三权分离支撑农村土地制度改革深化[大全]

第一篇：三权分离支撑农村土地制度改革深化[大全]

“三权分离”支撑农村土地制度改革深化

农村土地集体所有、家庭承包经营的“两权分离”制度安排，需要适应时代变迁要求，而“三权分离”为构建以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式复合型现代农业经营体系创造了条件。

衔接十八届三中全会精神，2014年中央一号文件提出，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。与之配套，“三权分离”(承包地所有权、承包权、经营权)也出现在一号文件中——“在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权，允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资”。

农业部农村经济体制与经营管理司司长、清华大学中国农村研究院学术委员会委员张红宇近日在“清华三农讲坛”上发表题为“工业化城镇化背景下农地制度变迁”的演讲时表示，农村土地集体所有、家庭承包经营的“两权分离”制度安排，需要适应时代变迁要求，而“三权分离”为构建以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式复合型现代农业经营体系创造了条件。新时期要求提高土地资源配置效率

“回顾新中国成立以来的农地制度安排可见，农地使用制度安排对农业生产绩效有明显影响。”张红宇表示，新中国成立以来经历了以私有私营为特征的土地改革时期、以公

有公营为特征的农业合作化后和人民公社时期、以公有私营为特征的改革开放时期。

张红宇认为，撇开农地所有权安排，农地经营采取以家庭为单位的方式是保障农民利益和农业生产绩效的最佳选择方案，“两权分离”下的农地家庭经营的方式，符合农业产业特征、符合世界农业发展一般规律、符合我国国情，有长期存在的基础。

在国民经济转型和全球经济一体化的背景下，时代对创新农村土地经营方式、实现农业可持续发展提出了四个新的要求：四化同步要求补上农业现代化短板；工业化要求确保13亿人的吃饭问题；城镇化要求维护好农民利益；全球农业一体化要求提升农业竞争力。

“四化同步，农业是短腿；全面小康，农村是短板。”张红宇认为，在全球农业一体化的背景下，我国农业存在诸多问题。我国农业现代化既落后于美国、澳大利亚等农业资源禀赋丰裕国家，也落后于荷兰、以色列、日本等农业资源短缺国家，同时滞后于我国工业化、城镇化、信息化发展。2013年农业的劳动生产效率分别为第二产业的1/5，第三产业的1/4。同时，工业化造成耕地、水资源不断“非农化”，使确保粮食安全任务更加艰巨。此外，劳动力大量转移使农业兼业化经营成为常态。而随着城乡居民收入水平提高，食物结构不断优化，人们对农产品的刚性需求不断增长，农

产品特别是粮食的供需平衡难度越来越大。

张红宇认为，在经济社会的转型过程中，在全球农业一体化背景下，保障农产品有效供给、确保国家粮食安全、提升我国农业竞争力，必须以提高农业的劳动生产率、土地产出率和资源利用率为导向，深化农村土地制度改革，发育生成新的农业生产经营主体，完善农业经营体制机制。“三权分离”为解决土地制度创新提供支撑

“在工业化、城镇化大发展、大推进背景下，承包经营权的分离有了必要和可能。”在张红宇看来，经营权独立发挥作用，意义在于其行使主体范围远远大于承包权主体。这对于在更大范围内优化配置耕地资源，提高农业生产绩效具有重大意义，是通过土地制度创新培育实现多元经营的基本前提与必然选择。张红宇表示，承包权和经营权分离的目的：一是确保进城农民不失去承包土地的财产权利，但割断了与承包土地的经营关系。二是确保农民通过承包权获得稳定财产性收益，土地资源通过经营权的流动能更好地进行配置。三是确保国家商品农产品供给和国家粮食安全。四是促成多元新型农业经营主体成长.同时，张红宇表示，“三权分离”既是理论问题，也为解决土地制度创新重大问题提供了支撑。但是，需要注意以下几点：

首先，“三权分离”要以土地相关权利的清晰界定为条

件，开展土地承包经营权确权登记颁证是“三权分离”的基础和前提。开展承包地确权登记颁证，有利于稳定农村土地承包关系，是促进土地承包经营权流转、发展适度规模经营的重要基础性工作，是强化农村土地承包经营权物权保护的重要措施。

其次，“三权分离”的价值和意义在于更加明确了“长久不变”的制度内涵，亦即 “长久不变”的核心是承包权而非经营权，是土地承包关系长久不变而不是土地经营关系长久不变。

第三，构建“三权分离”的农地制度，有望为破解农地抵押困局创造最为关键的制度基础。以承包权长期稳定来保障承包农户财产权和提供基本生活保障，以经营权设定抵押来破解现代农业发展的融资难题，求得经济效率与社会公平的结合。

第四，要解决好进城农民土地退与留的问题。农民是否退出土地要按照自愿原则和国家相关法律规定，通过给予补偿方式促进农民脱离土地、转移进城，推进工业化、城镇化的发展，真正实现转移人口的城镇化。对进城农民要提供就业、住房、子女教育和社会保障等制度安排。

张红宇表示，以“三权分离、家庭承包、多元经营”为基本特征的新型农村土地制度框架，兼顾了城镇化、工业化与保护土地资源和农民土地财产权益的需要，兼顾了农地

制度创新中的效率与公平两大命题，兼顾了未来发展的必要性和现实条件的可行性，是具备充分可能的一种制度安排。一些主张已得到一定范围实践经验支撑，但也遗留了不少问题需要继续研究和探索，随着实践进展，这一制度创新将得到更多检验和充实。

