成都三十二年农村土地制度改革探析

第一篇：成都三十二年农村土地制度改革探析

成都三十二年农村土地制度改革探析

冯龙庆

成都市位于美丽富饶的川西平原，面积12,390平方公里，总人口为1404.7万人，在全国特大城市中，人口仅次于重庆、上海、北京，居第四位。2010年末，成都市国内生产总值5551.3亿元，地方财政一般预算收入526.9亿元，城镇居民可支配收入20835元，农民人均纯收入8205元，全市城镇化率65.3%。32年前，包括成都在内四川省与安徽省一起被国家确定为农村改革的试点省。2007年6月，成都市被国务院批准为统筹城乡综合配套改革试验区。回顾成都市改革开放32年的历史，鉴于农村改革中土地问题的极端重要性，本文仅对此作一些粗浅的探析。

一、农村土地制度改革三十二年的历史发展

按照我国有关农村土地政策形成与发展的历史逻辑，32年来，成都市的土地制度改革大致可以分为以下四个阶段。

第一阶段是1978年—1991年。主要是以改革土地政策为核心，推进家庭联产承包责任制。

由于改革前“大跃进”和“人民公社”等“左”的农村土地政策，将土地所有权和使用权高度集中于集体，凝固了土地市场的流通，严重阻碍了农村经济的发展。因此，党的十一届三中全会后，要想彻底改革农村经济长期停滞的状态，就必须变更现有的农村土地政策。1982年1月1日，从中共中央《全国农村工作会议纪要》（第一个中央1号文件）开始，到1984年1月中共中央发出《关于农村工作的通知》（第三个中央1号文件）为止，明确了我国农村土地制度改革的大方向，即农村土地由原来集体所有，统一经营变为土地集体所有，农户承包经营，实现了农村土地所有权和使用权的分离。虽然，在此基础上形成的以家庭承包经营的农村土地经营制度，并没有触及到农村土地产权制度的本质，即土地权属关系的界定与变革，对原有土地产权制度运行格局变动不大，但是，这种适合农村生产力发展的经营制度在成都市迅速推广后，也足以使几百万农民的生产积极性像火山一样爆发出来，促进了成都市农村经济的快速发展。

第二阶段是1992年—2003年。主要是以完善土地政策为核心，推进农村“双层经营体制”。

进入90年代，成都市农村经济开始全面向市场经济转轨。这一时期中央的农村土地政策没有重大变更，主要是对原有的土地政策进行补充和完善，使这些政策法律化、制度化。如1993年把“家庭联产承包制”写进《宪法》，成为国家的一项基本经济制度；2002年通过了《农村土地承包法》，标志着我国土地政策向法制化轨道转变。随着我国市场经济要素由城市向农村不断扩大，成都市农村各种专业户如雨后春笋一般发展起来，并由此出现了家庭分散经营和集体统一服务相结合的“双层经营体制”；出现了“公司+农户”的农业经营形式；出现了为各种专业户（公司）服务的农村行业协会，等等。成都市坚持以市场化为取向的改革，并在此基础上着力发展农村“双层经营体制”，与此相适应，成都市的农村土地适度规模经营与土地流转机制也逐渐培育和发展起来。

第三阶段是2003年—2007年6月。主要是以“三个集中”为核心，推进农村土地向规模经营集中。

2003年初，新一届成都市委、市政府在总结双流县“三个集中”（工业向园区集中，农民向城镇集中，土地向规模经营集中）经验的基础上，决定在全市范围内开展以推进“三个集中”为核心的“城乡一体化”改革。成都市的“城乡一体化”改革是一个系统工程，其中，“土地向规模经营集中”的主要内容则是：坚持以稳定农村家庭承包经营制度为基础，按照依法、自愿、有偿的原则，采取转包、租赁、入股等形式，稳步推进土地向农业龙头企业、农村新型集体经济组织、农民专业合作经济组织和种植大户集中，实现规模化、集约化经营。到2006年底，全市共实现土地规模经营160万亩。

第四阶段是2007年7月—现在。主要是以“先行先试”为特点，推进农村土地制度综合配套改革。

2007年6月，国务院正式批准重庆、成都为国家统筹城乡综合配套改革试验区。试验区要求对包括明确国家土地所有权、集体土地所有权、国有土地使用权、集体土地使用权在内的农村产权制度进行理论研究与实践创新，做到“先行先试”，为全国做示范。成都市对此改革的基本思路是：“明晰所有权，放活经营权，落实处置权，实现还权于民，还利于民，让市场自主调节和配置资源，为现代生产要素注入农村打好基础，真正促成城乡同发展共繁荣”。同时，主要做了以下探索：

一是加大了耕地保护和土地流转力度。2008年1月，成都市委、市政府出台了《关于加强耕地保护进一步改革完善农村土地和房屋产权制度的意见（施行）》，决定由市、县两级政府每年从财政预算中安排26亿元设立耕地保护基金，为承担耕地保护的农民提供养老保险补贴，调动农民保护耕地的积极性，确保耕地总量不减少、粮食生产能力不下降。同时，成都市委、市政府还加大了土地向规模经营流转的力度。截止2008年底，成都市累计流转农用地面积已经达到302.7万亩，其中耕地流转面积达到226.2万亩，农用地流转50亩以上规模经营达到197.4万亩，1000亩以上规模经营业主达到405个；培育规模以上龙头企业657家，农业产业化带动面达66.7%。二是进行了土地（林地）确权登记管理。2007年7月，成都试验区获批后，成都市委、市政府出台了《关于推进统筹城乡综合配套改革试验区建设的意见》，在全域成都展开了将集体山林确权到户和向林农颁发林权证（林用地使用权证和林产品产权证）的工作。到2010年底，成都市已累计落实产权面积（林地勘界）360.5万亩，占应确权面积的98.2%，承包经营的山林全部签订了承包经营合同；完成发证面积359.4万亩，占应发证面积的97.9%，累计核发林权证64.8万本。同时，成都市还以都江堰市、温江区、双流县、大邑县为试点，启动了农村土地确权和向农民颁发承包地经营权证，宅基地使用权证和房屋产权证，以及向乡镇、村组颁发集体土地产权证的工作。2010年12月底，全市已全部完成土地（林地）确权颁证。

三是建立了承包地流转服务中心。为了进一步“还权赋能于民”，规范流转程序，提高服务水平，成都市农委还制定《成都市农村土地承包经营流转管理办法（试行）》，并在全市初步建立起了市、县、乡三级土地承包流转服务中心，切实为农民、为经营业主从事土地流转和土地规模经营提供全程服务。同时，成都市还统一制定了规范的土地流转合同文本和土地流转服务流程。

