有39公里的长江岸线有待开发。敢为人先的江阴人，把拓展用地空间的眼光投向了长江对岸。

2003年2月，在省、市领导的支持下，分属无锡和泰州的江阴市和靖江市签署协议，由江阴出资９０％，靖江出资１０％，在靖江建立江阴经济开发区靖江园区。2003年８月，总规划面积６０平方公里，首期面积8.6平方公里的靖江园区正式破土动工。

江阴找到了新的发展空间，20多家重点企业当年落户靖江。2004年，阳光、双良、申达等14家江阴上市公司在靖江的投资总额超过了2亿美元；2005年，靖江园区新批投资超千万美元项目23个，其中超亿美元项目4个，完成总投资10.5亿美元，协议注册外资3.62亿美元，基本形成了以工业气体、焦化、特种冶金、机械零部件、整车装备和造船为主体的产业链。2010年，园区可实现工商销售收入500亿元，财政收入12亿元。

时任江苏省委书记的李源潮在视察靖江园区后作出批示：靖江园区给予江阴新的发展空间，新的创新平台，江阴要充分利用好这个空间和平台。

江阴的创新之举在全省引起较大反响，各地纷纷学习效仿。目前，江苏省已有20多个跨区域联办的经济园区。

点评：当资源在更大范围组合的时候，必须突破旧体制的束缚。经济发达地区如何破解土地资源瓶颈发展难题？如何寻找新的发展空间？可以说，江阴提供了一个好的思路：到政区外去寻找投资空间。

集中生地：推进土地利用“三集中”

从2001年开始，江阴市开始推行“工业向工业园区集中、农民向城镇集中、农业向生态园区集中”的“三集中”发展思路，努力推进土地利用方式的根本性转变，最大限度地发挥土地资源的经济效益和社会效益

一是推进工业向园区集中，营造经济发展新高地。上世纪八九十年代，江阴乡镇企业遍地开花，一度形成“村村点火、处处冒烟”的工业布局，造成土地资源浪费。2001年，江阴以沿江开发为契机，大力推进工业园区集中，全面提升土地的集约利用水平。沿江经济开发区的产业定位是：以高新技术产业为主导，以重化工产业为主体的新型国际制造业基地。在进区项目用地审批中，开发区坚持规划龙头，突出产业特色，大力发展IT、能源、钢铁、化工、新材料等临江优势产业，目前沿江地区已初步形成5个特色鲜明的产业基地。与沿江开发相呼应，全市各乡镇工业园区在建设中不是盲目求大，而是求专求精，建设一业为主的特色工业园区，形成明显的产业集群效应。二是引导农民向城镇小区集中，营造现代人居新环境。江阴先后出台了《江阴市城市规划区农民房屋拆迁管理暂行规定》等文件，对农民拆迁安置公寓房统一规划，集中居住，彻底改变农村“独门独院”的传统居住方式，节省出了大量居住用地。同时，把全市28个镇撤并为17个镇和街道，524个行政村撤并为253个村和社区，为镇向城集聚、村向镇集聚、居民向城镇集聚创造了条件。新桥镇通过规划，将全镇19.3平方公里建成工业、生态农业和商贸居住三大功能区。目前，全镇建成了10个总面积超100万平方米的农民住宅小区，农民集中居住率达80%。农民集中居住区后，全镇农民住宅面积由0.72亩下降到0.25亩，平均每户节约土地0.47亩。

三是实施农业向生态园区集中，营造现代农业新优势。在推进城乡一体协调发展的过程中，江阴把加快建设各类农业园区、生态园区、休闲观光园区作为城乡规划的重要组成部分，统一规划，逐步推进。以农业园区建设为重点，带动一镇一特、一村一品的规模化基地发展。目前，全市已建成璜土果蔬、青阳家禽、祝塘奶牛、新桥苗木4个特色专业镇，13个特色专业村，3个出口创汇基地，4个农业示范园区以及十大集约化产业基地。形成了优质稻米、优质瘦肉型猪、奶业、优质家禽、花卉苗木、无公害蔬菜、特种水产、优质水果等八大主导产业。

