财政部PPP项目5阶段19个步骤

第一篇：财政部PPP项目5阶段19个步骤

各阶段核心文件：

详细说明：

PPP五阶段——项目识别

1.项目发起

政府发起（主）：财政部门向各行业主管部门征集潜在的政府和社会资本合作的项目。

社会资本发起（辅）：社会资本以项目建议书的方式向财政部门推荐潜在政府和社会资本合作的项目。

2.项目筛选

(1)财政部门会同行业主管部门对潜在项目进行筛选，确定备选项目。

(2)财政部门制定项目年度和中期开发计划。

(3)项目发起人提交相关资料：

① 新建改建项目提交可行性研究报告、项目产出说明和初步实施方案；

② 存量项目提交资产历史资料、项目产出说明和初步方案。

3.物有所值评价

定性评价：PPP模式与传统采购模式相比能否增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争等，并根据指标进行专家打分。

定量评价：① 通过对PPP项目全生命周期内政府支出成本现值与公共部门比较值进行比较，计算项目的物有所值量值与物有所值指数，判断PPP模式是否降低项目全生命周期成本；

② 现阶段以定性评价为主，定量评价工作由各地根据实际情况开展。

4.财政承受能力论证

每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。有例外。

PPP五阶段——项目准备

1.管理架构组建

① 县级（含）以上地方政府可建立专门协调机制，负责项目评审、组织协调和检查督导等工作；

② 政府或其指定的有关职能部门或事业单位可作为项目实施机构，负责项目准备、采购、监管和移交等工作

2.实施方案编制

① 项目概况：基础情况，经济技术指标，项目公司股权情况；

② 风险分配基本框架：政府承担法律政策和最低需求等风险，社会资本承担商业风险；具体风险分配需列表协商；

③ 项目运作方式：1.委托运营，2.管理合同，3.建设-运营-移交(BOT)，4.建设-拥有-运营(BOO)，5.转让-运营-移交(TOT)，6.改建-运营-移交(ROT)等；

④ 交易结构：项目投融资结构，回报机制，相关配套安排；

⑤ 合同体系：项目合同，股东合同，融资合同，工程承包合同，运营服务合同，原材料供应合同，产品采购合同和保险合同等；

⑥ 监管架构：授权关系（政府授权项目实施机构），监管方式（履约管理行政管理、公众监督）；

⑦ 采购方式选择：公开招标、竞争性谈判，邀请招标，竞争性磋商，单一来源采购。

3.实施方案审核

① 财政部门对项目实施方案进行物有所值和财政承受能力验证，通过验证的，由项目实施机构报政府审核；

② 未通过验证的，可在实施方案调整后重新验证；经重新验证仍不能通过的，不再采用政府和社会资本合作模式。

PPP五阶段——项目采购

1.资格预审

① 项目实施机构准备资格预审文件，发布资格预审公告，邀请社会资本参与资格预审，并将资格预审的评审报告提交财政部门备案；

②项目有3家以上社会资本通过资格预审的，项目实施机构可准备采购文件；不足3家的，项目实施机构调整实施方案重新资格预审；重新资审合格的社会资本仍不够3家的，可依法调整实施方案选择的采购方式。

2.采购文件编制与采购

① 采购文件内容包括采购邀请、竞争者须知、竞争者应提供的资格、资信及业绩证明文件、采购方式、政府对项目实施机构的授权、实施方案的批复和项目相关审批文件、采购程序、响应文件编制要求、提交响应文件截止时间、开启时间及地点、强制担保的保证金交纳数额和形式、评审方法、评审标准、政府采购政策要求、项目合同草案及其他法律文本等；

②公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商、单一来源采购方式，执行政府采购法律法规等规定。

3.响应文件评审

评审小组由项目实施机构代表和评审专家共5人以上单数组成，其中评审专家人数不得少于评审小组成员总数的2/3。因PPP项目主要是法律问题与财务问题，规定评审小组至少包括1名法律专家与1名财务专家。

4.谈判与合同签署

项目实施机构成立采购结果确认谈判工作组，进行合同签署前确认谈判；签署确认谈判备忘录；公示采购结果和合同文件；公告期满，政府审核同意后项目实施机构与中选社会资本签署合同。

PPP五阶段——项目执行

1.项目公司设立

① 社会资本可设立项目公司。政府可指定相关机构依法参股项目公司；

② 项目实施机构和财政部门监督社会资本按时足额出资设立项目公司。

2.融资管理

① 社会资本或项目公司负责项目融资。社会资本或项目公司应及时开展融资方案设计、机构接洽、合同签订和融资交割等工作；

② 未完成融资的，政府可提取履约保函直至终止项目合同；

③ 项目出现重大经营或财务风险，威胁或侵害债权人利益时，债权人可约要求社会资本或项目公司改善管理等；

④ 财政部门（PPP中心）和项目实施机构应做好监督管理工作，防止企业债务向政府转移。

3.绩效监测与支付

① 项目实施机构定期监测项目产出绩效指标，编制季报和年报，并报财政部门（PPP中心）备案；

② 政府有支付义务的，项目实施机构应按照实际绩效直接或通知财政部门向社会资本或项目公司及时足额支付；

③ 项目实施机构依约监管社会资本或项目公司履约情况。

4.中期评估

项目实施机构应每3-5年对项目进行中期评估，重点分析项目运行状况和项目合同的合规性、适应性和合理性；及时评估已发现问题的风险，制订应对措施，并报财政部门（政府和社会资本合作中心）备案。

PPP五阶段——项目移交

1.移交准备

① 项目实施机构或政府指定机构组建项目移交工作组；

② 期满终止移交和提前终止移交；无偿移交和有偿移交；移交项目资产、人员、文档和知识产权等；确保设备完好率和最短可使用年限等指标。

2.性能测试

① 项目移交工作组按照性能测试方案和移交标准对移交资产进行性能测试。性能测试结果不达标的，移交工作组应要求社会资本或项目公司进行恢复性修理、更新重置或提取移交维修保函；

② 项目移交工作组委托具有相关资质的资产评估机构，按照项目合同约定的评估方式，对移交资产进行资产评估，作为确定补偿金额的依据。

3.资产交割

社会资本或项目公司应将满足性能测试要求的项目资产、知识产权和技术法律文件，连同资产清单移交项目实施机构或政府指定的其他机构，办妥相关移交手续。社会资本或项目公司应配合做好移交及其后续工作。

4.绩效评价

移交完成后，财政部门（政府和社会资本合作中心）应对项目产出、成本效益、监管成效、可持续性、政府和社会资本合作模式应用等进行绩效评价，公开评价结果。

第二篇：财政部印发PPP项目（定稿）

财政部印发《政府和社会资本合作（PPP）咨询机构库管理

暂行办法》的通知

财金〔2017〕8号

各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局），新疆生产建设兵团财务局，财政部驻各省、自治区、直辖市、计划单列市财政监察专员办事处：（即Public—Private—Partnership的字母缩写，是指政府与私人组织之间，为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系）

为规范政府和社会资本合作（PPP）咨询机构库的建立、维护与管理，促进PPP咨询服务信息公开和供需有效对接，推动PPP咨询服务市场规范有序发展，根据《国务院办公厅转发财政部发展改革委 人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（国办发〔2015〕42号）、《财政部关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台运行的通知》（财金〔2015〕166号），我们研究起草了《政府和社会资本合作（PPP）咨询机构库管理暂行办法》，现印发你们，请遵照执行。

附件：政府和社会资本合作（PPP）咨询机构库管理暂行办法

财政部

2017年3月22日

附件：

政府和社会资本合作（PPP）咨询机构库管理暂行办法

第一条 为规范政府和社会资本合作（PPP）咨询机构库的建立、维护与管理，促进PPP咨询服务信息公开和供需有效对接，推动PPP咨询服务市场规范有序发展，根据《国务院办公厅转发财政部发展改革委 人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（国办发〔2015〕42号）、《财政部关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台运行的通知》（财金〔2015〕166号），制定本办法。

第二条 本办法所称PPP咨询机构库（以下简称“机构库”）是指，依托全国PPP综合信息平台建立的，为PPP项目政府方提供咨询服务的咨询机构信息集合，包括但不限于咨询机构的名称、简介、主要人员、资质、业绩等。

第三条 本办法所称咨询服务是指与PPP项目相关的智力支持服务，包括但不限于PPP项目的实施方案编制、物有所值评价、财政承受能力论证、运营中期评估和绩效评价以及相关法律、投融资、财务、采购代理、资产评估服务等。

第四条 在财政部PPP工作领导小组办公室指导下，财政部政府和社会资本合作中心（以下简称PPP中心）负责机构库的建立、维护和管理，并通过全国PPP综合信息平台等指定渠道发布机构库信息。

第五条 机构库的建立、维护与管理遵循绩效导向、能进能出、动态调整、公开透明的原则。

第六条 纳入机构库的咨询机构应同时满足下列条件：

（一）为依法设立的，能够独立享有民事权利和承担民事义务的法人及其他组织，不包括分公司、办事处等；

（二）具备如下咨询服务业绩：作为独立或主要咨询方，已与全国PPP综合信息平台项目库（以下简称项目库）中至少1个项目的政府方签订咨询服务合同，实质性提供PPP咨询服务，且项目已进入准备、采购、执行或移交阶段；

（三）咨询机构有关信息已录入项目库；

（四）近两年内未发生本办法第十五条规定的行为。

第七条 各级财政部门应会同相关部门及时将本辖区内项目所涉咨询机构的统一社会信用代码等合法登记代码、名称、咨询服务内容、委托方、合同以及其他有关信息录入项目库。

第八条 PPP中心原则上每半年公告一次符合本办法第六条规定的咨询机构名单。公告之日起30日内，名单内咨询机构可在完成机构库在线注册和信息提交后，自动纳入机构库。30日内未完成在线注册和信息提交的咨询机构，纳入下一次公告。自第二次公告之日起30日内仍未完成在线注册和信息提交的咨询机构，不再纳入公告和机构库。

第九条 纳入机构库的咨询机构享有以下权利：

（一）应邀参与财政部及所属单位相关政策研究、宣传培训等活动；

（二）获得PPP中心的指导；

（三）提请项目库入库项目所属同级财政部门，在项目库内对本机构所服务项目的项目信息和机构信息进行更新完善。

第十条 纳入机构库的咨询机构应按本办法规定及时录入和更新机构库有关信息，同意机构库公开其中除国家秘密和商业秘密外的所有信息，并对信息的真实性、准确性、完整性和有效性负责。