第二篇：深化农村土地制度改革

党的十八届三中全会《决定》，对新时期深化农村改革作出了全面部署。与35年前十一届三中全会提出家庭联产承包责任制和中央历次对农村改革的部署相比较，《决定》关于农村土地制度的创新是全方位、大力度的，将再一次释放促进农村发展的红利。深刻理解和领会这些重要论断的精神实质，是积极稳妥推进农村土地制度改革的前提。

2013年底以来最受市场关注的涉农问题“土地制度改革”上，2014年一号文件中提出的有关政策细节更趋明确。农村土地制度改革成为全面深化农村改革的大平台、新亮点。文件提出，稳定农村土地承包关系并保持长久不变，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。需要注意的是，此次文件首次提出，赋予农民对承包地承包经营权抵押、担保权能。

2014年1月9日，山东省农村工作会议在济南召开,深入学习贯彻中央农村工作会议精神,研究部署当前和今后一个时期全省农业农村工作。姜异康要求,要认真贯彻落实中央关于全面深化农村改革的战略部署,以改革创新精神推动农业农村工作。深化农村土地制度改革,胆子要大,步子要稳,对看准的事情,大胆向前推进；对一时拿不准的事情,先行先试,取得经验后再推开。

【标准表述】

[专家观点]

农民通过农村土地的转让承包获得租金，就是因为转让了经营权；经营权就是收益，抵押经营权就是抵押土地的预期收益，即使抵押失败了，也只涉及抵押的农民与银行约定的3年或者5年经营权，不会改变集体所有制，这种探索是可行的。

——中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文

一号文件提出一系列改革措施，其中的重大问题归根到底都涉及农村土地。如探索推进农产品价格形成机制与政府补贴脱钩，逐步建立农产品目标价格制度，涉及农业支持政策核心的提高补贴精准性问题，必须从农村承包地确地确权确股着手。

——中国社会科学院农村发展研究所教授党国英

“农业补贴要提高精准性，使补贴真正流向种粮大户、专业合作社。种粮大户要容易认定、方便操作，就必须加快农村承包地产权明晰。”“这样才能真正从农民中培育专业大户，使承包土地经营权和农业支持政策惠及种地农民。”

——中国社会科学院农村发展研究所教授党国英

文件提出落实所有权、稳定承包权、放活经营权，承包地所有权、承包权、经营权“三权分离”正式提上农村土地制度和产权法治建设层面，再一次推动农村生产力的大释放。依法推动承包权主体同经营权主体分离，是生产力、生产关系调整之必需，也是保障农民权益当务之急。

——国土资源部法律中心主任孙英辉

文件多次提出推动修订相关法律法规。当务之急，包括修改农村土地承包法、物权法等。承包经营权分离、集体建设用地入市、宅基地管理制度改革等涉及产权制度改革，是全面深化改革的重要内容。应坚持顶层设计、长远立法与试点结合，可以确保改革红利最大释放并用之于农。

——国土资源部法律中心主任孙英辉

[对策]

第一，完善农村土地承包政策。稳定农村土地承包关系并保持长久不变，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权，允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资。有关部门要抓紧研究提出规范的实施办法，建立配套的抵押资产处置机制，推动修订相关法律法规。切实加强组织领导，抓紧抓实农村土地承包经营权确权登记颁证工作，充分依靠农民群众自主协商解决工作中遇到的矛盾和问题，可以确权确地，也可以确权确股不确地，确权登记颁证工作经费纳入地方财政预算，中央财政给予补助。稳定和完善草原承包经营制度，２０１５年基本完成草原确权承包和基本草原划定工作。切实维护妇女的土地承包权益。加强农村经营管理体系建设。深化农村综合改革，完善集体林权制度改革，健全国有林区经营管理体制，继续推进国有农场办社会职能改革。

第二，引导和规范农村集体经营性建设用地入市。在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价，加快建立农村集体经营性建设用地产权流转和增值收益分配制度。有关部门要尽快提出具体指导意见，并推动修订相关法律法规。

第三，完善农村宅基地管理制度。改革农村宅基地制度，完善农村宅基地分配政策，在保障农户宅基地用益物权前提下，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让。有关部门要抓紧提出具体试点方案，各地不得自行其是、抢跑越线。完善城乡建设用地增减挂钩试点工作，切实保证耕地数量不减少、质量有提高。加快包括农村宅基地在内的农村地籍调查和农村集体建设用地使用权确权登记颁证工作。

第四，加快推进征地制度改革。缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。抓紧修订有关法律法规，保障农民公平分享土地增值收益，改变对被征地农民的补偿办法，除补偿农民被征收的集体土地外，还必须对农民的住房、社保、就业培训给予合理保障。因地制宜采取留地安置、补偿等多种方式，确保被征地农民长期受益。提高森林植被恢复费征收标准。健全征地争议调处裁决机制，保障被征地农民的知情权、参与权、申诉权、监督权。

山东省专题：探索农民财产性收入

2014-06-05 10:47:1

2【背景链接】

“财产性收入”，一般是指家庭拥有的动产（如银行存款、有价证券等）、不动产（如房屋、车辆、土地、收藏品等）所获得的收入。它包括出让财产使用权所获得的利息、租金、专利收入等；财产营运所获得的红利收入、财产增值收益等。“人均可支配收入”，包括工资性收入（工资等）、转移性收入（养老金等）、经营性收入（商业买卖收入等）和财产性收入。在农民人均纯收入构成中，工资性收入和家庭经营收入是农民收入的主要来源。农民财产性收入主要以土地出让、储蓄利息为主，所占比例低。

2013年11月12日，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，“赋予农民更多财产权利。保障农民集体经济组织成员权利，积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民

