PPP项目不容易落地的原因

第一篇：PPP项目不容易落地的原因

PPP项目不容易落地的原因

发布日期：2015-06-23来源：网络来源编辑：宋珍珍

汪金敏 上海市建纬律师事务所

经济下行，PPP政策密集出台，总理反复推动，国内掀起了一浪接一浪的PPP项目热潮。站在PPP项目咨询服务第一线，我一直在思考：PPP项目落地了吗?落地是真的PPP吗?为什么PPP项目不容易落地?

火热的PPP项目落地了吗?

日前，国家发改委网站开辟PPP项目库专栏，公开发布PPP推介项目。首批发布的项目共计1043个，总投资1.97万亿元。在1043个项目中，安徽以 127个项目居首，江苏以107个项目紧随其后，贵州、山东、云南、甘肃、江西、青海等地推出项目也较多，均超过60个。江苏公布了107个项目，涉及总投资1217.41亿元。其中，公共服务项目48个，交通设施、市政设施、生态环境项目则分别有22、26、11个。

1043 个项目并未包括全部推介PPP。上述项目包括了北京、河北等25个省份和大连等四个地方的，但并未包含天津、河南、湖北、上海、山西、湖南6省(市)的。但未包含的6省份多数也已推出PPP项目。比如河南省今年年初公布了首批29个PPP项目，总投资额达805亿元。随着未来地方不断推出PPP项目，预计 PPP项目总规模达到3万亿元以上，有望成为填补地方融资平台资金缺口和地方预算内不足。

这许多推介的PPP项目落地了吗?那些更大数量的尚未成为各省及各地推介PPP项目的还有希望落地吗?

目前推介PPP项目落地情况不佳。原国家外经贸部副部长龙永图透露，“去年国家提出的超过1.6万亿的80个PPP项目单中，还有80%待落实。”民生证券研究报告称“真正签约的约为2100亿元，仅占总额的1/8”。

已落地的PPP项目是真PPP吗?

已落地PPP项目中，许多新瓶装旧酒，还是传统做法，与PPP无关。以财政部去年12月4日公布30个PPP示范项目为例，截至2月底，2个项目签约，均为污水处理项目：即池州市的污水处理项目、南明河水环境综合整治二期项目。但后一个项目是财政部示范名单发布前就已经签约的，即国家试点的PPP项目真正签约的，有且只有一个。

已落地PPP项目是新瓶装酒吗?或者说完全符合PPP要求吗?以5月6日刚签约的安庆市外环北路工程PPP项目为例说明。该项目被称之为“是安徽省乃至全国第一例典型意义上的市政道路PPP项目，是非经营性项目采用PPP模式运作的破题之作”。

该外环北路是道路设计全长约14.9公里，建设总投资19.76亿元。安庆市政府是该项目政府方，2014年底成立工作领导小组，项目实施机构是市住建委，政府方出资代表市城投，出资12%。社会资本为北京城建设计发展集团，出资88%。合作期限为13年，其中建设期2年，运营期11年。该项目是新建项目，采取DBFOT的运作方式。项目公司负责本项目优化设计、投资、融资、建设、运营维护、移交等，合作期届满项目公司将本项目无偿移交给政府方。

该项目被设计成非经营性项目，几乎没有现金流，回报机制为“政府付费”。具体而言，该项目按照“基于可用性的绩效合同”方式，由政府向项目公司购买本项目可用性(符合验收标准的公共产品)以及为维持本项目可用性所需的运营维护服务(符合绩效要求的公共服务)，即政府根据绩效考核情况向社会资本支付可用性服务费和运维绩效服务费。安庆市人大常委会在PPP项目协议签署前通过决议，将该等可用性服务费和运营绩效服务费纳入跨年度的财政预算。

该 PPP项目既然要政府付费，政府未来11年有能力付吗?如果不能通过财政承受能力论证，也就是说政府未来无力进行付费，PPP项目就是“庞氏骗局”，社会资本也别指望收回回报、本金，甚至还要连带背上一屁股的债。根据《预算法》、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)，现金流不能覆盖成本的PPP项目，既然要政府付费，就得通过财政承受能力论证。依据《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》第25条规定，“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。” 一般公共预算支出指政府就算一块地也不卖，也有能力支出的钱。一个地方只算两个需要政府付费的PPP项目，则单个PPP项目占一般公共预算支出比例应当不超过5%。既然要求，建设总投资19.76亿元，建设期2年，按照8%的综合融资成本，经营期11年，则平均每年补贴现值为2.1亿，也就是说，只有安庆市政府2015年一般公共预算支出在42亿以上，才是有支付能力的。2014年安庆市全市公共财政支出299亿元，是完全有能力付。

该 PPP项目物有所值(VFM)吗?按照《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第10及第12条及此前相关文件规定，判断一个项目是否是PPP项目，关键是“可行性分析”。只有“降低全生命周期成本和提高公共服务质量效率”的(当然还要具备其他条件)，才算真正的PPP;如何认定“降低全生命周期成本和提高公共服务质量效率”呢，要结合“特许经营项目全生命周期成本、技术路线和工程方案的合理性，可能的融资方式、融资规模、资金成本，所提供公共服务的质量效率，建设运营标准和监管要求等”等来判断。然而，从该项目内部人士一手资料看，既无法看是该项目是如何“提高公共服务质量效率”的，更无法看出该项目是如何“降低全生命周期成本”的。换而言之，既然不能说明采用PPP模式更好，为什么要采用PPP模式，难道就是因为政府没钱吗?

可见，对已落地的PPP项目，不需要政府付费的，物有所值即可算真正的PPP;需要政府付费的，还要政府具备财政承受能力，才算真正的PPP。然而，遗憾的是，目前落地PPP项目，未必能够同时具备该基石条件。

为什么PPP项目不容易落地?

为什么政府推介的PPP项目签约率不到20%呢?原因无外乎是：(1)PPP项目没有通过物有所值评估;(2)PPP项目没有通过财政承受能力论证;(3)PPP项目对社会资本没有吸引力;(4)PPP实施方案难以操作;(5)PPP项目还没来及招标和签约。我预计第(5)个因素占项目数量不会超过20%。(1)和(2)是根本性的，鉴于目前许多审批部门对此要求不严格，该两因素我认为影响不超过20%，但随着相关配套规定的出台和严格执行，该两因素将是能否采用PPP模式决定性的因素。也就是说，40%以上失败率是因为(3)至(4)引起的。而(3)和(4)是可以相互转化的。也就是，PPP项目没有吸引力，可以通过修改实施方案使其具有吸引力。相反，PPP实施方案难以操作，则PPP项目没有吸引力。

为什么PPP项目对社会资本没有吸引力呢?往往是政府给的资本金回报率及债权融资成本太低，社会资本不合算甚至根本无法融到资金。特许经营期长达10年至30年。目前通过银行贷款等传统融资方式难以融到足够长期限的资金，只有通过信托、资管等绕一绕，也就增加了资金成本。除非申请到政策性资金来源，社会资本综合融资成本在8%上下，如果考虑适当回报，就要在9%上下了。如果政府愿意承担的综合融资成本低于这一标准，就意味着吸引力不大。

为什么PPP实施方案难以操作呢?首先，项目回款不靠谱，政府付费的，政府没有可以确信的付费能力，使用者付费的，回款不确定性大。其次，交易结构比较僵硬，往往按照标准PPP交易结构来生搬硬套，比如按照传统BT模式来做非经营性项目的PPP模式。其实PPP交易结构并可以根据项目特点、项目进展、资金来源、审批难度等诸多因素来灵活设定。再次，风险分配不合理。有的将几乎所有风险都分配给了社会资本，比如道路周边土地拍卖的指标、规划、时间及返款等本应该由政府承担的风险转给了社会资本。有的则相反，比如通过约定价格股权回购、在特许经营期中提前退出，又比如，如果达到约定资本金收益率由当地国有企业承担等。最后，操作不合法。比如约定通过土地出让金一定比例来支付资本金回报，这违背出让金支付管理规定，而无法操作。比如约定按照约定低价将土地出让给社会资本，这违法了土地招拍挂规定。该类做法往往过去十年用得很好，然而那是有法不依、执法不严情况下的产物，在依法治国的今天，已经行不通了。

