如何提高城市防灾减灾能力

第一篇：如何提高城市防灾减灾能力

如何提高城市防灾减灾能力

城市是国家经济、文化、政治、科技信息的中心。防灾减灾是城市化发展中的重要课题。根据城市灾害的特点和城市防灾减灾工程现状。制定长期的、系统的城市综合防灾减灾规划，是提高城市防灾减灾能力的前提。

我国的大城市众多，高楼林立，人口密集，日益繁荣。但大城市建设和发展中的灾害问题，决不能忽视。城市灾害指突然发生、造成重大人员伤亡、财产损失、危及社会安定、造成公众安全失衡的事件，主要包括四大类：自然灾害、事故灾害、公共卫生事件和社会安全事件。城市是一个巨大的系统，是一个由多种要素构成的动态综合体。城市规划和设计对城市灾害都要有预见，应当关注内部问题，严防出现重大危机，防患于未然。

一、城市灾害造成巨大影响的原因

灾害在任何地方任何时间都有可能发生，但是它们在城市地区对人类造成的危害最大。这是因为：

第一，城市是人口高度集中的地区，人口密度大。一般来说，城市规模越大，则人口密度越高。例如上海市670平方公里的中心城区内，却居住着911万名户籍人口，加上近50万名半年以上的常住人口，同一时间内中心城区的人口数量已超过1000万人。城市人口高度集中，人口密度极高，人员流动性强。一旦有灾害发生，危害超过村镇。

第二，城市是国家建设投资的重点，财富集中之地。城市的基础设施是国家财政投资的重点，大城市更是重中之重。一旦灾害发生，造成的经济损失极其惨重。有资料表明，我国已经进入突发事件的高危期，2003年我国因生产事故损失2500亿元、交通事故损失2000亿元、卫生和传染病突发事件的损失500亿元、以上共计6500亿元，相当于损失我国GDP的6%。

第三，城市居民对于危机防范意识不强，缺乏整体意识，公共意识。由于我国贫富差距增大，它的直接后果，是社会安全，特别是公共安全将受到极大的危害。有的城市中不法分子大量偷窃金属制品，窨井盖、人行天桥自动扶梯挡板、马路扶拦、通讯电缆等公共设施被盗，甚至会危及人的生命。

第四，城市政府危机防范机制不健全，管理体制条块分割。我国大多数城市政府的管理基本上是垂直式的，平级部门之间缺乏协调机制，出现问题层层汇报，往往耽误第一时间。不少城市管理者缺乏管理现代化城市的知识和经验。缺乏城市整体安全的研究，更缺乏区域内城市一体化和协调管理的研究。政府官员考核政绩，往往与建设成果挂钩，很少与防范灾害能力联系。造成城市基础设施建设不完善，交通严重堵塞，人居环境差。这主要是体制和机制上的问题.第五，城市规划没考虑灾害，盲目在海边发展商业，房地产和制造业。从理论上讲，中国沿海城市也存在发生类似于美国新奥尔良飓风和洪灾的可能。地面下沉、繁华的商业区和住宅区都建在海边；石化，钢铁和制造业建设在海边开发区。所以如何加强城市规划，建立公共安全是一个重要的研究课题。

二、城市灾害的类型

目前城市面临各种潜在的重大灾害：如风灾、水灾、震灾、火灾、建筑结构老化致灾、地质灾害、潜在城市环境灾害、化学事故灾害、通信信息灾害、地下空间与浅埋生命线工程中的灾害等。

三、城市提高防灾减灾能力的主要措施

1、加强城市规划是防灾减灾的重要手段。首先必须了解城市防灾减灾对现代社会的重要性。必须以科学发展观看待城市建设中的公共安全。要“研究治本之策，谋划长久之计，切实增强工作的预见性”，“对经济社会发展的一些薄弱环节要采取措施切实加强”。这就需要从体制机制上进行考虑。从根本上消除灾害的不稳定因素，全面地实施科学发展观，以人为本，求真务实，持续、快速、协调、健康地发展城市建设。城市规划以人为本，就是以城市市民的需要为本，以城市市民的生存和安全为本。城市规划要尊重自然规律，现存的自然条件和地质状况是千百年才会变化的因素，因此，尽管城市规划只管几十年，但考虑问题的出发点至少应上百年。

2、沿海城市应尽量避免在海边发展商业、房地产和制造业。东南亚海啸引发海底深层地质构造巨大变化，台风肆虐，暴雨成灾，可能都与此有关。在东南亚海啸之后，它会给沿海城市带来哪些危害尚未深入研究之前，建议沿海城市慎重规划沿海地区的开发。尤其是不要在海边开发建设商业区和人口密集的房地产项目。对会引起地质结构变化的重大项目必须万分慎重。化学工厂选址，应远离城市，设置在山里或偏远乡村。化学品车辆运输时，应有明确的标记，交通要为它让道。