住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行”。《决定》为农村深化改革描绘了蓝图、指明了方向，为盘活农村土地资源、农民增收出实招。

2013年12月23日，中央农村工作会议在北京举行，习近平主席在会议中强调，中国要富，农民必须富。通过富裕农民、提高农民、扶持农民，让农业经营有效益，让农业成为有奔头的产业，让农民成为体面的职业。要加快推进农业现代化，以保障国家粮食安全和促进农民增收为核心，努力让广大农民群众过上更好的日子。

【标准表述】

[权威论述]

各地区、各部门要因地制宜、创新思路，抓农业的劲头不能松，抓粮食等主要农产品生产的力度不能减，抓农业改革创新的步伐不能停，保障有效供给，着力防控通胀，促进农民增收，为经济发展和民生改善提供支撑。

——李克强

下一步农业部将立足职能，广辟农民增收渠道，重点挖掘农民增收潜力，增值、增效、增渠道。一是发展优势特色产业，增加农业经营收益；二是发展农产品加工业和休闲农业，培育农民收入新的增长点；三是积极推进乡镇企业转型升级和农民创业，促进农村二三产业持续健康发展，创造条件增加农民财产性收入和转移性收入。

——农业部部长 韩长斌

[当前农民财产性收入的现状分析]

财产性收入不是直接劳动所得，而是居民家庭通过私人财产获得的增值收益。对于我国农民来说，虽然大多数还属于低收入群体，但是他们还是拥有一定量的财产，这些财产包括集体土地的使用权、宅基地使用权以及房屋产权、现金结余等。因此农民的财产性收入一般包括土地被征用、土地经营使用权经流转后而得到的相应补偿；民房的出租、出售和拆迁补偿而取得的相应收益；以及农民资金通过储蓄、民间借贷及购买股票、证券、债券等而取得的相应资金收益。由于农民可支配的资产限制、东西部经济发展的差距以及相应政策法规的不完善等原因，农民财产性收入的地区差距很大，财产性收入在农民总收入中居于次要地位，起着补充性的作用。因此，现阶段我国农民的财产性收入仍然无法成为农民收入的主要组成部分，但它可以成为农民收入的重要补充，发达地区农民的财产性收入甚至成为收入增长的一大亮点。

[当前政策存在的制度问题]

首先，对于宅基地使用权的严格规定限制了农民获得更多的房产收益。农民能够从农村房屋中实现的财产性收入主要是房屋出租所获得的租金，而其中最大的财产性收入，即从房屋所有权的流转和宅基地使用权的出让中获得的收入还不能够实现。因为按照我国现行法律中有关农民宅基地的规定，农民不能享有宅基地的所有权，这就影响到其对房屋的所有权的行使。农民只能对其建筑物或其他附着物享有占有、使用、收益的权利，而无从行使最重要最核心的处置权。在这种情况下，农民对于自己房屋的财产收益，只能用于出租，而不能通过房屋所有权流转实现更大的效益，农民售房的财产性收入将无从行使。同时村集体利用集体土地开发建设的“小产权房”，也因此处于“灰色地带”，所以农民在这个方面的财产性收入，即应该得到的分红也化为了泡影。

其次，集体土地产权不明晰造成农民的土地收益有限。在我国，土地承包权本身被认为是一种财产权，因此农民土地的承包经营权本来可以成为农民获取财产性收入的一个重要来源，但是由于种种制度性原因，目前农民的土地承包经营权还很难充分流转起来，土地的规模效益难以发挥出来。虽然土地承包经营权流转已经在全国很多地方实行，但问题在于失去土地承包权的农民，其权益往往会受到侵害。这其中的主要原因是代表农民承包地所有权的是“村集体”，这种产权主体“虚化”的状况使得农民的土地承包经营权益容易受到少数“代理人”的不法侵犯，或是受到政府在土地征用、补偿过程中的不当侵占。集体所有权不明晰使得许多农民并没有意识到土地承包经营权是自己的一项财产权利。这一点正是现今农村土地集体所有制的根本性缺陷，如果不能克服这种制度性的缺陷，任何土地集体所有制实现形式的创新对于农民来说都是没有实在意义的。因此，要使农民真正从土地中获得更多财产性收益，达到土地经营使用权的资本化，必先“做实”农村集体产权主体。

[意义]

使农民拥有财产性收入具有重大的政治、经济和社会意义。一是让农民拥有财产性收入，是缩小城乡贫富差距，实现共同富裕目标的有效途径，是让农民从不同途径享受改革开放成果的体现。它有利于增强社会主义社会的凝聚力，彰显社会主义制度的优越性。二是有利于提高资源的配置效率。市场经济制度的优越性之一，体现在能够更有效地配置市场资源，提高资源的利用效率。当前，我国要继续发展生产力，增强综合国力，就需要调动一切生产要素的积极性，其基本途径之一就是通过市场化方式让城乡居民拥有的超过正常消费需求的财产转化为资本，服务于社会生产和生活。因此，不断“创造条件”，开辟增加农民财产性收入的渠道是调节收入分配、实现共同富裕的一项重要课题。

[措施]

拓宽农民增加财产性收入的渠道，加快农民的财富积累。

一要促进就业创业；强化保障帮扶；发展村级集体经济，提高农民整体收入水平。对有创业潜力和初始创业意愿的农民实施创业辅导和培训，提供创业补贴和创业服务。建立适度规模经营鼓励机制，鼓励农民将自己的农田依法自愿地流转给专业大户，包括家庭、专业合作社和其他新型种植主体。同时，对种植主体加大政策扶持，完善种粮大户的直接补贴政策。并加大奖励和扶持力度。