为什么财政部门不批准PPP模式呢?因为地方债务风险很大，地方政府未来可能还不出钱来，甚至可能破产;因为没有通过财政承受能力论证，单个项目回款根本就没有保障。为了防止地方空麻袋背项目，财政部出台PPP相关政策都是依次为出发点来制定的。这就是为什么非经营性项目难以批准，经营性项目好批准的原因。

为什么发改部门不批准PPP模式呢?因为没有通过物有所值评估。地方政府为什么不按传统方式自己来做项目，因为地方政府没有钱也融不到钱;因为《预算法》出台后地方政府的手被捆住了，想花钱花不了。社会资金做PPP项目是要挣钱的，所以综合融资成本显然会高于地方政府融资成本1-2点。国家为什么不用发债等低成本资金做PPP项目呢，难道想给社会资本送钱?当然不是的。因为PPP项目可以提高项目综合效益，因此节约的钱大于采用PPP模式因而增加的综合融资成本，也就是物有所值。

综上所述，PPP项目不容易落地的原因在于大家还不理解PPP、不会用PPP。就施工企业来说，PPP是一片蓝海，是打造施工+融资能力的最佳抓手。同时，PPP也是巨大的挑战。如何打通融资渠道、如何理解PPP内涵、如何设计PPP交易结构、如何平衡多方关系推动PPP，成为摆在面前的课题。我将在以后陆续分享我在PPP项目咨询一线的所思所想。

第二篇：PPP项目落地工作流程及关键点

PPP项目落地工作流程及关键点

一、项目前期准备阶段（主要是政府方面工作）

1、项目发起

项目发起阶段的工作主要内容包括启动准备和前期调研：组建项目实施班子、制定整体工作计划、开展项目调查等。

2、项目准备

项目准备阶段工作主要是项目策划实施方案研究和编制：一是聘请顾问团队；二是项目协议；三是开展项目的前期论证，确定项目范围和实施内容（项目建设规模、主要内容和总投资）；四是前期沟通，研究项目模式，设计项目结构，编制项目实施方案；五是设计项目主要商业原则；六是财务分析，编制财务模型；七是确定投资人比选方式和原则（确定投资人应具备的条件和能力及招标方式；双方的主要权利和义务）；八是组织相关单位讨论方案；九是实施方案公示和报批。

二、项目招投标实施阶段

1、编制项目协议或合同

协议主要包括：（1）投资成本与收益测算，回购总价、回购期限与方式，回购资金来源安排和支付计划；（2）落实建设内容、投资范围（投资建设期限、工程质量要求和监管措施）；（3）研究和编制项目合同等法律文件（项目移交方式及程序、项目履约保障措施、项目风险和应对措施等）；（4）落实招标条件。

2、竞争性程序。应按照《国家招标投标法》规定的公开招投标方式，综合经营业绩、技术和管理水平、资金实力、服务价格、信誉等因素，择优选择合作伙伴。

主要程序包括：（1）发布项目信息；（2）制定评标标准、评标细则和评标程序；（3）投标人准备投标文件；（4）成立评标工作组，开标、组织评标；（5）编写评标报告，推荐候选人；（5）与候选人澄清谈判。

3、签署协议

先草签项目协议，中标人在约定时间内办理好项目公司成立的有关事宜，资金到位，政府配合完成资产交割及项目审批有关事宜，待项目公司成立后正式与项目公司签约。

三、成立项目公司

中标合作伙伴依合同、按现代企业制度的要求筹组合资项目公司（共同出资总额为总投资的30%），由项目公司负责按合同进行设计、融资、建设、运营等；项目公司独立承担债务，自主经营、自负盈亏。

以PPP项目公司为主体，为本项目进行融资（总投资的70%），政府利用自身优势为本项目的融资担保（提供满足银行贷款条件的足额抵押物）。

四、项目公司贷款、融资（待补充）

五、PPP项目采购、招标

2012版招投标法实施条例中明确规定“已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供，这样的工程建设项目则可不进行招标”。

PPP项目采购方式包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购。主要流程与传统招标模式基本一致。

六、回购方式及保障（待补充）

第三篇：PPP项目落地全流程操作实务

PPP项目落地全流程操作实务

泗洪PPP中心 杨学平

前言

开展政府和社会资本合作，有利于理顺政府与市场关系，加快政府职能转变，充分发挥市场配置资源的决定性作用。

2013年我国PPP发展进入新的阶段，十八大提出让市场在资源配置过程中发挥决定性作用，这为PPP普及提供了理论基础。2014年开始，PPP项目陆续入库，2016以来大量落地。截至2017年3月末，全国PPP综合信息平台入库项目达12287个，累计投资额14.6万亿元，项目落地速度加快。其中，已签约落地项目1729个，投资额2.9万亿元。预计未来两到三年内，仍是PPP项目落地高峰期。

总体上看，PPP项目签约率不高，还有不少签约项目搁浅。主要原因：

政府方缺乏懂PPP操作专业人员和专业办事机构，实际操作经验不足；

部分领导不够务实，项目推出仓促，必要性、可行性论证不充分，项目难以落地；

在资本方选择上，不少领导信“公”不信“私”，民营资本进入PPP领域困难，尤其是大项目，基本被央企、国企瓜分。事实上，民营企业在某些特殊行业尤其是经营性或准经营性行业，是具有一定优势的；

贪大求洋，总投资把控不严，财政难以支撑，导致项目落 1 地困难，或合同难以履行；

项目实施方案及付费机制设定不合理，导致社会资本响应不积极；

此外，项目规划设计不合理；前期手续办理不及时；PPP项目信息公开不规范、不透明，影响社会资本风险把控以及暗箱操作等，都会导致项目落地或实施出问题。

笔者根据近三年的PPP项目实际操作经历，从政府层面及项目基础工作至项目实施阶段，全流程总结了关键环节经验做法，供各级政府及企业领导参考。其中在办事流程方面，可能因地区而稍有不同。1政府理念的转变

首先各级政府领导应树立正确的政绩观。项目推出应经得起群众、实践和历史的检验，不能只做给上级看。本地前两年实施两个PPP项目，一个是区域供水，一个是镇村污水处理，因为是群众迫切需求和环境治理项目，得到广大百姓的一致赞誉，实施相当顺利。

其次要根据本地财力，有序推出实施PPP项目，把有限的财政资金用在刀刃上。据说某一个边远地区县，每年财政一般预算支出不足10亿元，却力推近百亿的PPP项目，这样财政承担风险很大。

第三，政府方要有长期合作理念和风险共担的精神，不能一味将风险全部推向社会资本。因为一旦项目公司因财务困难导致运营瘫痪，最终还是由政府来收拾烂摊子。在工作中，经常听到这样的声音：PPP项目能建起来就行了，谁管得了几十年啊，几十年后我还不知道在哪呢！这是一种极不负责的态度！

第四，在资本方选择上，不应该有歧视性，应构建多元投融资体系，根据项目特点，依法遴选与实施项目切合度高的社会资本。本地在2015年实施全县区域供水项目，总投资13亿。为了充分引入社会资本投资运营，转变政府职能，本地决定采用PPP模式实施，合作范围为水源厂、浑水管网、净水厂，合作资金3.06亿元。通过公开招标采购，广西博世科环保中标。从2015年6月份中标，7月进场施工，至2016年底供水，建设速度、质量全部一流。事实证明，专业的事情还是需要专业的机构做，与资本性质没有关系。