咨询机构原则上应于每季度结束前，对上季度发生变化的信息进行更新。咨询机构名称、主要人员等重大信息发生变化的，应于发生变化之日起30日内进行更新。

第十一条 PPP中心应逐步提升机构库信息采集和处理能力，及时公开机构库信息，完善咨询机构信息查询及检索功能，促进咨询服务供需双方有效对接。

第十二条 机构库信息仅供政府方选择咨询机构时参考。政府方选择咨询机构应当符合政府采购相关规定，可以选择未纳入机构库的咨询机构。

第十三条 委托纳入机构库的咨询机构提供咨询服务的政府方，在提交咨询服务合同并完成机构库实名注册后，可以对咨询机构的能力、服务质量等进行在线评价。

第十四条 PPP中心负责定期检查机构库信息，要求已纳入机构库的咨询机构及时提交机构库管理和信息公开所需信息，并对信息存在问题的咨询机构进行质询。

第十五条 机构库实行动态管理。纳入机构库的咨询机构可向PPP中心提交书面申请自愿退出机构库。

纳入机构库的咨询机构有下列行为之一的，一经查实，PPP中心将予以清退出机构库：

（一）通过捏造事实、隐瞒真相、提供虚假信息等不正当方式，骗取入库资格的；

（二）未经授权，擅自以财政部或者PPP中心名义开展虚假宣传，招揽、承接业务的；

（三）泄露国家秘密、商业秘密，以及未正式发布的法律法规规章草案、政策信息或研究成果的；

（四）连续12个月未在PPP综合信息平台更新PPP咨询服务业务开展情况的；

（五）同一项目中同时为政府和社会资本双方提供咨询服务的；

（六）为政府方提供咨询服务期间与潜在社会资本串通的；

（七）无相应能力承揽业务或未尽职履行造成重大失误、项目失败或搁置的；

（八）项目进入运营期后，由于咨询服务原因给公共服务供给带来不利影响的；

（九）拒绝接受PPP中心对机构库进行监督管理、对入库机构信息进行检查、质询的；

（十）其他违反法律、法规、规章和国家PPP政策，扰乱PPP咨询服务市场秩序的行为。

第十六条 对于自愿退出或经查实清退出机构库的咨询机构，PPP中心应在收到书面退出申请或确认清退之日起15个工作日内予以公告。

退出机构库的咨询机构自公告之日起两年内，不得重新进入机构库。两年后提请再次入库的，本办法第六条所需咨询服务业绩应自退出公告之日起重新计算。

第十七条 已纳入机构库的咨询机构有本办法第十五条规定行为，且情节严重、影响恶劣或被追究法律责任的，PPP中心应将其列入黑名单并予以公告，公告之日起五年内不得进入机构库。

第十八条 政府方与咨询机构可在咨询服务合同中明确咨询服务绩效考核要求，加强咨询服务质量管理。

鼓励咨询机构建立行业自律机制，明确服务标准，加强人员培训，开展绩效评价，共同维护咨询服务市场秩序，抵制行业内不正当竞争行为。

第十九条 PPP中心、地方各级财政部门及相关工作人员在机构库管理过程中，存在违法违纪行为的，按照国家有关规定追究相应责任；涉嫌犯罪的，移送司法机关处理。

第二十条 本办法由财政部负责解释。

第二十一条 本办法自2017年5月1日起施行。

河北省张家口市察北管理区采取PPP模式推进造林绿化工作

中国林业网4月20日讯

根据《河北省张家口市人民政府关于分解下达2017年造林绿化任务的通知》要求，河北省张家口市察北管理区2017年工程总任务3.01万亩，全部为人工造林。2016年年底，为了解决管理区财政压力，加

快推进生态绿化进程，该区按照《国家发改委、林业局关于运用政府和社会资本合作模式推进林业建设的意见》，认真落实，由传统的政府投资造林为主转变为政府和企业合作造林的模式，2016年10月与察北中蘭旅游开发有限公司签订1.4万亩造林协议；2017年2月与河北六景集团签订1.61万亩造林协议。

一是通过企业投资、政府监管的形式，以租赁的方式，将国有土地租赁给企业造林。

二是由企业负责融资、造林以及后期的管护，并开发生态旅游及林业相关产业，协议到期后保证每亩留存栽植十年以上的树木80株，且不得出现缺苗断垅现象，郁闭度要达到0.2以上。

三是政府负责监督、验收，并为企业的正常生产和经营提供良好环境。通过这样的造林模式政府以最少的投入获得最大的生态效益，企业依托政府提供的各项优惠政策能够获得长期良好的保障，实现经济效益最大化，最终实现生态效益、经济效益、社会效益的综合提升。

造林地块分别位于乌兰管理处1.61万亩，共28个小班；石门管理处1.4万亩，共19个小班。通过围绕点、带建设格局，以常绿与落叶互补、乔木与灌木搭配、绿树与花木互相映衬的景观概念开展建设。按照三化造林的要求，设计了云杉、樟子松等常绿针叶树种，榆树、白桦等落叶阔叶乔木，增加了金叶糖槭、紫叶稠李等彩化树种及丁香、玫瑰、山桃、西府海棠等香化树种。

为确保今年区造林工程顺利实施，高标准完成造林绿化任务，该区提前部署，充分做好苗源订购、施工材料等春季造林准备工作，目前已进入整地挖坑阶段，4月中旬全面进入苗木栽植阶段，5月底前完成全部造林任务。观光道路、凉亭、停车场、防火瞭望塔等基础设施同期建设，确保春季造林工作任务圆满完成。（河北省林业厅）

中商情报网讯 11月28日消息，国家发展改革委、国家林业局印发《关于运用政府和社会资本合作模式推进林业建设的指导意见》。要求，全面贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，坚持“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，按照党中央、国务院决策部署，借鉴国内外成熟经验，立足林业发展实际，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用，创新林业产权模式和投融资机制，引导鼓励社会资本积极参与林业建设，为广大人民群众提供优质高效的林业生态产品和服务，不断提升林业现代化水平。

以下是意见全文：

国家发展改革委 国家林业局关于运用政府和 社会资本合作模式推进林业建设的指导意见

发改农经[2016]2455号

各省、自治区、直辖市、新疆生产建设兵团发展改革委、林业厅（局）： 林业是重要的公益事业和基础产业，承担着生态产品供给和生态服务的重要任务。运用政府和社会资本合作（PPP）模式推进林业建设，有利于创新林业投融资机制，拓宽社会资本投资渠道，促进投资主体多元化；有利于转变政府职能，提高林业项目建设管理水平，加快林业供给侧结构性改革；有利于深化国有林区、国有林场改革，完善集体林权制度，加快林区经济转型发展。根据《中共中央国

务院关于深化投融资体制改革的意见》（中发〔2016〕18号）、《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号），以及国家发展改革委《关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》（发改投资〔2016〕1744号）、《关于印发〈传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则〉的通知》（发改投资[2016]2231号）等有关文件要求，现就运用政府和社会资本合作模式推进林业建设提出如下意见。

一、总体要求

（一）指导思想。全面贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，坚持“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，按照党中央、国务院决策部署，借鉴国内外成熟经验，立足林业发展实际，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用，创新林业产权模式和投融资机制，引导鼓励社会资本积极参与林业建设，为广大人民群众提供优质高效的林业生态产品和服务，不断提升林业现代化水平。

（二）基本原则。

——坚持政府组织，诚信守约。转变政府职能，集中力量做好政策制定、项目审核、指导服务和监督管理等工作，并根据国家有关规定，公开择优选择社会资本开展项目建设和管理。要在平等协商、依法合规的基础上订立项目合同，保证合作双方的合法权益。项目合同一经签署必须严格执行，无故违约必须承担相应责任。

——坚持因地制宜，创新模式。在保护好自然生态系统的前提下，根据本地区林业发展实际，遴选前期工作成熟、具有长远盈利预期、较大规模的林业项

目，通过授予特许经营权、给予投资补助、政府购买服务等稳定社会资本收益预期，开展社会资本参与林业建设合作试点。在总结试点经验基础上，形成可复制、可推广的经验模式，为向全国推广提供借鉴。

——坚持公开透明，规范运行。按照国家相关规定组织项目论证、选择合作伙伴，制定和履行各类项目合同，组织绩效评价，完善相关制度设计，营造良好政策环境，接受各方监督，确保项目实施决策科学、程序规范、过程公开、责任明确、稳妥推进。

二、重点实施领域

（一）林业重大生态工程。鼓励社会资本参与天然林资源保护、“三北”及长江流域等重点防护林体系建设、京津风沙源治理、岩溶地区石漠化治理等林业重大生态工程建设，以生产绿色生态林产品为导向，通过植树造林、防沙治沙、荒漠化和石漠化综合治理等多种措施，积极培育混交林，发展木本油料、特色经济林和林下经济，加快建成一批规范化生产基地，有效盘活森林资源等多种生态资产。

（二）国家储备林建设。鼓励社会资本根据国家储备林建设的布局重点和目标要求，通过新造林、森林抚育、更新改造、立体复合经营等措施，着力培育大径级材和珍贵树种，营造生态稳定、结构优良、长短结合、高效集约经营的国家木材储备基地，增强高品质木材等林产品和优质生态产品供给能力。

（三）林区基础设施建设。鼓励社会资本参与国有林区和国有林场的交通、教育、医疗卫生、供水供电、垃圾及污水处理等基础设施建设，鼓励社会资本参与兼并重组，充分发挥国有林区和国有林场各类自然资源和人力资源优势，通过规模化经营、市场化运作，推进林区经济转型发展。

（四）林业保护设施建设。在保持生态系统完整性和稳定性的前提下，鼓励社会资本参与森林公园、湿地公园、沙漠公园等园区保护站（点）、宣传教育设施，交通和旅游服务设施建设，采取使用权入股、联营、租赁等多种形式参与保护地的经营活动，提高保护和管理水平，为社会提供更好的生态服务。

（五）野生动植物保护及利用。鼓励社会资本参与林木种质资源保护、野生动植物野外资源保护公益事业，探索引入专业民间组织新建或托管自然保护小区，在政府监管下发展民间自然保护小区（地）。鼓励社会资本参与野生动物园、野生植物园的建设、运营和管理，增强生态保护宣传、科普、教育等功能。

三、规范项目管理

（一）加强项目储备。各地发展改革部门要会同林业主管部门，根据林业发展需要，按照项目合理布局、政府投资有效配置等原则，切实做好林业PPP项目的总体谋划，明确建设目标、重点任务、实施步骤。要在投资项目在线审批监管平台（重大建设项目库）基础上，建立和完善本地区林业PPP项目库，并统一纳入国家发展改革委传统基础设施PPP项目库，切实做好项目储备、动态管理、实施监测等各项工作。

（二）确定实施机构和政府出资人代表。林业PPP项目应根据项目性质和行业特点，由当地政府林业主管部门或其委托的相关单位作为PPP项目实施机构，负责项目准备及实施等工作。鼓励地方政府采用资本金注入方式投资林业PPP项目，并明确政府出资人代表，参与项目准备及实施工作。

（三）PPP项目实施方案编制与审核。林业PPP项目应由实施机构组织编制实施方案。实行审批制的政府投资项目，林业PPP项目实施方案可在可行性研究报告编写专章，并结合可行性研究报告审批一并审查。实行核准制或备案制 的企业投资项目，要单独编制实施方案，并在项目核准或备案后，依据相关要求完善和确定PPP项目实施方案。实施方案编制过程中，应重视征询潜在社会资本方的意见和建议，以及引导社会资本方形成合理的收益预期，建立主要依靠市场的投资回报机制。

（四）项目融资及建设。林业PPP项目融资责任由项目公司或社会资本方承担，当地政府及其相关部门不应提供融资担保。项目公司或社会资本方未按照合同约定完成融资的，政府方可依法提出履约要求，必要时可提出终止PPP项目合同。林业PPP项目建设应符合工程建设管理的相关规定。工程建设成本、质量、进度等风险应由项目公司或社会资本方承担。