点评：集中是把金钥匙。当新的发展任务提出用地要求时，江阴的选择是着力调整已利用土地的格局，积极引导“三集中”，不仅有效缓解了发展与用地的矛盾，而且使发展登上了一个新的台阶：工业发挥出更强的集聚效应，农村城镇化和农业现代化的进程大大加快，有限的土地资源对经济社会发展提供了恒久的保障能力。

“三强”盘地：加大闲置土地盘活力度

2006年以来，江阴以“三强”举措，进一步加大盘活存量土地的力度，取得了调整使用一批土地、依法收回一批土地、推动新上一批项目的良好效果。

一是强势分割。江阴在政府与企业签订的投资协议中明确载明投资强度、产出标准、开竣工时间等要求；在出让合同和划拨土地决定书中也明确了容积率、建筑密度、绿地率等土地使用条件，并明确了相关违约责任，保留了政府对批而未用的土地进行分割的权力。2007年，江阴市临港新城的江苏准提机械有限公司，因资金和经济诉讼问题，导致300亩土地闲置未用，临港新城管委会将该宗土地强势分割给了11个急需用地项目。

二是强力征收。对被认定的闲置土地，如该宗土地是以划拨方式取得的，则按每年每亩5000元征收土地闲置费；如该宗土地是以出让方式取得的，则工业用地每年按土地出让金的15％计征土地闲置费，经营性用地和其他用地每年按土地出让金的10％计征土地闲置费。将已动工开发建设面积虽然超过应开发建设面积1/3，但未达到4/5的，或者已动工开发建设面积虽然超过应开发建设面积4/5，但绝对空闲面积超过15亩以上的土地界定为未充分利用土地。对未充分利用土地，参照法定闲置土地的要求依法征收土地闲置费，从而突破了大量的未充分利用土地难以收取闲置费的障碍。

三是强制收回。对闲置二年或二年以上的土地，江阴市委、市政府坚持原则，排除干扰坚决依法收回土地使用权，重新进行配置使用。如：石庄办事处辖区内的外资企业亿诺生化有限公司，由于资金不到位、项目不落实，在责成限期开发无效的情况下，江阴于2007年6月依法收回了该宗国有土地使用权，收回用地面积达500亩。

“三强”举措的实施，既严肃了土地管理法规，又缓解了用地压力，成为江阴破难题、保发展、促节约的一大亮点，被江苏省国土资源厅评为管理创新奖。

点评：“三强”盘地，其实就是对闲置土地进行处置，方法并不新鲜，只是江阴的力度更大、效果更好。土地闲置并不可怕，因为市场经济就是生生灭灭，闲了再用起来就是了。怕的是一边闲置不用，一边又去占用新地，里里外外都是浪费。

门槛限地：政策引导节约集约用地

自2004年以来，江阴市人民政府出台了一系列促进土地节约集约利用的文件，以政策为引导，提高用地门槛，保障江阴经济社会的可持续发展。

2004年，江阴出台《关于切实加强土地集约利用工作的意见》，规定企业内部的行政办公等辅助设施用地面积一般不得超过项目总用地面积的10％；对投资额小于1000万元的的工业项目，原则上要求进标准厂房；市开发区工业项目用地，每亩土地的实际投入一般不低于250万元，镇工业集中区工业项目用地，每亩土地的实际投入一般不得低于200万元。

2006年，江阴出台《关于严格土地管理保障经济社会可持续发展的实施意见》，进一步提高了用地门槛，规定对达不到江阴市集约利用土地要求的项目一律不予供地；投资2000万元以下的项目，原则上不单独供地，企业内部的行政办公等辅助设施用地面积一般不得超过项目总用地面积的7％。

2007年，江阴出台《工业用地招标拍卖挂牌出让办法》，规定生产性工业用地省级以上经济开发区亩均投资强度应达到300万元以上，工业集中区亩均投资强度应达到200万元以上，用地规模在10亩以下或总投资低于2000万元人民币的项目，一般不单独供地，一律入驻多层标准厂房。工业用地绿化率不得超过15%，新建厂区的容积率一般应大于0.8，建筑密度一般应大于50%。