最后，虽然PPP项目允许政府方与社会资本接触沟通，但是实施机构应尽量规范、公平、据实披露项目信息，不得披露虚假信息或让社会资本方获得不对称信息，搞暗箱操作。目前流行一种说法，PPP项目招标就是走形式，早就内定了，谁早期没介入，谁就没有机会中标。这种认识是片面的，PPP项目在实施方案拟定阶段确实需要接触社会资本并征询社会资本意见，但是方案成熟后，在招标采购程序上依然是公开公正的，带有一定竞争性的，谁综合实力强，投标方案优，谁中标可能性就大。还是以本地区域供水PPP项目为例，在招标前半年内，北京某一环保公司与实施机构接触沟通较多，始终认为该项目非他莫属，但是在公开招标环节，因自身原因未能中标，并因此恶意投诉，我们坚持原则，维持招标结果。2建立具体PPP项目推进办事机构

各级财政部门成立了PPP中心，负责PPP日常管理。有的地方政府成立了由财政、发改及其他行业主管部门参与的PPP协调领导小组，确定各地PPP发展目标、规划，做好PPP项目的审 3 批。这些机构在项目识别、包装入库方面做了大量工作。但在具体项目落地上，并不承担具体职责。

PPP项目实施机构是项目实施的主体，应该负责项目准备、采购、监管和移交等工作，但实施机构常常缺乏懂PPP的专业人员。因此，针对具体PPP项目，成立项目推进办事机构十分必要。

本地为了推进洪泽湖（溧河洼）生态廊道暨柳山稻米小镇PPP项目建设，专门成立项目指挥部，县主要领导任政委和总指挥，并设立具体办事机构。项目实施机构、县PPP中心、招投标部门、项目所在乡镇抽调具体人员专职负责项目实施，有序推进。

2.1人员构成及职责

项目实施机构：明确一名分管负责人和一名具体办事人员，主要负责项目规划、设计等前期手续及合同签订、项目实施（建设）、绩效评价、移交等工作；

财政部门（PPP中心）：明确一名具体办事人员，主要负责“两评价”评审、实施方案财务条款审核及合同审核等；

公共资源交易管理部门：明确一名分管负责人和一名具体办事人员，主要负责项目采购全程指导、服务工作；

项目咨询机构：成立项目组，负责“两评价一方案”编写及项目采购服务工作和合同签订等工作；

项目所在地政府（乡镇）：明确一名分管负责人和一名具体办事人员，负责项目清障及实施保障等工作。

发改、审计、环保、水利、国土、住建、规划等相关职能部门做好关键环节的配合工作。

2.2项目操作策划人员：办事机构应当明确一名责任心强、PPP政策精通、懂工程和项目规划设计的人员作为项目推进总策划。

PPP项目投资大、合作期限长、影响远，政府对PPP项目咨询机构不能过分依赖，政府一定要有自己的专业人员，对PPP项目实施全程把关审核。3项目基础工作

加快推进规划选址、用地预审、审批核准等前期工作是项目进入采购程序和工程施工的基础，一定要超前谋划、依法依规。

特别说明的是，需要成立SPV的PPP项目，前期手续最好办理到政府方出资平台公司（企业），这样项目法人是企业，前期手续会简化。如本地区域供水、镇村污水处理项目，政府方出资人代表是清源水务有限公司；洪泽湖（溧河洼）生态廊道暨柳山稻米小镇、万亩生态园项目政府方出资人代表是青圃建设发展有限公司；开发区物流园项目是苏展实业有限公司。

3.1立项：项目建议书审批，指政府投资实行审批制管理的项目，项目法人是企业的不需要。

项目初步设想方案是编制项目建议书的重要依据。项目建议书的呈报可以供项目审批机关作出初步决策，减少项目选择的盲目性，为下一步可行性研究打下基础。

3.2项目选址：根据项目安排，实地察看，由项目实施机构、国土、水利、环保等部门参与，对拟用地的土地性质（建设用地、一般农用地、基本农田、自然保护区、水源地保护区、水利设施用地、林地等等）进行确认，相关主管部门要及时提出 5 意见，防止前期手续办理有障碍，导致项目无法实施。比如本地某一项目，设计方案多次评审，各个部门均无意见、建议，最后在办理有关手续时，环保部门提出项目有一部分处于国家自然保护区，导致手续办理受到一定影响。

项目选址确定后，由规划部门绘制规划用地红线图；划拨土地须出具选址意见书。

3.3土地预审：国土部门在建设项目审批、核准、备案阶段，依法对建设项目涉及的土地利用事项进行审查。

3.4建设用地规划许可：建设单位在向土地管理部门申请征用、划拨土地前，经规划部门确认建设项目位置和范围符合城乡规划的法定凭证。4项目方案设计

根据不同PPP项目性质和特点，选定专业的规划设计单位，可委托某一感兴趣的社会资本，由其组织编制项目方案。要依据项目红线范围内土地性质及土地利用规划，合理布置项目工程，防止设计方案经评审后，因土地不能使用而搁浅。

设计方案是项目“可行性研究报告”和PPP“两评价一方案”编制的重要依据。5可行性研究报告编制

政府投资项目可行性研究报告需发改审批；企业投资项目可行性研究报告不需审批。为了便于手续办理，建议省一级管理的项目，请省有关工程咨询机构编制可行性研究报告，利用咨询机构资源来协调省相关部门，提高办事效率。6项目论证

由财政部门（PPP中心）会同相关行业主管部门完成。委 6 托专业PPP咨询机构编制PPP“两评价”，财政部门组织专家评审。

通过物有所值评价和财政承受能力论证的项目，可进行项目准备。每一全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。以本地区而言，财政每年一般预算支出接近60亿，呈逐年上涨的趋势，年均增长约17.68%，按年10%财政支出责任算，本地所有PPP项目每年财政支出限额为6亿。

这里需要强调的是，各级政府一定不要去实施假PPP。有的地方把不属于公共产品（服务）和公用基础设施的项目，比如房地产开发、企业生产等，也包装成PPP；有的地方用本级政府所属融资平台或其他国有企业作为PPP项目中的社会资本方，等于父子俩开公司；还有的通过保底承诺、回购安排、明股实债等方式进行变相融资，将项目包装成PPP项目等，这些都是违规行为。7项目计划

对于需要当年推进实施的PPP项目，应纳入各地区各行业PPP项目实施计划。

项目是否列入计划，关键看项目实施的必要性和可行性。这里说的必要性、可行性不是指PPP咨询机构编制的“两评价”，也不是工程咨询机构编制的项目“可行性研究报告”里面的表述，而是指该项目当前是否为百姓迫切需求或者具有一定社会效益或生态效益，项目建成后能否达到预期的功效等。因此，项目列入实施计划前，除听取专家意见外，还应当广泛征求使用者（受益者）意见，必要时可举行项目听证会。

本地近两年入库PPP项目10个，3个即将入库。已经实施2 7 个，正在推进5个。已经实施的2个是区域供水、镇村污水处理，属于民生和环境治理项目；正在推进的5个分别是洪泽湖（溧河洼）生态廊道暨柳山稻米小镇、万亩生态园、开发区物流园、文体小镇、省道121道路等，都属于生态类或公共服务类项目，符合本地区经济社会发展方向。8编制PPP初步实施方案

实施方案设置不合理会导致社会资本不感兴趣。笔者考察了某县PPP项目库，８个项目中有３个方案设置有问题，主要是将准经营性项目设置为完全使用者付费，风险全部由社会资本方承担，必然导致社会资本不响应。