（五）落实监管责任。政府方及政府相关部门应根据PPP项目合同及有关规定，对项目公司或社会资本方履行PPP项目融资及建设责任进行监督。发展改革和林业部门要加强沟通协调，督促社会资本完善法人治理结构和管理制度，认真履行投资经营权利义务，并由项目实施机构根据PPP项目合同约定，定期对项目运营服务进行绩效评价，加强项目运行有效监管，及时发现存在的问题，制订应对措施，保证项目实施效果。

四、完善扶持政策

（一）保障社会资本合法权益。除现有法律、法规、规章特殊规定的情形外，林业建设项目向社会资本开放，并优先考虑社会资本参与。社会资本投资建设或运营管理的项目，与政府投资项目享有同等政策待遇，不另设附加条件；可按协议约定依法转让、转租、抵押其相关权益；征收、征用或占用的，要按照国家有关规定或约定给予补偿或赔偿。

（二）加大政府扶持。允许社会资本投资建设或运营管理的项目，统筹利用中央和地方政府投资。对同类项目，中央和地方政府投资要积极支持引入社会资本的项目。对社会资本参与的项目，按政策规定予以贷款贴息、减免企业所得税、享受森林保险保费补贴，降低林业PPP项目风险，增强项目收益能力。鼓励社会资本在贫困地区、革命老区通过建立利益联结机制，逐步形成林业脱贫攻坚的长效机制。

（三）创新金融支持。加大开发性、政策性贷款支持力度，完善林业贷款贴息政策。鼓励社保基金、保险基金等大型机构投资者投资林业，探索利用信托融资、项目融资、融资租赁、绿色金融债券等多种融资方式和工具，搭建社会资本投资林业的投融资平台。鼓励有条件的地方政府和社会资本共同发起区域性林业绿色发展基金，支持地方林业生态保护和产业发展。

（四）深化林业改革。加快推进集体林地三权分置，稳定承包权、放活经营权；改革人工商品林采伐限额管理，放活对集体人工商品林的采伐管理，实行林木采伐审批公示制度，简化审批程序，提供便捷服务。加快林地、林木流转制度建设，鼓励流转和经营方式创新，建立健全产权交易平台，支持公开市场交易，保障林权有序流转。

（五）完善土地政策。社会资本投资建设生态林等连片面积达到一定规模的，允许在符合土地管理法律法规和土地利用总体规划、依法办理建设用地审批手续、坚持节约集约用地的前提下，利用一定比例的土地开展观光和休闲度假旅游、加工流通等经营活动。

五、抓好组织实施

（一）加强组织领导。各地要结合本地区实际情况，抓紧制订鼓励和引导社会资本参与林业建设生态项目的具体实施办法和配套政策措施，组织实施好林业建设PPP项目，确保国家相关政策措施落实。

（二）支持探索创新。国家林业局会同国家发展改革委在各地自愿报名的基础上，遴选4-5个省份，每个省份选择1-2个林业PPP项目，优先安排中央预算内投资支持创新工作，加强跟踪指导，及时总结经验，推动完善相关政策。同时，鼓励各地开展林业PPP项目创新工作，发挥示范带动作用，争取尽快探索形成一批可复制、可推广的典型经验。

（三）积极宣传引导。各地要大力宣传吸引社会资本参与林业建设项目的政策措施，宣传社会资本在促进生态修复、国土绿化，特别是在重大林业工程建设运营方面的积极作用，引导市场预期，为社会资本参与林业建设营造良好的社会环境和舆论氛围。

国家发展改革委 国 家 林 业 局 2016年11月21日

第三篇：财政部ppp合同范本

PPP 附件：

项目合同指南

（试行）

编制说明

本 指 南 所 称 的 政 府 和 社 会 资 本 合 作（Public-Private

Partnership，以下简称 PPP）项目合同是指政府方(政府或政府授

权机构)与社会资本方（社会资本或项目公司）依法就 PPP 项目

合作所订立的合同。在 PPP 项目中，除项目合同外，项目公司的 股东之间，项目公司与项目的融资方、承包商、专业运营商、原

料供应商、产品或服务购买方、保险公司等其他参与方之间，还

会围绕 PPP 项目合作订立一系列合同来确立和调整彼此之间的权

利义务关系，共同构成 PPP 项目的合同体系。PPP 项目合同是整 个合同体系的基础和核心，政府方与社会资本方的权利义务关系

以及 PPP项目的交易结构、风险分配机制等均通过 PPP项目合同

确定，并以此作为各方主张权利、履行义务的依据和项目全生命

周期顺利实施的保障。

PPP 从行为性质上属于政府向社会资本采购公共服务的民事

法律行为，构成民事主体之间的民事法律关系。同时，政府作为

公共事务的管理者，在履行 PPP 项目的规划、管理、监督等行政 职能时，与社会资本之间构成行政法律关系。因此，我国 PPP 项 目合同相关法律关系的确立和调整依据，主要是现行的民商法、行政法、经济法和社会法，包括《民法通则》、《合同法》、《预算法》、《政府采购法》、《公司法》、《担保法》、《保

险法》、《行政许可法》、《行政处罚法》、《行政复议法》、《民事诉讼法》、《仲裁法》、《行政诉讼法》、《会计法》、《土地管理法》、《建筑法》、《环境保护法》等。根据上述法律规定以及《国务院关于加强地方政府性债务管

理的意见》（国发[2014]43 号）、《国务院关于深化预算管理制

度改革的决定》（国发[2014]45 号）、《国务院关于创新重点领

域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发[2014]60 号）、《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通

知》（财金[2014]76 号）、《财政部关于印发政府和社会资本合

作模式操作指南的通知》（财金[2014]113 号）有关要求,结合国

内外 PPP实践，编制本指南，以帮助 PPP项目各参与方全面系统

地认识PPP项目合同，指导合同的订立和履行。

本指南共 4章、29节，全面系统介绍 PPP项目合同体系，说

明各主要参与方在 PPP 项目中的角色及订立相关合同的目的，阐 述 PPP 项目合同的主要内容和核心条款，具体分析合同条款中的

风险分配原则、基本内容和权利义务安排。同时，从付费机制和

行业领域两个方面，详细剖析不同类型 PPP 项目合同中的核心要 素和特定条款。

PPP 项目兼具长期性、复杂性与多样性，项目所处地域、行

业、市场环境等情况的不同，各参与方合作意愿、风险偏好、谈

判能力等方面的差异，最终表现为合同内容上的千差万别。本指

南仅对 PPP 项目合同通常所包含的具有共性的条款和机制作原则

性介绍，并不能适用所有 PPP 项目的特点和个性需求。实践中，PPP 项目各参与方应当结合项目客观需要和谈判结果，充分借助

专业力量，因地制宜地订立PPP项目合同。鉴于我国 PPP 工作尚处于起步阶段，法律制度、机构能力和

实践经验等方面均有待进一步加强和丰富，今后财政部将及时对

本指南进行修订和完善。

目 录

第一章 总 则

第一节 PPP 项目主要参与方

第二节 PPP 项目合同体系

第二章 PPP 项目合同的

主要内容

第一节 PPP 项目合同概述

第二节 引言、定义和解释

第三节 项目的范围和期限

第四节 前提条件

第五节 项目的融资

第六节 项目用地

第七节 项目的建设

第八节 项目的运营

第九节 项目的维护

第十节 股权变更限制

第十一节 付费机制

第十二节 履约担保

第十三节 政府承诺

第十四节 保 险

第十五节 守法义务及法律变更

第十六节 不可抗力

第十七节 政府方的监督和介入

第十八节 违约、提前终止及终止后处理机制第十九节 项目的移交

第二十节 适用法律及争议解决 5 12 12 16 18 21 26 28 33 38 46 49 54 57 61 64 68 71 75 81 88 93

第二十一节

合同附件

第三章 不同付费机制下的核心要素

第一节 政府付费

第二节 使用者付费

第三节 可行性缺口补助

第四章 不同行业下的特定条款

第一节 公共交通项目

第二节 公用设施项目

第三节 社会公共服务项目 97 102 102 112 117 119 119 125 133

第一章

总

则

第一节 PPP项目主要参与方

PPP 项目的参与方通常包括政府、社会资本方、融资方、承

包商和分包商、原料供应商、专业运营商、保险公司以及专业机 构等。

一、政府

根据 PPP项目运作方式和社会资本参与程度的不同，政府在

PPP项目中所承担的具体职责也不同。总体来讲，在 PPP项目中，政府需要同时扮演以下两种角色：

作为公共事务的管理者，政府负有向公众提供优质且价格合

理的公共产品和服务的义务，承担 PPP 项目的规划、采购、管

理、监督等行政管理职能，并在行使上述行政管理职能时形成与

项目公司（或社会资本）之间的行政法律关系；

作为公共产品或服务的购买者（或者购买者的代理人），政

府基于 PPP 项目合同形成与项目公司（或社会资本）之间的平等

民事主体关系，按照PPP项目合同的约定行使权利、履行义务。

为便于区分政府的不同角色，本指南中，政府或政府授权机

构作为PPP项目合同的一方签约主体时，称为政府方。

二、社会资本方

本指南所称社会资本方是指与政府方签署 PPP项目合同的社

会资本或项目公司。本指南所称的社会资本是指依法设立且有效

存续的具有法人资格的企业，包括民营企业、国有企业、外国企

业和外商投资企业。但本级人民政府下属的政府融资平台公司及 其控股的其他国有企业（上市公司除外）不得作为社会资本方参

与本级政府辖区内的 PPP项目。社会资本是 PPP项目的实际投资

人。但在 PPP实践中，社会资本通常不会直接作为 PPP项目的实

施主体，而会专门针对该项目成立项目公司，作为 PPP 项目合同 及项目其他相关合同的签约主体，负责项目具体实施。

项目公司是依法设立的自主运营、自负盈亏的具有独立法人

资格的经营实体。项目公司可以由社会资本（可以是一家企业，也可以是多家企业组成的联合体）出资设立，也可以由政府和社

会资本共同出资设立。但政府在项目公司中的持股比例应当低于

50%、且不具有实际控制力及管理权。

三、融资方

PPP 项目的融资方通常有商业银行、出口信贷机构、多边金

融机构（如世界银行、亚洲开发银行等）以及非银行金融机构

（如信托公司）等。根据项目规模和融资需求的不同，融资方可

以是一两家金融机构，也可以是由多家银行或机构组成的银团，具体的债权融资方式除贷款外，也包括债券、资产证券化等。

四、承包商和分包商

在 PPP项目中，承包商和分包商的选择是影响工程技术成败 的关键因素，其技术水平、资历、信誉以及财务能力在很大程度

上会影响贷款人对项目的商业评估和风险判断，是项目能否获得

贷款的一个重要因素。承包商主要负责项目的建设，通常与项目公司签订固定价

格、固定工期的工程总承包合同。一般而言，承包商要承担工期

延误、工程质量不合格和成本超支等风险。

对于规模较大的项目，承包商可能会与分包商签订分包合

同，把部分工作分包给专业分包商。根据具体项目的不同情况，分包商从事的具体工作可能包括设计、部分非主体工程的施工，提供技术服务以及供应工程所需的货物、材料、设备等。承包商