2010年，江阴出台《关于进一步提升节约集约用地水平促进产业转型升级的实施意见》，规定省级开发区与镇（街道）工业集中区亩均投资强度和亩均产出必须分别达到390万元、260万元以上和500万元、400万元以上；总投资3000万元以下、工地规模15亩以下的新增工业项目不单独供地。

点评：门槛限地，就是用政策来抬高用地门槛。江阴几次抬高用地门槛，是因为江阴的土地实在太珍贵了，只能让那些少占地、多投入、高产出的项目进来，而不能来者不拒。

论证核地：超百亩用地专家质询论证

2010年，江阴市出台《关于进一步提升节约集约用地水平促进产业转型升级的实施意见》，明确规定，对用地面积超过100亩的工业建设项目，由市国土资源部门牵头，会同市发改、经信、商务、环保、规划等相关职能部门和专家论证后确定供地计划。

在项目用地论证中，各职能部门和各位专家在对企业投资强度、生产规模等进行详细分析和精确计算，帮助投资方优化设计方案，提高建筑密度和容积率，核减用地。文件出台后，已先后对30多个重点建设项目进行了专家咨询论证，共核减项目用地510亩。

通过实行项目用地专家咨询论证，一是大大提高了建设用地审批效率；二是节省了用地指标，为安排更多项目腾出了空间；三是不仅满足了投资方的用地需求，还给他们提出了合理化建议，避免了不必要的成本支出。用地单位都很满意，没有一家企业因专家论证而撤销投资。

点评：其实，衡量一个企业的大和小、强和弱，不是看铺的摊子大小，而是要看产出。在一定面积的土地上，产出越大、效益越好，就越能说明土地集约利用的水平。

差别定地：按产业定价、按园区定价

在土地产权明晰的条件下，地租和土地价格是调节土地在各个行业和用途之间资源配置的最基本、最有效的工具，也是促进土地节约集约利用的有力杠杆。按照全面实行工业用地招拍挂出让和工业用地最低价标准的精神，结合江阴实际市情，2010年，江阴市政府下发《关于进一步提升节约集约用地水平促进产业转型升级的实施意见》，建立和完善了工业用地出让价格差别定价机制。

一是实行按产业定价。对列入现行《国家产业结构调整指导目录》及《江阴市产业结构调整指导目录》中的鼓励类项目，公开出让底价可以在市场评估的前提下适当下浮，其中对项目投资大、产业层次高、科技含量高、经济效益好、环境影响小的工业项目，公开出让底价可以按国家发布的工业用地出让最低价标准确定。其他工业项目一律以市场评估价为底价进行公开出让。

二是探索按园区定价。以省级经济开发区为主体，按照园区特色和区位，确定各类园区相对统一的用地基准价格，用价格杠杆显化区位地价，促进工业行业在区域间的合理流动，提升产业集聚程度。

点评：这项政策刚刚实行，作用还不太明显，但随着时间的推移，这项创新之举必将对江阴节约集约用地、促进产业转型升级产生深远的影响。

二次用地：鼓励企业提高用地效率

在江阴市政府出台的一系列促进土地节约集约用地文件中，都明确了对存量工业用地使用的优惠政策。比如：对于企业在符合规划、不改变用途的前提下，进行二次开发、提高土地利用率和增加容积率的，不再增收土地价款。

位于夏港街道的江阴市精成数控有限公司，受这一政策的启发，于2009年通过科学论证、技术创新、合理布局，拆除原有的一层旧厂房，建起了五层标准厂房。在未增加用地面积的情况下，该公司建筑面积从原来的1万平方米，增加至目前的2.2万平方米，从而提高了土地利用效率。该企业还计划于2011年将厂区内近3亩地的绿化用地拆除，再次建造3至5层生产用房，并将绿化搬至房顶，在不新增用地面积的前提下，生产厂房增加至3万平方米。

