我国粮食直补政策的稳定性分析上

第一篇：我国粮食直补政策的稳定性分析上

我国粮食直补政策的稳定性分析（上）

赵云旗

 2012-09-03 11:05:52

来源：《财政与税务》2012年第7期

关于我国粮食直补政策，近年来成为社会广泛关注的热点问题，在支农资金整合的声浪下，提出这一政策的实施效果不佳，主张停止或整合到支农资金中。这一观点引起了广大农民的担心和疑虑，对粮食生产带来了一定的影响，粮食直补政策是否具有继续实施的必要性是值得研究的课题。

一、我国粮食直补政策的成效

成效是决定政策去留的尺度，实践证明，我国的粮食直补政策虽然存在着一些问题，但成效也是显著的。

（一）促进了粮食生产持续发展

1.调动了农民种粮积极性。我国农民长期以来种粮没有享受过补贴，计划经济时期农民只有付出，为工业化建设积累做贡献，改革开放后26年间也很少得到优惠，从2004年开始实施种粮补贴在中国是开天辟地第一次，农民不能不极大地受到鼓舞。粮食直补政策之所以调动了农民种粮的积极性，不仅是这样的政策从无到有，起到了“四两拨千斤”的作用，而且还在于补贴方式和补贴渠道的改变。改革开放以来，我国对粮食生产者的补贴是通过流通环节实施的，通过补贴国有粮食收购企业以达到保护生产者的目的，这种间接补贴不仅没有使农民获得较大的收益，而且粮食企业常常给农民打白条，极大地挫伤了农民种粮积极性。粮食直补政策实施后，把以前通过补贴流通环节的间接补贴方式改为直接补贴方式，把惠及企业改为直接惠及农民，这种看得见的实惠对农民的刺激作用是巨大的，尤其是在政策实施的初期。与此同时，直接补贴还向农民传递了中央政府重视和关心农民与农业的信息，从精神上也大大鼓励了农民种粮的兴趣。这一政策实施后，全国不少地区出现了农民抢农时、增投入、主动扩大粮食生产的现象。如2004年，江西省农户春耕农用资金比上年增长6.7%，湖北省70万亩抛荒地全部得到复耕。许多原来外出打工的农民返乡种田，农民由过去“想送田”向“要种田”转变，由“外出赚钱”向“返乡种田”转变。由于粮食生产能得到多方面的补贴，人们对发展农业越来越看好，各地种粮大户陆续出现，2005年浙江全省种植粮油作物20亩以上的种粮大户5.15万户，比上年增加0.84万户，增长19.7%，规模经营面积所占比重从2004年的9.12%上升到11.93%。但是，这一政策的“初始效应”突出而“持续效应”薄弱，随着我国市场经济的发展，第二、第三产业效应的凸显，农民种粮的积极性逐渐下滑，成为目前人们对这一政策关注的焦点。

2.粮食播种面积迅速增加。由于农民种粮积极性提高，粮食播种面积迅速扩大，粮食直补的第一年2004年，全国粮食播种面积比上年迅速增加了2196千公顷，增长了2.20%，一下扭转了连续5年下滑的局面。这种势头在2005年进一步高涨，粮食播种面积在上年基础上又增加了2672千公顷，增长的幅度还要大于2004年，增长了2.63%。从2006年起，粮食播种面积增长的幅度虽然比前两年下降，但总亩数长期保持着增加的态势，2010年达到109876千公顷，比上年扩大890千公顷，这是很难得的，因为耕地是有限的，越到后来增长的空间越小。增长趋势如表1所示。

从各省来看，不论东部地区还是西部地区，粮食种植面积均在增加。如东部地区的浙江省2004年粮食种植面积为1454.53千公顷，比2003年增加26.76千公顷，粮经比例由2003年的50.4：49.6变为2004年的52.4：47.6.种植业产值由2003年的515.24亿元增加到2004年的578.22亿元，增长12.22%。其中粮食产值增长34.19%，粮食产值占种植业产值的比重由2003年的21.86%增加到2004年的26.14%。浙江省2005年全省粮食播种面积达到149.93万公顷，比2004年增加了4.48万公顷，增长了3.08%。浙江是工商业发达的省份，农作物播种面积竟然如此增加，说明粮食直补政策对粮食生产的作用之大。这种效果在广大的以农业为主的西部地区更加显著，如新疆维吾尔自治区受农资综合直补、粮食直补政策影响，2009年全区冬麦播种面积实际完成1138.9万亩，比上年的784.4万亩增加354.5万亩，增长45%，春麦种植面积300万亩左右，全区小麦播种面积达到1438.9万亩，比上年增长11.4%。东北地区的吉林省，2004年粮食作物播种面积431.2万公顷，比2003年增加29.8万公顷，增幅为7%。粮食播种面积的持续增长，巩固了国家粮食安全的基础。

3.提高了粮食生产水平。农业生产综合能力是衡量一国或地区农业发展的水平，粮食生产能力是农业生产力的重要组成部分。良种补贴、农机具购置补贴实施以来，有力地促进了粮食生产科技水平和机械化水平。在良种补贴的项目区，基本解决了长期以来粮食种子陈旧质差的问题，由于种子优良粮食标准化生产和单产水平均明显提高。2005年项目区的优质专用小麦、玉米，青贮玉米，高油大豆平均亩产分别比非项目区高67.4公斤、50.1公斤、726.5公斤和23.9公斤，增幅达到10%到20%。据品质检测，良种补贴项目区的粮食作物品质普遍较好，主要指标达到甚至超过国际规定的优质品质的要求。农机具购置补贴激发了农民和合作社购买农业机械的积极性，促进了农业机械化的发展。据统计，2005年全国各级财政补贴农民购置先进实用、质量优良的农机具20万台，受益农户达15万户；全国机械化耕地、播种、收获水平分别达到50.2%、30.3%和22.6%，比“九五”期末分别提高了2.4个、4.5个和4.4个百分点。

（二）经济效益多方凸显

1.保障了国家粮食安全。由于粮食直补提高了农民种粮的积极性，良种补贴政策对粮食标准化生产和单产水平提高效果明显，农机购置补贴使农业生产机械程度不断增加，改变了自1998年以来粮食产量连续5年下降的局面。粮食总产量直线上升，有力地保障了国家的粮食安全。2004年前后粮食产量变化如表