3、城市建设要抓实事。我国的城市中，真正有完善的污水处理系统的很少。污水处理系统投入大，运营费用高，回报慢。虽然它与居民生活密切相关，与城市道路建设安全也有关，但因为在地下，政府有关部门往往不重视。而更喜欢搞一些“政绩工程”，“形象工程”，亮在明处。所以要解决上述一些问题，必须沉下心来做实事。

4、城市应把建设救灾物资储备作为一项重要工作来抓。要尽早建立国家与政府的危机管理系统，硬件软件一起建设。高度重视对灾害的预警、预防和救灾工作。城市应提高应急体系建设和管理水平。

5、城市管理强调协调配合，应急联动。公共安全问题首先是个防灾减灾的理念问题，建议在大城市中率先成立综合减灾的管理机构。灾害是可以避免或把损失降到最低程度的。灾害发生时，其破坏性是多方面的。需要各个方面进行协调配合，所以要提倡交叉研究，从单一灾害预防进入到多元的系统性预防。而更重要的，是制定“城市灾害预防条例”或“城市灾害法”，和“紧急状态法”，从法律上来保障居民的安全。一旦发生灾难时，使有关部门能迅速调动各种人力物力，制定综合的减灾措施，有效地实行危机时期管理。大城市应建立综合减灾管理体系，建立统一的处理各种危机事件的应急制度。包含应急联动，减灾协调，专家决策咨询三大系统，加强防灾减灾的综合研究。

6、社会转型时期，城市发展必须强化区域合作联动。如城市发展和水、空气不达标的矛盾。需要加强区域性、跨行政的协调处理，加强区域性的控制工业排污，从源头上、跨地区控制污染已成当务之急.7、加强居民的素质教育，普及居民的预防理性。确立居民的防灾意识，遇灾不慌。让国民学会应对突发性灾难。一个没有经过专门抗灾训练的人，面对突如其来的灾难必然产生恐惧、惊慌，是很难逃过一劫的，我国居民应对突发灾害的危机意识、心理承受能力普遍较差，在灾难中自救或互救的逃生能力更差。所以，要在大城市建立公共安全教育基地，供市民免费参观、体验，让他们学习在灾难中自救或互救的逃生知识。要把灾害教育写入中小学生的教科书里，进行案列教育。在各区各街道建立救灾队伍，发起成立城市救灾基金，解决灾害不能全靠政府，要把临时捐款改变为常效性的救灾组织。

8、加强法律制裁。对造成公共安全严重后果的，要对肇事者判刑。完善应急机制，从法制上面健全防灾措施，灾害发生半小时内，城市主要领导就能组成危机管理中心，分析灾情，制定对策。加强预防的投入，并把预防与事故问责制度联系起来。舆论要造成强烈的问责压力，不管事件后果是否严重。形成危机预防的制度压力，这样可以避免无数事故。

9、大城市要严格控采地下水，防止地面过快沉降。加强地下水开采监管，严格控制开采地下水，有效抑制地面沉降的速度。

10、城市的信息系统必须设立安全阀门，建立“防火墙”，电脑重要资料必须备分。必须调动电脑精英开展反黑客、防病毒的研究。要加大这方面的科技投入。同时，要防止各单位自己搞，大量重复劳动，又浪费金钱，充分发挥社会公共资源的最大作用。

11、城市都要建立突发公共事件应急管理委员会。应急管理是政府的重要职能，各级政府要加快构筑和完善符合城市特点的应急管理体系，维护城市的安全和稳定，切实保障人民群众的生命财产安全。

12、大力发展和谐社会，严防对社会影响较大的恶性事件的发生。要加强民事调解，安抚困难群众，使其不采取对抗行为。对歹徒则采取严打政策。对外来人员要加强管理，防止极少数外来人员的偷窃等犯罪行为。增加协管员和联防队人员。新闻媒体对恶性事件的报道要把握好度。

P07 物业管理

刘京龙

第二篇：第十章 城市防灾减灾系统规划

第十章 城市防灾减灾系统规划 第一节 城市灾害的种类与特点

一、种类

（一）自然灾害与人为灾害

气象灾害、海洋灾害、洪水灾害、地质与地震灾害。

战争、火灾、化学灾害、交通事故、传染病流行。

（二）主灾与次生灾害

二、特点

高频度、群发性、高度扩张性、高灾损失性、区域性。

三、我国自然灾害与城市防灾形势

第二节 城市防灾体系

一、防灾措施

政策性防灾措施、工程性防灾措施。

二、防灾体系的组成

灾前防灾减灾工作、应急性防灾工作、灾时抗救工作、灾后工作。

P310图10-1。

三、城市的综合防灾

第三节 城市主要灾害的防灾对策与防灾标准

一、防洪对策与标准

（一）对策

1.以蓄为主的防洪措施

水土保持、水库蓄洪和滞洪。2.以排为主的防护措施 修筑堤防、整治河道。3.防洪堤、坝建设对策

（二）防洪防涝标准

1.防洪标准 《防洪标准》（GB50201-94）：

城市防洪工程设计规范(GB/T 50805-2012)