点评：鼓励企业在科学论证、合理布局的基础上，对原有土地进行二次利用，企业在不新增用地的情况下，提高土地使用效率，既解决了生产用地，又节约了用地成本。想方设法让企业立足现有土地谋发展，可以说是节约集约用地的一个方向。江阴乡镇企业发达，许多在上世纪80年代拿到土地的企业，手里都或多或少有着存量土地，或利用不太充分。把这些土地盘活了，就是下好了保障发展的一步绝妙好棋。

分期供地：杜绝假借项目圈占土地

江阴强化对建设项目的审查，坚决杜绝假借项目圈占土地的现象，对企业的新增用地需求，层层把关，严格控制。对一些分期实施的大型项目，江阴按照整体规划、总量控制、分期供地、限期开发的原则，按照其实际到账资金和生产建设进度，分期确定供地数量。

江阴市吉鑫风能科技股份公司于2009年年初提出了265.16亩的用地需求，江阴国土部门通过详细地考察和周密的论证，最终在2009年4月、9月和2010年2月和6月分四期对企业进行了供地。江阴贝卡尔特有限公司（中外合资企业）于2008年提出了349.97亩的用地需求，江阴国土部门根据其资金到账情况，分别在2008年8月和2010年的6月及8月分三期对其进行了供地。

同时，对企业申请增资扩建用地的，江阴国土部门要求必须优先使用已有建设用地，并将已有的土地与新申请用地数量一并核算用地指标。对同一企业有多处土地，部分土地尚未落实项目投资建设的，或已批土地尚未建设的，不再安排新的用地。

点评：项目到底需要多少地、每一阶段土地建设利用得怎样、如何防止假借项目圈占土地，江阴分期供地是一个应对的好办法。按照企业实际到账资金和生产建设进度，分期确定供地数量，大手大脚用地、违法违规用地就没了市场。

合并省地：拆迁企业集中安置

南闸街道是江阴的南大门，为打造江阴城市“南花园”，江阴启动了老镇区改造工程。街道镇区北部，北新街两侧，是原南闸镇办企业的密集区域，农机站、供销社、食品站等30多家老企业都集中在这里。低矮陈旧的厂房占居着南闸的北大门，且土地利用效率普遍不高。借着镇区改造这一契机，按照新的规划，南闸把北大门的老企业进行拆迁，集中安置到街道工业集中区内。

搬迁过程中，南闸街道对涉及的国有土地全部进行回购，对涉及的企业则采取多种措施进行安置。除少数企业选择货币补偿和货币安置外，大部分企业都接受了集中安置。目前，已有20多家企业被安置到街道工业集中区，建起了标准厂房，有的还共用了办公大楼、职工宿舍和食堂，与原来相比，节省了近一半的土地。

点评：老镇区改造，是许多城市都会碰到的问题。江阴南闸街道在老镇区改造工程中，特别注重节约集约利用土地，压缩工业用地数量，提高用地效率，整个镇区改造涉及30多家企业搬迁，没有新增一分建设用地，而且工业集中区内有些土地和厂房原来没有得到充分利用，现在因搬迁企业的进驻也得到了有效改善。

“回头”找地：低效用地退出，闲置土地处置

每年年初，江阴都要组织“回头看”活动，由市长率领监察、财政、发改、招商、规划、国土等部门领导，深入各镇、街道和开发区，检查企业投入产出情况和用地情况，督促企业及时开工建设和缩短投入产出的周期，缓解用地紧张的矛盾。

对查出的部分投入产出达不到要求或存在闲置、浪费土地的企业，由原招商部门与企业签订补充投资协议，在协议中明确约定要达到的最低投入产出标准和开竣工日期。对不积极主动配合、无正当理由的，收回其土地使用权或转让调剂给其他急需用地的单位使用。

同时，对各镇、街道和开发区处置闲置、未充分利用土地工作和投入产出情况进行专项检查考核。对考核优秀的单位，给予奖励，对考核不合格的给予处罚。

通过开展“回头看”，督促部分企业盘活利用了闲置土地，促使部分低效用地企业增产增效。

2008年，江阴加华新材料资源有限公司在“回头看”检查后，将大部分厂房由原来的一层改建成以二至四层为主，容积率达到1.96，并将闲置的空地充分利用起来，还根据企业自身特色，建造了一些存储池，对地下空间进行了充分利用。现公司年生产能力达到6200吨，2010年7月底已完成销售额近7.5亿元，亩产出超过600万元，成为江阴高效利用土地、高投入、高产出的典范。