8.1关于项目实施机构及政府出资人代表

目前常规做法是，根据项目性质和行业特点，由政府授权行业主管部门作为PPP项目实施机构；同级国有平台公司作为政府出资人代表。如本地区域供水、镇村污水处理PPP项目实施机构是水利局，洪泽湖（溧河洼）生态廊道暨柳山稻米小镇、万亩生态园PPP项目实施机构是住建局，文体小镇（制造类）、开发区物流园PPP项目实施机构是开发区管委会，121省道实施机构是交通局。

有些PPP项目在乡镇实施，需要乡镇密切配合，因此有领导想让乡镇作为PPP项目实施机构，甚至希望乡镇平台公司作为政府方出资代表。关于这个问题，实际涉及到两个层面，一是哪些机构可以作为ＰＰＰ项目实施机构；二是项目财政支出责任在哪一级政府。

关于第一个层面，查阅所有关于PPP的政策文件，不排除乡镇政府可以作为PPP项目实施机构。但是不建议乡镇作为项 8 目实施机构，因为PPP项目前期手续办理、项目管理等权限都在县一级以上，而且乡镇事务繁杂，专业人员少，根本无法胜任，影响办事效率。例如本地洪泽湖（溧河洼）生态廊道暨柳山稻米小镇PPP项目，虽然项目位于石集乡，而且大量拆迁、征地、施工保障必须由乡镇完成，但我们设定项目实施机构是住建局。

关于第二个层面，乡镇一级平台公司可否作为政府出资人代表。从目前政策层面看，没有规范约束。问题核心是哪一级政府承担PPP项目财政支出责任，这个与参与入股的政府方代表关系不大。目前从相关PPP政策文件的表述看，特别是基础设施和公用事业特许经营管理权都在县一级以上政府部门，PPP项目最低应由县级财政承担支出责任。目前本地所有PPP项目财政支出责任都由县级财政承担。

8.2关于PPP项目总投资与建设成本

8.2.1项目总投资：是指PPP项目从项目识别开始至项目移交为止，预计或实际开支的全部投资费用。它是PPP项目投资规模控制的目标，也是PPP项目参与方决策、筹划、执行和风险防范的一项极为重要的经济指标。

8.2.2项目建设成本：指项目全部建设成本，分直接费（人工费、材料费、施工机械使用费、其他直接费）和施工管理费，包含建设期投资利息。

如果项目在采购前设计深度仅达到方案设计，则后期项目公司（SPV）在初步设计和施工图设计阶段，必须注意控制项目建设成本，因为项目总投资是经过审批的，不得随意增加。

8.3关于运作方式及合作期限：PPP模式主要包括特许经营 9 和政府购买服务两类。

经营性项目。对于具有明确的收费基础，并且经营收费能够完全覆盖投资成本的项目，建议采用建设—运营—移交(BOT)、建设—拥有—运营—移交(BOOT)等方式，合作期20-30年。

准经营性项目。对于经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴的项目，如城市供水、供气、供热、污水处理、垃圾处理及公共交通等，建议采用建设—运营—移交(BOT)、建设—拥有—运营(BOO)等方式，合作期20-30年。本地的区域供水、镇村污水处理采用的都是BOT方式，合作期限30年。

非经营性项目。对于缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的项目，如教育项目、医疗卫生保健项目、环境保护与环境污染治理项目、某些公用基础设施项目（如市政项目）等，其中基础设施类的采用建设—运营—移交(BOT)方式，合作期10-15年；其他类的采用建设—拥有—运营(BOO)方式。比如本地的121省道PPP项目，采用BOT方式，合作期限13年。

此外，存量项目优先采用改建-运营-移交(ROT)、移交-运营-移交(TOT)方式；复杂的项目可采用设计-建设-融资-运营-移交(DBFOT)方式。本地的洪泽湖（溧河洼）生态廊道暨柳山稻米小镇PPP项目存量资产稻米博物馆，经评估后采用TOT方式运作。

对于建设内容不是完全一体化的项目，可以根据具体分项性质、特点，分类设定不同的运作方式。本地的开发区物流园PPP项目，属于公共基础配套部分，采用BOT方式，其中运营部分投资采用BOO方式。

8.4关于付费机制：一定要根据具体PPP项目内容、项目性质、经营模式、盈利特点等，灵活使用不同的付费机制，让社会资本方微利不暴利。有的项目规模大、内容复杂，在项目分类可以清晰划分边界的前提下可使用混合型的付费机制。比如洪泽湖（溧河洼）生态廊道暨柳山稻米小镇项目，其中生态廊道属于无盈利点的生态项目，由政府购买服务，小镇项目有盈利点，但是不足以覆盖回报，采用可行性缺口补助。

8.5关于项目风险分担机制：一般来说建设、运营风险由社会资本承担，法律、政策风险由政府方承担，不可抗力风险由双方共同承担。

8.6关于股权结构：政府方不控股，一般占股10-20%比较适宜。

9接触社会资本并完善实施方案

初步实施方案出台后，可以开始与社会资本沟通。应重视征询潜在社会资本方的意见和建议，重视引导社会资本方形成合理的收益预期，建立主要依靠市场的投资回报机制。10项目的审批与核准

项目管理分为审批、核准、备案三种。政府投资项目实行审批制管理，包含三个过程，即项目建议书审批，又称立项（俗称路条），可行性研究报告审批，初步设计审批。企业投资项目实施核准或备案管理，因PPP项目涉及公共服务、重大基础设施，一般采用核准方式管理。

10.1政府投资项目

10.1.1项目建议书审批：在第3.1条完成。

10.1.2可行性研究报告审批

10.1.3初步设计审批：根据PPP项目采购社会资本前项目设计程度来确定初步设计递交评审时间。

10.2企业投资项目：实施核准，办理流程：

企业编制项目申请报告（可委托工程咨询机构编制，报告要达到可行性研究报告程度）→提供规划部门出具的选址意见书（仅指划拨土地）→提供国土部门出具的用地预审意见→发改部门出具核准文件。

11进一步完善确定项目实施方案

政府投资项目的可行性研究报告审批后，实施机构根据经批准的可行性研究报告有关要求，完善并确定PPP项目实施方案。

实行核准制的企业投资项目，经核准后，实施机构依据相关要求完善和确定PPP项目实施方案。正常情况下发改部门不会提出相关要求。12项目设计

项目初步设计之前须完成工程地质勘察。

12.1方案设计：在第4条完成。

12.2初步设计：依据可行性研究报告，进一步深化设计。

12.3施工设计：制作施工图，作为施工依据。

根据不同的PPP项目类型，合理设定项目采购前设计深度。目前大致有三种情形：

一是项目实施机构做到方案设计的深度，项目依法采购社会资本后由项目公司完成初步设计与施工图设计；二是项目实施机构做到初步设计的深度，项目依法采购社会资本后由项目公司完成施工图设计；三是项目实施机构完成施工图设计。PPP 12 项目采购前设计深度应该根据不同PPP项目类型确定：

对于具有通用性，核心边界条件和技术经济参数明确、完整的项目，项目实施机构完全可以完成施工图设计。比如公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施项目。如本地的121省道PPP项目，在采购前施工图和造价都已完成。

对于策划创意要求比较高的或者实施专业性较强的项目，为了充分发挥社会资本的特长，利用中标社会资本特有的专利（技术、产品）、工艺或者策划创意方案，可以在项目采购前完成初步方案，或建议采用DBFOT(设计-建设-融资-运营-移交)运作方式，比如旅游、特色小镇创建、供水、污水处理、环境治理、生态保护等。柳山稻米小镇采用的就是采购前完成项目初步方案设计。

13根据项目设计深度调整实施方案数据

项目达到方案设计层次的，PPP实施方案数据以可行性研究报告为准；项目达到初步设计层次的，PPP实施方案数据以初步设计概算为准；达到施工设计层次的，以施工图纸预算为准。