四是建立了新型集体经济合作组织。结合农村产权制度改革，成都市积极探索建立以农村产权为纽带的新型集体经济组织，支持农民将承包地经营权等入股建立村级农业股份有限公司，促进农村集体经济组织发展壮大。例如，邛崃市羊安镇汤营村成立村级农业股份有限公司，支部书记是董事长、村委会是董事会。他们自己搞多种经营，如养猪，种植蔬菜、西瓜、蘑菇等，既壮大了集体经济，又促进了农民增收。又如崇州市桤泉镇群安村农民将承包地经营权入股建立村级农业合作社。该合作社与成都逸凡集团合作，发挥群众主体作用，规范“九步”操作流程 创新“四种”开发模式，吸引社会资金参与该村“荷风水村”土地综合整理项目建设，推动生产要素自由流动。五是成立村镇银行探索土地权属抵押贷款。为了在金融上支持农民土地经营，成都市成立了农村产权流转担保公司，组建了村镇银行，对有需求的农户发放小额贷款。值得注意的是，大邑县在林地确权的基础上，率先以林权作抵押进行贷款的试点，被认为是配合农村产权制度改革，解决农村融资难的重要突破性举措，已获得了国家的认可。“5.12”大地震以后，成都市出台了加快农村产权制度改革推进灾后农村住房重建的意见，要求把农村产权制度改革作为灾后重建的基础性工作。2008年8月，全市5个受灾市县（都江堰市、彭州市、崇州市、邛崃市、大邑县）分别成立了农村产权流转担保公司，为受灾农户自建住房提供贷款担保，截至2010年底，各金融机构为成都2.3万户农户发放贷款11.37亿元。2010年底，成都开始试行农村土地承包经营权抵押贷款，工作方案明确，2010年12月至2011年2月底为试点阶段，2011年3月起进入全市推进阶段。崇州市即为试点之一。2010年12月1日，崇州市隆兴镇黎坝村杨柳农民专业合作社以101.27亩土地五年的承包经营权作为抵押，从成都农商银行崇州支行获得16万元的授信额度贷款，贷款利息比商业贷款低30％。2010年最后一个月，成都市共实现了四笔土地承包经营权抵押贷款，贷款对象各不相同。

六是鼓励农户“双放弃”，从农民变为居民。如温江实施“双放弃一保障”（放弃承包地和宅基地，享受城镇社保和医保）政策，鼓励符合条件的农户放弃农村土地承包权和宅基地的使用权，搬迁到城镇居住，并享受城镇社保和医保，农户原承包地和宅基地由政府有关机构收回统一经营。温江出台这个政策后，目前已有10000多户农民变为居民。此外，对于已经在城镇购房的农民，对于自愿放弃农村宅基地使用权和房屋产权的，还可以由当地政府成立的农民住宅置换中心支付相应的补偿费。政府将其宅基地统一收回后复耕，其宅基地的指标则进入当地建设用地指标库，置换为其他建设用地。七是鼓励农民将宅基地入股从事非农生产。2004年，成都市19个区（市）县共有农村集体建设用地146万亩，占全市建设用地总量的52%，农村人均154㎡。因此，成都市政府鼓励农民将宅基地入股，从事非农产业。主要有以下几种形式：一是由村社将农民集中居住后节余出来的宅基地集中起来，以社区的名义与外地企业合资入股办企业；二是农民通过村集体经济组织与外地企业以宅基地入股成立股份公司，农民按股分红；三是跨区域结对入股，按股份取得收益。例如，龙泉驿区大兰村属于山区贫困村，该区将该村农民迁移到龙华社区集中居住区居住，村民原有的承包地及退出的宅基地复耕后全部用于果树种植经营，宅基地指标则集中到龙华社区建设农民集中居住区。大兰村与龙华社区再按合同确定股份取得收益。

八是探索建立城乡统一的土地市场。目前，成都市正在探索农民集体土地使用制度改革，建立完善市场配置土地资源的机制。这就涉及到农村集体土地所有权的实现途径问题，需要建立城乡统一的土地市场，让集体建设用地在土地有形市场中自主交易、流转，实行同地同价、同权，与国有土地一样共同遵守相同的流转和管理规则，实现“两种所有权，同一个市场”。目前，成都市林权交易市场已经投入运行，全国首个农村产权综合交易平台——成都农村产权交易所已经挂牌成立，城乡统一的土地市场也已试点运行。

二、目前农村土地制度改革的主要成效

三年来，成都市在统筹城乡综合配套改革实验区建设中“先行先试”，积极探索农村土地制度的改革，已经在实践中取得了明显的成效。主要表现在：

（一）促进了农业结构调整和优化产业发展。成都市通过推进土地承包经营权转让，推进了农业产业结构调整，提高了农业集约化经营程度，提高了农业标准化生产水平。2010年，全市土地规模经营每亩平均增收达800元以上。同时，在土地规模经营的带动下，全市已发展一批具有一定规模的农产品基地，形成了以分层次、多品种，极具区域特色的商品粮、生猪、蔬菜、水果、花卉和名优茶叶产业带，等等。

（二）促进了农村剩余劳动力转移。成都市现有耕地543.9万亩，农业人口658.08万人，人均耕地面积仅有0.83亩，人多地少的矛盾十分突出。土地规模经营使农民直接从第一产业中解放出来，逐步转移到二三产业，也使得一部分农民由家庭生产经营者转变为农业产业工人，实现了就地转移就业。据统计，目前全市由农业向非农业转移的农村劳动力已达210万人，占农村劳动力总数的50%以上，其中常年性转移的达147.2万人，季节性转移的达55万人以上。其中，从事第二产业的占52.3%，从事第三产业的占47.7%，而土地的规模经营业主吸纳的农民务工数也超过10万人。

（三）促进了农民收入持续增长。成都市土地规模经营不仅消除了农民生产经营的风险，同时，使农民收入获得了更加稳定的增长。农民既有土地流转的收益，又有工资性和二、三产业的经营收入。通过土地承包经营权入股的，不仅有土地流转的保底收入，还可以获得股份分红，就地务工、外出务工等多项收入。例如，金牛区天回镇向海社区土地流转后，2010年农民收入在土地上每亩平均纯收入6837元，与传统种植业相比每亩增收6437元。又如，经温江区测算，全区流转农户较规模经营前每年每户平均增收4000余元。