二、抗震对策与标准

对策：建、构筑物的抗震处理、震前预报、避震减灾措施。

标准：抗震设防烈度、城市用地抗震适宜性评价。

《城市抗震防灾规划标准》（50413-2007）:

抗震避灾规划编制模式：

建筑抗震设计标准：

《建筑工程抗震设防分类标准》（GB50223-2008）：

《建筑抗震设计规范》

（GB50011-2010）：

三、消防对策与标准(一)对策

合理布局城市重点防火设施、合理布局城市消防通道、重视城市旧区改造、合理布局消防设施、规范建构筑物的防火设计、健全消防制度和普及消防知识。

（二）标准

《建筑设计防火规范》、《高层民用建筑设计防火规范》，这两个说要合并，但查不

到正式批文和编号。

《城市消防站建设标准》、《住宿与生产储存经营合用场所消防安全技术要求》、《消防培训基地训练设施建设标准》、《GB50974-2014消防给水及消火栓系统技术规范》、《人员密集场所消防安全管理》、《农村防火规范GB50039-2010》、《人民防空工程设计防火规范》。

重点集中在消防站设置、消防道路、消防间距、建筑设计和消防用水方面。

1.消防道路标准

（1）消防道路宽度不应小于4m，净空高度不应小于4m。

（2）环形消防道路至少有两处与其它车道连通，尽头式消防车道应设置回车道或回车场，面积不小于15*15m2，大型消防车则不小于18*18m2。

（3）消防车道不宜与铁路正线平交。（4）消防水源应设置消防车道。2.建筑的消防车道设置标准 3.建筑物消防间距标准 4.建筑设计标准

5.消防用水标准 P325表10-10。

四、城市人防工程建设原则与标准

第四节 城市主要防灾工程设施规划与城市生命线系统防灾

一、城市防洪、防涝工程设施规划

《城市防洪工程设计规范》(GB/T 50805-2012)

（一）防洪堤墙设置

（1）堤轴线与洪水主流向大致平行，并与中水位的水边线保持一定距离，避免洪水对堤坝的冲击和平时堤防浸入水中。

（2）堤的起点设在水流平顺的地段，避免严重的水流冲刷，堤端嵌入河岸3-5米。

（3）设于河滩的防洪堤为将河水引入河道，堤防首段可布置成八字形，这样还可避免水流从堤外漫流和发生淘刷。

（4）堤的转弯半径尽可能大一些，一般为5-8倍设计水面宽。

（5）堤线宜选在高处。

（二）排洪沟与截洪沟设置

1.排洪沟的布置原则

2.截洪沟

（三）防洪闸设置

闸址选在水流平顺、河床和岸坡稳定的河段；泄洪闸宜选在河段顺直或截弯取直的地点；分洪闸应选在被保护的城市上游，河岸基本稳定的弯道凹岸顶点偏下游处或直段；挡潮闸选在海岸稳定处，接近海口。