点评：低效用地要退出，闲置土地要处置。道理大家都明白，关键是怎么落实。“回头”找地，其实是市政府各有关部门联合查地，督促企业及时开工建设和缩短投入产出的周期，从而缓解用地紧张的矛盾。说到底，土地就应该是这样“多家用、多家管”。

规划控地：划定“不开发区域”

科学规划是节约集约用地的前提。江阴市一直以来都将用地规划作为各项规划的龙头，建立了以规划为中心的宏观调控机制，取得了良好的社会效益、经济效益和生态环境效益。

工业聚集区规划，促进土地的集约利用。目前，全市共有高新技术产业基地、钢铁产业基地、电力能源产业基地、石化产业基地、包装新材料产业基地、物流(仓储)产业基地等8个主题园区，基本形成了工业集中、产业集聚、土地集约的发展模式。2010年实施新兴产业“445计划”，用4年时间打造低碳产业、机械装备制造业、新材料(石化)产业、现代物流业等4个“千亿级新兴产业集群”和生物医药、服务外包、新传感器、文化创意、地区总部经济等5个“百亿级新兴战略性产业园区”，进一步发挥了土地资源集聚利用效益。

不开发区域规划，提升节约用地水平。江阴市按照全面建设绿色城市、生态城市，实现生产发展和生态环境协调统一的要求，以农业园区建设为重点，逐步形成一镇一特、一村一品的规模化模式。2010年，江阴编制完成了《南部地区不开发区域产业发展暨结构调整规划》，扩大了集约用地的内涵，在顾山、长泾、祝塘、徐霞客、青阳、月城等6个镇专辟200平方公里列为禁止建设区域，按各自特点发展高效生态农业，适度发展观光农业、生态旅游等生态农业经济，不适合的工业项目一律撤出，以保护促节约，进一步提升集约用地的水平。

点评：划定“不开发区”，是件新鲜事。按照各自特点划定禁止建设区，发展高效生态农业，适度发展观光农业、生态旅游等生态农业经济，提高土地产出率，本身就是集约用地，也拓展了集约用地的内涵。

履约取地：用地先交履约保证金

从2010年起，江阴对企业拿地实行合同履约保证金制度。对办理出让的工业用地，要求企业必须签订收取履约保证金协议，按照实际成交价款的20%向企业收取履约保证金（其中：10%考核按时开工，10%考核集约用地）。依据出让合同约定按时开工和在规定时间内经项目用地竣工验收，达到出让合同中约定的建筑密度、容积率等规划条件与相关集约用地要求的，履约保证金本息分别全额退还（利息按银行同期活期存款利息结付）；未按时开工或集约用地指标不符合出让合同约定的，履约保证金不予退还，上缴市财政，并须按出让合同的约定追究相关违约责任。

对办理出让的经营性用地，必须签订收取履约保证金协议，按照实际成交价款的10%收取履约保证金（其中：5%考核按时开工，5%考核按时竣工），按时开工和在规定时间内通过综合验收的，履约保证金本息分别全额退还（利息按银行同期活期存款利息结付）；未按时开工和竣工验收的，履约保证金不予退还，上缴市财政，并须按出让合同的约定追究相关违约责任。

点评：对土地加强批后监管，用好经济手段非常有必要。江阴通过实行履约保证金制度，强化了建设用地批后监管，督促了企业按时开竣工和严格履行节约集约用地的要求，促进了土地高效利用。

宕口垦地：挖掘新的发展空间

采矿业和砖瓦窑业曾经为江阴工业经济发展的原始积累作出了很大贡献，但随着时间的推移，这两个行业成为了两只吞噬土地的“老虎”，引发了土地资源浪费一系列问题。2004年，江阴市政府作出了全面禁止开山采石的决定，将全市91家矿山企业全部关闭。2005年，又对砖瓦窑厂进行专项整治，先后关闭砖瓦窑厂71家。