14社会资本考察

对前期接触的、对本项目感兴趣社会资本进行考察，了解企业综合实力及特长，并最终听取社会资本对项目方案的意见。15实施方案审核及政府批复

由项目办事机构牵头，会同项目涉及到的财政、规划、国土、价格、公共资源交易管理、审计、法制等政府相关部门，对PPP项目实施方案进行联合评审。

方案经评审后，经本级政府有关会议通过后发文批复。

16项目采购

16.1采购方式：PPP项目采购方式包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购。项目实施机构应当根据PPP项目的采购需求特点和潜在供应商数量，依法选择适当的采购方式。

拟由社会资本方自行承担工程项目勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等采购的，必须按照《招标投标法实施条例》的规定，通过招标方式选择社会资本方。目前本地PPP项目主要采取公开招标方式采购社会资本。

16.2关于联合体：鼓励社会资本方成立联合体投标。为促进项目顺利实施，建议要求联合体牵头方在联合体中控股。同时，为保障项目运营良好，建议要求联合体项目运营责任方占一定比例股份。为了防止联合体成员过多，给今后合作增加难度，可以设定投标人联合体成员数量限制，一般3家为宜。

16.3资格预审：通常资格预审文件编制比较简化，潜在投标人无法通过资格预审文件了解项目更多的信息，尤其是核心条款。因此，常出现报名参加资格预审的企业数量多，但在购买招标文件后，发现项目不适合本企业，不参加投标，从而导致项目采购废标。为此，可以在资格预审文件《资格预审公告》章节，把项目基本信息和核心条款充分披露出来，让参加资格预审的潜在投标人更多进入投标环节。

16.3.1投标人资格条件：除《政府采购法》规定的基本条件之外，可设定企业的资信、业绩、资质资格等特定条件。条件设置必须与项目需求相匹配，不得设置歧视性、排他性、不合理条款。尽量减少不必要的资格条件，防止资格审查出差错。

16.3.2资格预审入围：分为合格制、有限数量制。合格制采用符合性审查，符合条件的全部通过；有限数量制由评审小组打分，按分数高低根据资格预审文件规定确定通过名单。

16.3.3提交资料是原件还是复印件：一定要简化手续，方便投标人，防止在繁杂的手续上出差错导致申请人资格预审不通过。

原则上，能够网络查询的资料，提交复印件（加盖单位公章），比如企业营业执照（三证合一、五证合一）、资质资格证等；其它不能网络查询的（或网络查询难以确认真伪的），提交原件，比如合同、协议、中标通知书、身份证（原件需带到现场）、财务审计报告、企业各种声明文件等等。

16.4制作发售招标文件

16.4.1招标文件编制：招标文件是规范项目选定社会资本及项目基本条款的重要文件，合同草案作为招标文件的附件，是社会资本中标后签订PPP合同的依据。因此，招标文件制定，必须严密、规范、合法。

16.4.2评标办法：综合评分法，采用百分制。一般评标体系商务部分70分（其中报价30分，企业资信、业绩40分），技术部分30分。采购人可根据项目特点灵活调整分值构成。

报价（30分）是指政府付费，可以根据项目付费的算式分别报价，也可以根据缺口补助报总价。对于项目招标前设计方案成熟，施工图完备，造价确定的项目，可以就政府付费报一个总价；对于前期设计深度不够，处于方案设计阶段的项目，项目的基本数据都是估算的，则根据政府付费的构成（算式）分别报单价（如资本金回报率、融资利率上浮率、建安费下浮 15 率等）。为了防止恶意竞争，报价应设置限制性规定。

技术部分（30分）主要包括投融资方案、投资控制措施、项目公司组建方案、建设质量控制措施、项目建设安全保证措施、项目建设进度保证措施、项目运营方案、管养维护方案、项目移交方案等，根据不同项目情况灵活设置，都是文字性书面材料，靠评委主观打分。

企业资信、业绩（综合实力，40分），资信主要包括企业信用、净资产、总资产、注册资本、融资能力、资产负债率、资质资格等；业绩主要有PPP业绩、运营业绩、相关工程施工业绩、设计业绩等，根据项目需求合理设定。一般工程业绩要求不超过项目总投资额的70%。

16.4.3评标：根据评审小组打分，采购方将按照综合得分从高到低顺序进行排序，作为候选投标人。采购人可以设定候选投标人数量（比如选前3名作为候选投标人）。

16.5结果确认谈判：采购结果确认谈判工作组应当按照评审报告推荐的候选社会资本排名，依次与候选社会资本及与其合作的金融机构就项目合同中可变的细节问题进行项目合同签署前的确认谈判，率先达成一致的候选社会资本即为预中标、成交社会资本。确认谈判不得涉及项目合同中不可谈判的核心条款，不得与排序在前但已终止谈判的社会资本进行重复谈判。

16.6公示、公告、发中标（成交）通知书：在预中标、成交社会资本确定后10个工作日内，将预中标、成交结果进行公示，公示期不得少于5个工作日。

公示期满无异议后2个工作日内，将中标、成交结果进行公告，同时发出中标、成交通知书。

16.7合同签订：项目实施机构应当在中标、成交通知书发出后30日内，与中标、成交社会资本签订经本级人民政府审核同意的PPP项目合同。

需要为PPP项目设立专门项目公司的，待项目公司成立后，由项目公司与项目实施机构重新签署PPP项目合同，或者签署关于继承PPP项目合同的补充合同。

为了尽量减少社会资本中标后与政府方就合同签订谈判产生过多分歧，采购人对招标文件附件《合同草案》要深入研究、完善，因为潜在投标人一旦购买招标文件并投标，即视为接受招标文件的全部条款，在中标后签合同时，《合同草案》已有的条款不宜再变更。

17项目公司组建及后续手续办理

17.1成立SPV：按照实施方案规定的股权结构和资本金比例，组建SPV，社会资本方和政府方项目资本金按规定到账。

17.2项目设计及投资控制：对于招标前项目处于方案设计阶段的或采用DBFOT运作方式的，项目公司负责项目的初步设计和施工图设计。初步设计投资概算和施工图设计阶段投资预算必须严格控制在PPP项目实施方案规定之内。必要时造价咨询机构提前介入，与设计机构互动，控制项目投资成本。比如本地区域供水PPP项目某增压泵站设计，设计单位明显存在过度设计问题，增加成本。

17.3变更前期手续的项目法人：将项目法人由原来的国有平台公司（或政府部门）变更为项目公司。

17.4土地使用证办理（划拨或招拍挂）：划拨到项目公司或以项目公司摘牌。

17.5建设工程规划许可证办理

17.6施工许可证办理 18.其它手续办理

目前大部分地方实行多图联审、多评合一，串联改并联，办事效率大大提升。

涉及住建、经信、卫生、安监、民防、气象、消防等部门的图纸进行联合审查，做到“多图联审”。企业投资建设项目前期推进阶段涉及的节能评估、环境影响评价、碳排放影响评估、安全评价、水土保持方案、地质灾害危险性评估、地震安全性评价等实行统一受理、统一评估，由串联方式调整为并联方式进行，做到“多评合一”。19监理选择

应由项目公司通过招标方式选定，监理跟项目公司签订合同。考虑到大部分PPP项目工程施工是由中标人联合体中承担施工义务一方负责的，这样监理的作用会打折扣，因此，政府方最好引入第三方项目管理公司，对项目的建设代表政府方履行管理职能。20造价咨询机构介入

20.1项目建设成本核定：PPP项目工程施工计价依据与经过招标的工程施工计价依据不同。经过招投标的项目，在施工过程中，除非清单有漏项或图纸变更或追加工程，其计价依据就是中标价格。