（四）排涝设施设置

排水泵站。

二、城市抗震设施规划

抗震设施主要指避震和震时疏散场地，包括公园、广场、操场、体育场、空地、各类绿地和绿化隔离区。分为就地疏散、中程疏散和远程疏散。

就地疏散：公园、操场、广场等。中程疏散：1-2km远的空旷地。远程疏散：外地。类型划分：

（1）紧急避震疏散场所：小公园、小花园、小广场、小绿地、高层建筑的避难层等。

（2）固定疏散避震疏散场所：

搭建临时建筑或帐篷，供避震疏散人员较长时间避震和进行集中性救援的场所，大公园、大广场、大体育场馆、大型人防工程、大停车场等。

（3）中心避震疏散场所：规模大、功能全、起避难中心作用的固定避震疏散场所，一般设有抢险救灾部队营地、医疗急救

中心和重伤员转运中心等。

学习《城市抗震防灾规划标准》。

三、城市消防设施规划

学习《城市消防站建设标准》。消防栓应为消火栓。

四、城市人防工程设施规划

（一）人防工程设施布局总体要求

（1）避开易遭受袭击的重要军事目标，如军事基地、机场、码头等。

（2）避开易燃易爆品生产储运单位和设施，控制距离应大于50m。

（3）避开有害液体和有毒气体储罐，距离应大于100m。

（4）人员掩蔽所距人员工作生活地点不宜大于200m。

（5）人防工程布局注意面上分散、点上集中便于开发利用、便于连通，注意人防工程经济效益的充分发挥。

（二）人防工程设施分类设置

1.指挥通信工事设置

（1）尽量避开火车站、飞机场、码头、电厂、广播电台等重要目标。

（2）充分利用地形地质。

（3）市级、区级工程宜设在政府附近，便于临战转入地下指挥所，街道指挥所结合小区布置。

2.医疗救护工事设置

（1）与地面新建医院结合修建。（2）救护站在满足平时使用前提下，尽量分散布置。

（3）急救医院、中心医院应避开战时敌人袭击的主要目标及容易发生次生灾害的地点。

（4）尽量设在宽阔道路或广场。

（5）选地势高、通风良好及有害气体、污水不至于集聚的地方。

（6）靠近人防干道并相连。

（7）避开河流堤岸或水库下游及可能淹没地方。

P334表10-14。3.专业队工事设置

消防、抢修、防化、救灾等。

第三篇：加强社区防灾减灾建设 提高社区综合应对能力

加强社区防灾减灾建设

提高社区综合应对能力

中南路街静安社区位于武昌紫阳东路与静安路的交汇处，主要由四个小区组成，辖区面积０.６平方公里，有居民2240户，6879人，居民房屋多建于90年代初，是一个基础设施不够完善的老旧社区。近年来，在区有关部门、街道办事处的指导下，以科学发展观为指导，贯彻落实《国家综合减灾“十一五”规划》，积极开展减灾工作制度建设、减灾宣传教育活动、预案制定和演练以及减灾设施和避难场所建设，社区居民减灾意识，避灾自救能力不断提高。近三年来，没有发生因各种灾害造成的较大事故，为创建幸福社区奠定了良好的基础。主要做法如下：

一、加强领导，搭建队伍，健全减灾工作机制。一是成立社区防灾减灾工作领导小组，组长由社区书记、主任担任，成员由物业公司负责人、管段民警、安保队长、楼栋门栋长及社区班子成员等组成。社区分管民政委员具体抓。社区领导高度重视防灾减灾工作，主持召开减灾工作例会，听取制定工作规划和工作制度，要求做到分工明确，责任落实，确保做到发生灾情能及时动员和处置。

二是建立以社区工作者、安保队员、物业公司、门栋长为骨干的应急救援队和组织网格。组建招募减灾信息员，志

——中南路街静安社区防灾减灾工作总结

愿者，做好灾情排查信息上报，协助灾害发生时居民的紧急救援和转移。

三是对社区独居老人、残疾人、病患者等弱势群体建档，落实对口帮扶救助人员和具体措施。

二、广泛宣传、教育培训，增强居民自救能力。

一是，利用宣传栏、黑板报广泛宣传防灾减灾常识，设有四块固定宣传栏，累计出刊3期12块，悬挂横幅6条，建立防灾减灾示范楼道一个，在示范楼道走廊安装十余块合金铝宣传框，做到家喻户晓掌握防灾减灾知识，增强自救防范能力。

二是在楼道醒目处粘贴安全出口标识牌。使居民在灾情发生时，能安全及时疏散到指定避难场所。

三是用社区市民学校，组织社区居民、青少年学生开展防灾减灾培训活动。针对用电，用气容易引起的火灾事故，邀请武警消防总队专业人士到社区举办消防知识讲座，邀请社区卫生服务中心医生讲解煤气中毒、心脏病突发、外伤处置等救护知识。增强居民的自我防范意识和自救能力。受课人数达240余人次。

四是建立社区QQ群。通过现代化通讯手段及时发布防灾减灾信息。

三、排查隐患，实战结合，完善减灾应急预案。

一是在夏、秋和“两节”期间，组织开展防火安全大排

查，对隐患部位，易发区域登记在册，限时整改。对独居老人上门宣传叮嘱，使其安全使用电、气。组织物业公司及时疏通下水管网，预防渍水发生。

二是每年两次组织社区安保队员、物业公司进行防火，灭火演练，增强实战能力，防患于未然。

三是绘制灾害避难逃生图，安装在社区宣传栏，中心地段等醒目处。

四是制定突发时间工作对策。形成社区、单元楼栋，居民家庭三级应急组织网格和流程，分工明确，责任落实。

四、加大投入、注重实效，完善减灾设施建设。

一是建立防灾减灾设备室。备有灭火器、消防水带、消防柱、扳手、应急救生灯、喊话筒、安全帽、消防斧、手电筒、铁锹、榔头等，保证灾害发生时能够应急和开展救助使用。

二是在社区两个广场一个地下车库设立为避难场所，设固定指示牌，在楼栋外墙醒目处粘帖安全出口标识牌，每年对避难场所进行必要维修，增设座椅板凳，使老人、儿童得到妥善安置。