负责管理和协调分包商的工作。

五、专业运营商（部分项目适用）

根据不同 PPP项目运作方式的特点，项目公司有时会将项目

部分的运营和维护事务交给专业运营商负责。但根据项目性质、风险分配以及运营商资质能力等不同，专业运营商在不同项目中

所承担的工作范围和风险也会不同。例如，在一些采用政府付费

机制的项目中，项目公司不承担需求风险或仅承担有限需求风险 的，可能会将大部分的运营事务交由专业运营商负责；而在一些

采用使用者付费机制的项目中，由于存在较大需求风险，项目公

司可能仅仅会将部分非核心的日常运营管理事务交由专业运营商

负责。

六、原料供应商（部分项目适用）

在一些 PPP项目中，原料的及时、充足、稳定供应对于项目 的平稳运营至关重要，因此原料供应商也是这类项目的重要参与

方之一。例如在燃煤电厂项目中，为了保证煤炭的稳定供应，项

目公司通常会与煤炭供应商签订长期供应协议。

七、产品或服务购买方（部分项目适用）

在包含运营内容的 PPP项目中，项目公司通常通过项目建成

后的运营收入来回收成本并获取利润。为了降低市场风险，在项

目谈判阶段，项目公司以及融资方通常都会要求确定项目产品或

服务的购买方，并由购买方与项目公司签订长期购销合同以保证

项目未来的稳定收益。

八、保险公司

由于 PPP项目通常资金规模大、生命周期长，在项目建设和

运营期间面临着诸多难以预料的各类风险，因此项目公司以及项

目的承包商、分包商、供应商、运营商等通常均会就其面临的各

类风险向保险公司进行投保，以进一步分散和转移风险。同时，由于项目风险一旦发生就有可能造成严重的经济损失，因此 PPP

项目对保险公司的资信有较高要求。

九、其他参与方

除上述参与方之外，开展 PPP项目还必须充分借助投资、法

律、技术、财务、保险代理等方面的专业技术力量，因此 PPP 项 目的参与方通常还可能会包括上述领域的专业机构。

第二节 PPP项目合同体系

在 PPP项目中，项目参与方通过签订一系列合同来确立和调

整彼此之间的权利义务关系，构成 PPP 项目的合同体系。PPP 项

目的合同通常包括 PPP 项目合同、股东协议、履约合同（包括工

程承包合同、运营服务合同、原料供应合同、产品或服务购买合

同等）、融资合同和保险合同等。其中，PPP 项目合同是整个

PPP项目合同体系的基础和核心。

在 PPP项目合同体系中，各个合同之间并非完全独立、互不

影响，而是紧密衔接、相互贯通的，合同之间存在着一定的“传

导关系”，了解 PPP 项目的合同体系和各个合同之间的传导关

系，有助于对PPP项目合同进行更加全面准确的把握。

首先，在合同签订阶段，作为合同体系的基础和核心，PPP

项目合同的具体条款不仅会直接影响到项目公司股东之间的协议

内容，而且会影响项目公司与融资方的融资合同以及与保险公司 的保险合同等其他合同的内容。此外，PPP 项目合同的具体约

定，还可能通过工程承包或产品服务购买等方式，传导到工程承

包（分包）合同、原料供应合同、运营服务合同和产品或服务购

买合同上。

其次，在合同履行阶段，合同关系的传导方向可能发生逆

转。例如分包合同的履行出现问题，会影响到总承包合同的履

行，进而影响到PPP项目合同的履行。

PPP项目基本合同体系

一、PPP项目合同

PPP 项目合同是政府方与社会资本方依法就 PPP 项目合作所

订立的合同。其目的是在政府方与社会资本方之间合理分配项目 风险，明确双方权利义务关系，保障双方能够依据合同约定合理

主张权利，妥善履行义务，确保项目全生命周期内的顺利实施。

PPP 项目合同是其他合同产生的基础，也是整个 PPP 项目合同体 系的核心。

在项目初期阶段，项目公司尚未成立时，政府方会先与社会

资本（即项目投资人）签订意向书、备忘录或者框架协议，以明

确双方的合作意向，详细约定双方有关项目开发的关键权利义

务。待项目公司成立后，由项目公司与政府方重新签署正式 PPP

项目合同，或者签署关于承继上述协议的补充合同。在 PPP 项目 合同中通常也会对 PPP 项目合同生效后政府方与项目公司及其母

公司之前就本项目所达成的协议是否会继续存续进行约定。

二、股东协议

股东协议由项目公司的股东签订，用以在股东之间建立长期 的、有约束力的合约关系。股东协议通常包括以下主要条款：前

提条件、项目公司的设立和融资、项目公司的经营范围、股东权

利、履行 PPP 项目合同的股东承诺、股东的商业计划、股权转

让、股东会、董事会、监事会组成及其职权范围、股息分配、违

约、终止及终止后处理机制、不可抗力、适用法律和争议解决

等。

项目投资人订立股东协议的主要目的在于设立项目公司，由

项目公司负责项目的建设、运营和管理，因此项目公司的股东可

能会包括希望参与项目建设、运营的承包商、原料供应商、运营

商、融资方等主体。在某些情况下，为了更直接地参与项目的重

大决策、掌握项目实施情况，政府也可能通过直接参股的方式成

为项目公司的股东（但政府通常并不控股和直接参与经营管

理）。在这种情形下，政府与其他股东相同，享有作为股东的基

本权益，同时也需履行股东的相关义务，并承担项目风险。

股东协议除了包括规定股东之间权利义务的一般条款外，还

可能包括与项目实施相关的特殊规定。以承包商作为项目公司股

东为例，承包商的双重身份可能会导致股东之间一定程度的利益

冲突，并在股东协议中予以反映。例如，为防止承包商在工程承

包事项上享有过多的控制权，其他股东可能会在股东协议中限制 承包商在工程建设及索赔事项上的表决权；如果承包商参与项目 的主要目的是承担项目的设计、施工等工作，并不愿长期持股，承包商会希望在股东协议中预先做出股权转让的相关安排；但另

一方面，如果融资方也是股东，融资方通常会要求限制承包商转

让其所持有的项目公司股权的权利，例如要求承包商至少要到工

程缺陷责任期满后才可转让其所持有的项目公司股权。

三、履约合同

(一)工程承包合同。

项目公司一般只作为融资主体和项目运营管理者而存在，本

身不一定具备自行设计、采购、建设项目的条件，因此可能会将

部分或全部设计、采购、建设工作委托给工程承包商，签订工程

承包合同。项目公司可以与单一承包商签订总承包合同，也可以

分别与不同承包商签订合同。承包商的选择要遵循相关法律法规 的规定。

由于工程承包合同的履行情况往往直接影响 PPP项目合同的

履行，进而影响项目的贷款偿还和收益情况。因此，为了有效转

移项目建设期间的风险，项目公司通常会与承包商签订一个固定

价格、固定工期的“交钥匙”合同，将工程费用超支、工期延误、工程质量不合格等风险全部转移给承包商。此外，工程承包合同

中通常还会包括履约担保和违约金条款，进一步约束承包商妥善

履行合同义务。

(二)运营服务合同。根据 PPP项目运营内容和项目公司管理能力的不同，项目公

司有时会考虑将项目全部或部分的运营和维护事务外包给有经验 的专业运营商，并与其签订运营服务合同。个案中，运营维护事

务的外包可能需要事先取得政府的同意。但是，PPP 项目合同中

约定的项目公司的运营和维护义务并不因项目公司将全部或部分

运营维护事务分包给其他运营商实施而豁免或解除。

由于 PPP项目的期限通常较长，在项目的运营维护过程中存

在较大的管理风险，可能因项目公司或运营商管理不善而导致项

目亏损。因此，项目公司应优先选择资信状况良好、管理经验丰

富的运营商，并通过在运营服务合同中预先约定风险分配机制或

者投保相关保险来转移风险，确保项目平稳运营并获得稳定收

益。

(三)原料供应合同。

有些 PPP项目在运营阶段对原料的需求量很大、原料成本在

整个项目运营成本中占比较大，同时受价格波动、市场供给不足

等影响，又无法保证能够随时在公开市场上以平稳价格获取，继

而可能会影响整个项目的持续稳定运营，例如燃煤电厂项目中的

煤炭。因此，为了防控原料供应风险，项目公司通常会与原料的

主要供应商签订长期原料供应合同，并且约定一个相对稳定的原

料价格。

在原料供应合同中，一般会包括以下条款：交货地点和供货

期限、供货要求和价格、质量标准和验收、结算和支付、合同双

方的权利义务、违约责任、不可抗力、争议解决等。除上述一般 性条款外，原料供应合同通常还会包括“照供不误”条款，即要求

供应商以稳定的价格、稳定的质量品质为项目提供长期、稳定的

原料。

(四)产品或服务购买合同。

在 PPP 项目中，项目公司的主要投资收益来源于项目提供的

产品或服务的销售收入，因此保证项目产品或服务有稳定的销售

对象，对于项目公司而言十分重要。根据 PPP 项目付费机制的不 同，项目产品或服务的购买者可能是政府，也可能是最终使用

者。以政府付费的供电项目为例，政府的电力主管部门或国有电

力公司通常会事先与项目公司签订电力购买协议，约定双方的购

电和供电义务。

此外，在一些产品购买合同中，还会包括“照付不议”条款，即项目公司与产品的购买者约定一个最低采购量，只要项目公司

按照最低采购量供应产品，不论购买者是否需要采购该产品，均

应按照最低采购量支付相应价款。

四、融资合同

从广义上讲，融资合同可能包括项目公司与融资方签订的项

目贷款合同、担保人就项目贷款与融资方签订的担保合同、政府

与融资方和项目公司签订的直接介入协议等多个合同。其中，项

目贷款合同是最主要的融资合同。

在项目贷款合同中一般会包括以下条款：陈述与保证、前提

条件、偿还贷款、担保与保障、抵销、违约、适用法律与争议解

决等。同时，出于贷款安全性的考虑，融资方往往要求项目公司 以其财产或其他权益作为抵押或质押，或由其母公司提供某种形

式的担保或由政府作出某种承诺，这些融资保障措施通常会在担

保合同、直接介入协议以及PPP项目合同中予以具体体现。

需要特别强调的是，PPP 项目的融资安排是 PPP 项目实施的 关键环节，鼓励融资方式多元化、引导融资方式创新、落实融资

保障措施，对于增强投资者信心、维护投资者权益以及保障 PPP

项目的成功实施至关重要。本指南仅就 PPP 项目合同中所涉及的 与融资有关的条款和内容进行了阐述，有关 PPP 项目融资的规范 指导和系统介绍，请参见另行编制的PPP融资专项指南。

五、保险合同

由于 PPP项目通常资金规模大、生命周期长，负责项目实施 的项目公司及其他相关参与方通常需要对项目融资、建设、运营

等不同阶段的不同类型的风险分别进行投保。通常可能涉及的保

险种类包括货物运输险、工程一切险、针对设计或其它专业服务 的职业保障险、针对间接损失的保险、第三者责任险。

鉴于 PPP项目所涉风险的长期性和复杂性，为确保投保更有

针对性和有效性，建议在制定保险方案或签署保险合同前先咨询

专业保险顾问的意见。

六、其他合同

在 PPP项目中还可能会涉及其他的合同，例如与专业中介机

构签署的投资、法律、技术、财务、税务等方面的咨询服务合

同。第二章 PPP 项目合同的主要内容

第一节 PPP项目合同概述

PPP 项目合同是 PPP 项目的核心合同，用于约定政府与社会 资本双方的项目合作内容和基本权利义务。虽然不同行业、不同

付费机制、不同运作方式的具体 PPP 项目合同可能千差万别，但 也包括一些具有共性的条款和机制。本章将详细介绍 PPP 项目合 同中最为核心和具有共性的条款和机制。