（四）提高了农业科技含量。有了土地规模经营这个前提，业主在经营过程中就可以利用现代农业技术和管理，发展生态农业、观光农业、高效农业。例如，在邛崃市固驿镇仁寿村，文君米业有限公司租地近3000亩建设科技种粮示范基地，全面实现了水稻品种优良化、施肥集约化、作业机械化和管理数字化，其生产的“生态米”量多质好，国内外供不应求。又如，在金牛区沙河源镇，业主租地70亩建设生态节水农业基地。共建温室大棚1.04万平方米生产高档盆花和苗木，并采用全国乃至世界都处于领先地位的滴灌技术，每亩降低用水成本300元，单位面积产量、质量和效益显著增加。

（五）促进了集体建设用地集约利用。2004年以来，成都市大规模启动了农村土地整理工作，投入资金约100亿元，整理土地面积300万亩，新增耕地面积13.4万亩，建成农民居住点235个。农民土地整理不但建设了一批高产、稳产、有产业特色的基本农田，改善了近10万农民的生活、居住条件，而且改变了原有农户宅基地（建设用地）利用分散、低效、粗放的混乱局面，大量地释放了农村集体建设用地，较好地促进了农村集体建设用地的节约利用。

（六）发挥了集体建设用地资源价值。由于历史原因，成都市农户宅基地呈院落（林盘）分布，具有布局分散、人均占地面积过大的特点，而城镇建设用地又越来越少。2005年，国土资源部批准成都市开展第一批“城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩”的试点。这就为挖掘农村存量集体建设用地的潜力，有效缓解城镇建设用地紧张，保障城镇建设用地的开发，促进全市的新型工业化和城镇化进程，充分发挥农村集体建设用地的资源价值创造了有利条件。目前，成都市已经开始了包括土地综合整理在内的城乡生产要素自由流动工作已全面铺开。

三、关于农村土地制度改革的启示和思考

成都市三十二年来农村土地制度改革的历史发展，特别是近三年来的大胆创新和成功实践，既给我们极大的启示，又使我们深入地思考。主要有以下几个方面：

（一）不争论，着力于有限处置权的改革。对于农村土地所有权的问题，历来有两种截然不同的观点，即私有化或公有化的观点。有的学者基于传统的经济学理论，认为私有产权安排是市场经济的最佳制度安排，对现行的集体所有的土地制度持否定态度。然而，这一结论是以经济主体的信息对称、选择自由、分散化决策以及充分竞争的市场体系假设为前提的。有的学者则基于传统经济理论及其所隐含的上述假设条件，对于我国转型时期的经济制度是不恰当和不现实的理论判断，肯定我国土地集体所有制有这种现存的土地产权制度。谁是谁非？

成都市在试点中不搞争论，主要着眼于农民对土地实际处置权的改革。产权理论认为，对土地而言，一个完整的产权应当包括土地的占有权、使用权、收益权和处置权，而其中处置权是最重要的。成都市对农村土地制度的改革主要有两条：一是明确土地权属；二是对各种权属赋予有限的处置权。例如，对农村耕地的承包权，农民不能改变其土地的性质，即从事非农产业的用途，但可以进行出租、入股等形式处置；对农户宅基地的使用权，农民可以改变它的性质从事非农产业，也可以进行出租、入股、合作等形式处置，但不能买卖；对于农户住房的所有权，农民可以像城市住房一样处置，但其宅基地的性质与国有土地仍有不同；对以上所有的权属农民都有出让（放弃）的处置权，但出让的对象只能是国家，如温江区的“双放弃、一保障”政策。这就是成都市在试点中提出的“明晰所有权，放活经营权，落实处置权，还权于民，还利于民”的创新所在。

（二）重效益，着力于用市场配置土地资源。农村土地制度改革的最终目的是追求土地土地资源的优化配置与投入产出比的提高。新《土地管理法》已明确规定，国有土地和集体土地使用权可以依法转让，即可以通过土地所有权的转让建立土地市场体系。这就比农村土地所有权和使用权的分离更迈出了关键的一步，它对于土地资源的优化配置，实行土地集中，实现适度规模经营具有决定性意义。因此，在农村土地制度改革上，成都市着力于以市场配置土地资源，通过建立市县乡三级农村土地流转服务中心，利用经济手段调动农民和业主两个方面的积极性，实现了占该市耕地总面积38.76%的土地规模经营。同时，成都市还注重使土地的规模集中度与其产业相适应，提高土地资源的投入产出比，从而充分发挥土地效益，取得了农民持续增收的效果。

（三）重探索，着力于用金融杠杆撬动土地资本。成都市在统筹城乡综合配套改革试验区建设中，提出了“土地资本化”的口号，并主要通过两种形式来实现。一种是通过农村建设用地（宅基地）流转的形式，具体推动农村集体土地资本化。为此，全市还建立了土地流转市场，使农村建设用地在市场中进行招标、拍卖或挂牌等方式公开交易，并最终将形成城乡统一的土地市场，实现“两种所有权，同一市场”的目标。另一种是通过允许农户用林权或土地权属抵押贷款的形式，帮助农户实现小额度的土地资本积累，增加农民的“财产性收入‘。同时，成都市还着力引导农民树立土地资本化的观念。农民只有接受了这一观念，才能使农村土地有偿转让，土地资本积累、土地市场建设等改革具有坚实的群众基础。

（四）重攻坚，着力于化解人与地的矛盾。成都市现人均耕地面积仅有0.8亩，且农业劳动生产率还比较低下，仅相当于第二产业的1∕7和第三产业的1∕4左右，人与土地的矛盾十分尖锐。同时，随着农村征地规模的不断扩大，征地中暴露出来损害农民土地权益的问题日益突出，并由此引发了不少农村群体性事件。这些都是农村土地制度改革中遇到的热点和难题。成都市在改革中着力化解这些矛盾，紧紧抓住较少农业人口这个关键环节，千方百计促进农民向城镇集中，农业富余劳动力向非农产业转移。目前，全市已经转移220万人，约占农村劳动力总数的55%。同时，成都市还探索建立多种征地补偿方式及保障被征地农民长远生计的新办法和长效机制，从而保证了农村土地制度改革的顺利进行。

（五）重引导，着力于培育新型集体经济组织。成都市在农村土地制度改革中，形成了一大批新型的集体经济组织。但这种组织有别于建国初期农村的初级社和高级社。初级社的特点是土地所有权归农户，农户以土地和其他生产资料入股，互助合作，按股份红；高级社的特点是土地所有权归集体，农户的其他生产资料折价入社，共同劳动，按劳取酬。新型集体经济组织则提示兼有初级社和高级社的特点：土地既归所有，又能按股份红。但与初级社和高级社不同的是，新型集体经济组织是在市场经济的大背景下，在人力资源和生产要素的流动中成长和发育起来的。成都市着力引导农民走新型集体经济的道路，就使其改革的着眼点，不仅符合经济发展的规律，而且富有社会主义的特色。