二要善土地流转；提高征用土地标准；赋予市场主体地位，增加基于土地的财产性收入。要在坚持土地公有制及公有产权的性质不变的基础下积极推动土地要素资本产权制度改革，进行产权公有制新的实现形式的探索，大胆推行股份合作制经营模式，建立统一、规范、公平的要素产权交易流转市场，充分发挥土地的增值保值作用。

三要深化农村产权制度改革，落实农民的财产权利，重点是落实好土地承包经营权、宅基地使用权、房屋产权等权利；大力倡导农村集体产权股份制改革，把农村集体产权量化到户、到人，使农民可以按股权来分享集体经营的收益。加大探索农民以土地、劳动力等形式入股，推进农村股份合作社改革；发展土地股份合作社；因地制宜推进各类富民合作社，增加股份的财产性收入。开展农村土地折资入股试点，增加农民分红等资产性收益；以土地承包经营权、林权、宅基地使用权入股设立农民专业合作社，提高土地利用效率和产出效率。

四要推进农村金融体制改革发展，不断增强农村金融服务能力；规范开展农民财产抵押，解决融资难题；着力加快农村金融产品和服务方式创新；着力增强农民投资理财观念，增加资金的财产性收入。

五要开展农村土地承包经营权、集体林权、集体建设用地和宅基地使用权、农房产权以及小型水利工程经营权的确权颁证工作，建立农村产权交易平台，盘活农村土地资源。以产权确权为核心，以土地流转为突破，以盘活资源为目的，以调整收益分配结构和增加农民收入为出发点和落脚点；建立“产权清晰、权责明确、流转顺畅”的现代农村产权制度，促进农村资源资产化、资产资本化、资本市场化，充分保障农民获得并实现长久的财产权益，增加农民财产性收入。

第三篇：深化集体林权制度改革

深化集体林权制度改革

集体林权制度改革是当前农村经营制度的一次重大变革，是一项让农民群众得实惠，农村建设促发展的重大举措。经过几年努力，我市集体林权制度改革取得了阶段性成果，但同时也存在着不少问题。我们要在充分借鉴成功地区改革经验的基础上，结合我市实际，进一步强化措施，落实责任，确保全市集体林权制度改革深入推进。

我市集体林权制度改革进展情况

2007年全省林改试点工作开始后，我市把榆阳区作为试点县，按照“明晰产权、承包到户”和“山定权、树定根、人定心”总体要求，做了大量细致的工作，积累了一些好的做法和经验，为全市林改工作开了个好头。2009年6月份，市政府出台了《关于集体林权制度改革的实施意见》，同年9月18日，市委、市政府召开了全市林业工作会议。按照市委、市政府安排部署，全市林改工作的总体要求是“围绕一个核心，坚持两项原则，把握三个关系，抓好四个环节，建立五项制度”：

围绕一个核心，就是围绕明晰产权这一核心，通俗地说，就是“分林到户”，就是要依法把林地经营权和林木所有权落实到农户，实行家庭承包经营。坚持两项原则，就是坚持“尊重农民意愿，坚持依法办事”两项重要原则。把握三个关系，就是要处理好林改工作与维护稳定的关系、放活经营与加强管理的关系、生态建设与产业发展的关系。抓好四个环节，就是要抓好制定承包方案、勘界发证、签订合同、落实承包责任四个环节。建立五项制度，就是要建立健全符合当地实情的林业支持保护制度、林业金融支撑制度、林木采伐管理制度、林权流转制度和林业服务保障制度。

在市委、市政府的正确领导和市县林业部门的精心组织实施下，我市集体林权制度改革取得了阶段性成果。一是主体改革基本完成。我市集体林权制度改革于2010年已通过省级验收，共涉及12县区、176个乡镇、18865个村民小组，总面积3143.05万亩。截至目前已发放林权证463127万本，发证面积3111.33万亩，占应发证面积的99%。共发生林权纠纷5426起，涉及面积345.44万亩，已调处5373起，面积328.02万亩，调处率99%。二是配套改革扎实推进。各县区结合实际，不断健全和完善相关配套政策措施，积极推进配套改革。全市共成立林业专业合作协会3个，林业专业合作社35个，涉及农户数1526户，面积约3万亩。全市现有从事林下经济的农户35910户，人均林下经济收入750元。三是生态公益林补偿资金全面落实。2009年、2010年国家下达我市国家集体森林补偿金5707.09万元，目前已大部分兑现到位；2011年下达我市国家集体森林补偿金7975.87万元，地方集体森林补偿金4621.58万元，各县区正在积极制订方案，组织发放中。

福建永安市、陕西太白县集体林权制度改革典型经验

福建永安市：永安市基本完成林权发换证工作后，立即围绕林改后产权流通、林业经营、资源保护、产业发展和林区社会保障等重点环节、重点问题，大胆探索，先行先试，并在实践的基础上，逐步形成比较成熟的配套改革思路，全面铺开八项深化林改综合配套工作：

一是稳定家庭承包经营体制。针对部分林农联户经营的情况，划小经营单位，细化产权到户；引导联户经营的林农实行股份制经营，或以折价入股方式加入股份制

林场。提倡推广现货流转、限量交易、限期流转等模式，实现均山、均权、均利目标，严防林农“失山失林”。加大山林纠纷调处和群众来信来访受理的处理力度，促进了林区社会稳定。

二是健全林业合作经济组织。组建各类家庭林场、股份合作林场240个，经营总面积75.3万亩。完成了西洋、贡川等乡镇林业合作经济组织的森林经营方案编制试点工作，并严格按编制方案进行林木采伐管理，规范了林业合作经济组织的运作。从木材采伐指标、林权证抵押贷款、专项资金补助等方面，对林业合作经济组织给予倾斜扶持，促其加快实现规模经营。