静安社区居委会

第四篇：1学习气象科普知识 提高防灾减灾能力

“学习气象科普知识 提高防灾减灾能力”少先队活动

一年段

活动目的：

通过本次班会，使学生对能够了解一些基本常识,，帮助学生树立安全意识、掌握安全知识，减少灾难事故的发生，提高自我保护能力，促使学生的健康成长。活动准备：PPT课件 活动过程：

同学们大家好！谁都知道“天有不测风云，人有旦夕祸福”。古往今来，无论人类社会如何发展，灾难事故总是不断发生，威胁着人类的生命和财产安全。虽然灾害事故不可能完全消除和避免，但是国内外的大量实践证明，灾害事故是可以防范的，有效的防护措施能降低灾害事故所带来的损害。所以，我们必须经过后天的专业训练，有意识地不断练习自我保护技能。希望通过这节班会，有更多的同学能自觉学习或有组织地学习防灾自救知识，珍爱生命，防患于未然。

常见严重灾害的防护 台风防范措施 关注台风预警信号。尽量不要外出，并关紧门窗。

住在低洼地区和危房中的人员要及时转移到安全住所。将养在室外的动植物及其他物品移至室内，室外易被吹动的东西要加固。如果你在水中，应立即上岸避风、避雨。遇到危险时，请拨打当地政府的防灾电话求救。暴雨防范措施

暴雨是一种影响严重的灾害性天气，是中国主要气象灾害之一，其危害主要包括洪灾和涝渍灾。

防范措施： 1.畅通水道防堵塞。2.修好屋顶防漏雨。3.关闭电源防伤人。4.减少外出防意外。5.远离山体防不测。雷电防范措施

1.留在室内，并好门窗；在室外工作的人应躲入建筑物内。

2.不宜使用无防雷措施或防雷措施不足的电视、音响等电器，不宜使用水龙头。

3.切勿接触天线、水管、铁丝网、金属门窗、建筑物外墙，远离电线等带电设备或其他类似金属装置。

4.减少使用电话和手提电话。

5.切勿游泳或从事其他水上运动或活动，不宜进行室外球类运动，离开水面以及其他空旷的场地，寻找地方躲避。

6.切勿站立于山顶、楼顶上或接近导电性高的物体。

7.切勿处理开口容器盛载的易燃物品。

8.在旷野无法躲入有防雷设施的建筑物内时，应远离树木和桅杆。

9.在空旷场地不宜打伞，不宜把锄头、铁锹、羽毛球拍、高尔夫球等扛在肩上。

10.不宜进入无防雷设施的临时棚屋、岗亭等低矮建筑。

11.不宜开摩托车、骑自行车。特别提示

每个家庭应当准备一个应急包并放在离门口较近的位置。

家庭应急包中的必备品包括：可供3天的不易变坏的食物和水、电池供电的收音机、手电筒、卫生纸、雨具、口哨、地图、绳子、药品和亲友通讯录。

第五篇：提高城市综合防灾减灾能力的若干思考

提高城市综合防灾减灾能力的若干思考

城市人口集中，经济密集度高，在国家的政治、经济、社会、教育、科学研究等各个领域的作用与功能越来越重要，城市一旦受灾，很容易出现连锁灾害或次生灾害．将涉及千百万民众的生命财产安全。灾害在任何地方任何时间都可能发生，但在城市地区发生对人类造成的损失最严重，同时城市变得越来越脆弱，在城市发展过程中，城市的规模越来越大，功能越来越复杂，可能出现问题的地方也越来越多，如交通运输事故、建设工程、公共场所、企事业单位发生的安全事故、传染病疫情、食物和职业中毒等。各种灾害威胁着我国大多数城市，包括洪水、地震、地质、海洋等传统自然灾害以及火灾、爆炸、暴雨、冰冻、恐怖袭击、城市拥挤、温室效应、环境污染、传染病等非传统灾害。2005年哈尔滨市的水污染事件，2006年重庆的高温干旱，2007年大雨造成不少城市的人员伤亡，2008年南方雪灾使不少现代化城市瘫痪等事例表明，我国城市脆弱，难以安全、有效地应对各种严重灾害的袭击，急需提高城市防灾减灾能力。