PPP项目选定社会资本如果是以招标方式选定的，而且社会资本具有施工资质的，则PPP项目工程施工可以不单独招标，由PPP中标的社会资本自行建设。在PPP项目招标采购社会资本 18 过程中，关于PPP项目工程计价，又分两种情形：一种是PPP项目采购前施工图完备，清单和造价已经明确，采购方根据项目建设费用（造价核算，加建设期利息）、资金占用费（设定限额）、运营费用（设定限额）等，设定PPP项目全合作期总投资，然后根据项目总投资，设定政府每年付费金额上限，作为PPP项目采购社会资本投标报价限额。如本地121省道PPP采购。这种模式等于PPP项目工程已经招标程序，只不过是包含在PPP项目采购社会资本过程中，而且工程建设费用不单独报价。另一种是PPP项目采购前施工图未完成，有的处于方案设计程度，项目总投资是估算，采购方会设定PPP工程建安费下浮率作为PPP采购投标人报价，等于是费率招标，如本地稻米小镇PPP采购。这种情况下，造价咨询机构有必要介入，提供跟踪服务。

20.2全程跟踪审计：审计机关对公共投资项目的建设运营情况进行审计监督是法定职责，PPP项目的投资控制应该按照政府投资项目的标准进行监管，同时PPP项目运行中的绩效评价和考核也是政府方重要职责，这些都需要专业的造价咨询机构介入。21施工组织

按照建设计划、施工图和工程承包合同，对项目组织实施。22工程竣工验收、决算、审计

工程项目的竣工验收是施工全过程的最后一道程序，也是工程项目管理的最后一项工作。它是建设投资成果转入生产或使用的标志，也是全面考核投资效益、检验设计和施工质量的重要环节。

工程决算是对所完成的工程在竣工验收后的最后经济审 19 核；包括各类工料、机械设备及管理费用等。

竣工决算审计：根据国家的审计法和相关规定，对建设项目竣工决算进行审计，主要审查概（预）算在执行中是否超支，超支原因，以及有无其他违纪行为等等。

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第四篇：PPP项目落地难 发展重在契约精神

PPP项目落地难发展重在契约精神

2015年，被政府寄予厚望的PPP模式重回大众视野。2014年9月，财政部发布《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》；2015年4月21日，由发改委牵头制定，与财政部、住建部、央行四部门联合发布《基础设施和公用事业特许经营管理办法》；5月22日，《关于在公共领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》也正式出台。

如今，我国经济面临下行压力，PPP模式的应用初衷或为缓解政府的财政压力。2014年10月2日，国务院办公厅下发了《国务院关于加强地方政府性债务管理意见》，从PPP模式角度来看，《意见》明确了“推广使用政府与社会资本合作模式”，并将“重点关注城市基础设施建设及公共服务领域”，PPP模式成为地方政府基础设施建设融资的一种重要途径。

PPP模式，不仅仅是融资

然而PPP模式并不仅仅是一种融资途径。PPP模式源自于西方，是指公共部门和社会资本合作提供公共物品或服务的一种运作方式，属于运作、管理模式的范畴。从成本角度而言，PPP模式不仅引进社会资本，还应同时引进民营企业的先进技术与项目管理经验。通过不同部门间的通力合作、各司其职，提高项目整体建设运营效率，降低交易过程中的各项成本。

经济学有一个概念叫做“帕累托最优状态”，这种状态是指“在没有使任何人境况变坏的前提下，使得至少一个人变得更好”。假设我们将PPP模式仅仅看做是一种融资模式，为解决资金来源却并没有发挥私人部门的其他价值，便会出现私人部门将公共部门的资金风险转嫁、自身利益受到损害的可能。这不仅与“帕累托最优”相悖，还会导致的后果就是民营企业从一开始就不敢进入。

这里不得不提到“帕累托最优状态”的前提，也是经济学的前提——社会各类人群都在不断追求自身利益最大化。在这个前提下，不管是政府部门还是企业，都希望通过PPP项目的合作来达到自身的目的。如果政府和企业没有正确认识到基于PPP模式的合作关系是非融资、而是以减少交易费用为目的的运作模式的话，可能双方都无法达到目标。

签约数量少，PPP模式落地难

2014年11月，财政部PPP中心确定了30个示范项目；国家发改委则于2014年5月就推出了80个鼓励社会资本参与建设营运的示范项目。据前瞻产业研究院发布的《中国PPP 1 模式运营情况与投资战略规划分析报告》显示，财政部推出的30个示范项目中，除基础设施建设以外的项目，与发改委项目重点保持一致，均重点鼓励环保与交通基础设施建设方面的PPP项目推进。

图表1：发改委公布的80个PPP项目领域与地方分布（单位：%）

资料来源：国家发改委 前瞻产业研究院整理

图表2：财政部公布的30个PPP项目领域与地方分布（单位：%）

资料来源：财政部 前瞻产业研究院整理

目前来看，PPP模式的实施并不理想。3月19日某研究机构发布报告称，2014年9月，我国34个省市区地方政府推出的总额约1.6万亿元的PPP项目，但截至2015年3月真正签约的项目投资金额仅为2100亿元，占投资总额的1/8。

笔者分析背后原因有三。其一，尽管政府和企业都对PPP模式寄予厚望，但具体如何操作，普遍都有所困惑。如今，发改委官方网站上已经设立PPP项目专栏，收集一些比较2 成熟的案例以供地方政府和企业参考。但目前网站的内容仍然较少，项目运行的过程和来龙去脉也不够详实，参考意义有待商榷；其二，PPP项目主要由中央层面主导，具体落实需要地方政府自行摸索，中央主要负责提供政策上的支持。那么问题来了，政策出台与实施尚存空间，有部分地方政府对于如何操作仍然是一头雾水；其三，PPP项目的实现需遵循地方政府与私人部门的关系平等，而政府与企业关系平等如何实现依然是一个问号。政府是否会与企业坐下来认真商量合同细则？政府是否会频繁变动政策？这里又涉及到了一个古老而严肃的话题——契约精神。

PPP模式要发展，还需重视契约精神

契约精神在民主法治的形成过程中有极为重要的作用。无论在私法或是公法领域，契约精神对我国社会主义法治国家的构建和社会主义市场经济的良性运转都有着积极的作用。PPP模式要发展，最重要的是需要合作双方都具备契约精神。

首先，政府需要具有契约精神。部分地方政府在PPP项目的执行过程中，执行力较弱，有政策随意修改的风险；此外，地方政府换届也是令私人部门担忧的一个原因。一些地方政府“不买旧官帐”，之前的PPP项目进行到一半如何继续，新一届领导是否会修改政策？此外，项目如何实施、政府对项目的绩效评价体系如何制定，也需要在项目开始之前详细确定。不能仅凭几张纸就草率开工，事后若项目进程中的所作所为无凭无据，也给政府违背最初约定意志的可能。

其次，企业需要具有契约精神。在PPP项目合作中，政府占主导地位，私人部门看似地位较弱，但在项目的进行过程中，私人部门也存在一定的自主空间。因此，应设立专门的监管机制，对PPP模式中合作双方进行监管，严格规范项目进程和绩效评定，实现双方利益最大化，才能使PPP模式顺利发展，得到理想的效果。

本文作者：刘雨萌（前瞻网产业研究员、分析师）

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第五篇：ppp失败原因

“鸟巢”是28届奥运会上，利用ppp模式(Public-Private-Partnership)，即公私合营模式建造奥运场馆的典型，由中信集团、城建集团、金州控股集团三家组成的中信联合体与北京市国有资产经营有限公司共同组建项目公司，作为国家体育场的项目法人，负责国家体育场的设计、投融资、建设、运营和移交。

在“鸟巢”总计近32亿元的投资中，由中国中信集团公司等四家企业组成的中信集团联合体出资42%，北京市国有资产经营有限责任公司代表北京市政府支付剩余的58%，双方按投资比例组建国家体育场有限公司，负责“鸟巢”的融资、建设、管理等工作。根据特许经营协议，中信联合体拥有赛后30年的特许经营权，运营期间自负盈亏。期满后，“鸟巢”由北京市政府收回。PPP大项目“鸟巢”为何半路散伙