一、合同主体

PPP项目合同通常由以下两方签署：

(一)政府方。

政府方是指签署 PPP项目合同的政府一方的签约主体（即合

同当事人）。在我国，PPP 项目合同通常根据政府职权分工，由

项目所在地相应级别的政府或者政府授权机构以该级政府或该授

权机构自己的名义签署。例如，某省高速公路项目的 PPP 项目合 同，由该省交通厅签署。

(二)项目公司。

项目公司是社会资本为实施 PPP项目而专门成立的公司，通

常独立于社会资本而运营。根据项目公司股东国籍的不同，项目

公司可能是内资企业，也可能是外商投资企业。

二、合同主要内容和条款

根据项目行业、付费机制、运作方式等具体情况的不同，PPP 项目合同可能会千差万别，但一般来讲会包括以下核心条

款：引言、定义和解释；项目的范围和期限；前提条件；项目的 融资；项目用地；项目的建设；项目的运营；项目的维护；股权

变更限制；付费机制；履约担保；政府承诺；保险；守法义务及

法律变更；不可抗力；政府方的监督和介入；违约、提前终止及

终止后处理机制；项目的移交；适用法律及争议解决；合同附

件；等等。

除上述核心条款外，PPP 项目合同通常还会包括其他一般合

同中的常见条款，例如著作权和知识产权、环境保护、声明与保

证、通知、合同可分割、合同修订等。

三、风险分配

(一)风险分配原则。

PPP 项目合同的目的就是要在政府方和项目公司之间合理分

配风险，明确合同当事人之间的权利义务关系，以确保 PPP 项目 顺利实施和实现物有所值。在设臵 PPP 项目合同条款时，要始终 遵循上述合同目的，并坚持风险分配的下列基本原则：

1.承担风险的一方应该对该风险具有控制力；

2.承担风险的一方能够将该风险合理转移（例如通过购买相

应保险）；

3.承担风险的一方对于控制该风险有更大的经济利益或动

机；

4.由该方承担该风险最有效率；

5.如果风险最终发生，承担风险的一方不应将由此产生的费

用和损失转移给合同相对方。

(二)常见风险分配安排。具体 PPP项目的风险分配需要根据项目实际情况，以及各方 的风险承受能力，在谈判过程中确定，在实践中不同 PPP 项目合

同中的风险分配安排可能完全不同。下文列举了一些实践中较为

常见的风险分配安排，但需要强调的是，这些风险分配安排并非

适用于所有项目，在具体项目中，仍需要具体问题具体分析并进

行充分评估论证。

1.通常由政府方承担的风险，包括：

（1）土地获取风险（在特定情形下也可能由项目公司承

担，详见本章第六节）；

（2）项目审批风险（根据项目具体情形不同，可能由政府

方承担，也可能由项目公司承担，详见本章第四节）；

（3）政治不可抗力（包括非因政府方原因且不在政府方控

制下的征收征用和法律变更等，详见本章第十五节）。

2.通常由项目公司承担的风险，包括：

（1）如期完成项目融资的风险；

（2）项目设计、建设和运营维护相关风险，例如完工风

险、供应风险、技术风险、运营风险以及移交资产不达标的风险

等；

（3）项目审批风险（根据项目具体情形不同，可能由政府

方承担，也可能由项目公司承担，详见本章第四节）；

（4）获得项目相关保险。

3.通常由双方共担的风险：自然不可抗力。

四、法律适用 本指南主要针对在我国实施的 PPP项目，除了说明和借鉴国

际经验的表述外，有关 PPP 项目合同条款的分析和解释均以我国 法律作为适用依据。

第二节 引言、定义和解释

引言、定义和解释是所有 PPP项目合同中均包含的内容，一

般会放在 PPP 项目合同的初始部分，用以说明该合同的签署时

间、签署主体、签署背景，以及该合同中涉及的关键词语的定义

和条款的解释方法等。

一、引言

引言部分，即在 PPP项目合同具体条款前的内容，主要包括

以下内容：

(一)签署时间及签署主体信息。

在 PPP项目合同最开始一般会明确该合同的签署日期，该日

期通常会影响 PPP 项目合同部分条款的生效时间。例如前提条件

条款、争议解决条款等，会在合同签署日即生效，而其他一些特

定条款则在全部前提条件满足或被豁免的情形下才生效（请见本

章第四节）。

此外，这部分还会载明 PPP 项目合同签署主体的名称、住

所、法定代表人及其他注册信息，以明确签署主体的身份。

(二)签约背景及签约目的。

PPP 项目合同引言部分还可能会简要介绍项目双方的合作背

景以及双方签订该PPP项目合同的目的等。

二、定义

在 PPP项目合同中通常还会包括定义条款，对一些合同中反

复使用的关键名词和术语进行明确的定义，以便于快速索引相关 定义和术语，并确保合同用语及含义的统一性，避免将来产生争

议。

定义部分通常会包括“政府方”、“项目公司”、“工作日”、“生

效日”、“运营日”、“移交日”、“不可抗力”、“法律变更”、“融资

交割”、“技术标准”、“服务标准”、“性能测试”等 PPP项目涉及的

专业术语及合同用语。

三、解释

为了避免合同条款因不同的解释而引起争议，在 PPP项目合

同中通常会专门约定该合同的解释方法。常见的解释包括：标题

仅为参考所设，不应影响条文的解释；一方、双方指本协议的一

方或双方，并且包括经允许的替代该方的人或该方的受让人；一

段时间(包括一年、一个季度、一个月和一天)指按公历计算的该

时间段；“包括”是指“包括但不限于”；任何合同或文件包括经修

订、更新、补充或替代后的该合同或文件；等等。

第三节 项目的范围和期限

一、项目的范围

项目的范围条款，用以明确约定在项目合作期限内政府与项

目公司的合作范围和主要合作内容，是 PPP 项目合同的核心条

款。

根据项目运作方式和具体情况的不同，政府与项目公司的合

作范围可能包括设计、融资、建设、运营、维护某个基础设施或

提供某项公共服务等。以 BOT 运作方式为例，项目的范围一般

包括项目公司在项目合作期限内建设（和设计）、运营（和维

护）项目并在项目合作期限结束时将项目移交给政府。

通常上述合作范围是排他的，即政府在项目合作期限内不会

就该PPP项目合同项下的全部或部分内容与其他任何一方合作。

二、项目合作期限

(一)期限的确定。

1.项目的合作期限通常应在项目前期论证阶段进行评估。评

估时，需要综合考虑以下因素：

（1）政府所需要的公共产品或服务的供给期间；

（2）项目资产的经济生命周期以及重要的整修时点；

（3）项目资产的技术生命周期；

（4）项目的投资回收期；

（5）项目设计和建设期间的长短；

（6）财政承受能力；

（7）现行法律法规关于项目合作期限的规定；等等。2.根据项目运作方式和付费机制的不同，项目合作期限的规

定方式也不同，常见的项目合作期限规定方式包括以下两种：

（1）自合同生效之日起一个固定的期限（例如，25年）；

（2）分别设臵独立的设计建设期间和运营期间，并规定运

营期间为自项目开始运营之日起的一个固定期限。

上述两种合作期限规定方式的最主要区别在于：在分别设臵

设计建设期间和运营期间的情况下，如建设期出现任何延误，不

论是否属于可延长建设期的情形，均不会影响项目运营期限，项

目公司仍然可以按照合同约定的运营期运营项目并获得收益；而

在规定单一固定期限的情况下，如项目公司未按照约定的时间开

始运营且不属于可以延长期限的情形，则会直接导致项目运营期

缩短，从而影响项目公司的收益情况。

鉴此，实践中应当根据项目的风险分配方案、运作方式、付

费机制和具体情况选择合理的项目合作期限规定方式。基本的原

则是，项目合作期限可以实现物有所值的目标并且形成对项目公

司的有效激励。需要特别注意的是，项目的实际期限还会受制于

提前终止的规定。

(二)期限的延长。

由于 PPP项目的实施周期通常较长，为了确保项目实施的灵

活性，PPP 项目合同中还可能包括关于延长项目合作期限的条

款。

政府和项目公司通常会在合同谈判时商定可以延期的事由，基本的原则是：在法律允许的范围内，对于项目合作期限内发生 非项目公司应当承担的风险而导致项目公司损失的情形下，项目