建设应急避难场所是城市防灾的有效办法

首先，应急避难所形式多样。应急避难场所是国际社会应对突发公共事件的一项灾民安置措施，也是现代化大城市用于民众躲避地震、火灾、爆炸、洪水、疫情等重大突发公共事件的安全避难场所。应急避难场所分为临时应急避难场所和长期应急避难场所两种。临时应急避难场所主要指发生灾害时受影响建筑物附近的小面积空地，包括小花园、小型文化体育广场、小绿地以及抗震能力非常强的人防设施，要求步行10分钟左右到达，这些用地和设施需要配备自来水管、地下电线等基本设施，一般只能够用于短时期内的临时避难。而长期应急避难场所又叫做功能应急避难场所。它一般指容量较大的公园绿地、各类体育场、中小学操场等，要求步行1小时内到达，这类场所除了水电管线外，还需要配备公用电话、消防器材、厕所等设施，同时还要预留救灾指挥部门、卫生急救站及食品等物资储备库等用地，它们平时是休闲娱乐场所，灾害发生时就可以为人们提供长期的生存保障。

其次，我国应急避难所的建设逐步得到重视。我国在《“十一五”期间国家突发公共事件应急体系建设规划》中明确提出，“省会城市和百万人口以上城市按照有关规划和标准，加快应急避难场所建设工作。”目前，北京、上海及大部分省会城市已经建立并完善了应急避难场所。如北京城八区有千余处小面积空地作为临时应急避难场所。可改建为长期应急避难场所的开阔地带面积有5300多公顷。元大都城垣遗址公园应急避难场所是第一个经过系统规划建造的应急避难场所，也是全国第一个悬挂指示牌的应急避难场所，它属于长期应急避难场所。从2003年起至今，北京已经建立或改造成了28个长期应急避难场所，在城八区内均衡铺开，这些场所包括朝阳区的朝阳公园、东城区的皇城根遗址公园、崇文区的明城墙遗址公园、海淀的海淀公园、东北旺中心小学、东单体育场等，以备在发生地震、火灾、爆炸等灾难时供人们避难使用。2007年，天津市应急委员会办公室在认真调研、充分论证的基础上，在全市确定了第一批25个应急避难场所。2008年，成都市人民政府批准26个首批应急避难场所。应急避难场所的修建，说明政府管理中科学、透明的灾害处理方式和城市危机管理的意识正在形成。

最后，应急避难所体系需要进一步完善。目前我国城市绿地系统规划往往滞后于城市规划，致使城市绿地建设总是被动地去适应城市规划所形成的空间布局，造成城市绿地的分布不均衡、老城区绿地严重不足、新建绿地多数分布在城市的周围或局部地段的状况，城市绿地与

城市人口分布规律背道而驰，不利于形成有效的防灾绿地系统，难以起到全方位防御灾害的作用。很多城市绿地还远未达标，这就使得城市特别是中心区人均避灾绿地面积严重不足。同时对城市绿地避灾功能的研究基本上仅限于介绍日本的防灾绿地规划经验和措施，现行的避灾绿地体系由一级避灾据点、二级避灾据点、避灾通道和救灾通道组成，但对各要素的选址、规模、规划设计和设备配置要求均无准确依据和定量要求，造成避灾规划成果比较粗略。应急避难场所的规划建设是一个系统工程，各地需根据实际情况，积极、慎重、稳妥地进行建设，按照因地制宜、平灾结合、均衡布局、安全快速的原则进行规划设计。

专业救援设备与队伍

是城市防灾救灾的必需力量

首先，城市需要有足够专业救援设备。城市是科技进步的诞生地，也是科技转化的试验场。汶川地震时储备的帐篷不足，更没有大运力的直升机，没有具有技术含量的搜救设备，更没有高技术搜救设备，而这些都是突发事件中可能挽回损失的关键物资。在城市抗震救灾中，由于倒塌的楼房预制板、钢筋都扭在一块，在没有机械设备的条件下很难扒挖，因此配备和携带有效的救灾工具非常重要。救灾工具既包括吊车等起重设备，气割机、凿岩机、挖土机、混凝土切割设备等大型器械，也包括锨镐、撬棍、千斤顶、锤子、钢钎、绳子等小型工具。因为一些地方大型机械无法施工，而救人到达最后关头，则要小心翼翼，全凭救援人员用双手来完成。另外，一些大型设备要靠柴油、汽油才能启动，必须保证充足的油料供应。地震灾区往往断电，与外界联系中断，救灾要携带照明及通信设备。现有救火式的应急储备不能满足要求，需要从公共安全的高度认识城市应急储备的重要性。