2、表3所示。1998-2003年间，2000年比1999年减产4621万吨，下降了9.07%；2003年减产2636万吨，下降5.77%，降幅是很大的，这样的发展趋势对国家粮食安全是非常不利的，但自2004年实施粮食直补政策后马上发生了巨大变化。

从表3可知，2004年我国粮食产量46947万吨，比2003年增加3904万吨，增长幅度达到了9.06%，开创了持续增长的趋势，这与粮食直补政策的实施有直接的关系。自2007年开始从原来的40000万吨跃上了50000万吨新台阶，2010年全国粮食产量再创历史新高。实践证明，粮食直补政策确保了国家粮食安全和稳定，为我国更好地发展经济、改革开放提供了重要的保证。

2.减轻了国家财政负担。2004年粮改前，国家通过粮食购销企业执行国家敞开收购农民余粮的政策，由于收购和销售的价格形成机制不同，加上长期以来存在的一些体制性原因，国有粮食收购企业连年亏损，库存增加，粮食风险基金的投入不断增多，财政负担加重。如在1998年的粮食流通体制改革中，粮食风险基金专户支出173亿元，用于超储粮食库存利息、费用补贴133亿元，省级储备粮油利息、费用补贴40亿元；中央财政支出182亿元专门用于建设中央储备粮库；国有粮食企业挂账和不合理贷款2105亿元，本年消化老挂账426亿元。这样下去国家财政难以坚持的，但2004年粮食直接政策实施后，补贴从流通环节转到生产环节，粮食风险基金主要用于粮食直接补贴，结束了粮食企业长期以来的亏损局面，国家财政负担大大减轻。

3.农民种粮得到了实惠。从种粮农民收入的自身比较来看，其收入比补贴以前有了增长是不可否认的事实，如2004年全国有29个省（区、市）实施粮食直补，平均每公顷补贴数额为150-225元，近6亿粮农直接享受到了补贴政策带来的实惠。全国13个粮食主产省通过粮食直补，使13892万农户户均增收74元。粮食直补和农资综合补贴给农民带来的收益，2006年达到3801元，2007年增加到4293元的水平，比2004年增长1122元，年递增10.7%。2008年随着中央财政发放的粮食补贴资金的增加，户均增收490多元。从各省看农民得到的实惠增长幅度虽然不同，但不断提高的趋势是一致的。如2006年河南、山东等6个小麦主产省农民由于三项补贴，亩均增收50元以上。浙江省2007年两项补贴农民人均享受接近50元。由于良种和农机具补贴提高了科学化和机械性的水平，粮食产量显著增加，也使农民收入增加。据2011年辽宁省铁岭市调查，当年亩产1500斤，按每斤1元计收获1500元，除去568元的产生成本，每亩净收入932元。这里即使每人以10亩计，五口之家有地50亩，合计种粮收益46600元，作为农户来说也是一项不小的收入。

4.促进粮食购销市场的形成。计划经济时期，我国的粮食长期实行统购统销的政策，改革开放后粮食购销市场化成为改革的方向，由于国有粮食购销企业长期以来政企不分，缺乏走向市场的主动性，影响了粮食购销体制的改革。粮食直补政策实施后，改变了长期以来沿用的间接补贴方式，粮食企业不再承担按照政府制定的保护价收购农民余粮的义务，政府也不再对国有粮食企业进行超储补贴，国有粮食企业由此成为具有市场化理念的市场经济主体，按照市场规则自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展、公平竞争，形成了粮食购销市场化和市场主体多元化经营格局。所以，粮食直补政策的实施，对我国的粮食购销市场的形成完善是一个很大的促进。

（三）社会效益不可忽视

1.促进了社会安定。我国有五级政府，农民与地方政府接触较多，与中央政府的距离太远，农村常常被视为天高皇帝远的地方。中央政策广大农民往往不知道或不了解，对中央政府的温暖感受不到，农民认为不论什么朝代都要缴税纳粮，只关心自己的粮食安全问题，很少关心天下大事。粮食直补政策实施后，中央政府的温暖照到了千家万户，使农民感觉到国家是代表最广大人民利益的，是关心广大农民的政府，由此达到了民心所归的效果。我国农民占70%的比重，农民安定社会就安定，这是中国历代反复证明了的一个铁的事实。

2.促进了农村和谐。农民长期以来主要与基层干部打交道，由于常年缴粮纳税又得不到政府的关心，久而久之干群关心非常紧张，农村的矛盾也比较突出。粮食补贴政策实施后，使农民切身感受到粮食补贴带来的好处，在一定程度上缓解了由于政策和制度不公平所积累的社会压力及基层干部与农民的矛盾。所以，粮食直补政策不仅有效地提升了党和政府的形象，也缓解了农民与基层干部的关系，从而构建了农村的和谐。我国农村是国家政权的基础，和谐农村对构建和谐社会至关重要。

从上可知，粮食直补政策带来的效益是多方面的，也是非常显著的，既然如此，就应该保持它的稳定性。虽然粮食直补政策还有不完善的地方，在执行中也出现了一些问题，但不能以此全面否定。有些具体问题要具体分析，比如对增加农民收入不显著，这是与从事第二、第三产业者收入相比而言的，就其本身来看补贴总比不补收入多。又如对提高农民种粮积极性发生递减现象，这主要是受市场因素的影响，原因是多方面的，也是可以解决的。总的来看，粮食直补政策的成效是主要的，是可以长期实施的。

二、保持粮食直补政策稳定性的原因

（一）必须长期利用WTO关于粮食补贴政策的规定

农业是弱势产业，我国的农业尤其是这样，而且我国长期以来实行城乡“二元结构”政策，以农业创造的价值促进和保障工业的发展，致使农业长期处于落后的状态。还应该看到，我国政府对农业的投入与国外相比很少，对农业的优惠政策也非常少，只有在城市粮食供应发生困难的时候才会制定一些优惠政策，手段也非常单一，只是加大投入、降低农业税、提高农副产品价格、提高粮食收购价格等这几种司空见惯的做法。更重要的是，我国2002年加入世贸组织后对原来农业补助政策又带来了各种限制，粮食补贴政策的制定和调整必须考虑WTO的相关规则。这样一来，我国原有的一些补贴政策由于不符合WTO的规定不能继续实施，农业补贴又受到新的限制。