（六）重自愿，尊重农民在农村土地制度改革中的选择。农民是农业生产的主要承担者，由农民组织的农户家庭是农村土地制度变革与创新的主要运行载体。在市场经济条件下，农村土地制度（包括产权制度）是否改革到位是农民生产积极性的内在动力源泉。从理论上讲，农村土地制度改革应选择农民与土地优化的结合方式，即这种结合方式能够最大限度地调动农民家庭的生产积极性。这就需要充分尊重农民的自愿选择和切身利益。因为只有这样，农村土地制度的改革才能最终成功。成都市在改革的过程中，采取了“分层推进、区别对待、因地制宜、群众自愿“的原则，正是充分尊重了农民自愿选择的权利，才初步取得了”城乡同发展共繁荣“的效果。

作者系管理学博士研究生，中共崇州市委党校讲师、中共崇州市委政策研究室科研骨干。

[①]该课题为成都市委党校2011年度调研基地课题，课题编号CDDX2011052。

第二篇：农村土地制度改革若干重大问题

中国农村土地制度改革若干重大问题分析

一、中国农村土地制度改革回眸与评述

1978年，中共十一届三中全会全面把握国内外发展大局，尊重农民的首创精神，率先在农村发起改革，即“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”的中国农村改革以磅礴之势迅速推向全国。这种改革的实质就是将“大包干”由农民的意愿上升为国家政策，满足了农民在“自家地里种地”的愿望，极大 地调 动了农民的生产积极性，适应了当时的生产力发展水平。因此，中共十届三中全会决定，要“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”。

（一）农村土地使用制度改革

即“大包干”政策实行以来，之所以成为长久不变的政策，是因为取得了有目共睹的巨大成功。

（二）改革盲点

农村建设用地资产沉睡与“以乡养城”的土地征收制度一直延续。

二、农村土地制度改革若干重大问题解读

（一）深化农地经营制度改革切忌急于求成中国农村的改革与发展

按照邓小平的预料，会出现“两个飞跃”，第一个飞跃就是“废除人民公社，实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”，这个飞跃中共十七届三中全会总结为“以磅礴之势推向全国”，是我国农村基本经营制度，必须长期坚持。农村改革与发展的第二个飞跃，是“适应科学种田和生产社会化的需要，发展适度规模经营，发展集体经济”。邓小平指出：“这是又一个很大的前进，这是很长的过程。

中国农村土地制度改革若干重大问题分析

（二）农村土地制度改革必须坚持中国特色的原则，走综合改革的道路

我国农村土地制度改革必须坚持中国特色，即在坚持土地集体所有制的原则下推行土地使用制度改革，就是寻求符合中国国情的方法和途径破除制约城乡发展一体化的土地制度障碍，全面推进地籍管理制度、土地产权制度、土地市场制度、土地征收制度和农村宅基地制度等综合改革。唯此，才能实现以确权为核心的土地制度改革目标。确权就是要明晰农村土地产权，强化土地物权，让农民充分享有土地用益物权。

1.地籍管理制度改革：地籍调查与测量是基础，确权发证是目的

推进农村地籍管理制度改革的目的是保障农民土地财产权不被侵犯。因此，当务之急是要在做好农村集体所有的农地和建设用地的登记、确权和发证工作的基础上，加快推进农地和宅基地的地籍调查与测量，做好农地承包经营权、宅基地及其附属设施用地用益物权的登记、确权和发证工作。

2.土地权属厘清：弱化集体土地所有权是前提，强化农民土地使用权是关键

现行的农村集体土地所有制，类似于“物权法”中讲的“共有产权”，是几乎不能退出的“共同共有”。目前，只要讲土地是农村集体所有，那么集体的“代表”即村干部就可能会行使自己的控制权，农民土地承包权面对集体所有权，显得十分脆弱。因此，必须改变这种局面，使“共同共有产权”的适用范围减少到最低限度。今后，土地关系的调处可以逐步实现社会化、法制化，避免由少数村干部说了算，即使有了土地纠纷，当事人可以通过仲裁机构或者法院解决问题，行政村或农村社区干部只管居民授权的公共事务。改革后，现有土地承包经营权的归属不变，仍可以长久享用，可以抵押和继承；运用规划规定土地用途，制约产权，实行农地农用；运用法律和政策，完善流转机制，规定受益标准和受益方式；采取土地整治手段，逐步实现土地集中经营，居民集中生活，为政府提

中国农村土地制度改革若干重大问题分析

供基本公共服务建立平台，为城镇化发展奠定基础。

3.土地职能的发挥：完善土地职能是基础，发展壮大集体经济是目的

发展壮大集体经济，可以解决农村基本公共服务建设的投入问题，是全面建成建设小康社会的坚强支柱，是实现农民共同富裕的重要手段，是增强服务功能，促进经济发展的物质基础，是加强农村基层组织建设的迫切需要。因此，发展壮大集体经济，是深化农村改革的重要基石。从土地制度改革的视角来讲，就是通过进一步完善农村土地职能，实现发展壮大集体经济的目的。首先是在符合规划、严格用途管制的基础上，要把更多的农村建设用地留给农民集体开发，让农民以土地作为资本直接参与工业化和城镇化，分享土地增值收益；其次是国家要放开政策的口子，允许农村集体经济组织，在不违反规划的前提下，利用集体建设用地置换指标在城镇发展工业园区、商业园区甚至房地产业，尤其是鼓励建设农民创业园；第三是成立多种形式的农业合作社，通过农地流转，发展规模农业、休闲农业和乡村旅游等。

4.农地流转与经营

家庭经营是主体，其他形式是补充，准入与监控制度是保障家庭经营不仅适应以手工劳动为主的传统农业，也能适应先进科学技术和生产手段的现代农业，是最适宜的农业经营方式。我国的资源禀赋决定了我国农业现代化既不能采用北美等发达国家以大规模农场为特征的发展模式，也不能采用拉丁美洲的大公司农场与小农户并存的“双元化”发展模式，应该根据中国国情，发展中国特色的现代农业，即在土地流转过程中，要确保农民家庭承包经营的主体地位。让公司法人大规模地流入农地，成为农业的经营主体，把农民变成农业工人，只是农村土地流转的一种方式，不是方向。因此，应该设置门槛，限制在有限的耕地上工商企业以资金雄厚的资本实力去和弱小的农户争夺耕 地经营 权。《决定》虽然指出“鼓励和引导工商资本到农村发展适合企业化经营的现代种养业”，但并不意味着所有的企业家都允许投资农业，即农地流转要设置条件，防止形成新一轮掠夺农村土地资源的运动。因此，必须建立土地流转准入制度和监控制度，保障流转土地的用途不变和高效利用。准入制度的核心是对土地流入者的资格进行认