其次，地震灾害紧急救援队伍建设渐受重视。2001年唐山大地震25年后，党中央、国务院决定组建一支由地震技术专家、急救医疗专家和警犬搜索专家等组成的国家地震灾害紧急救援队。现在越来越多的地方政府建立了地震灾害紧急救援队伍，除了国家地震灾害紧急救援队之外，还有28个省建立了32支地震灾害紧急救援队，这些专业的救援队伍可以在大的地震发生后发挥专业救援队伍的攻坚作用，在现代化的建筑物倒塌后造成被埋压人员很难施救的情况下，发挥攻坚作用。在2008年都江堰灾区现场，有国家地震灾害紧急救援队员参与救灾，他们配备了先进的救灾、救人装备和仪器。消防特警官兵是另一支专业队伍，他们有着丰富的城市抢险救灾经验，有他们参与，可大大提高抗震救灾效率。通行的城市搜索与救援队伍所采取的救援手段是，确定埋压人员的位置是通过搜索犬、生命探测仪等专业设备和技术手段来实施，开展打通被埋压人员位置的工作，是采用一系列的顶升、破拆等专业救援装备来完成，最后是用紧急医疗装备来解决被救出幸存者的紧急救护的问题。

再其次，救灾队伍专业化水平仍需提高。美国有国土安全部操作的专业救灾队伍，但我国安全科技在中国尚未成为生产力，缺少防灾储备技术与资金，无论在人为灾害，还是自然灾害防御上，与发达国家相差甚远，救灾技术落后，人员专业基本素质差，人多却效率低下，救灾基础装备缺乏，各专业救援队伍的装备整体水平比较落后等。汶川地震发生时，远地调动了14万毫无救灾经验及相关专业救灾设备的解放军战士，玉树地震时虽没有大量军队朝玉树调动拥挤，但专业队伍贮备建设问题仍非常突出。抗灾救灾，不是临时性，而是永恒性，必须建立抗灾救灾的专业队伍，这支队伍应当具备一定编制的规模、全面专业的技能，能够在灾难发生第一时间迅速启动，并保证抗灾机制完整、快速运转，甚至可以在灾难现场快速培训别人如何参与专业救援，没有专业的工作人员，再英明的决策也无法快速、全面、完美

地执行，损失也当然无法减免。

最后，加强平战结合的应急队伍建设。一是充分发挥公安、武警、预备役民兵以及解放军的骨干作用，骨干队伍要沟通和协调，加强磨合，共同完成好各项应急任务，二是抓好专业队伍建设，按照一队多用和一专多能的原则，做好人力资源的统筹规则，加强队伍的培养和训练。以公安消防、煤矿、安全等骨干队伍为主体，逐步整合现有各类专业救援力量，形成统一高效的专业应急救援体系。三是推进矿山、危险化学品、水运、电力和电信等企事业单位应急队伍建设，按有关标准和规范配备专业及兼职救援人员和应急技术装备，提高现场先期快速处置能力。四是开展专家信息收集、分类、建档工作，建立相应数据库，逐步完善专家信息共享机制，形成分级分类、覆盖全面的应急专家资源信息网络，进一步加强应急专家队伍建设。五是根据行业特性和区域特点，组织开展应急救援志愿者队伍的人员招募、培训和演练，确保他们在应急处置中真正发挥作用。

统一迅速应急救灾

是减少灾害损失的有力保证

首先，逐步完善的应急机制在救灾中发挥了重要作用。在一场大的灾难面前，救灾不仅仅是一个系统或一个部门的事情。面对灾害，城市政府必须有超前意识，提前谋划、早作准备，完善可以随时启动的、有效的应急保障机制，最大限度地将国家机器和社会各界快速动员起来，政府资源和社会力量优势互补、协同配合的抗灾救灾格局，具有突出优势。《中华人民共和国突发事件应对法》已于2007年11月1日起施行，该法明确规定国务院和县级以上地方各级政府为突发事件应对工作的行政领导机关，同时，法律赋予了各级政府在应急处置工作中采取必要强制性措施的权力，增强了政府应对突发事件的能力，增强了社会公众的危机意识、自我保护、自救与互救的能力，确保应对突发事件工作的有序、及时。比较完善的全国突发公共事件应急预案体系和应急管理体系已经建立，在雨雪冰冻灾害、抗震救灾中经受了实践检验，救援体系设置清晰，协调统一，救援效率大大提高。

其次，志愿者队伍是专业救灾力量的补充。与官方的专业救援队相比，志愿者队伍在数量、行动时间及对环境的熟悉等方面具有明显优势。由于熟悉当地情况且具备一定的自救互救知识，在危急时刻，志愿者常常成为震区紧急救援的骨干、生力军。他们能组织群众迅速开展有限的救援活动，挽救生命、减少财产损失、组织人员紧急疏散、维护震区社会秩序、防止灾害扩大，有利于最大限度地发挥减灾救灾能力。修订后的《中华人民共和国防震减灾法》已于2009年5月1日起施行。该法规定了国家鼓励、引导志愿者参加防震减灾活动。目前，陕西省、湖北省、成都市已经成立了应急志愿者服务队，定期进行灾害救援业务知识培训和演练。这些应急志愿者将参与各类灾难救援中的现场援救，包括伤员转运、现场调度、医疗辅助等，并将参与特大交通事故、集体中毒、自然灾害等突发事件的救援工作。