根据乌拉圭回合谈判达成的《农业协议》，农业国内支持政策可以根据对生产和贸易的扭曲程度划分为三类：“绿箱”政策、“黄箱”政策和“蓝箱”政策。“绿箱”政策指对生产和贸易没有扭曲或影响很小，不受限制或免于削减义务的支持政策。主要包括农业科研、病虫害防治、培训、技术推广和咨询、检验检测、营销和促销、基础设施等服务措施，对生产者退休计划和资源停用计划提供的结构调整补助，以及对结构调整提供的投资补贴、环境保护补助和地区性援助等措施。“黄箱”政策指对生产和贸易产生扭曲，需要限制或削减的政策。具体包括价格支持，营销贷款，按产品种植面积补贴，对种子、肥料、农药、灌溉等投入的补贴。“蓝箱”政策指一些与生产限制计划有关的“黄箱”政策的特例，不包括在“综合支持量”（AMS）中，从而免于削减，如基于固定的面积和产量的支付，根据基期生产水平的85%或85%1）2下给予的直接支付。但对成员国“黄箱”政策构成的综合支持量是否需要削减，还要涉及微量允许标准。根据《农业协定》第6条第4款规定，在计算某一特定农产品综合支持量时，如果计算结果不到该产品总产值的5%（发展中国家为10%）则不必计入综合支持总量中，该特定农产品可免除减让；或者在计算非特定农产品的综合支持量时，如果计算结果不足全部农业总产值的5%（发展中国家为10%），也不必计入综合支持总量中，该非特定农产品也可免除减让。总的来说，微量允许标准构成了黄箱政策中对农产品支持的“上限”，超过5%或10%“上限”的黄箱政策必须进行削减，低于这个“上限”的可免除削减。需要特别明确的是，中国2002年在人世协定后，已经明确承诺综合支持量将保持为零，而仅仅协商保留8.5%的微量允许。我国农业补贴已经不能再使用“黄箱”，而仅仅能够利用特定基期农业产值8.5%的微量允许，按照这些规定和要求，我国对农业的补贴机会是有限的。

但是，即使在机会有限的情况下，我国仍然没有充分利用WTO规定允许的农业支持保护政策。据有关分析，WTO农业协议免于削减的12项国内支持措施中，我国不少尚属空白，其他方面的支持力度也不够。而且，与国外相比补贴的力度远远不够。按WTO国内补贴政策分类要求，我国1996-1998年“绿箱”支出年均773亿元，“黄箱”支出年均290.26亿元，补贴总水平年均1063.26亿元，相对于农业生产总值的4.51%，而美国2001年农业补贴是970亿美元，农业生产总值是1940亿美元，补贴总量是农业生产总值的50%，世贸组织成员国的比例大多在5%-20%，我国与这些国家相差很远：就“黄箱”来看，1997年和1998年两年实际补贴规模占农业生产总值的比例是1.23%，按我国不超过8.5%的承诺，我国最高“黄箱”补贴规模是1741亿元，2003年不到300亿元，还有1400亿元的补贴空间。至于“蓝箱”政策是发达国家为了争取对农业补贴的机会而争取空间的产物，我国基本上还没有开展这项补贴。

在这种情况下，我国要特别抓紧已有的机会，充分利用和发挥WTO规定留给我国的空间，要做到这一点，不仅不能中断粮食直补政策，而且还要保持其稳定性，充分利用“绿箱”，尽量利用“黄箱”，扩大利用“蓝箱”。

（二）政策是应对“中等收入陷阱”的需要

从2005年开始我国人均GDP达到了1700美元左右，标志着我国从此由低收入国家走向中等收入国家。国际经验表明，在这个阶段，一方面人口增长相对较快，粮食需求逐步增加，同时农业科技水平还相对较低，农业基础设施还不够完善，粮食供给还没有得到彻底解决。同时由于工业化和城市化进程已经得到了较快的发展，城乡差距扩大，农业生产者收入较低和相对贫困的问题也逐渐暴露出来，致使经济发展出现停滞或下滑，这就是所谓的“中等收入陷阱”。为了避免陷入中等收入的陷阱，从农业发展方面来看，需要持续地增加粮食供给和提高农民收入。

第二篇：我国粮食直补政策的稳定性分析中

我国粮食直补政策的稳定性分析（中）

赵云旗

 2012-09-03 11:04:00

来源：《财政与税务》2012年第7期

但从我国的实际情况看，粮食生产面临着资源、生态等多重因素的制约，粮食安全问题不容忽视，保障粮食供给在今后仍是我国农业政策的一个重要目标。由于我国农业仍然处在个体、分散的小农经济时代，工农之间的差别、城乡之间的差别还很大。2005年城乡居民人均收入10493元，农村居民人均收入只有3254.9元，相差7239元；2007年分别是13785.8元和4140.4元，相差9645.4元，特别是中西部地区的种粮农民，经营规模小，同时受粮食市场、生产资料市场价格波动等多重因素的影响，增加收入困难很大，这个问题得不到解决，就很可能陷入“中等收入陷阱”。所以，增加种粮农民收入，缩小城乡收入差距，成为我国农业政策面临的一个重要任务。

要增加粮食供给、提高农民收入和缩小城乡差距，就需要对农民种粮实行长期的补贴政策。目前我国的粮食直补政策正好兼顾着粮食生产和农民收入双重目标，从综合性收入补贴和生产性专项补贴两大方面发挥着作用。既采取各种专项补贴政策改善农业生产条件，加快农业技术进步，提高粮食综合生产能力，稳定和增加粮食产量，保障粮食供应；又建立对种粮农民的收入补偿制度，并逐步提高补贴的规模和标准，保障农民收入，缩小城乡差距，实现社会的和谐发展。从而绕开“中等收入陷阱”，使我国顺利渡过中等收入发展阶段，实现现代化强国。