公司可以请求延长项目合作期限。常见的延期事由包括：

1.因政府方违约导致项目公司延误履行其义务；

2.因发生政府方应承担的风险（关于通常由政府方承担的风

险，请见本章第一节）导致项目公司延误履行其义务；

3.经双方合意且在合同中约定的其他事由。

(三)期限的结束。

导致项目合作期限结束有两种情形：项目合作期限届满或者

项目提前终止（关于期限结束后的处理，请见本章第十八节和第

十九节）。

第四节 前提条件

一般情况下，PPP 项目合同条款并不会在合同签署时全部生

效，其中部分特定条款的生效会有一定的前提条件。只有这些前 提条件被满足或者被豁免的情况下，PPP 项目合同的全部条款才

会生效。

如果某一前提条件未能满足且未被豁免，PPP 项目合同的有

关条款将无法生效，并有可能进一步导致合同终止，未能满足该

前提条件的一方将承担合同终止的后果。

一、前提条件

(一)前提条件的含义和作用。

前提条件，也叫先决条件，是指 PPP 项目合同的某些条款生 效所必须满足的特定条件。

对项目公司而言，在项目开始实施前赋予其一定的时间以完

成项目的融资及其他前期准备工作，并不会影响项目期限的计算

及项目收益的获取。

而对政府方而言，项目公司只有满足融资交割、审批手续等

前提条件才可以正式实施项目，有利于降低项目的实施风险。

(二)常见的前提条件。

根据项目具体情况的不同，在项目正式实施之前需要满足的

前提条件也不尽相同，实践中常见的前提条件包括：

1.完成融资交割——通常由项目公司负责满足。完成融资交割是 PPP项目合同中最重要的前提条件，只有确

定项目公司及融资方能够为项目的建设运营提供足够资金的情况 下，项目的顺利实施才有一定保障。

根据项目双方的约定不同，完成融资交割的定义也可能会不

同，通常是指：项目公司已为项目建设融资的目的签署并向融资

方提交所有融资文件，并且融资文件要求的就本项目获得资金的

所有前提条件得到满足或被豁免。

2.获得项目相关审批—由项目公司或政府方负责满足。

根据我国法律规定，项目公司实施 PPP项目可能需要履行相

关行政审批程序，只有获得相应的批准或备案，才能保证 PPP 项 目的合法合规实施。

在遵守我国法律法规的前提下，按照一般的风险分配原则，该项条件通常应由对履行相关审批程序最有控制力且最有效率的

一方负责满足，例如：

（1）如果项目公司可以自行且快捷地获得相关审批，则该

义务可由项目公司承担；

（2）如果无政府协助项目公司无法获得相关审批，则政府

方有义务协助项目公司获得审批；

（3）如果相关审批属于政府方的审批权限，则应由政府方

负责获得。

3.保险已经生效——由项目公司负责满足。

在 PPP项目中，保险是非常重要的风险转移和保障机制。政

府方为了确保项目公司在项目实施前已按合同约定获得了足额的 保险，通常会将保险（主要是建设期保险）生效作为全部合同条

款生效的前提条件。

常见的安排是：项目公司已根据项目合同中有关保险的规定

（请见本章第十四节）购买保险，且保单已经生效，并向政府方

提交了保单的复印件。

4.项目实施相关的其他主要合同已经签订——由项目公司负

责满足。

在一些 PPP 项目合同中，政府方为进一步控制项目实施风

险，会要求项目公司先完成项目实施涉及的其他主要合同的签署

工作，以此作为PPP项目合同的生效条件。

常见的安排是：项目公司已根据项目合同中有关规定签订工

程总承包合同及其他主要分包合同，并且向政府方提交了有关合

同的复印件。

5.其他前提条件。

在 PPP 项目合同中双方还可能会约定其他的前提条件，例

如，项目公司提交建设期履约保函等担保。

二、前提条件豁免

上述前提条件可以被豁免，但只有负责满足该前提条件的一

方的相对方拥有该豁免权利。

三、未满足前提条件的后果

(一)合同终止。如果双方约定的上述任一前提条件在规定的时间内未满足，并且另一合同方也未同意豁免或延长期限，则该合同方有权终止

项目合同。

(二)合同终止的效力和后果。

1.合同项下的权利和义务将终止。

如果由于未满足前提条件而导致合同终止，除合同中明确规

定的在合同终止后仍属有效的条款外，其他权利义务将终止。

2.经济赔偿。

如因合同一方未能在规定的时间内满足其应当满足的前提条

件而导致合同终止的，合同另一方有权向其主张一定的经济赔

偿，但经济赔偿的额度应当与合同另一方因此所遭受的损失相匹

配，并符合我国合同法关于损害赔偿的规定。

3.提取保函。

为了更好地督促项目公司积极履行有关义务、达成相关的前

提条件，政府方也可以考虑在签署 PPP 项目合同时（甚至之前）要求项目公司就履行前提条件提供一份履约保函。具体项目中是

否需要项目公司提供此类保函、保函金额多少，主要取决于以下

因素：

（1）在投标阶段是否已经要求项目公司提供其他的保函；

（2）是否有其他激励项目公司满足前提条件的机制，例如

项目期限或付费机制的设臵；

（3）项目公司不能达成前提条件的风险和后果；

（4）政府方因项目无法按时实施所面临的风险和后果；（5）按时达成前提条件对该项目的影响；等等。

如果项目公司未能按照约定的时间和要求达成前提条件，且

政府方未同意豁免该前提条件时，政府方有权提取保函项下的金

额。

第五节 项目的融资

PPP 项目合同中有关项目融资的规定，不一定会规定在同一

条款中，有可能散见在不同条款项下，通常包括项目公司的融资 权利和义务、融资方权利以及再融资等内容。

一、项目公司的融资权利和义务

在 PPP项目中，通常项目公司有权并且有义务获得项目的融

资。为此，PPP 项目合同中通常会明确约定项目全生命周期内相

关资产和权益的归属，以确定项目公司是否有权通过在相关资产

和权益上设定抵质押担保等方式获得项目融资，以及是否有权通

过转让项目公司股份（关于股权变更的限制，请见本章第十节）

以及处臵项目相关资产或权益的方式实现投资的退出。

与此同时，由于能否成功获得融资直接关系到项目能否实

施，因此大多数 PPP 项目合同中会将完成融资交割作为项目公司 的一项重要义务以及 PPP 项目合同全部生效的前提条件（关于融 资交割以及具体前提条件的安排，请见本章第四节）。

二、融资方的权利

为了保证项目公司能够顺利获得融资，在 PPP项目合同中通

常会规定一些保障融资方权利的安排。融资方在提供融资时最为

关注的核心权利包括：

(一)融资方的主债权和担保债权。

如果项目公司以项目资产或其他权益（例如运营期的收费

权）、或社会资本以其所持有的与项目相关的权利（例如其所持

有的项目公司股权）为担保向融资方申请融资，融资方在主张其 担保债权时可能会导致项目公司股权以及项目相关资产和权益的

权属变更。因此，融资方首先要确认 PPP 项目合同中已明确规定 社会资本和项目公司有权设臵上述担保，并且政府方可以接受融

资方行使主债权或担保债权所可能导致的法律后果，以确保融资

方权益能够得到充分有效的保障。

(二)融资方的介入权。

由于项目的提前终止可能会对融资方债权的实现造成严重影

响，因此融资方通常希望在发生项目公司违约事件且项目公司无

法在约定期限内补救时，可以自行或委托第三方在项目提前终止

前对于项目进行补救（关于项目提前终止的机制，请见本章第十

八节）。为了保障融资方的该项权利，融资方通常会要求在 PPP

项目合同中或者通过政府、项目公司与融资方签订的直接介入协

议对融资方的介入权予以明确约定。

三、再融资

为了调动项目公司的积极性并保障融资的灵活性，在一些

PPP 项目合同中，还会包括允许项目公司在一定条件下对项目进

行再融资的规定。再融资的条件通常包括：再融资应增加项目收

益且不影响项目的实施、签署再融资协议前须经过政府的批准

等。此外，PPP 项目合同中也可能会规定，政府方对于因再融资

所节省的财务费用享有按约定比例（例如50%）分成的权利。

第六节 项目用地

PPP 项目合同中的项目用地条款，是在项目实施中涉及的土

地方面的权利义务规定，通常包括土地权利的取得、相关费用的 承担以及土地使用的权利及限制等内容。

一、土地权利的取得

(一)一般原则。

大部分的 PPP项目，尤其是基础设施建设项目或其他涉及建

设的项目，均会涉及到项目用地问题，由哪一方负责取得土地对

于这类项目而言非常关键。

在 PPP 实践中，通常根据政府方和项目公司哪一方更有能

力、更有优势承担取得土地的责任的原则，来判定由哪一方负责

取得土地。

(二)两种实践选择。

实践中，根据 PPP 项目的签约主体和具体情况不同，土地使 用权的取得通常有以下两种选择：

1.由政府方负责提供土地使用权。

（1）主要考虑因素。

如果签署 PPP项目合同的政府方是对土地使用权拥有一定控

制权和管辖权的政府或政府部门（例如，县级以上人民政府），在 PPP 项目实施中，该政府方负责取得土地使用权对于项目的实

施一般更为经济和效率，主要原因在于：一方面，在我国的法律

框架下，土地所有权一般归国家或集体所有，由对土地使用权有

一定控制力的政府方负责取得土地使用权更为便利（根据我国法 律，除乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准可使用农