最后，完备的城市综合减灾管理体系尚待建立。我国目前基本上实行的是分灾类、分部门、分地区单一减灾管理模式。因综合协调不利而导致政策不

一、步调不齐，甚至出现部门之间互相推诿或重复撞车的现象。同时，在信息和减灾成果共享与行为配合等方面存在缺陷，造成整体资源配置缺乏系统的计划、科学的研究总结。调控手段单

一、低效运行，导致城市灾害应急管理中资源整合的低效运行，如利益关系不畅，缺乏动力机制。城市的应急管理体系是由机构官方及民间应急管理机构、设施应急管理的基础设施、技术支撑、物资设备和组织

协调、预警、演练、培训等要素组成的有机系统。为此，必须建立统一的指挥控制中心、建立严格的信息报告制度、建立公开预警的标准等级、建立城市安全防灾文化教育及演练制度等。

增强生命线系统防灾能力

是城市防灾减灾的重要环节

首先，城市生命线系统十分脆弱。城市生命线系统是维系城市功能的基础性工程设施，是公众日常生活必不可少的交通、通信、供电、供水、供气等系统工程。它由各种建筑物、构筑物、管路等组成，还包括容易引起次生灾害的易燃、易爆、有放射性或有毒的工程设施等。完善的城市生命线系统是城市安全的标志。平时，它必须满足城市气、热、水、电、信息、交通的充足供给；灾时，它应成为保障城市防灾减灾及恢复的备用系统。城市生命线系统一般在草坪下，但更多的是穿越楼宇、桥梁、地铁等设施，城市生命线以网络的方式构成，是城市灾害重要的承载体之一，具有灾时破坏严重、波及范围广、社会影响大、次生灾害严重等特点。基础设施功能在任何环节上滞后或失效，都可能导致城市遭受巨大灾难。一旦城市生命线在大规模的灾害袭击下遭到破坏，将导致城市瘫痪。国内外城市诸多事故与灾害表明，城市生命线系统现状总是脆弱的。

其次，城市基础设施是建设中的薄弱环节。城市基础设施由于资金有限，城市政府通常采取重地上、轻地下的资源配置方式，地下管网等基础设施连通性差、设施陈旧、质量低下、缺乏维护，其能力普遍处于满负荷的临界点，甚至长期超负荷运行，应对突发事件的能力极低。目前，有的城市人口密度已高达每平方公里十几万人，如此密集的生存环境、如此大规模的经济需求,给供水、排水、供电、供油、供气、救护等造成了巨大压力；此外，由于历史欠账、资金缺口大，城市设施大大滞后于经济社会的发展需要，其中暴露出诸多矛盾，使得城市在正常情况下的运行都面临困难，更别提突发事件下的应对能力了。再好的预案，再恰当的防灾规划，由于缺少了安全储备容量，各个系统及环节都是饱和的，在灾害来临时，这些只能给城市招致更大的损失。

最后，提高城市生命线系统的安全需要科学规划与管理。城市基础设施分为六大系统：城市能源动力系统、城市水资源及供水排水系统、城市道路交通系统、城市邮电通信系统、城市生态环境系统和城市防灾系统等。各系统交织在一起，相互影响，如地下管道的维修会对地面交通的运行带来影响。交通作为城市重要的基础设施，是显化的生命线，在保证城市的正常运行方面起着重要的作用。在城市交通运转中，可能发生的突发事件有交通运输事故、恐怖袭击等。交通应急规划体系的目的和作用是在城市遭遇较大灾害的情况，确保城市生命线的畅通。因此，在进行交通基础设施建设时，要充分考虑灾后应急的需要，特别是要加强机场、城市出入口、医院、立交桥等重点地区的抗震系数。隐藏的生命线包括水电气热等地下或管道系统，其中，城市燃气管道缺乏足够的维护，不仅直接影响着居民的日常生活，而且易燃易爆的燃气从老化失修的管道泄露出来，还极易引发火灾、爆炸等突发事件。城市垃圾如果无法及时清理，堆积起来可能引发疫情等突发公共卫生事件。城市防灾基础设施功能不仅体现在具备抵御突发灾害的能力，而且在全寿命周期内，具有满足城市经济社会发展的动态需求，保障城市系统正常运转和促进城市持续发展的能力。城市防灾基础设施主要包括城市抗震防震设施、城市防洪排涝等防汛设施、城市消防设施、城市人防战备设施和城市救灾生命线工程等，是一个多要素、多层次的大系统。

住房和城乡建设部政策研究中心课题组