（三）粮食直补政策是世界各国的共同做法

对农业实施补贴政策是世界上各个国家保护和促进农业发展的惯例和有着稳定的政策，我国目前实施的粮食直补政策与国际惯例接轨，这也是非常必要的。从美国、欧盟、日本等国粮食补贴政策的实践看，尽管这些国家在20世纪90年代以后逐步建立了农民收入综合补贴制度，但仍保留了包括价格支持和其他生产性专项补贴等粮食补贴政策。美国在建立了以直接支付和反周期支付为主要内容的农民收入补贴制度后，仍然保留了无追索权贷款作为对农产品价格支持的政策工具。同时，还实施了农田水利建设贷款利息补贴、农场粮食储备设施建设补贴、农业保险补贴、水土保持补贴等专项补贴政策，引导农民增加农业投入，改善农业生产条件。欧盟2003年实施“单一农场支付”政策，但同时仍然保留了价格支持、农业贷款利息补贴、农业保险补贴等专项补贴政策，作为对农民收入补贴的主要手段。从这些国家粮食补贴政策发展历程看，早期以促进农业生产的专项补贴为主，后期以保障农民收入的综合补贴为主，但是后者并没有取代前者，如欧盟各国在20世纪50-60年代就有生产性专项补贴，现在仍然保留了不少专项补贴政策。在20世纪90年代以后，欧美等国的农业综合生产能力达到很高的水平后，才逐渐开始使用限产支付和脱钩支付来保障农民收入。但在这些国家补贴政策也在发生着变化，如以收入为主要目标的直接补贴的发展并没有完全取代原提高生产能力的补贴政策，部分专项补贴和价格支持失去了自身的价值，逐渐被削减或者转变为综合补贴。不过这种取消和变化是在农业生产力达到一定水平，农业发展所面临的任务转变后才出现的。

从上可知，国外的农业补贴政策是非常普遍的，欧美日等发达国家无一不实施这样的政策，而且是在建立了新的补贴政策的同时仍然保留原有的补贴政策，其目的就是通过各种方法、各种政策和渠道加强对农业和农民的支持。经济发达国家竟然是这样看重粮食直补政策，我们的选择岂能中止？我国的粮食直补政策只实施了七八年的时间，还处于刚刚开始的阶段，不完善有问题是极其正常的，不能因噎废食。我国出现的效益递减现象并不是时间长短的问题，否则经济发达国家的农业补贴政策早就被废止了，何以显示极大的持续性和充满生命力。与经济发达国家相比，我国农业生产力水平还很低，改善农业生产条件、提高农业综合生产能力的目标还远远没有完成，还不能以综合性收入补贴取代生产性专项补贴，但应稳定以现有的综合性收入补贴与专项补贴、最低收购价为主要框架的粮食补贴政策体系，兼顾国家粮食安全和农民增收的双重任务。

（四）稳急定粮食直补政策是广大农民的期望

对我国粮食直补政策的评价，农民最有发言权，他们是非常肯定的，特别是北方和中西部地区的农民对粮食直补政策更加赞同。因为这些地区农民承包的土地多，尤其是东北地区地广人稀，人均承包的土地更多，最少人均10亩耕地，以五口之家来计算就有50亩土地，各种补贴合计达到几千元左右，这对一个以农业为主的农户来说是不可或缺的。虽然东部地区和我国的南方地区人均土地少，来自补贴的收入相对不多，但对他们来说有这样收入也是好的。所以，如果取消粮食直补政策，真正从事农业生产的农民都是反对的，他们希望粮食直补政策长期持续下去，而且不断提高补贴的标准，这才是广大种粮农民的心愿。也是从这个角度说，粮食直补政策是一项得民心的政策，它的政治效益远远大于经济效益，正是因为得民心不可中断这项政策。

总的看，现行的粮食补贴政策符合我国农业的实际情况，符合广大农民的心愿，基本实现了促进粮食增产和农民增收的政策目标，受到了农民、地方政府等各个利益主体的好评，不论从国内外宏观经形势还是从我国微观层面看都是应该长期实施的，使其成为一种稳定的持续的惠农政策。

三、国外经验的借鉴与启示

（一）世界发达国家的农业补贴政策具有持久性

综观世界各国的农业补贴政策，核心都是粮食补贴，就粮食补贴而言，按照补贴对象受益的程度不同，一般分为直接补贴和间接补贴两种，直接补贴政策已经成为发达国家最重要的农业政策之一。世界上粮食直补政策的特征之一就是具有持久性。美国是发达国家中率先实行粮食直接补贴的国家，1929年经济“大萧条”之后，美国政府鉴于世界经济危机对美国农业的严重冲击，罗斯福任职不久就通过了农业立法，对农业进行保护和支持。这一政策虽然是针对世界经济危机的，但危机结束后农业补贴政策并没有停止，反而逐年增加补贴项目，持续到1996年形成了较为完整的农业保护政策体系。之后不断完善改革，由原来长期实行的农产品价格保护转向生产灵活性合同补贴、土地休耕保护计划和农业灾害补贴等，2002年开始取消生产灵活性合同补贴，对农民进行直接补贴。

日本从1868年明治维新开始就对农业给予关注，1952年正式实行农地法以后进一步重视农业生产，1961年实施农业补贴政策，制定了诸多农业保护和补贴措施，这是日本进入农业补贴时代的标志。从此以后，日本政府对本国农业与农产品采取严格的保护政策，对以大米为重点的国内农产品给予巨额的财政补贴。1995年加入世贸组织后为适应农业协定对成员国的共同要求，对原来的农业保护政策进行了大力度的调整，主要是降低农产品的价格补贴，从过去以流通、生产环节补贴为主转变为促进农业结构调整为主的政策，并且大幅度修改制定新的农业法规，提出了参加下一轮WTO农业谈判的提案，寻求建立21世纪支持保护日本农业发展的新政策体系。

欧盟农业补贴政策始于1958年的共同农业政策形成，到现在也有近20年的历史。20世纪90年代初期，以价格干预政策占主导地位，之后经过了几次重大改革。1992年开始了由价格支持向直接支付转变，1999年为了应对加入世界贸易组织进行了第二次重大的调整，2003年的重要改革是制定了单一农场支付制度。由此可见，世界发达国家农业补贴包括直补政策都是持续不变的，美国的补贴政策具有百余年的历史，日本农业补贴政策有50多年，即使实施时间较短的欧盟也有20年。在此期间，各国随着情况的变化和新时期的要求进行完善改革，使其不断完善科学，以保障能够持续下去。