从招投标、建设到运营的全程，一系列不符合PPP（政府和社会资本合作）模式精神和现行法律法规的做法，都给项目运营的最终失败埋下了伏笔。、“鸟巢”赛后运营一年，刚刚度过“蜜月期”的合作双方居然“离婚”了。2009年8月29日，北京市政府与中信联合体签署《关于进一步加强国家体育场运营维护管理协议》，对“鸟巢”经营者进行股份制改造。中信联合体放弃了30年特许经营权，转而获得永久股东身份；国家体育场有限责任公司董事长、总经理等公司高层由北京市国资委派任。

“鸟巢”项目的失败出在执行过程中，PPP模式与现行的财务、法律等制度还存在矛盾。一方面，“鸟巢”的招标流程不完全符合PPP项目要求。将设计责任交给投标人是体育场馆建设的重要特点，但在“鸟巢”招标过程中，北京市政府先行招标选定了设计方案，造成设计上对体育场赛后商业运营考虑不足，限制了项目公司在赛后对“鸟巢”商业效率的最大化。另一方面，招标时过于看重融资能力，赛后运营管理能力没有引起足够重视，中信联合体内部缺少利益协调机制。

此外，国家体育场的“定位”加上公众对PPP模式认知不清，直接影响了赛后运营效益。在PPP执行过程中，PPP模式与现行的一些制度存在矛盾。例如，按照现在会计准则计提折旧，让“鸟巢”的盈利计算成为一个难题。在30年的运营期内，运营方事实上是在为北京市政府投入的20亿元的折旧额“埋单”，根本无法实现分红。

“鸟巢”经营权由北京市国有资产经营责任有限公司重新主导后，逐步实现了现金流的平衡，值得充分肯定。“但是政府收回„鸟巢‟经营权，违背了PPP模式初衷，对我国今后大型体育场馆PPP模式的推广存在不利影响。

从案例看导致PPP项目失败的主要因素

我们选取了自上世纪八十年代以来在中国实施的PPP项目中13个失败的案例，这些项目主要涉及高速公路、桥梁、隧道、供水、污水处理和电厂等领域，基本涵盖了我国实行PPP模式的主流领域。从这13个案例失败原因的汇总分析，我们认为中国PPP项目的失败主要是由以下风险造成的：

一、项目唯一性

是指政府或其他投资人新建或改建其他项目，导致对该项目形成实质性的商业竞争而产生的风险。

项目唯一性风险出现后往往会带来市场需求变化风险、市场收益风险、信用风险等一系列的后续风险，对项目的影响是非常大的。

如杭州湾跨海大桥项目开工未满两年，在相隔仅50公里左右的绍兴市上虞沽渚的绍兴杭州湾大桥已在加紧准备当中，其中一个原因可能是因为当地政府对桥的高资金回报率不满，致使项目面临唯一性风险和收益不足风险。

鑫远闽江四桥也有类似的遭遇，福州市政府曾承诺，保证在9年之内从南面进出福州市的车辆全部通过收费站，如果因特殊情况不能保证收费，政府出资偿还外商的投资，同时保证每年18%的补偿。但是 2004年5月16日，福州市二环路三期正式通车，大批车辆绕过闽江四桥收费站，公司收入急剧下降，投资收回无望，而政府又不予兑现回购经营权的承诺，只得走上仲裁庭。该项目中，投资者遭遇了项目唯一性风险及其后续的市场收益不足风险和政府信用风险。

福建泉州刺桐大桥项目和京通高速公路的情况也与此类似，都出现了项目唯一性风险，并导致了市场收益不足。

二、法律变更

主要是指由于采纳、颁布、修订、重新诠释法律或规定而导致项目的合法性、市场需求、产品/服务收费、合同协议的有效性等元素发生变化，从而对项目的正常建设和运营带来损害，甚至直接导致项目的中止和失败的风险。

PPP项目涉及的法律法规比较多，加之我国PPP项目还处在起步阶段，相应的法律法规不够健全，很容易出现这方面的风险。例如江苏某污水处理厂采用BOT融资模式，原先计划于2002年开工，但由于2002年9月《国务院办公厅关于妥善处理现有保证外方投资固定回报项目有关问题的通知》的颁布，项目公司被迫与政府重新就投资回报率进行谈判。上海的大场水厂和延安东路隧道也遇到了同样的问题，均被政府回购。

三、审批延误

主要指由于项目的审批程序过于复杂，花费时间过长和成本过高，且批准之后，对项目的性质和规模进行必要商业调整非常困难，给项目正常运作带来威胁。

比如某些行业里一直存在成本价格倒挂现象，当市场化之后引入外资或民营资本后，都需要通过提价来实现预期收益。而根据我国《价格法》和《政府价格决策听证办法》规定，公用事业价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性，这一复杂的过程很容易造成审批延误的问题。以城市水业为例，水价低于成本的状况表明水价上涨势在必行，但是各地的水价改革均遭到不同程度的公众阻力和审批延误问题。

例如，2003年的南京水价上涨方案在听证会上未获通过;上海人大代表也提出反对水价上涨的提案，造成上海水价改革措施迟迟无法落实实施。因此出现了外国水务公司从中国市场撤出的现象。比较引人注目的是，泰晤士水务出售了其大场水厂的股份，Anglian从北京第十水厂项目中撤出口。

四、政策决策失误冗长

是指由于政府的决策程序不规范、官僚作风、缺乏PPP的运作经验和能力、前期准备不足和信息不对称等造成项目决策失误和过程冗长。

例如青岛威立雅污水处理项目由于当地政府对PPP的理解和认识有限，政府对项目态度的频繁转变导致项目合同谈判时间很长。而且污水处理价格是在政府对市场价格和相关结构不了解的情况下签订，价格较高，后来政府了解以后又重新要求谈判降低价格。此项目中项目公司利用政府知识缺陷和错误决策签订不平等协议，从而引起后续谈判拖延，面临政府决策冗长的困境口。相类似的在大场水厂、北京第十水厂和廉江中法供水厂项目中也存在同样问题。

五、政治反对

主要是指由于各种原因导致公众利益得不到保护或受损，从而引起政治甚至公众反对项目建设所造成的风险。

例如大场水厂和北京第十水厂的水价问题口，由于关系到公众利益，而遭到来自公众的阻力，政府为了维护社会安定和公众利益也反对涨价。

六、政府信用

是指政府不履行或拒绝行合同约定的责任和义务而给项目带来直接或间接的危害。

例如在长春汇津污水处理厂项目中，汇津公司与长春市排水公司于2000年3月签署《合作企业合同》，设立长春汇津污水处理有限公司，同年长春市政府制定《长春汇津污水处理专营管理办法》。2000年底，项目投产后合作运行正常。然而，从2002年年中开始，排水公司开始拖欠合作公司污水处理费，长春市政府于2003年2月28日废止了《管理办法》，2003年3月起，排水公司开始停止向合作企业支付任何污水处理费。经过近两年的法律纠纷，2005年8月最终以长春市政府回购而结束。

再比如在廉江中法供水厂项目中，双方签订的《合作经营廉江中法供水有限公司合同》，履行合同期为30年。合同有几个关键的不合理问题：问题一，水量问题。合同约定廉江自来水公司在水厂投产的第一年每日购水量不得少于6万立方米，且不断递增。而当年廉江市的消耗量约为2万立方米，巨大的量差使得合同履行失去了现实的可能性；问题二，水价问题。合同规定起始水价为1.25元人民币，水价随物价指数、银行汇率的提高而递增。而廉江市每立方米水均价为1.20元，此价格自1999年5月1日起执行至今未变。脱离实际的合同使得廉江市政府和自来水公司不可能履行合同义务该水厂被迫闲置，谈判结果至今未有定论。除此之外，遇到政府信用风险的还有江苏某污水处理厂、长春汇津污水处理和湖南某电厂等项目。