中国农村土地制度改革若干重大问题分析

证，包括资信条件、经营能力、管理水平等。通过建立土地流转准入制度，规范土地流转行为，培育大批农场主；监控制度就是对土地用途和经营水平进行监控，发现流转土地的利用违反规划用途，或利用效益低下的，采取警告、整改、罚款和收回流转土地的惩罚措施，确保农地农用和高效利用。

5.建设用地资产显化和实现：建立城乡统一的市场是途径，市民购地做房是禁区

遵循同权同价，即国有土地与集体土地权利平等的原则，以建立农村建设用地储备制度为平台，构建城乡统一的建设用地市场，城镇建设用地的“增减挂”指标必须通过市场，采用“招拍挂”的方式获得。目前，可以尝试以行政村或农村社区为单位成立农村建设用地储备中心，负责本集体建设用地包括宅基地的回收、整治、出让、出租和分配等，以显化、盘活和实现农村建设用地，主要是宅基地资产价值，走用土地经营农村的发展之路。

6.征地制度：综合改革扩权利，释放红利归农民

必须改革现行土地征收制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例。首先是改革补偿安置标准。补偿标准的确定不仅要考虑农地质量、规划用途、土地投资利息、有害或不良影响、干扰损失和重新安置的困难等，而且还要权利补偿，包括征地集体和农民的土地所有权和土地承包经营权的补偿，以及征地农民的生存保障权、发展权、生态安全权的补偿；其次是改革分配方案。主要包括调整分配比例、让农民“保权增利”、消除“同质异途”补偿安置悬殊的弊端等；第三是改革安置方式。要区别不同地区和安置对象，采取包括保险安置、创业安置、就业安置和货币安置等多种形式。

三、结语

中国农村土地制度改革是农村人民公社“大锅饭”体制下，小岗村农民在生活环境胁迫下的发明创造；中国城市土地使用制度改革是在城市国有土地“无偿、无限期和无流动”的体制下，深圳市政府在囊中羞涩的窘迫环境胁迫下的发明创

中国农村土地制度改革若干重大问题分析

造。中国共产党始终代表中国最先进生产力的的发展要求，始终代表中国先进文化的前进方向，始终代表中国最广大人民的根本利益，及时地把群众的发明创造上升为国家政策，使改革获得了举世瞩目的成就。如今，我国成为经济强国、政治大国，均得益于改革开放。当前，我国改革已经到了深水区，面临着一个历史性的攻坚期，必须以攻坚的勇气进一步推进改革。中共十八届三中全会及时作出了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，表明了中国共产党带领全国人民进行改革攻坚的勇气和决心。当今的改革，深化农村土地制度改革是重中之重，即只有通过深化农村土地制度改革，才能破解新型城镇化过程中地从哪里来、钱从哪里来和人到哪里去的问题；唯有深化农村土地制度改革，才能为城乡发展一体化，推进“四化”同步建设提供强大动力。

中国农村土地制度改革若干重大问题分析

参考文献

［1］《中国城市发展报告》编委会．中国城市发展报告（2012年）［Ｍ］．北京：中国城市出版社，2013．

［2］郑风田．沉睡的资产开始苏醒［Ｎ］．上海证券报，2013－11－21（Ａ1）．

［3］於忠祥．论中国征地制度 ［Ｊ］．安徽农业大学学报：社会科学版，2005，14（6）：17－22．

［4］於忠祥，李学明，朱林．论农地征用的补偿与安置［Ｊ］．农业经济问题，2004（12）：21－25．

［5］邓小平．邓小平文选［Ｍ］，北京：人民出版社，1993：355．

第三篇：中国农村土地制度改革

中国农村土地制度改革

摘要：农村土地制度不仅直接影响到中国土地资源的保护和农业生产的可持续发展,还关系到整个国民经济的宏观运行和行业效率,也关系到中国农村的政治稳定。加快农村土地流转，是建设现代化农业的客观要求和推进城乡统筹发展的关键。当前我国农村土地流转中存在土地用途改变、有效需求不足、流转期过长等问题，解决的方法就是要依法依规办事、积极开拓市场及加大金融扶持等，以确保农村

【1】土地流转的健康发展。

关键词：土地流转

农村土地制度改革

城乡统筹发展

规模经营

引言：土地制度是农村的基础制度，党的十七届三中全会明确提出：要进一步健全严格规范的农村土地管理制度。【2】集体土地流转是当前农村基本经营体制的一次创新，涉及到土地资源的整合，涉及到农业产业结构的调整，涉及到农用地结构的调整。其包括农用地承包经营权流转和农村集体建设用地使用权流转两个方面。土地管理工作最大问题是怎样才能既保障经济发展对用地的需求，又能保护耕地实现国家粮食安全。土地综合整治，可以有效促进农村土地从粗放、低效利用向集约、高效利用的转变，释放建设用地空间，增加有效耕地面积，实现经济发展与农业生产统一发展，是解决土地管理问题的有效途径，同时可以促推新农村建设，拉动经济增长。

一、当前中国农村土地制度改革的现状与问题

土地政策的显著特点是强调中政府要实行世界上“最严格”的土地政策,以保护中国日益紧缺的土地资源,控制乱占和滥用土地。农村住房建设过度占用耕地也已经达到触目惊心的地步。而自然村目前仅有少数人居住,严重“空心化”。同时，目前农民上访和投诉中涉及到的土地案件已经占到全部上访和投诉数量的首位。据估计,全国失地农民数量达到3000万以上。【3】从近年土地被征用的数量和国农民人均土地面积这两方面判断,3000万失地农民的数量估计并不为过。少数农民因为得不到合法的土征用补充费用,与村集体的干部和地方政府发生冲突,成为常年上访户。还有的地方农民集体与征地单位或地方政府对抗,造成严重的地方社会治安问题。农村土地承包法》使所有权在国家与集体、农户之间发生分割土地承包法实际上显示了国家、集体和农户对土地所有权的分割,但却没有明确地合理地界定它们之间的权利边界。深入想,这种界定是不可能的。土地承包法的本意是要克服传统集体所有制的弊端,但又想继续维持集体所有制的框架,不免在逻辑上漏洞昭然,在实践中弊端丛生。