（二）世界发达国家的农业补贴政策具有法制性

法制化是政策稳定持续的有力保障，西方发达国家的农业补贴政策普遍具有法制性。从美国来看，为了对农业进行保护和支持，美国政府于1933年制定《农业调整法》，1996年出台了新的农业法即《联邦农业完善与修改法》，规定对农民进行直接补贴。2002年，美国政府出台的《农业保护和农村投资法》，扩大了农业补贴范围。欧盟1999年颁发的《2000年议程》，规定粮食和农业政策由市场价格支持体系转变为与粮食等主要农产品总量限制措施相结合的价格补助体系。日本于1961年颁布了《农业基本法》，1999年制定《新农业法》，取代了《农业基本法》。由此可知，经济发达国家农业补贴政策的法制性是很强的，欧盟、日本在农业补贴方面有各种立法，除了农业基本法以外还制订了各种涉农事项的单项法律，从而解决了农业发展面临的一般问题和特殊问题。尤其是美国，不仅有立法性的中长期农业法案，而且还有应对紧急情况的紧急法令。这说明，发达国家的农业补贴政策通过立法的形式增强了权威性，这样的政策是不会轻易废止的，也不会中断，保障了政策的稳定性。

（三）发达国家保持农业补贴政策长期稳定的原因

世界发达国家为什么要保持农业补贴政策的稳定性和持续性？都是为了促进本国农业经济的发展，保障国家粮食安全，增加农民的经济收入。美国是一个由移民组成的后起国家，18世纪后期获得独立时农业生产率非常落后，为了摆脱这种状况赶上老牌的资本主义国家，克服农业发展面临的困境，最有效的办法就是发展农业生产力，提高效率降低农业成本，这成为美国农业政策的首要目标。为此美国采取了各种农业补贴政策，首先支持家庭农场制度的发展，使美国农业得到迅速的发展。第二个目标是为了增加和稳定农场收入，还有一个目标是为了增进社会福利和农村发展，美国的农业补贴政策都是在这些目标指导下制定的。欧盟长期实施农业补贴政策的目的，是为了提高农业生产力，确保农民维持一个适当的生活水平，稳定农产品市场，保障正常的食物供给。为了保障共同农业政策的目标实现，成员国之间制定了共同遵守的各项原则。日本在第二次世界大战之后，农业遭到巨大的破坏，战后农业比战前下降了40%，广大居民吃粮依靠配给。为了促进农业发展，解决粮食供应问题，日本政府开始实施了农业补贴政策。其政策目标是有选择地扩大农业生产，调整和改善农业结构，加速农业现代化进程，提高农户的收入水平。为了实现这样的目标，日本政府相应地出台了各种农业补贴政策。目标是与政策直接联系的，政策是目标实现的手段，为了实现其目标发达国家选择了长期实施农业补贴政策的手段。

当然，目标是既定的，这里又涉及目标实施的有效问题，是否效果不理想就可以取消政策呢？从各国的情况来看并不一定。总的来看，发达国家的农业补贴政策的效果是好的，对农业生产力的发展起到了巨大的促进作用，但也存在着不少问题。如前期发达国家的农业补贴主要是价格补贴，刺激了国内资金对农业的投入，造成了农产品大量过剩。又如农业补贴不论是价格支持还是收入补贴，造成了财政预算支出的刚性增长，使政府财政陷入危机。在这些问题和困难面前，各国政府并没有就此取消补贴政策，而是积极地进行改革调整，放弃价格环节的补贴，开始实行直接补贴，使政策继续得以实施。

从发达国家农业补贴政策的实施使我们看到，为了实行本国的农业发展目标，补贴政策从一开始就从立法的层面制定的，为农业补贴政策奠定了可靠的基础，而且长期实施农业补贴政策不变，即使发生问题也只是进行改革调整，使政策长久地保持下来，有力地促进了本国农业的发展和粮食的有效供给。我国也是一个农业落后国家，农业生产力低下，而且有着13亿人口，促进农业发展也是一个长期的目标。同时，提高粮食生产，解决人们的吃饭问题，也不是一朝一夕的事，而是一个长期艰巨的任务。在这种情况下，同样需要长期地实施农业补贴政策，特别是粮食直补政策，保持其稳定性和持续性。

四、我国粮食直补政策稳定性评估

（一）政策本身缺乏稳定性

首先是政策缺乏法制性。法制是一国政治的制度化、法律化，并严格按照法律进行国家管理的一种原则，依法办事是法制的基本含义，由立法机关制定完备的法律，做到有法可依是法制的首要任务。在法制化中制定法规是第一位的，法规包括宪法、法律、法令和国家机关的法规性文件。法规代表了全国人民的意志，是由全国人大代表通过的，具有权威性和稳定性，是不可随时改变和中止的，即使法规性文件也具有一定的稳定性。我国粮食直补政策还没有上升到法律的层面，也不属于法规性文件，而是财政部门、农业部等部门的一般性文件，缺乏权威性，难以受到法律保护，降低了农民对粮食直补政策的信任度。其次是政策缺乏系统性。系统性是由若干既有区别又相互联系、相互作用的要素所组成，处在一定的环境中，为达到规定的目的而存在的有机集合体。我国的粮食直补政策甚至包括农业补贴政策在这些方面都比较欠缺，往往是遇到什么问题临时采取相应的措施，由于问题是不可预见的，随时发生在不同的环节，制定的各种补贴政策缺乏系统性，政策的目标也是短期的，容易出现相互交叉、相互矛盾。这样的政策难以形成合力，甚至之间作用相互抵消，影响政策的效率。