七、不可抗力

是指合同一方无法控制，在签订合同前无法合理防范，情况发生时，又无法回避或克服的事件或情况，如自然灾害或事故、战争、禁运等。

例如湖南某电厂于上世纪 90年代中期由原国家计委批准立项，西方某跨国能源投资公司为中标人，项目所在地省政府与该公司签订了特许权协议，项目前期进展良好。但此时某些西方大国(包括中标公司所在国)轰炸我驻南斯拉夫大使馆，对中国主权形成了严重的实质上的侵犯。国际政治形势的突变，使得投标人在国际上或中国的融资都变得不可能。项目公司因此最终没能在延长的融资期限内完成融资任务，省政府按照特许权协议规定收回了项目并没收了中标人的投标保函，之后也没有再重新招标，从而导致了外商在本项目的彻底失败。

在江苏某污水处理厂项目关于投资回报率的重新谈判中，也因遇到非典中断了项目公司和政府的谈判。

八、融资

是指由于融资结构不合理、金融市场不健全、融资的可及性等因素引起的风险，其中最主要的表现形式是资金筹措困难。

PPP项目的一个特点就是在招标阶段选定中标者之后，政府与中标者先草签特许权协议，中标者要凭草签的特许权协议在规定的融资期限内完成融资，特许权协议才可正式生效。如果在给定的融资期内发展商未能完成融资，将会被取消资格并没收投标保证金。在湖南某电厂的项目中，发展商就因没能完成融资而被没收了投标保函。

九、市场收益不足

是指项目运营后的收益不能满足收回投资或达到预定的收益。例如天津双港垃圾焚烧发电厂项目中，天津市政府提供了许多激励措施，如果由于部分规定原因导致项目收益不足，天津市政府承诺提供补贴。但是政府所承诺补贴数量没有明确定义，项目公司就承担了市场收益不足的风险。

另外京通高速公路建成之初，由于相邻的辅路不收费，致使较长一段时间京通高速车流量不足，也出现了项目收益不足的风险。在杭州湾跨海大桥和福建泉州刺桐大桥的项目中也有类似问题。

十、配套设备服务提供

指项目相关的基础设施不到位引发的风险。

在这方面，汤逊湖污水处理厂项目是一个典型案例。2001年凯迪公司以BOT方式承建汤逊湖污水处理厂项目，建设期两年，经营期20年，经营期满后无偿移交给武汉高科(代表市国资委持有国有资产的产权)。但一期工程建成后，配套管网建设、排污费收取等问题迟迟未能解决，导致工厂一直闲置，最终该厂整体移交武汉市水务集团。

十一、市场需求变化

是指排除唯一性风险以外，由于宏观经济、社会环境、人口变化、法律法规调整等其他因素使市场需求变化，导致市场预测与实际需求之间出现差异而产生的风险。

例如山东中华发电项目，项目公司于1997年成立，计划于2004年最终建成。建成后运营较为成功，然而山东电力市场的变化，国内电力体制改革对运营购电协议产生了重大影响。

第一是电价问题，1998年根据原国家计委曾签署的谅解备忘录，中华发电在已建成的石横一期、二期电厂获准了0.41元/度这一较高的上网电价；而在2002年10月，菏泽电厂新机组投入运营时，山东省物价局批复的价格是0.32元/度。这一电价不能满足项目的正常运营；

第二是合同中规定的“最低购电量”也受到威胁，2003年开始，山东省计委将以往中华发电与山东电力集团间的最低购电量5500小时减为5100小时。由于合同约束，山东电力集团仍须以“计划内电价”购买5500小时的电量，价差由山东电力集团自己掏钱填补，这无疑打击了山东电力集团公司购电的积极性悼。在杭州湾跨海大桥、闽江四桥，刺桐大桥和京通高速等项目中也存在这一风险。

十二、收费变更

是指由于PPP产品或服务收费价格过高、过低或者收费调整不弹性、不自由导致项目公司的运营收入不如预期而产生的风险。

例如，由于电力体制改革和市场需求变化，山东中华发电项目的电价收费从项目之初的0.41元/度变更到了0.32元/度，使项目公司的收益受到严重威胁伸。

十三、腐败

主要指政府官员或代表采用不合法的影响力要求或索取不合法的财物，而直接导致项目公司在关系维持方面的成本增加，同时也加大了政府在将来的违约风险。

例如由香港汇津公司投资兴建的沈阳第九水厂BOT项目，约定的投资回报率为：第2-4年，18.50%；第5-14年，21%；第15-20年，11%。如此高的回报率使得沈阳自来水总公司支付给第九水厂的水价是2.50/吨，而沈阳市1996年的平均供水价格是1.40/吨。到2000年，沈阳市自来水总公司亏损高达2亿多元。这个亏损额本来应由政府财政填平，但沈阳市已经多年不向自来水公司给予财政补贴了。沈阳市自来水总公司要求更改合同。

经过数轮艰苦的谈判，2000年底，双方将合同变动如下：由沈阳市自来水总公司买回汇津公司在第九水厂所占股权的50%，投资回报率也降至14%。这样变动后沈阳自来水厂将来可以少付两个多亿。其实对外商承诺的高回报率在很大程度上与地方官员的腐败联系在一起，在业内，由外商在沈阳投资建设的八个水厂被誉为“沈阳水务黑幕”。

以上是从案例中总结而来的导致PPP项目失败的主要风险，从对这些风险和案例的描述中也可以看出，一个项目的失败往往不是单一风险作用的结果，而是表现为多个风险的组合作用。

第一，政府政策承诺变异。政府作 为经 营性公 共服务的发起者，会 以一定 的优惠条件(政策、税 收以及用地)吸引更多的资金投资者 以多元投资渠 道参与到公共产品的供给上。案例 中政府承诺 提供 商业土地资金承兑 以及政府还款初步列入市财政预 算支出两种保 障。然而，某个项 目的进展程度是根 据政府意愿 以及社会压力推动的，在投资过程中政

府会出现政策反复的现象 :1)预算还款承诺变 异。D县处于东北经济发展较慢 区域，通过政府协 商争

取省级基础设施项 目可以促进本县发展，所 以前期 D县政府承诺将得 到市级人大财政预算决议作 为资金保 障。经报批 上级部 门，省、市级人大都不 能提供相应的财政预算决议，增信级别 降低为县人 大决议。而作为金融机构来说，目前的合作模式是 要求政府能够提供资信较高的诚信方案，以便能够 实现投资达到共赢。所 以，在实质性谈 判中县级人 大决议不能满足金融机构的增信评估要求，前后不 一 致的承诺导致了前期的资本方谈判停滞，延缓了 整体的合作进展。2)土地承诺保障变异。目前我国 部分地方政府通过土地财政拉动地方经济发展，而 现阶段东北经济整体上增速缓慢，政府土地 财政 收 入压力较大，D县土地使用价值和土地评估 能力在 一 定程度上难以估计，土地是否 能够进一步升值或 者快速实现转让仍不确定，加之政府承诺的土地区 域从县 内商业用地置换 到高铁站附近用地，政府承 诺前后不一致和可信度较低 的行 为加剧 了合作的困 难性，埋下了合作破裂的伏笔。

第 二，企业 初 衷 约 定 变 异。按 照 上 述 约 定，z 公 司为基础设施项 目实行预先垫资，待项 目合 同签 订，Z公司对基础设施项 目开始施工建设，同时 由 合作双方共同出资组 建项 目运作公 司，负责项 目建 设管理工作。为 了保证 自身利益得 以最 大化，z公 司在合作过 程 中设计 “完美” 退 出机制，改变 了 PPP项目的伙伴关系的初衷设想，自身行为发生变 异 :