关停矿山宕口后，对部分在建设用地规划区内的废弃地，国土资源局积极引导进行盘活，先后建成火车站、垃圾发电厂、殡仪馆等一大批建项目，盘活存量土地3800余亩，保障了发展用地。

同时投入环境整治资金1.875亿元，先后完成矿山整治，复垦土地13251.32亩，完成窑业整治，复垦土地6929.79亩。

经过整治，原来犬牙交错、怪石林立，浅坑深潭、砂土遍地的矿山宕口废弃地，变成了一望无际的农用地；通过环境整治，先后建成了周庄生态园、南闸狮子山生态园等一大批规模宏大、环境优美、深受入民群众赞偿的集休闲、娱乐、健身、观光为一体的自然景观，实现了废弃地整治、土地盘活、环境保护多赢。

点评：关停矿山、窑业，整治废弃地，既有效增加了土地，又改善了生态环境，这是真正的民心工程。“虎口”夺地，方法并不稀奇，关键是有没有去做、有没有真正去做。江阴做得早、做的实，所以收获大。

向天要地：建立高层农民公寓

享有“天下第一村”美誉的江阴华西村，曾被人们称为“别墅村”。如今，别墅村不再盖别墅，一幢幢高层农民公寓让华西村“长”高了。

上世纪80年代末，华西人提出了“多借天，少占地”的发展理念。2001年，华西把周边16个村并入，组成了一个拥有3万人口、30平方公里面积的大华西村。合并前，16个村共有113个自然村8417户村民，农民居住分散，住宅占地面积达6210亩。合并后，华西统一规划，建设了两个集中居住区、近百幢6层以上的农民公寓，节约土地4800多亩。

2006年，华西建成了9座“塔楼”式农民公寓，每座15层、占地面积仅2.4亩，可住48户村民。2007年，华西村节约用地又添大手笔，一幢74层、高328米、名为“增地空中新农村”的农民公寓破土动工。大楼占地面积23.89亩，总建筑面积20万平方米，建筑容积率达到12.4。大楼将于2011年投入使用，届时将有200多户村民搬出别墅，搬进高楼，此举可为华西村节省近400亩土地。

华西村走过的节约集约用地之路，是江阴大多数富裕起来的农村用地的一个缩影。目前，全市每个乡镇都建设了颇具规模的高层农民公寓，新桥、申港、南闸等镇的大型农民公寓，将几千户农民集中居住，既节约了土地，又改善了农民居住环境。

点评：有钱了盖别墅，这是中国农民最大的住房消费逻辑。然而在江阴，这条逻辑行不通，因为江阴人多地少，盖不起那么多别墅。江阴停建别墅建高层农民公寓，是可贵的觉悟和理智的选择。

考核节地：以考核促节约集约

2004年起，江阴成立了由“一把手”市长任组长的节约集约用地工作领导小组，负责对全市节约集约用地工作的领导、任务下达和监督管理。领导小将节约集约用地考核纳入市经济社会发展综合评价体系，按照单位GDP和固定资产投资规模增长的新增建设用地消耗等相关指标，每年对镇（街道、开发区）实行分级考核，严格落实责任考核与奖惩制度。对考核不达标的地区，根据差距程度，市政府不予安排或减少安排新增建设用地计划，国土资源部门暂停受理该地区农用地转用、土地审批等相关用地手续。同时，每年对各镇（街道）工业集中区土地的集约利用状况，从土地利用强度、土地利用结构、土地投入产出、土地资源消耗四个方面进行调查、评价，并进行综合考核，将全市工业集中区土地的集约利用状况分为优秀、良好、一般、较差四个等级，对集约利用水平较高的进行奖励，对集约利用水平较差的责令整改。对市各有关部门执行不力的，将追究有关部门和人员的相关责任，有效促进和全面提升全市的节约集约用地水平。