（二）政策执行中的不稳定性

执行中的不稳定性，一是政策执行中存在不规范。目前我国粮食直补政策虽然不断走向规范化，但仍然存在不规范性的问题，如在补贴方法上，由于在运作过程中各地没有统一的依据，同一项补贴各个地方的做法相异，水稻良种补贴有的地方按照价格补贴，有的地方按照种植面积发放，小麦、玉米、大豆良种补贴多采取供种企业招标，对农民有的给钱，有的发补贴券，有的按差价供种，操作方式呈现多元化。农机具购置补贴有的地方给购置农户补贴钱，有的补贴给农机商。在补贴标准上，全国只有一个基本的标准，由各地政府根据财力自定，致使高低不齐。这些不规范的现象影响了粮食直补政策的严肃性和稳定性，负面作用是不可忽视的。二是执行中某种补贴曾有中断的现象，给农民造成很大的负面影响，误认为粮食直补政策就要取消，不免有减少在土地上的投资等不长久的想法；在2011年的调研中，许多农民还在打听粮食直补政策是不是要取消，即使说明不会取消，也还存在着种种疑虑。三是基层部门缺乏人力与财力。粮食直补主要由地方财政部门负责落实，特别是乡镇财政所的工作量更大，目前地方财政所一般3-5人，面对粮食直补方面繁重复杂的工作，严重缺乏人手，长期下去难以坚持。

第三篇：我国粮食直补

浅析我国粮食直补

谭春荐

（班级：农学08-2 学号：20080377）

摘要：粮食直补政策的实施是一项影响巨大的深刻的变革，自粮食直补实施以来，取得了很大的成效，但也存在着许多不足。继续强化粮食直补政策，并改善其不足具有非常重大的意义。本文就我国粮食直补存在的一些问题及相应的解决措施作了简单的讨论。关键词：粮食直补，存在问题，解决措施

粮食是我们不可或缺的食物，粮食消费需求始终呈刚性增长，粮食生产具有重大意义。众所周知，我们国家人口众多，对粮食的需求量非常之大，所以粮食安全问题始终是关系到我国国民经济发展、社会稳定的重大战略性问题，始终是国家长治久安的保障。就目前的中国国情而言，农民仍然是粮食生产的主力军。然而，近年来越来越多的农民离开农村进城务工，许多种植粮食的田地变为了荒地。究其原因，主要是粮食生产本生就是非常低效率的产业，加之我国粮价始终比较低，农民在城里务工挣的钱自然要比在农村务农多。所以，很多年轻的农民都出去打工了，村里只剩老人和孩子，自然就使很多庄稼地变得荒抚。

为了解决上述问题，国家采取了一系列措施，同时也出台了一系列政策。比如取消农业四税（农业税、除烟叶外农业特产税、牧业税和屠宰税），实行粮食直补、良种补贴、农机具购置补贴和农资综合直补等政策。对稻谷、小麦实施最低收购价政策，完善了对种粮农民的保护机制，市场粮价基本稳定。调整国民收入分配结构，加大对农业投入倾斜力度，初步建立了稳定的农业和粮食生产投入增长机制。其中粮食直补是一个非常重要的改革措施。1 粮食直补 1.1 粮食直补的概念

粮食直补，全称粮食直接补贴，是为进一步促进粮食生产、保护粮食综合生产力、调动农民种粮积极性和增加农民收入，国家财政按一定的补贴标准和粮食实际种植面积，对农户直接给予的补贴。粮食直补是指对种粮农民直接补贴，就是把通过流通环节的间接补贴改为对种粮农民的直接补贴，原则上按粮食种植面积把粮食补贴直接发放到种粮农民手中。1.2 粮食直补的意义

粮食直补政策的实施,是继农村税费改革之后又一项影响巨大深刻的变革,是随着国家粮食流通体制市场化改革的不断深化,将国家对粮食的补贴由间接补贴流通环节的国有粮食企业改为直接补贴给生产环节的粮食生产者—农民,也就是所谓的“暗补改明补”。中国政府历史上第一次动用国家财政资金给广大种粮农民直接发放补贴，做出了前人未曾做过的事情，其积极意义在于它为中国农业发展带来了新的契机，其影响是划时代的。粮食直补的成效和存在的问题 2.1 粮食直补的实施及成效

我国从2004年开始对种粮农民实施了粮食直补，旨在提高农民的积极性，保证粮食生产。粮食直补实施以来，取得了一些很大的成效。

(1)据有关数据显示，从开始粮食直补的那年，即2004年我国粮食产量恢复到4694.5亿公斤,比2003年增产387.5亿公斤,增产量创历史新高,扭转了粮食产量持续下滑的局面。

(2)粮食直补，与没有直补前相比，一定程度上增加了农民的收入。以前嘛，你种多少、收多少就是多少，现在国家还对应的给一些补贴，可谓是额外的收获。

(3)粮食直补，很大程度上提高了农民的积极性，这种事以前的农民是绝对想都不敢想的。我在农村，也经常听到农民说现在国家的政策好，还是有不少农民愿意从城里返回农村种粮。

(4)粮食直补，体现了国家、政府对农业的重视和投入，对稳定粮食生产，解决粮食安全问题具有重大意义。2.2 粮食直补存在的问题

粮食直补自实施以来，取得了一定的成效，但也存在许多的不足和问题，主要表现为以下几个方面。

2.2.1 粮食直补的资金来源单一，资金总量较小，不能满足农业生产的需要

从资金来源上看,直接补贴的金额强烈依靠中央财政支持,中央投入占补贴总额的88.8%，这很难满足中国现在的状况。从资金量来看，投入资金严重不足，缺口还很大。2.2.2 补贴范围难以确定

由于农民都有自己承包的土地，很多地方，不管农民是否种植粮食，只要有耕地就进行补贴。这样一来，很多农民不种地，而是进城务工还照样能拿到补贴，严重打击了农民的积极性，影响了粮食的生产。2.2.3 补贴没有固定标准

补贴的标准很难确定，如果按种植面积补贴，那么农民承包的土地不一定都种植，反正都可以领导补贴，少种一点也无所谓。如果按产量补贴，根本没法确定农户的产量。所以补贴具有很大的盲目性，一般都是按计税面积进行补贴。2.2.4 补贴金额普遍偏低

由于国家财政的投入非常有限，粮食直补的补贴金额是很低的，再加上粮价涨幅很慢，远远跟不上农药、化肥、农具等的涨幅，农民种粮很有可能出现亏损。还存在有的地方补贴金较高，而有的地区却很低，这样很难体现公平原则。2.2.5 补贴的作物比较单一