二、土地制度改革的政策建议

(一)农地制度的改革路径农地国有化主张退出权”方案设计。建立混合所有制的主张。.改革建议假设中央政府采用下述农地制度改革的方案:1)农村耕地承包权独立化、长期化、商品化。(二)农地征用制度改革1.现行制度的不合理性现行法律规定的不合理性是显而易见的。如果只是农业用地的所有权转移,地价作为年收益的6至10倍是合理的2.农地征用改革方案第一,把现在村集体的土地出让权力和收益享有权利完全拿掉第二,在商业性的耕地占用中,用一个新的税种替代耕地占用补偿金的征收,并由国税部门负责征收。第三,土地交易的行政监管部门实行垂直领导。中央政府已经考虑实行这个制度。土地监管部门负责认证土地交易价格的评估机构的执业资格。第四,由土地法庭作为土地交易纠纷尤其是交易价格纠纷的最后裁决机构。第五,借鉴发达国家的经验,制定土地(或土地使用权)交易价格条例,规范土地的商业性交易和公共部门的征用行为。第六,在目前城市公有土地实行国家所有制的情况下,可以考虑延长土地使用者的使用年限到100年,待条件成熟以后,可以进一步深化所有权改革。3.尝试建立“国家失地农民账户”和“国家失地”农民保障基金”。

三、农村土地流转的问题及对策 加快农村土地流转，是建设现代化农业的客观要求和推进城乡统筹发展的关键。当前我国农村土地流转中存在土地用途改变、有效需求不足、流转期过长等问题，解决的方法就是要依法依规办事、积极开拓市场及加大金融扶持等，以确保农村土地流转的健康发展。

（一）当前农村土地流转中存在的问题分析1．土地流转后改变农业用途。新路村的土地流转后，一般用作为建设木材市场、建材市场，还有建楼房以用于出租。土地流转后因改变土地用途而导致土地质量下降，缺乏耕地保护和可持续发展意【4】识。2．土地流转的有效需求不足。在调查中发现，各地农业产业化龙头企业和各类合作社组织在土地流转过程中起了重要的推动作用，然而农业产业化企业在土地的使用价格上让其退而止步。3．土地流转期限过长侵害农民的根本利益。土地经营权的长久不变是从根本上保证土地属性和农民利益，但是，一旦出现土地大规模的长期流转，就有可能产生圈占土地现象，将直接影响农民利益。4．土地流转后带来的社会压力土地流转，尤其是规模化经营导向的土地流转，必定会提升农业生产的集中度和机械化程度，从而无法避免地产生大量的农村剩余劳动力，对城市消化农业人口的能力是一个严峻的考验。5．土地流转过程中金融支持不足在目前农土地高度分散的土地格局下，小农经济很难积累起大量资本，因为高效农业的投入巨大，而回报周期长，需要大量的资金投入。

（二）改进措施及政策建议．确保土地流转的可持续发展土地不但是农民最基本的生产资料也是农民最基本的生活保障和社会保障，是农民最大的利益所在，也是农村最大的稳定因素。因此，必须尊重农村生产力自身发展规律，尊重土地流转的内在规律，尊重农民的意愿，从该地的实际条件出发，因地制宜，稳妥推进土地流转。2．积极开拓土地流转的市场需求首先，探索建立土地使用权转让机制，允许农村土地在一定范围内流转，并通过市场机制形成合理的土地转让价格。3．合理确定土地流转周期从新路村土地流转的个例来说，一方面，专业大户或农民专业合作社等经验实体希望能将土地长期稳定下来，形成稳定的规模经营。4．做好土地流转后的后续工作农村土地使用权流转为农业劳动力转移创造了条件，同时，只有农业劳动力实现了稳定、大规模的转移，才能加快农村土地使用权流转进程，促土地适度集中、规模经营。5．加大对农村土地流转的金融支持力度①建立多层次多渠道的农村金融机构体系支持土地流转。②出台对土地流转方面银行贷款配套政策。【5】 参考文献：

【1】当前中国农村土地制度改革的现状与问题

党国英

(中国社会科学院农村发展研究所,北京100032)第44卷第4期华中师范大学学报(人文社会科学版)2005年7月

【2】农村土地流转的问题及对策

王慧青 尹少华

（中南林业科技大学 农林经济管理研究中心，湖南 长沙 410004）

【3】 农村土地流转状况调查与思考

黄延信

张海阳 李伟毅 刘 强

《农业经济问题》(月刊)2011年第5期

【4】 <农村土地与农民的社会保障> 姜长云

国家计委产业发展研究所 【5】<中国农村土地承包经营权的产权残缺与重建研究>

钱忠好 经济学研究

第四篇：中国农村土地制度改革

中国农村土地制度改革

土地制度是农村的基础制度。集体土地流转是当前农村基本经营体制的一次创新，涉及到土地资源的整合，涉及到农业产业结构的调整，涉及到农用地结构的调整。其包括农用地承包经营权流转和农村集体建设用地使用权流转两个方面。土地综合整治，可以有效促进农村土地从粗放、低效利用向集约、高效利用的转变，释放建设用地空间，增加有效耕地面积，实现经济发展与农业生产统一发展，是解决土地管理问题的有效途径，同时可以促推新农村建设，拉动经济增长。

一、当前中国农村土地制度改革的现状与问题

土地政策的显著特点是强调中政府要实行世界上“最严格”的土地政策,以保护中国日益紧缺的土地资源,控制乱占和滥用土地。目前农民上访和投诉中涉及到的土地案件已经占到全部上访和投诉数量的首位。据估计,全国失地农民数量达到3000万以上。从近年土地被征用的数量和国农民人均土地面积这两方面判断,3000万失地农民的数量估计并不为过。少数农民因为得不到合法的土征用补充费用,与村集体的干部和地方政府发生冲突,成为常年上访户。还有的地方农民集体与征地单位或地方政府对抗,造成严重的地方社会治安问题。农村土地承包法》使所有权在国家与集体、农户之间发生分割土地承包法实际上显示了国家、集体和农户对土地所有权的分割,但却没有明确地合理地界定它们之间的权利边界。深入想,这种界定是不可能的。土地承包法的本意是要克服传统集体所有制的弊端,但又想继续维持集体所有制的框架,不免在逻辑上漏洞昭然,在实践中弊端丛生。

二、土地制度改革的政策建议

(一)农地制度的改革路径”农地国有化主张退出权”方案设计。

建立混合所有制的主张。改革建议假设中央政府采用下述农地制度改革的方案:农村耕地承包权独立化、长期化、商品化。

(二)农地征用制度改革

第一,把现在村集体的土地出让权力和收益享有权利完全拿掉第二,在商业性的耕地占用中,用一个新的税种替代耕地占用补偿金的征收,并由国税部门负责征收。第三,土地交易的行政监管部门实行垂直领导。中央政府已经考虑实行这个制度。土地监管部门负责认证土地交易价格的评估机构的执业资格。第四,由土地法庭作为土地交易纠纷尤其是交易价格纠纷的最后裁决机构。第五,借鉴发达国家的经验,制定土地(或土地使用权)交易价格条例,规范土地的商业性交易和公共部门的征用行为。第六,在目前城市公有土地实行国家所有制的情况下,可以考虑延长土地使用者的使用年限到100年,待条件成熟以后,可以进一步深化所有权改革。3.尝试建立“国家失地农民账户”和“国家失地”农民保障基金”。