民集体所有的土地外，其他的建设用地均须先由国家征收原属于

农民集体所有的土地，将其变为国有土地后才可进行出让或划

拨）；另一方面，根据《土地管理法》及其他相关法律的规定和

实践，对于城市基础设施用地和公益事业用地以及国家重点扶持 的能源、交通、水利等基础设施用地，大多采用划拨的方式，项

目公司一般无法自行取得该土地使用权。

（2）具体安排。

政府方以土地划拨或出让等方式向项目公司提供项目建设用

地的土地使用权及相关进入场地的道路使用权，并根据项目建设

需要为项目公司提供临时用地。项目的用地预审手续和土地使用

权证均由政府方办理，项目公司主要予以配合。

上述土地如涉及征地、拆迁和安臵，通常由政府方负责完成

该土地的征用补偿、拆迁、场地平整、人员安臵等工作，并向项

目公司提供没有设定他项权利、满足开工条件的净地作为项目用

地。

2.由政府方协助项目公司获得土地使用权。

如果项目公司完全有权、有能力根据我国法律规定自行取得

土地使用权的，则可以考虑由项目公司自行取得土地使用权，但

政府方应提供必要的协助。

二、取得土地使用权或其它相关权利的费用

(一)取得土地使用权或其它相关权利所涉及的费用。在取得土地使用权或其他相关权利的过程中可能会涉及的费

用包括：土地出让金、征地补偿费用（具体可能包括土地补偿

费、安臵补助费、地上附着物和青苗补偿费等）、土地恢复平整

费用以及临时使用土地补偿费等。

(二)费用的承担。

实践中，负责取得土地使用权与支付相关费用的有可能不是

同一主体。通常来讲，即使由政府方负责取得土地权利以及完成

相关土地征用和平整工作，也可以要求项目公司支付一定的相关

费用。

具体项目公司应当承担哪些费用和承担多少，需要根据费用 的性质、项目公司的承担能力、项目的投资回报等进行综合评

估。例如，实践中项目公司和政府方可能会约定一个暂定价，项

目公司在暂定价的范围内承担土地使用权取得的费用，如实际费

用超过该暂定价，对于超出的部分双方可以协商约定由政府方承

担或由双方分担。

三、土地使用的权利及限制

(一)项目公司的土地权利——土地使用权。

PPP 项目合同中通常会约定，项目公司有权在项目期限内独

占性地使用特定土地进行以实施项目为目的的活动。根据我国

《土地管理法》规定，出让国有土地使用权可以依法转让、出

租、抵押和继承；划拨国有土地使用权在依法报批并补缴土地使

用权出让金后，可以转让、出租、抵押。(二)项目公司土地使用权的限制。

由于土地是为专门实施特定的 PPP项目而划拨或出让给项目

公司的，因此在 PPP 项目合同中通常还会明确规定，未经政府批 准，项目公司不得将该项目涉及的土地使用权转让给第三方或用

于该项目以外的其他用途。

除 PPP项目合同中的限制外，项目公司的土地使用权还要受

土地使用权出让合同或者土地使用权划拨批准文件的约束，并且

要遵守《土地管理法》等相关法律法规的规定。

(三)政府方的场地出入权。

1.政府方有权出入项目设施场地。

为了保证政府对项目的开展拥有足够的监督权（关于政府方 的监督和介入权利，请见本章第十七节），在 PPP 项目合同中，通常会规定政府方出入项目设施场地的权利。

2.条件和限制。

但政府方行使上述出入权需要有一定的条件和限制，包括：

（1）仅在特定目的（双方可在 PPP 项目合同中就“特定目 的”的具体范围予以明确约定）下才有权进入场地，例如检查建

设进度、监督项目公司履行PPP项目合同项下义务等；

（2）履行双方约定的合理通知义务后才可入场；

（3）需要遵守一般的安全保卫规定，并不得影响项目的正

常建设和运营。

需要特别说明的是，上述条件和限制仅是对政府方合同权利 的约束，政府方及其他政府部门为依法行使其行政监管职权而采

取的行政措施不受上述合同条款的限制。

第七节 项目的建设

包含新建或改扩建内容的 PPP 项目，通常采用 BOT、BOO

或 ROT 等运作方式，项目建设是这类 PPP 项目合同的必备条

款。有关项目建设的条款通常会包括设计和建设两部分内容。

一、项目的设计

(一)设计的范围。

根据项目的规模和复杂程度，一般来讲设计可以分为三个或

四个阶段。对于土建项目，设计通常分为可行性研究、初步设计

（或初始设计）和施工图设计（或施工设计）三个阶段；对于工

业项目（包括工艺装臵设施）以及复杂的基础设施项目，通常还

要在上述初步设计和施工图设计阶段之间增加一个扩初设计（或

技术设计）阶段。

根据政府已完成设计工作的多少，PPP 项目合同中约定的设

计范围也会有所不同：如果政府仅编制了项目产出说明和可行性

研究报告，项目公司将承担主要的设计工作；如果政府已完成了

一部分设计工作（如已完成初步设计），则项目公司的设计范围

也会相应缩小。

(二)设计工作的分工。

根据项目具体情况的不同，PPP 项目合同中对于设计工作的

分工往往会有不同。常见的设计工作分工包括：

1.可行性研究报告、项目产出说明——由政府或社会资本

方完成。

如果 PPP项目由政府发起，则应由政府自行完成可行性研究

报告和项目产出说明的编制工作；如果 PPP 项目由社会资本发

起，则可行性研究报告和项目产出说明由社会资本方完成。

无论可行性研究报告和项目产出说明由谁完成，其均应作为

采购文件以及最终签署的合同文件的重要组成部分。

2.初步设计和施工图设计——由项目公司完成。

在 PPP项目合同签署后，项目公司负责编制或最终确定初步

设计和施工图设计，并完成全部的设计工作。

(三)项目设计要求。

在 PPP项目合同签订之前，双方应协商确定具体的项目设计

要求和标准，并在 PPP 项目合同中予以明确约定。确定项目设计 要求和标准的依据通常包括：

1.政府编制或项目公司编制并经政府方审查同意的可行性研

究报告和项目产出说明；

2.双方约定的其他技术标准和规范；

3.项目所在地区和行业的强制性技术标准；

4.建设工程相关法律法规的规定，例如建筑法、环境保护

法、产品质量法等。

(四)设计的审查。

在 PPP项目中，虽然设计工作通常主要由项目公司承担，但

政府方享有在一定的期限内审查设计文件并提出意见的权利，这

也是政府方控制设计质量的重要途径。设计审查条款通常包括以

下内容：

1.政府方有权审查由项目公司制作的任何设计文件（特别

是初步设计以及施工图设计），项目公司有义务将上述文件提交

政府方审查。

2.政府方应当在约定期限内（通常在合同明确约定）审查

设计文件。如果设计文件中存在任何不符合合同约定的内容，政

府方可以要求项目公司对不符合合同的部分进行修正，有关修正 的风险、费用由项目公司承担；如果政府方在上述约定期限内未

提出审查意见，约定审查期限届满后项目公司即可实施项目设计

方案并开始项目建设。

3.如项目公司对政府方提出的意见存在异议，可以提交争

议解决程序处理。

政府方的上述审查不能减轻或免除项目公司依法履行相关设

计审批程序的义务。

(五)项目设计责任。

在 PPP项目中，通常由项目公司对其所作出的设计承担全部

责任。该责任不因该设计已由项目公司分包给其他设计单位或已

经政府方审查而被豁免或解除。

二、项目的建设

在 PPP项目合同中，要合理划分政府方与项目公司在建设期

间的权利义务，更好地平衡双方的不同诉求，确保项目的顺利实

施。

(一)项目建设要求。

1.建设标准要求。

与项目设计类似，在 PPP项目合同签订之前，双方应协商确

定具体的项目建设标准，并规定在 PPP 项目合同中。常见的建设 标准和要求包括：

（1）设计标准，包括设计生产能力或服务能力、使用年

限、工艺路线、设备选型等；

（2）施工标准，包括施工用料、设备、工序等；

（3）验收标准，包括验收程序、验收方法、验收标准；

（4）安全生产要求；

（5）环境保护要求；等等。

项目的建设应当依照项目设计文件的要求进行，并且严格遵

守建筑法、环境保护法、产品质量法等相关法律法规的规定以及

国家、地方及行业强制性标准的要求。项目建设所依据的相关设

计文件和技术标准通常会作为PPP项目合同的附件。

2.建设时间要求。

在 PPP项目合同中，通常会明确约定项目的建设工期及进度

安排。在完工时间对于项目具有重大影响的项目中，还会在合同

中进一步明确具体的完工日期或开始运营日。

(二)项目建设责任。

在 PPP项目中，通常由项目公司负责按照合同约定的要求和

时间完成项目的建设并开始运营，该责任不因项目建设已部分或

全部由项目公司分包给施工单位或承包商实施而豁免或解除。

当然，在 PPP项目中，项目建设责任对项目公司而言是约束

与激励并存的。在确保项目按时按质量完工方面，项目公司除了

客观上要受合同义务约束之外，还会有额外的商业动机，因为通

常只有项目开始运营，项目公司才有可能获得付费。

(三)政府方对项目建设的监督和介入。

1.概述。

为了能够及时了解项目建设情况，确保项目能够按时开始运

营并满足合同约定的全部要求，政府方往往希望对项目建设进行

必要的监督或介入，并且通常会在 PPP 项目合同中约定一些保障 政府方在建设期的监督和介入权利的条款。

这种政府方的监督和介入权应该有多大，也是项目建设条款 的核心问题。需要强调的是，PPP 项目与传统的建设采购项目完

全不同，政府方的参与必须有一定的限度，过度的干预不仅会影

响项目公司正常的经营管理以及项目的建设和投运，而且还可能

将本已交由项目公司承担的风险和管理角色又揽回到政府身上，从而违背PPP项目的初衷。

2.政府对项目建设的监督和介入权利主要包括（关于政府

方的监督和介入机制，请见本章第十七节）：

（1）定期获取有关项目计划和进度报告及其他相关资料；

（2）在不影响项目正常施工的前提下进场检查和测试；

（3）对建设承包商的选择进行有限的监控（例如设定资质

要求等）；

（4）在特定情形下，介入项目的建设工作；等等。

第八节 项目的运营

在 PPP项目中，项目的运营不仅关系到公共产品或服务的供

给效率和质量，而且关系到项目公司的收入，因此对于政府方和

项目公司而言都非常关键。有关项目运营的条款通常包括开始运

营的时间和条件、运营期间的权利与义务以及政府方和公众对项

目运营的监督等内容。

一、开始运营

(一)概述。

开始运营，是政府方和项目公司均非常关注的关键时间点。

对政府方而言，项目开始运营意味着可以开始提供公共产品

或服务，这对于一些对时间要求较高的特殊项目尤为重要。例如

奥运会场馆如果没有在预定的时间完工，可能会造成极大的影响

和损失。

对项目公司而言，在多数 PPP项目中，项目公司通常只有项

目开始运营后才能开始获得付费。因此，项目尽早开始运营，意

味着项目公司可以尽早、尽可能长时间的获得收入。

基于上述原因，开始运营的时间和条件也是双方的谈判要

点。

(二)开始运营的条件。

1.一般条件。

在订立 PPP项目合同时，双方会根据项目的技术特点和商业

特性约定开始运营的条件，以确定开始运营及付费的时间点。常

见的条件包括：

38（1）项目的建设已经基本完工（除一些不影响运营的部

分）并且已经达到满足项目目的的水平；

（2）已按照合同中约定的标准和计划完成项目试运营；

（3）项目运营所需的审批手续已经完成（包括项目相关的

备案审批和竣工验收手续）；

（4）其他需要满足项目开始运营条件的测试和要求已经完

成或具备。

2.具体安排。

在一些 PPP项目中，开始运营与建设完工为同一时间，完工

日即被认定为开始运营日。但在另一些项目中，开始运营之前包

括建设完工和试运营两个阶段，只有在试运营期满时才被认定为

开始运营。

这种包括试运营期的安排通常适用以下两种情形：

（1）在项目完工后，技术上需要很长的测试期以确保性能 的稳定性；

（2）在项目开始运营之前，需要进行大量的人员培训或工

作交接。

(三)因项目公司原因导致无法按期开始运营的后果。

如果项目公司因自身原因没有按照合同约定的时间和要求开

始运营，将可能承担如下后果：

1.一般的后果：无法按时获得付费、运营期缩短。

通常来讲，根据 PPP项目合同的付费机制和项目期限机制，如果项目公司未能按照合同约定开始运营，其开始获得付费的时

间也将会延迟，并且在项目合作期限固定、不分别设臵建设期和

运营期且没有正当理由可以展期的情况下，延迟开始运营意味着

项目公司的运营期（即获得付费的期限）也会随之缩短。

2.支付逾期违约金。

一些 PPP项目合同中会规定逾期违约金条款，即如果项目公

司未能在合同约定的日期开始运营，则需要向政府方支付违约

金。

需要注意的是，并非所有的 PPP项目合同中都必然包括逾期

违约金条款，特别是在逾期并不会对政府方造成很大损失的情况

下，PPP 项目合同中的付费机制和项目期限机制已经足以保证项

目公司有动机按时完工，因而无需再另行规定逾期违约金。

如果在 PPP项目合同中加入逾期违约金条款，则应在项目采

购阶段对逾期可能造成的损失进行评估，并据此确定逾期违约金 的金额和上限（该上限是项目融资方非常关注的要点）。