三是规范林地使用费收取管理。全市建制村全部建立了林地使用费收取台帐，并制定了《村民公约》，对林地使用费的收取标准、收取方式、征收主体、使用范围和监督办法予以明确。以村为单位加强对林地使用费的审议监督，对林地使用费的分配方案实行一事一议，民主决策，确保林地使用费重点用于解决农村低保、合作医疗、教育等问题。四是完善林业保护体系建设。引导林农或森林经营单位按照自愿结合的方式组建了群众性护林联防协会，实行群防群治。全面启动永安市森林资源远程监控信息系统建设工程，强化科技护林。增设森林公安行政执法中队，负责查处生态公益林、区域结合部等重点治安区域和重点部位的林业行政案件。启动桉树冻害险、生态公益林防火、防盗险的前期工作，增设林业行政执法人员人身意外伤害保险。

五是创新生态林保护管理机制。根据生态区位的重要性，对境内生态公益林进行分区分类，并及时进行调整。探索保护与利用相结合的管护新路子，允许林农进行适度的更新采伐、抚育间伐、林下栽种经济树种等经营活动，使经营者在其林地划为生态公益林后经济上能够得到一定的补偿。建立长效补偿机制，在全省率先开征水电附加费、林木采伐森林生态补偿费和自来水附加费。设立生态效益补偿基金专户，实行专款专用专管。六是探索林木采伐管理新模式。以新型林业合作经济组织为单位，自主编制森林经营方案，实现保护、培育、发展与合理采伐利用的科学统一。结合制定和落实新农村建设规划，选择西洋、贡川等四个试点乡镇自主编制森林经营方案。永安市对已完成森林经营方案编制，并通过专家评审的单位试行新的采伐管理模式。

七是拓展林业要素市场交易平台。规范林业要素市场交易，做实现有功能，确保各项交易有序进行。完善平台基础建设，通过注入英文域名与中文域名，实现林业要素市场信息与因特网中林业专业网站的链接；将林业要素市场网络延伸到周边县、市、区，形成林业要素市场与周边县、市、区信息同步、网络共享。引进广东心缘家具有限公司建设以家具为主的木材林产品交易市场。同时，在泉三高速公路北互通口附近，规划建设规模大、品位高、功能全，集仓储、展销为一体的永安竹笋仓储交易市场。

八是增强机制创新与产业发展活力。创新林业工作机制，成立永安市林竹产业发展局，归并林业行政主管部门相关职能科室的职能，新增生物制药等职能，以更好协调指导全市林业产业和生物药业的发展，促进林业产业升级。加强乡镇林业站综合能力建设，完善乡镇林业站的基础设施配备，延伸数字林业工程。大力实施产业带动，围绕永安林竹产业发展的目标要求，加大招商引资力度，新引进的以杉木集成材为主要产品的福建博林木业有限公司已试生产运行，新签约了铁皮石斛栽培基地、香兰素、葛根种植基地与深加工等一批新项目，为林业持续发展提供了有力支撑。

陕西太白县：2007年太白县被确定为陕西省10个全省林改试点县之一，率先在全省完成了集体林权制度改革，2009年被评为陕西省集体林权制度改革试点工作先进单位。

县上按照林改政策精神，重新勘界确权，规范程序，灵活形式，均山到

户。同时，注重加大政策支持和资金扶持力度，成立了林业综合服务中心，组建了专业技术服务队，县财政每年设立1000万元产业扶持资金和2000万元贴息贷款，全面推行“三包六到户”

(县级领导包乡镇、部门包村、干部包户,产业规划到户、资金扶持到户、技术服务到户、包抓帮扶到户、示范引导到户、增收体现到户)举措到户工作法，大力发展生态休闲、林下种养殖等林特产业。

坚持“试点先行，稳步推进”的原则，制定出台了集体林权抵押登记、林权流转管理、林权抵押贷款等一整套政策文件，规范集体林地流转、森林资源资产评估等工作程序，稳步推进集体林地流转。同时，在商品林面积较大的村组开展林权抵押贷款试点，为拓展群众融资空间和集约发展林业产业搭建平台、创造条件，发挥林地资源最大效益。目前，太白县以家庭承包经营、“分股不分山，分利不分权”、公开协商、留作集体统一经营的形式承包林地9404户，承包面积148.64万亩。全县农民人均纯收入十年净增2488元。其中，来自林特产业的收入达到1133元，比十年前净增1018元。通过协商方式流转林地6139亩，用于开发生态休闲产业。近年来全县新增造林面积21万亩，成活率达到85%，保存率达到93%，林木蓄积量逐年增加，森林覆盖率上升了5个百分点，达到了89.5%。通过实行集体林权制度改革，使农民真正成为山林的主人，群众家家都尽责任，人人都成了护林员，把林地当田种，提高了山林管护质量，保护了森林资源。

我市集体林权制度改革的问题和建议

近年来，我市集体林权制度改革取得了一定的成绩，但同时也存在着一些问题：一是剩余林（股）权证发放和配套改革工作难度大。我市地处能源富集区，土地增值速度快、价值高，造成林地权属纠纷较多，纠纷调处难度特别大，许多已进入司法程序调解。二是群众积极性不高。集体林地林分质量低、宜林地条件差，利用价值不大，部分群众对承包经营山地的积极性不高。三是由于机构不健全，影响林权管理和后续产业开发。我市现有林改机构大多数是临时机构，目前市林改科（副科级）设在市种苗站加挂榆林市集体林权制度改革管理中心牌子，各县区编办均未批准成立正式的林改管理机构，制约了林权改革的进一步深入。四是公益林生态效益补偿困难重重。林地承包到户后，农民对林地的管护积极性有所提高，但由于地理、气候、林分质量等原因，对造林、防治病虫害、森林防火、后续产业的发展有较大影响。五是林改经费短缺。尤其是南部六县由于财政十分困难，除了省上下拔的经费外，基本没有额外的经费用于林改。