第五篇：深化农村土地制度改革

党的十八届三中全会《决定》，对新时期深化农村改革作出了全面部署。与35年前十一届三中全会提出家庭联产承包责任制和中央历次对农村改革的部署相比较，《决定》关于农村土地制度的创新是全方位、大力度的，将再一次释放促进农村发展的红利。深刻理解和领会这些重要论断的精神实质，是积极稳妥推进农村土地制度改革的前提。

2013年底以来最受市场关注的涉农问题“土地制度改革”上，2014年一号文件中提出的有关政策细节更趋明确。农村土地制度改革成为全面深化农村改革的大平台、新亮点。文件提出，稳定农村土地承包关系并保持长久不变，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。需要注意的是，此次文件首次提出，赋予农民对承包地承包经营权抵押、担保权能。

2014年1月9日，山东省农村工作会议在济南召开,深入学习贯彻中央农村工作会议精神,研究部署当前和今后一个时期全省农业农村工作。姜异康要求,要认真贯彻落实中央关于全面深化农村改革的战略部署,以改革创新精神推动农业农村工作。深化农村土地制度改革,胆子要大,步子要稳,对看准的事情,大胆向前推进；对一时拿不准的事情,先行先试,取得经验后再推开。

【标准表述】

[专家观点]

农民通过农村土地的转让承包获得租金，就是因为转让了经营权；经营权就是收益，抵押经营权就是抵押土地的预期收益，即使抵押失败了，也只涉及抵押的农民与银行约定的3年或者5年经营权，不会改变集体所有制，这种探索是可行的。

——中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文

一号文件提出一系列改革措施，其中的重大问题归根到底都涉及农村土地。如探索推进农产品价格形成机制与政府补贴脱钩，逐步建立农产品目标价格制度，涉及农业支持政策核心的提高补贴精准性问题，必须从农村承包地确地确权确股着手。

——中国社会科学院农村发展研究所教授党国英

“农业补贴要提高精准性，使补贴真正流向种粮大户、专业合作社。种粮大户要容易认定、方便操作，就必须加快农村承包地产权明晰。”“这样才能真正从农民中培育专业大户，使承包土地经营权和农业支持政策惠及种地农民。”

——中国社会科学院农村发展研究所教授党国英

文件提出落实所有权、稳定承包权、放活经营权，承包地所有权、承包权、经营权“三权分离”正式提上农村土地制度和产权法治建设层面，再一次推动农村生产力的大释放。依法推动承包权主体同经营权主体分离，是生产力、生产关系调整之必需，也是保障农民权益当务之急。

——国土资源部法律中心主任孙英辉

文件多次提出推动修订相关法律法规。当务之急，包括修改农村土地承包法、物权法等。承包经营权分离、集体建设用地入市、宅基地管理制度改革等涉及产权制度改革，是全面深化改革的重要内容。应坚持顶层设计、长远立法与试点结合，可以确保改革红利最大释放并用之于农。

——国土资源部法律中心主任孙英辉

[对策]

第一，完善农村土地承包政策。稳定农村土地承包关系并保持长久不变，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权，允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资。有关部门要抓紧研究提出规范的实施办法，建立配套的抵押资产处置机制，推动修订相关法律法规。切实加强组织领导，抓紧抓实农村土地承包经营权确权登记颁证工作，充分依靠农民群众自主协商解决工作中遇到的矛盾和问题，可以确权确地，也可以确权确股不确地，确权登记颁证工作经费纳入地方财政预算，中央财政给予补助。稳定和完善草原承包经营制度，２０１５年基本完成草原确权承包和基本草原划定工作。切实维护妇女的土地承包权益。加强农村经营管理体系建设。深化农村综合改革，完善集体林权制度改革，健全国有林区经营管理体制，继续推进国有农场办社会职能改革。

第二，引导和规范农村集体经营性建设用地入市。在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价，加快建立农村集体经营性建设用地产权流转和增值收益分配制度。有关部门要尽快提出具体指导意见，并推动修订相关法律法规。

第三，完善农村宅基地管理制度。改革农村宅基地制度，完善农村宅基地分配政策，在保障农户宅基地用益物权前提下，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让。有关部门要抓紧提出具体试点方案，各地不得自行其是、抢跑越线。完善城乡建设用地增减挂钩试点工作，切实保证耕地数量不减少、质量有提高。加快包括农村宅基地在内的农村地籍调查和农村集体建设用地使用权确权登记颁证工作。

第四，加快推进征地制度改革。缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。抓紧修订有关法律法规，保障农民公平分享土地增值收益，改变对被征地农民的补偿办法，除补偿农民被征收的集体土地外，还必须对农民的住房、社保、就业培训给予合理保障。因地制宜采取留地安置、补偿等多种方式，确保被征地农民长期受益。提高森林植被恢复费征收标准。健全征地争议调处裁决机制，保障被征地农民的知情权、参与权、申诉权、监督权。

山东省专题：探索农民财产性收入

2014-06-05 10:47:1

2【背景链接】

“财产性收入”，一般是指家庭拥有的动产（如银行存款、有价证券等）、不动产（如房屋、车辆、土地、收藏品等）所获得的收入。它包括出让财产使用权所获得的利息、租金、专利收入等；财产营运所获得的红利收入、财产增值收益等。“人均可支配收入”，包括工资性收入（工资等）、转移性收入（养老金等）、经营性收入（商业买卖收入等）和财产性收入。在农民人均纯收入构成中，工资性收入和家庭经营收入是农民收入的主要来源。农民财产性收入主要以土地出让、储蓄利息为主，所占比例低。

2013年11月12日，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，“赋予农民更多财产权利。保障农民集体经济组织成员权利，积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民

住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行”。《决定》为农村深化改革描绘了蓝图、指明了方向，为盘活农村土地资源、农民增收出实招。

2013年12月23日，中央农村工作会议在北京举行，习近平主席在会议中强调，中国要富，农民必须富。通过富裕农民、提高农民、扶持农民，让农业经营有效益，让农业成为有奔头的产业，让农民成为体面的职业。要加快推进农业现代化，以保障国家粮食安全和促进农民增收为核心，努力让广大农民群众过上更好的日子。

【标准表述】

[权威论述]

各地区、各部门要因地制宜、创新思路，抓农业的劲头不能松，抓粮食等主要农产品生产的力度不能减，抓农业改革创新的步伐不能停，保障有效供给，着力防控通胀，促进农民增收，为经济发展和民生改善提供支撑。