3.项目终止。

如果项目公司延误开始运营日超过一定的期限（例如，200

日），政府方有权依据 PPP 项目合同的约定主张提前终止该项目（关于终止的后果和处理机制，请见本章第十八节）。

4.履约担保。

为了确保项目公司按时按约履行合同，有时政府方也会要求

项目公司以履约保函等形式提供履约担保。如果项目公司没有按

照合同约定运营项目，政府方可以依据双方约定的履约担保机制

获得一定的赔偿（关于履约担保机制，请见本章第十二节）。

40(四)因政府方原因导致无法按期开始运营的后果。

此处的政府方原因包括政府方违约以及在 PPP项目合同中约

定的由政府方承担的风险，例如政治不可抗力等（关于通常由政

府方承担的风险，请见本章第一节）。

1.延长工期和赔偿费用。

因政府方原因导致项目公司无法按期开始运营的，通常项目

公司有权主张延迟开始运营日并向政府方索赔额外费用。

2.视为已开始运营。

在一些采用政府付费机制的项目（如电站项目）中，对于因

发生政府方违约、政治不可抗力及其他政府方风险而导致项目在

约定的开始运营日前无法完工或无法进行验收的，除了可以延迟

开始运营日之外，还可以规定“视为已开始运营”，即政府应从原

先约定的开始运营日起向项目公司付费。

(五)因中性原因导致无法按期开始运营的后果。

此处的中性原因是指不可抗力及其他双方约定由双方共同承

担风险的原因。不可抗力是指 PPP 项目合同签订后发生的，合同 双方不能预见、不能避免并不能克服的客观情况，主要是指自然

不可抗力，不包括按照合同约定属于政府方和项目公司违约或应

由其承担风险的事项。

因中性原因导致政府方或项目公司不能按期开始运营的，受

到该中性原因影响的一方或双方均可以免除违约责任（例如违约

金、赔偿等），也可以根据该中性原因的影响期间申请延迟开始

运营日。

二、运营期间的权利与义务

(一)项目运营的内容。

根据项目所涉行业和具体情况的不同，PPP 项目运营的内容

也各不相同（关于各个行业的特性和运营特点，请见第四章），例如：

1.公共交通项目运营的主要内容是运营有关的高速公路、桥梁、城市轨道交通等公共交通设施；

2.公用设施项目运营的主要内容是供水、供热、供气、污

水处理、垃圾处理等；

3.社会公共服务项目运营的主要内容是提供医疗、卫生、教育等公共服务。

(二)项目运营的标准和要求。

在 PPP项目的运营期内，项目公司应根据法律法规以及合同

约定的要求和标准进行运营。常见的运营标准和要求包括：

1.服务范围和服务内容；

2.生产规模或服务能力；

3.运营技术标准或规范；

4.产品或服务质量要求；

5.安全生产要求；

6.环境保护要求；等等。

为保障项目的运营质量，PPP 项目中通常还会要求项目公司

编制运营与维护手册，载明生产运营、日常维护以及设备检修的

内容、程序和频率等，并在开始运营之前报送政府方审查。运营

维护手册以及具体运营标准通常会作为PPP项目合同的附件。

(三)运营责任划分。

一般情况下，项目的运营由项目公司负责。但在一些 PPP项

目、特别是公共服务和公用设施行业下的 PPP 项目中，项目的运 营通常需要政府方的配合与协助。在这类项目中，政府方可能需

要提供部分设施或服务，与项目公司负责建设运营的项目进行配

套或对接，例如垃圾处理项目中的垃圾供应、供热项目中的管道

对接等。

具体项目中如何划分项目的运营责任，需要根据双方在运营

方面的能力及控制力来具体分析，原则上仍是由最有能力且最有

效率的一方承担相关的责任。

(四)暂停服务。

在项目运营过程中不可避免地会因一些可预见的或突发的事

件而暂停服务。暂停服务一般包括两类：

1.计划内的暂停服务。

一般来讲，对项目设施进行定期的重大维护或者修复，会导

致项目定期暂停运营。对于这种合理的、可预期的计划内暂停服

务，项目公司应在报送运营维护计划时提前向政府方报告，政府

方应在暂停服务开始之前给予书面答复或批准，项目公司应尽最

大努力将暂停服务的影响降到最低。

发生计划内的暂停服务，项目公司不承担不履约的违约责

任。

2.计划外的暂停服务。

若发生突发的计划外暂停服务，项目公司应立即通知政府

方，解释其原因，尽最大可能降低暂停服务的影响并尽快恢复正

常服务。对于计划外的暂停服务，责任的划分按照一般的风险分

担原则处理，即：

（1）如因项目公司原因造成，由项目公司承担责任并赔偿

相关损失；

（2）如因政府方原因造成，由政府方承担责任，项目公司

有权向政府方索赔因此造成的费用损失并申请延展项目期限；

（3）如因不可抗力原因造成，双方共同分担该风险，均不

承担对对方的任何违约责任。

三、政府方对项目运营的监督和介入

政府方对于项目运营同样享有一定的监督和介入权（请见本

章第十七节），通常包括：

1.在不影响项目正常运营的情况下入场检查；

2.定期获得有关项目运营情况的报告及其他相关资料（例如

运营维护计划、经审计的财务报告、事故报告等）；

3.审阅项目公司拟定的运营方案并提出意见；

4.委托第三方机构开展项目中期评估和后评价；

5.在特定情形下，介入项目的运营工作；等等。

四、公众监督

为保障公众知情权，接受社会监督，PPP 项目合同中通常还

会明确约定项目公司依法公开披露相关信息的义务。

第四篇：PPP项目实施五阶段、十九步骤

PPP项目实施流程（5个阶段、19个步骤）

一、项目识别

（一）、项目发起

1、政府发起：财政部门向各行业主管部门征集适宜开展合作的项目

2、社会发起：社会资本以书面推荐的方式向财政部门提出潜在的合作项目

（二）、项目筛选

1、确定备选项目

2、项目发起方提交资料：

新建及改扩建项目：项目基本资料、投资情况、产出说明、可行性

研究报告、初步实施方案等

存 量 项 目：存量项目的历史资料、项目基本资料、投资情

况、产出说明、初步实施方案等

3、制作项目简介

（三）、物有所值评价

1、定性评价：能否增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争等

2、定量评价：能否降低项目全生命周期成本

（四）、财政可承受能力评估

确保政府每年的付费、可行性缺口补贴等财政支出不得超过当年的财政一般性支出的10%

二、项目准备

（一）管理构架组建

1、专门的协调机构：负责项目评审、组织协调、监督管理

2、项目实施机构：负责项目的准备、采购、监管、移交等

（二）、实施方案编制

1、项目概况：（1）项目基本情况（2）经济技术指标（3）项目公司股权情况

2、风险分配基本框架

原则上政府承担法律政策和最低需求等风险，企业承担商业风险

3、项目运作方式：

BOT、TOT、ROT、BOO、委托运营、特许经营为核心

4、交易结构（1）项目投融资结构（2）回报机制（3）相关配套安排

5、合同体系：

项目合同、股东合同、融资合同、工程承包合同、运营服务合同、原材料供应合同、产品及服务采购合同、保险合同。

5、监管构架：

（1）授权关系：政府想项目实施机构或公司授权（2）监管方式：履约管理、行政监管、公众监督。

6、采购方式：（1）公开招标（2）邀请招标

（3）竞争性谈判（最少两家）（4）竞争性磋商（5）单一来源采购

（三）实施方案审核 财政部门验证：

通过审核的报送政府审核，未通过审核的，应调整方案并再次申

报，二审不过终止项目

三、项目采购

（一）资格预审

1、准备资格预审材料

2、发布资格预审公告

3、邀请社会资本参与

（1）三家以下社会资本通过的，调整项目方案再次进行资格预审，两次均未通过的改变采购方式。

（2）三家以上社会资本通过的，开始编制采购文件。

（三）采购文件的编制

采购文件内容应包括的内容有：采购邀请、竞争者须知、采购方式、竞争者应提供的资格资质、业绩证明。政府对项目实施机构的授权、实施方案的批复和项目相关审批文件、采购程序、响应文件开启时间、截止时间及地点。强制担保的保证金缴纳数额和形式、评审方法、评审标准。政府采购政策要求项目合同草案及其他法律文本。

（三）采购流程

1、发布采购公告

2、资格预审及采购文件发售

3、采购文件的澄清及修正

4、对响应文件进行评审

（四）谈判与合同签署

1、成立采购结果确认谈判工作组

2、合同签署前的确认谈判

3、签署确认谈判备忘录

4、公示采购结果和合同文本

5、经公示期满后无异议的，经政府审核同意后，签署协议

四、项目执行

（一）项目公司设立

由社会资本依法设立项目公司，政府指定机构参股，政府的项目实施机构及财政部门监督出资

（二）融资管理

社会资本或项目公司负责进行项目融资工作，项目实施机构和财政部门负责监督，防止企业债务转向政府，对未能依约完成融资的，出现重大财务风险威胁的或侵害债权人利益的，按相关文件规定及合同约定由项目公司内部进行调整或由政府介入处理。

（三）绩效监测与支付

1、项目实施机构定期检测项目产出绩效指标，并编制相应的季报年报等报表，上报财政部门备案

2、支付机制

（1）政府有义务按合同确定的内容支付相应的项目可行性缺口补助，各项承诺补贴或奖励性资金

（2）项目产出应按合同约定进行分红或支付利益给政府

（3）项目实施机构负责监督社会基本及项目公司履行相关的合同义务.（四）中期评估

1、评估主体：项目实施机构

2、评估周期：每3-5年

3、评估内容（1）项目运行状况

（2）项目合同合规性适应性及合理性

（3）已发现问题的处理，制定应对措施，报财政部门备案

五、项目移交(一)移交准备

1、建立项目移交工作组

2、确定移交形式（1）运营期满移交（2）提前终止移交

3、确定补偿方式（1）无补偿移交

（2）有补偿移交（政府审核，有约定按约定执行，否则按恢复相同经济原则执行）

4、确定移交内容

包括项目的资产负债、人员、文档及知识产权等

5、确定移交标准

设备完好率和最短可使用年限等项目相关技术经济指标

（二）性能测试

1、测试主体

项目移交工作组

2、测试标准

按测试方案、移交标准制定

3、测试结果

（1）达标：进入资产交割环节

（2）不达标：恢复性修理、更新重置或提取维修保证金等

（三）资产交割

1、准备项目资产、知识产权清单及技术法律的相关文件等

2、办妥法律过户及项目管理权移交的相关工作

（四）绩效评价

1、评价主体：财政部门联合相关部门及机构

2、评价内容：项目产出、成本、效益、监管成效、可持续性、合作模式

3、向社会公开评价结果。

第五篇：财政部第三批PPP示范项目评审标准

附件1 PPP示范项目评审标准

PPP示范项目评审包括定性评审和定量评审两部分，通过定性评审的项目方可进入定量评审。

一、定性评审标准

项目定性评审主要审查项目的合规性，具体包括主体合规、客体合规、程序合规三部分内容：

（一）PPP相关参与主体是否适格。有下列情形之一的，不再列为备选项目：

1.【政府方】国有企业或融资平台公司作 为政府方签署PPP项目合同的；

2.【社会资本方】未按国办发42号文要求剥离政府性债务、并承诺不再承担融资平台职能的本地融资平台公司作为社会资本方的。

（二）项目的适用领域、运作方式、合作期限是否合规。有下列情形之一的，不再列为备选项目：

1.【适用领域】不属于公共产品或公共服务领域的； 2.【运作方式】采用建设-移交（BT）方式实施的； 3.【合作期限】合作期限（含建设期在内）低于10年的；

4.【变相融资】采用固定回报、回购安排、明股实债等方式进行变相融资的；

（三）项目实施程序是否合规。有下列情形之一的，不再列为备选项目：

1.【规划立项】项目不符合城市总体规划和各类专项规划的；新建项目未按规定程序完成可行性研究、立项等项目前期工作的；

2.【两个论证】未按财政部相关规定开展物有所值评价或财政承受能力论证的；

3.【政府采购】已进入采购阶段或执行阶段的项目，未按政府采购相关规定选择社会资本合作方的。

二、定量评审标准

定量评审指标及评分权重如下：

（一）项目材料规范性。项目是否经过各级部门认真审核把关，申报材料真实性、完整性、规范性是否符合规定要求（10%）。

（二）项目实施方案。项目实施方案内容是否完整，交易边界、产出范围及绩效标准是否清晰，风险识别和分配是否充分、合理，利益共享机制能否实现激励相容，运作方式及采购方式选择是否合理合规，合同体系、监管架构是否健全等（25%）。

（三）项目物有所值评价。是否按要求开展并通过物有所值评价，定性评价的方法和过程是否科学合理；是否同时开展物有所值定量评价，定量评价的方法和过程是否科学合理的（10%）。

（四）项目财政承受能力。是否按要求开展并通过财政承受能力论证，论证方法和过程是否科学（15%）。

（五）项目实施进度。项目方案论证、组织协调等前期准备工作是否充分，立项、土地、环评等审批手续是否完备，所处阶段及社会资本响应程度如何，是否具备在入选一年内落地的可能性（15%）。

（六）项目示范推广价值。项目是否符合行业或地区发展方向和重点，是否具备较好的探索创新价值和推广示范意义（25%）。