目前，粮食直补的地对象主要限于粮食作物，而粮食作物的经济效益与经济作物等其他作物相比又比较低，这也很大程度上抑制了农民的积极性，也不利于国家资源的分配。

2.2.6 存在虚报冒领的现象

有的地方政府，发展其他产业占用了很多耕地，但假报耕地面积，以套取粮食直补金。还有的农民，已经转让了土地，但还是领取粮食直补。这样不仅造成了国家财政的浪费，还会滋生腐败，同时降低农民的积极性。3 解决的措施

3.1 增加对粮食直补的投入

在国家财政允许的范围内，适量增大国家投入，并且集结社会基金加大对农民的补贴，真正提高农民的种粮积极性。3.2 控制与农业生产有关的物品价格

种子、农药、化肥、农具等一系列物品涨价的涨幅总是粮食涨幅的好几倍，这是一个非常严峻的问题，国家应该加强宏观调控，严格控制此类用品的物价，保护农民的利益。

3.3 提高粮食价格

光靠粮食直补是很难保障农民的利益的，最根本的措施还是应该提高粮食的价格，让农民在粮价中获利，利用市场来提高粮农的积极性。3.4 制定补贴标准

补贴应与粮食种植面积或销售数量挂钩，地方政府确实落实每户农民的实际种植面积或销售粮食量，根据相关数据进行补贴，而不是盲目的按计税面积进行补贴。3.5 增大直补的品种范围

除粮食作物外，对经济作物、饲料作物及要用作物也进行相应的补贴，使农产品多样化，同时提高非粮食种植户的积极性。3.6直补要与提高农产品质量、保护生态环境和实现农业可持续发展目标相结合

现代农业生产，不仅仅是以提高产量为目的了，还要提高农产品的质量，同时注重保护生态环境，实现农业可持续发展。所以，粮食直补也应该重视这些方面，加大这方面的投入力度，真正实现可持续发展。

3.7 加大对粮食主产区粮食生产的投入力度

粮食主产区是粮食的主要来源，对粮食的总产量具有很大的贡献力度，加大对粮食主产区的投入力度对保证粮食生产时很有必要的。对粮食主产区课适当加大补贴金额量，粮食主产区的粮食生产时比较稳定的，不存在无标准补贴的问题。4 对粮食直补的一些思考

粮食直补作为我们国家的一项重要政策，其意义是非常重大的。国家实行粮食直补政策，这是我国高度重视粮食生产和提高粮食综合生产力推行的一项重大举措。从经济学的角度来讲，这些东西是没有对错之分的，任何一件事，都有积极地一面也有他不好的一面。粮食直补，既产生一些经济效益，同时也带来了许多值得思考的问题。有的经济学家认为，这是一种假象，目的是把农民束缚在农村；也有的经济学家认为，这是能够帮助农民增收、稳定粮食生产、确保社会稳定的一项措施。

作为一名农业高校的学生，我更应该关注这类问题，我认为，就目前而言，我国粮食直补总体形势是良好的，但国家确实还应该增加投入。另一方面来讲，粮食直补政策起步比较晚，还存在许多不足之处，发展总是需要一个过程，我们应该支持并提出改进的建议。当然，要想稳定粮食生产，提高农民的利益，最好的办法莫过于提高粮食价格，但这在中国，至少目前不太可能，所以粮食直补以及后面的一些补贴政策应该算是目前相对较好的一些保障粮食安全措施。

第四篇：粮食直补政策(农网)

粮食直补政策

粮食直补就是对种粮农民的直接补贴，是国家为了充分调动农民种粮积极性，提高粮食综合生产能力，保障国家粮食生产安全，促进农民增收、粮食增产、农业增效，而实行的对种植粮食作物的农民直接补贴政策。粮食直补资金来源于粮食风险基金，是原来在粮食风险基金中安排的补贴给流通环节的钱，国家通过改革把它直接补到农民手里，也就是把原来的暗补直接变成明补。这部分资金由中央和地方财政共同承担，中央拿大头。国家对种粮农民直接补贴也是从2004年开始全面铺开的。至今已实施了八年。目前，全市农民每年得到国家粮食直补资金达3.5亿元。

2004年以前，国家一方面在生产环节领域加大农业基础设施等投入，促进粮食综合生产能力的提高；另一方面，在流通环节方面给予政策支持，促进粮食有序流通，保护好种粮农民利益，调动农民种粮积极性。在流通流通环节，国家每年都支付大量粮食补贴，支持粮食的收购和存储等，通过补贴流通环节间接地补贴农民，保护好农民利益。这种补贴方式与当时的经济体制和粮食流通体制密切相关，对贯彻落实好“按保护价敞开收购”政策，稳定粮食生产与供求、缓解农民“卖粮难”等，发挥了积极作用。但随着市场经济体制的完善和粮食市场化改革的推进，其弊端也日渐突出，主 1

要是：

1、种粮农民难以完全享受到政策实惠。

2、财政补贴效率较低。

3、粮食流通不畅。

4、国有粮食企业缺乏改革压力和动力。

在这个大背景下，国家从2000年提出粮食直补的政策构想，到2004年全国实施，用了五个年头，先后经历了改革方案酝酿（2000－2001年）、试点（2002－2003年）和全面推广三个发展阶段。

从2000年下半年开始，财政部开始酝酿研究粮食直补方案。在认真调研的基础上，2001年3月24日，财政部向国务院报送了《关于完善粮改政策的建议》，提出了改革粮食补贴方式、实行对农民直补的初步设想，建议“完善粮改政策”、“保护农民种粮积极性”、建立“一个简便的、农民看得见好处的，直接对农民的调控手段”。

2001年国务院28号文件同意进行粮食直补试点。在财政部统一部署和指导下，2002年，安徽、吉林、湖南、湖北、河南、辽宁、内蒙古、江西、河北等粮食主产区进行了粮食补贴方式改革试点，对不同的补贴方式，选择不同的县区进行试点。

2003年10月28日，国务院召开的农业和粮食工作会议决定，从2004年起，在全国范围内实行粮食直补，要从粮食风险基金中安排不少于100亿元的资金，主要用于对主产区种粮农民的补贴。2004年3月23日，在国务院召开的全