针对上述问题，今后我们要按照全市林业工作会议精神要求，借鉴成功的改革经验，结合我市实际，积极从以下几个方面深化改革：

一是进一步加快剩余林（股）权发证进度。对按集体股份合作经营的，积极督促指导村、组给每户农民发放股权证，并由股东会议选举产生董事会、理事会、监事会，制定股份合作制经营管理章程。同时，进一步完善档案管理，严格按照操作办法，对所有林改工作的档案进一步清理，并完善管理制度，推行集中保管、统一管理、专人负责的办法，确保档案的安全。

二是加大对南六县林改经费支持力度。建议市财政设立1000万元南六县林改工作专项经费，用于推进南六县林权制度改革。

三是搭建林权流转交易平台，设立“榆林市林权管理服务中心”。该中心承担全市林权登记管理和动态管理,发布林权流转交易、林权证抵押、市场价格等相关信息并提供相关服务；负责林权纠纷的调处和仲裁；负责全市林权档案管理和服务工作，为广大林农和业主规范林权流转登记管理和服务工作，提供一站式服务，努力拓宽林业资源进入

市场的途径。

四是深化林业执法改革，成立“榆林市林业综合行政执法大队”。将市县林业局下属的森林公安、基层林业站、森防站等执法单位的行政执法职能整合划入林业综合行政执法机构，改变过去职能交叉、多头执法的现现象，更好地保护森林资源和全市生态的安全。

五是规范林权流转交易和林权抵押贷款行为，成立“榆林市森林资源资产评估事务所”。集体林权制度改革催生了林地流转、林权抵押贷款等新生事物。林地流转、林权抵押贷款都要经过资产评估，并出具具有法律效力的评估报告。随着我市林改工作的深入推进和林业工作的发展，拟成立榆林市森林资源资产评估事务所,承担森林资源资产调查、核查及评估工作；承担工程建设征、占用林地勘验工作；承担造林、抚育、林木采伐作业设计编制工作；承担森林火灾损失调查与评估工作；担林业建设工程项目评估、质量监理等方面工作。

六是构建银林合作平台，组建“榆林市林业担保公司”。组建林业担保公司，积极构建银林合作平台，开办林权抵押贷款，拓宽林业融资渠道，解决林业生产经营者担保难、贷款难的局面。

七是大力推进林业合作经济组织建设。积极引导农民走专业合作之路，扶持发展农民林业专业合作组织，培育一批辐射面广、带动力强的龙头企业，促进林业规模化、标准化、集约化经营。同时，发展林业专业协会，充分发挥政策咨询、信息服务、科技推广、行业自律等作用，为林业发展和林农增收致富提供更好的服务平台。

八是积极探索林木采伐管理制度的改革。按照“公开、公平、公正”的原则，积极探索采伐限额指标分配的改革，确保林木采伐指标得到依法、依规、科学、合理、有序分配；改进采伐管理模式，区别对待商品林和生态公益林的林木采伐，探索商品林放活，公益林管住管严的采伐监管模式；简化林木采伐审批程序，积极施行林业站一站式许可，中心集中办理便民办事程序。

撰稿： 李剑

第四篇：成都三十二年农村土地制度改革探析

成都三十二年农村土地制度改革探析

冯龙庆

成都市位于美丽富饶的川西平原，面积12,390平方公里，总人口为1404.7万人，在全国特大城市中，人口仅次于重庆、上海、北京，居第四位。2010年末，成都市国内生产总值5551.3亿元，地方财政一般预算收入526.9亿元，城镇居民可支配收入20835元，农民人均纯收入8205元，全市城镇化率65.3%。32年前，包括成都在内四川省与安徽省一起被国家确定为农村改革的试点省。2007年6月，成都市被国务院批准为统筹城乡综合配套改革试验区。回顾成都市改革开放32年的历史，鉴于农村改革中土地问题的极端重要性，本文仅对此作一些粗浅的探析。

一、农村土地制度改革三十二年的历史发展

按照我国有关农村土地政策形成与发展的历史逻辑，32年来，成都市的土地制度改革大致可以分为以下四个阶段。

第一阶段是1978年—1991年。主要是以改革土地政策为核心，推进家庭联产承包责任制。

由于改革前“大跃进”和“人民公社”等“左”的农村土地政策，将土地所有权和使用权高度集中于集体，凝固了土地市场的流通，严重阻碍了农村经济的发展。因此，党的十一届三中全会后，要想彻底改革农村经济长期停滞的状态，就必须变更现有的农村土地政策。1982年1月1日，从中共中央《全国农村工作会议纪要》（第一个中央1号文件）开始，到1984年1月中共中央发出《关于农村工作的通知》（第三个中央1号文件）为止，明确了我国农村土地制度改革的大方向，即农村土地由原来集体所有，统一经营变为土地集体所有，农户承包经营，实现了农村土地所有权和使用权的分离。虽然，在此基础上形成的以家庭承包经营的农村土地经营制度，并没有触及到农村土地产权制度的本质，即土地权属关系的界定与变革，对原有土地产权制度运行格局变动不大，但是，这种适合农村生产力发展的经营制度在成都市迅速推广后，也足以使几百万农民的生产积极性像火山一样爆发出来，促进了成都市农村经济的快速发展。