点评：不以GDP论英雄，以单位GDP和固定资产投资规模增长的新增建设用地消耗等相关指标论英雄，是江阴的一大创举。难得的是，江阴出台了这项政策，并不折不扣地落到了实处。

置换增地：向农村土地要潜力

从2008年下半年开始，江阴市打响了以土地整治为主线、统筹城乡发展为核心的综合战，率先开展了以土地承包经营权置换社会保障、农村住宅置换城镇住房、农民身份置换城镇居民身份的“三置换”改革试点和“万顷良田”建设工程试点。

按照“先试先行、积累经验、梯度推进”的原则，江阴选择了5个行政村和1个街道开展“三置换”改革试点，通过农村住宅置换推进土地节约集约和高效利用。根据规划，5个试点村共可节约土地2200多亩。其中周西村积极实施镇村规划对接，打破行政界限，向邻村调剂168亩土地集中建设小高层安置房，至2012年，可将全村958户、3525户村民全部安置进新型小区，预计可节约705亩土地。

2008年10月，江阴启动万顷良田一期工程，总面积18331亩，位于徐霞客、青阳、月城镇范围内，分别命名为高效设施农业区、优质粮油生产区、生态经济林果区。投资总额达5.6亿多元，目前已基本完成，可新增耕地1500多亩。

据统计，近年来，江阴市累计共完成复垦整理土地2.4万余亩，净增耕地有效面积1.15万亩。

点评：统筹城乡发展，开展“三置换”改革试点，既挖掘出了一些建设用地，增加了数量可观的优质耕地，还改善了农村居住环境，是一项利在当前、公在千秋的民心工程。

科技管地：摸清全市土地家底

为进一步提升国土资源管理水平，促进全市节约集约用地，2003年，江阴在全国县级市中率先投资3500万元，在全市范围内进行大比例尺土地利用更新调查工程，建立了城镇1：500、农村1：1000的全数字化地形、地籍和土地利用现状数据库，并于2005年通过了国土资源部的验收。该项目无论是工程总量还是技术含量，都属全国领先，被广泛用于土地登记、土地利用管理、建设用地审批和规划修编等国土资源各项业务工作领域，为土地利用规划、建设用地报批、违法用地查处等国土资源业务提供了高效的服务，使江阴国土资源管理实现了质的飞跃，也对提高全市节约集约用地水平起到了极大的推动作用。该成果填补了国内大比例尺调查的空白，被国土资源部领导誉为“国内领先，国际一流”，获得了“2005国土资源科技创新奖一等奖”、“江苏省测绘科技进步一等奖”、国土资源部“国土资源科学技术奖二等奖”等荣誉。

点评：土地怎么用，家底须摸清。建立城镇1：500、农村1：1000全数字化地形、地籍和土地利用现状数据库，对依法管地、节约集约用地提供了有力的科技支撑。

点供奖地：力促产业转型升级

2005年以来，江阴对投资达到较高规模，且符合国家和省产业政策及环保要求的高新技术类工业项目，采用向省国土资源厅争取点供用地计划指标的创新办法予以重点保障，提高了有限计划指标的使用效益。

自2005年省国土资源厅实行点供办法以来，江阴共争取点供项目25个，涉及新增建设用地计划8300亩，涉及总投资额34.8亿美元、243.9亿元人民币。

同时，江阴以点供政策为导向，建立了项目的节约集约利用评价机制，变招商引资为招商选资，不仅要看项目的规模和科技创新含量，还要看项目的投资强度、产出效益、环境影响和节约集约用地指标。点供政策不仅保障了江阴重大项目的用地，同时也提高了项目质量，促进了投资规模和集约用地水平的提高，点供项目的平均投资强度达到了300万元/亩，产出率达450万元/亩。同时，点供政策也促进了产业层次提升，高新技术产业项目成为点供的重头戏，25个点供项目中，电子等高新技术产业有17个，进一步优化了全市市的产业布局，提升了产业层次。

点评：通过“点供”，不仅保障了重大项目用地，破解了发展中的用地难题，更重要的是，助推了全市土地资源的集约化利用和经济发展方式的转变。