国农业及粮食工作会议上，温家宝总理对粮食直补工作进行了全面部署，提出了“尽可能在春播之前兑现部分补贴资金，全部补贴资金要在上半年基本兑现到农户”的直补工作任务，粮食直补工作全面推广开来。

自从2004年粮食直补制度全面推广以来，总体进行得比较顺利，得到了各个方面的认同和肯定。粮食直补取得了显著成效，对促进粮食增产和农民增收、倒逼粮食流通体制改革、稳定民心等意义重大，影响深远。

（一）粮食直补数额的核定和分配办法。首先，核定粮食商品量。省对市（州）、县（市、区）以农村税费改革时核定的1994-1998年5年计税常产为基数，扣除人均300公斤自留量，计算粮食商品量；城区粮食商品量的计算，在扣除自留量后，再扣除1994-1998年5年蔬菜平均产量（按蔬菜产量占粮食总产的比重，即25%计算）。城区乡（镇）蔬菜的扣除比例由区政府根据各乡（镇）蔬菜实际种植情况确定；国有农场粮食商品量，按2004年省核定的补贴面积和税费改革时确定的市州、县区平均计税单产、粮食商品率核定。其次，用全省补贴资金总额、全省粮食商品量计算出全省斤粮补贴标准。在此基础上，通过各地粮食商品量和全省斤粮补贴标准计算出市州、县区及国有农场补贴数额。市县（区）按照全省以上核定办法，将补贴资金核定分解到乡镇。乡镇对农户按计税面积（第二次税改时确认的数）核定补贴资金

数额。

（二）补贴资金的管理和发放。粮食直补资金实行专户管理，专款专用。省、市、县（区）财政部门在同级农发行开设的粮食风险基金专户下设立对种粮农民直接补贴专帐，对直补资金实行单独核算。乡镇财政所在乡镇所在地农村信用合作社开设“粮食直补资金”专户，办理补贴资金的收支业务。粮食直补资金由省直接拨付到市、县；城区补贴数额，由市拨付到区。直补资金发放由乡镇财政所通过农村信用社具体操作，财政所根据计税面积编制直补资金花名册，张榜公布后抄送信用社，信用社根据花名册打印各农户存折，并将其资金存入。

第五篇：粮食直补

粮食直补

是指对种粮农民直接补贴，就是把通过流通环节的间接补贴改为对种粮农民的直接补贴，原则上按粮食种植面积把粮食补贴直接发放到种粮农民手中。粮食直补、农资综合补贴、良种补贴、农机具购置补贴

1．农民种粮的积极性得到了提高

直接补贴改变了以前通过补贴流通环节的间接补贴方式，取而代之的是直接惠及农民。这种看得见的实惠，对农民的激励作用是巨大的，尤其是在政策实施的初期，这种激励作用体现得更为明显。以往通过粮食购销企业对农民进行价格补贴，由于存在压级压价等现象，农民实际上很难从中受益，而且效益损失严重。改革后，把补贴直接发放到农民手中，农民受益明显。另外，直接补贴还向农民传递了中央更加重视和关心农业的信息，从而大大提高了农民种粮的积极性。

2．为粮食购销市场化创造了条件

一直以来，我国粮食购销都在向市场化方向不断推进，但是速度相对较慢，除了考虑到粮食的特殊性不宜快速实现全面市场化以外，主要的障碍是国有粮食购销企业长期以来存在政企不分的体制性问题。政企不分的主要原因是企业承担着间接补贴农民等一系列政府职能，造成企业不断增强对补贴的依赖性，缺乏走向市场的主动性。因此，要想实现购销全面市场化，并使国有企业继续发挥主渠道功能，就必须把国有企业塑造成具有市场化理念的市场主体。粮食直接补贴改变了长期以来沿用的间接补贴方式，取消了保护价政策，企业不再承担按照政府制定的保护价敞开收购农民余粮的义务，政府也不再对国有企业进行超储补贴，国有企业与其他粮食购销主体以平等的地位进入粮食购销市场，按市场规则自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展、公平竞争。因此，直接补贴的实施，促进了购销市场化和购销主体多元化的顺利推进，有助于培育和完善粮食购销市场。

3．粮食风险基金得到了有效利用

2004年粮改前，国家通过粮食购销企业执行国家敞开收购农民余粮政策，支持粮食储备制度的有效运作和粮食收购保护价制度的落实，最终实现粮食安全和粮食市场稳定两大政策目标。但是，由于收购和销售的价格形成机制不同，以及长期以来存在一些体制性原因，国有收购企业连年亏损，库存增加，粮食风险基

金的投入增多，财政负担加重。2004年开始的直接补贴方式，通过将补贴流通环节转变为补贴生产环节，进一步调整粮食风险基金的用途，主要用于对种粮农民直接补贴，支持粮食储备，稳定粮食市场等。实施粮食直接补贴政策后，改变了补贴流通环节效率损失严重的局面，直接把风险基金的部分资金用于直接补贴农民，并没有额外增加财政负担，使粮食风险基金得到了有效利用。

4．实现了农业补贴与国际惯例接轨

对农业实行补贴政策，是世界各国保护和促进农业发展的通行做法。在WTO《农业协议》框架下，我国原来实行的保护价收购、顺价销售的粮食购销政策，属于“黄箱政策”，会对粮食贸易产生明显的扭曲作用，这与国际的通行做法不相适应。而对种粮农民实行的直接补贴，属于支持性农业补贴，不会直接影响农业的贸易和价格，被称为“绿箱政策”，被大多数国家所采用，更有利于我国粮食产品参与国际市场竞争，从而提高我国农产品的国际竞争力。

“国家粮食补贴”有几种情况：一是粮食直补；二是种粮柴油化肥综合直补；三是良种补贴。粮食直补和综合直补是省里根据有关规定测算划拨到县市区，县市区依据金额和本地种粮情况制定补贴标准，每个县市区具体补贴标准不一致，但是每个县市区内补贴标准相同。良种补贴今年统一规定标准为：早稻每亩10元，中稻和晚稻每亩15元，小麦每亩10元，玉米每亩10元。