第二阶段是1992年—2003年。主要是以完善土地政策为核心，推进农村“双层经营体制”。

进入90年代，成都市农村经济开始全面向市场经济转轨。这一时期中央的农村土地政策没有重大变更，主要是对原有的土地政策进行补充和完善，使这些政策法律化、制度化。如1993年把“家庭联产承包制”写进《宪法》，成为国家的一项基本经济制度；2002年通过了《农村土地承包法》，标志着我国土地政策向法制化轨道转变。随着我国市场经济要素由城市向农村不断扩大，成都市农村各种专业户如雨后春笋一般发展起来，并由此出现了家庭分散经营和集体统一服务相结合的“双层经营体制”；出现了“公司+农户”的农业经营形式；出现了为各种专业户（公司）服务的农村行业协会，等等。成都市坚持以市场化为取向的改革，并在此基础上着力发展农村“双层经营体制”，与此相适应，成都市的农村土地适度规模经营与土地流转机制也逐渐培育和发展起来。

第三阶段是2003年—2007年6月。主要是以“三个集中”为核心，推进农村土地向规模经营集中。

2003年初，新一届成都市委、市政府在总结双流县“三个集中”（工业向园区集中，农民向城镇集中，土地向规模经营集中）经验的基础上，决定在全市范围内开展以推进“三个集中”为核心的“城乡一体化”改革。成都市的“城乡一体化”改革是一个系统工程，其中，“土地向规模经营集中”的主要内容则是：坚持以稳定农村家庭承包经营制度为基础，按照依法、自愿、有偿的原则，采取转包、租赁、入股等形式，稳步推进土地向农业龙头企业、农村新型集体经济组织、农民专业合作经济组织和种植大户集中，实现规模化、集约化经营。到2006年底，全市共实现土地规模经营160万亩。

第四阶段是2007年7月—现在。主要是以“先行先试”为特点，推进农村土地制度综合配套改革。

2007年6月，国务院正式批准重庆、成都为国家统筹城乡综合配套改革试验区。试验区要求对包括明确国家土地所有权、集体土地所有权、国有土地使用权、集体土地使用权在内的农村产权制度进行理论研究与实践创新，做到“先行先试”，为全国做示范。成都市对此改革的基本思路是：“明晰所有权，放活经营权，落实处置权，实现还权于民，还利于民，让市场自主调节和配置资源，为现代生产要素注入农村打好基础，真正促成城乡同发展共繁荣”。同时，主要做了以下探索：

一是加大了耕地保护和土地流转力度。2008年1月，成都市委、市政府出台了《关于加强耕地保护进一步改革完善农村土地和房屋产权制度的意见（施行）》，决定由市、县两级政府每年从财政预算中安排26亿元设立耕地保护基金，为承担耕地保护的农民提供养老保险补贴，调动农民保护耕地的积极性，确保耕地总量不减少、粮食生产能力不下降。同时，成都市委、市政府还加大了土地向规模经营流转的力度。截止2008年底，成都市累计流转农用地面积已经达到302.7万亩，其中耕地流转面积达到226.2万亩，农用地流转50亩以上规模经营达到197.4万亩，1000亩以上规模经营业主达到405个；培育规模以上龙头企业657家，农业产业化带动面达66.7%。二是进行了土地（林地）确权登记管理。2007年7月，成都试验区获批后，成都市委、市政府出台了《关于推进统筹城乡综合配套改革试验区建设的意见》，在全域成都展开了将集体山林确权到户和向林农颁发林权证（林用地使用权证和林产品产权证）的工作。到2010年底，成都市已累计落实产权面积（林地勘界）360.5万亩，占应确权面积的98.2%，承包经营的山林全部签订了承包经营合同；完成发证面积359.4万亩，占应发证面积的97.9%，累计核发林权证64.8万本。同时，成都市还以都江堰市、温江区、双流县、大邑县为试点，启动了农村土地确权和向农民颁发承包地经营权证，宅基地使用权证和房屋产权证，以及向乡镇、村组颁发集体土地产权证的工作。2010年12月底，全市已全部完成土地（林地）确权颁证。

三是建立了承包地流转服务中心。为了进一步“还权赋能于民”，规范流转程序，提高服务水平，成都市农委还制定《成都市农村土地承包经营流转管理办法（试行）》，并在全市初步建立起了市、县、乡三级土地承包流转服务中心，切实为农民、为经营业主从事土地流转和土地规模经营提供全程服务。同时，成都市还统一制定了规范的土地流转合同文本和土地流转服务流程。