——李克强

下一步农业部将立足职能，广辟农民增收渠道，重点挖掘农民增收潜力，增值、增效、增渠道。一是发展优势特色产业，增加农业经营收益；二是发展农产品加工业和休闲农业，培育农民收入新的增长点；三是积极推进乡镇企业转型升级和农民创业，促进农村二三产业持续健康发展，创造条件增加农民财产性收入和转移性收入。

——农业部部长 韩长斌

[当前农民财产性收入的现状分析]

财产性收入不是直接劳动所得，而是居民家庭通过私人财产获得的增值收益。对于我国农民来说，虽然大多数还属于低收入群体，但是他们还是拥有一定量的财产，这些财产包括集体土地的使用权、宅基地使用权以及房屋产权、现金结余等。因此农民的财产性收入一般包括土地被征用、土地经营使用权经流转后而得到的相应补偿；民房的出租、出售和拆迁补偿而取得的相应收益；以及农民资金通过储蓄、民间借贷及购买股票、证券、债券等而取得的相应资金收益。由于农民可支配的资产限制、东西部经济发展的差距以及相应政策法规的不完善等原因，农民财产性收入的地区差距很大，财产性收入在农民总收入中居于次要地位，起着补充性的作用。因此，现阶段我国农民的财产性收入仍然无法成为农民收入的主要组成部分，但它可以成为农民收入的重要补充，发达地区农民的财产性收入甚至成为收入增长的一大亮点。

[当前政策存在的制度问题]

首先，对于宅基地使用权的严格规定限制了农民获得更多的房产收益。农民能够从农村房屋中实现的财产性收入主要是房屋出租所获得的租金，而其中最大的财产性收入，即从房屋所有权的流转和宅基地使用权的出让中获得的收入还不能够实现。因为按照我国现行法律中有关农民宅基地的规定，农民不能享有宅基地的所有权，这就影响到其对房屋的所有权的行使。农民只能对其建筑物或其他附着物享有占有、使用、收益的权利，而无从行使最重要最核心的处置权。在这种情况下，农民对于自己房屋的财产收益，只能用于出租，而不能通过房屋所有权流转实现更大的效益，农民售房的财产性收入将无从行使。同时村集体利用集体土地开发建设的“小产权房”，也因此处于“灰色地带”，所以农民在这个方面的财产性收入，即应该得到的分红也化为了泡影。

其次，集体土地产权不明晰造成农民的土地收益有限。在我国，土地承包权本身被认为是一种财产权，因此农民土地的承包经营权本来可以成为农民获取财产性收入的一个重要来源，但是由于种种制度性原因，目前农民的土地承包经营权还很难充分流转起来，土地的规模效益难以发挥出来。虽然土地承包经营权流转已经在全国很多地方实行，但问题在于失去土地承包权的农民，其权益往往会受到侵害。这其中的主要原因是代表农民承包地所有权的是“村集体”，这种产权主体“虚化”的状况使得农民的土地承包经营权益容易受到少数“代理人”的不法侵犯，或是受到政府在土地征用、补偿过程中的不当侵占。集体所有权不明晰使得许多农民并没有意识到土地承包经营权是自己的一项财产权利。这一点正是现今农村土地集体所有制的根本性缺陷，如果不能克服这种制度性的缺陷，任何土地集体所有制实现形式的创新对于农民来说都是没有实在意义的。因此，要使农民真正从土地中获得更多财产性收益，达到土地经营使用权的资本化，必先“做实”农村集体产权主体。

[意义]

使农民拥有财产性收入具有重大的政治、经济和社会意义。一是让农民拥有财产性收入，是缩小城乡贫富差距，实现共同富裕目标的有效途径，是让农民从不同途径享受改革开放成果的体现。它有利于增强社会主义社会的凝聚力，彰显社会主义制度的优越性。二是有利于提高资源的配置效率。市场经济制度的优越性之一，体现在能够更有效地配置市场资源，提高资源的利用效率。当前，我国要继续发展生产力，增强综合国力，就需要调动一切生产要素的积极性，其基本途径之一就是通过市场化方式让城乡居民拥有的超过正常消费需求的财产转化为资本，服务于社会生产和生活。因此，不断“创造条件”，开辟增加农民财产性收入的渠道是调节收入分配、实现共同富裕的一项重要课题。

[措施]

拓宽农民增加财产性收入的渠道，加快农民的财富积累。

一要促进就业创业；强化保障帮扶；发展村级集体经济，提高农民整体收入水平。对有创业潜力和初始创业意愿的农民实施创业辅导和培训，提供创业补贴和创业服务。建立适度规模经营鼓励机制，鼓励农民将自己的农田依法自愿地流转给专业大户，包括家庭、专业合作社和其他新型种植主体。同时，对种植主体加大政策扶持，完善种粮大户的直接补贴政策。并加大奖励和扶持力度。

二要善土地流转；提高征用土地标准；赋予市场主体地位，增加基于土地的财产性收入。要在坚持土地公有制及公有产权的性质不变的基础下积极推动土地要素资本产权制度改革，进行产权公有制新的实现形式的探索，大胆推行股份合作制经营模式，建立统一、规范、公平的要素产权交易流转市场，充分发挥土地的增值保值作用。

三要深化农村产权制度改革，落实农民的财产权利，重点是落实好土地承包经营权、宅基地使用权、房屋产权等权利；大力倡导农村集体产权股份制改革，把农村集体产权量化到户、到人，使农民可以按股权来分享集体经营的收益。加大探索农民以土地、劳动力等形式入股，推进农村股份合作社改革；发展土地股份合作社；因地制宜推进各类富民合作社，增加股份的财产性收入。开展农村土地折资入股试点，增加农民分红等资产性收益；以土地承包经营权、林权、宅基地使用权入股设立农民专业合作社，提高土地利用效率和产出效率。

四要推进农村金融体制改革发展，不断增强农村金融服务能力；规范开展农民财产抵押，解决融资难题；着力加快农村金融产品和服务方式创新；着力增强农民投资理财观念，增加资金的财产性收入。

五要开展农村土地承包经营权、集体林权、集体建设用地和宅基地使用权、农房产权以及小型水利工程经营权的确权颁证工作，建立农村产权交易平台，盘活农村土地资源。以产权确权为核心，以土地流转为突破，以盘活资源为目的，以调整收益分配结构和增加农民收入为出发点和落脚点；建立“产权清晰、权责明确、流转顺畅”的现代农村产权制度，促进农村资源资产化、资产资本化、资本市场化，充分保障农民获得并实现长久的财产权益，增加农民财产性收入。