四是建立了新型集体经济合作组织。结合农村产权制度改革，成都市积极探索建立以农村产权为纽带的新型集体经济组织，支持农民将承包地经营权等入股建立村级农业股份有限公司，促进农村集体经济组织发展壮大。例如，邛崃市羊安镇汤营村成立村级农业股份有限公司，支部书记是董事长、村委会是董事会。他们自己搞多种经营，如养猪，种植蔬菜、西瓜、蘑菇等，既壮大了集体经济，又促进了农民增收。又如崇州市桤泉镇群安村农民将承包地经营权入股建立村级农业合作社。该合作社与成都逸凡集团合作，发挥群众主体作用，规范“九步”操作流程 创新“四种”开发模式，吸引社会资金参与该村“荷风水村”土地综合整理项目建设，推动生产要素自由流动。五是成立村镇银行探索土地权属抵押贷款。为了在金融上支持农民土地经营，成都市成立了农村产权流转担保公司，组建了村镇银行，对有需求的农户发放小额贷款。值得注意的是，大邑县在林地确权的基础上，率先以林权作抵押进行贷款的试点，被认为是配合农村产权制度改革，解决农村融资难的重要突破性举措，已获得了国家的认可。“5.12”大地震以后，成都市出台了加快农村产权制度改革推进灾后农村住房重建的意见，要求把农村产权制度改革作为灾后重建的基础性工作。2008年8月，全市5个受灾市县（都江堰市、彭州市、崇州市、邛崃市、大邑县）分别成立了农村产权流转担保公司，为受灾农户自建住房提供贷款担保，截至2010年底，各金融机构为成都2.3万户农户发放贷款11.37亿元。2010年底，成都开始试行农村土地承包经营权抵押贷款，工作方案明确，2010年12月至2011年2月底为试点阶段，2011年3月起进入全市推进阶段。崇州市即为试点之一。2010年12月1日，崇州市隆兴镇黎坝村杨柳农民专业合作社以101.27亩土地五年的承包经营权作为抵押，从成都农商银行崇州支行获得16万元的授信额度贷款，贷款利息比商业贷款低30％。2010年最后一个月，成都市共实现了四笔土地承包经营权抵押贷款，贷款对象各不相同。

六是鼓励农户“双放弃”，从农民变为居民。如温江实施“双放弃一保障”（放弃承包地和宅基地，享受城镇社保和医保）政策，鼓励符合条件的农户放弃农村土地承包权和宅基地的使用权，搬迁到城镇居住，并享受城镇社保和医保，农户原承包地和宅基地由政府有关机构收回统一经营。温江出台这个政策后，目前已有10000多户农民变为居民。此外，对于已经在城镇购房的农民，对于自愿放弃农村宅基地使用权和房屋产权的，还可以由当地政府成立的农民住宅置换中心支付相应的补偿费。政府将其宅基地统一收回后复耕，其宅基地的指标则进入当地建设用地指标库，置换为其他建设用地。七是鼓励农民将宅基地入股从事非农生产。2004年，成都市19个区（市）县共有农村集体建设用地146万亩，占全市建设用地总量的52%，农村人均154㎡。因此，成都市政府鼓励农民将宅基地入股，从事非农产业。主要有以下几种形式：一是由村社将农民集中居住后节余出来的宅基地集中起来，以社区的名义与外地企业合资入股办企业；二是农民通过村集体经济组织与外地企业以宅基地入股成立股份公司，农民按股分红；三是跨区域结对入股，按股份取得收益。例如，龙泉驿区大兰村属于山区贫困村，该区将该村农民迁移到龙华社区集中居住区居住，村民原有的承包地及退出的宅基地复耕后全部用于果树种植经营，宅基地指标则集中到龙华社区建设农民集中居住区。大兰村与龙华社区再按合同确定股份取得收益。

八是探索建立城乡统一的土地市场。目前，成都市正在探索农民集体土地使用制度改革，建立完善市场配置土地资源的机制。这就涉及到农村集体土地所有权的实现途径问题，需要建立城乡统一的土地市场，让集体建设用地在土地有形市场中自主交易、流转，实行同地同价、同权，与国有土地一样共同遵守相同的流转和管理规则，实现“两种所有权，同一个市场”。目前，成都市林权交易市场已经投入运行，全国首个农村产权综合交易平台——成都农村产权交易所已经挂牌成立，城乡统一的土地市场也已试点运行。

二、目前农村土地制度改革的主要成效

三年来，成都市在统筹城乡综合配套改革实验区建设中“先行先试”，积极探索农村土地制度的改革，已经在实践中取得了明显的成效。主要表现在：

（一）促进了农业结构调整和优化产业发展。成都市通过推进土地承包经营权转让，推进了农业产业结构调整，提高了农业集约化经营程度，提高了农业标准化生产水平。2010年，全市土地规模经营每亩平均增收达800元以上。同时，在土地规模经营的带动下，全市已发展一批具有一定规模的农产品基地，形成了以分层次、多品种，极具区域特色的商品粮、生猪、蔬菜、水果、花卉和名优茶叶产业带，等等。

（二）促进了农村剩余劳动力转移。成都市现有耕地543.9万亩，农业人口658.08万人，人均耕地面积仅有0.83亩，人多地少的矛盾十分突出。土地规模经营使农民直接从第一产业中解放出来，逐步转移到二三产业，也使得一部分农民由家庭生产经营者转变为农业产业工人，实现了就地转移就业。据统计，目前全市由农业向非农业转移的农村劳动力已达210万人，占农村劳动力总数的50%以上，其中常年性转移的达147.2万人，季节性转移的达55万人以上。其中，从事第二产业的占52.3%，从事第三产业的占47.7%，而土地的规模经营业主吸纳的农民务工数也超过10万人。

（三）促进了农民收入持续增长。成都市土地规模经营不仅消除了农民生产经营的风险，同时，使农民收入获得了更加稳定的增长。农民既有土地流转的收益，又有工资性和二、三产业的经营收入。通过土地承包经营权入股的，不仅有土地流转的保底收入，还可以获得股份分红，就地务工、外出务工等多项收入。例如，金牛区天回镇向海社区土地流转后，2010年农民收入在土地上每亩平均纯收入6837元，与传统种植业相比每亩增收6437元。又如，经温江区测算，全区流转农户较规模经营前每年每户平均增收4000余元。

（四）提高了农业科技含量。有了土地规模经营这个前提，业主在经营过程中就可以利用现代农业技术和管理，发展生态农业、观光农业、高效农业。例如，在邛崃市固驿镇仁寿村，文君米业有限公司租地近3000亩建设科技种粮示范基地，全面实现了水稻品种优良化、施肥集约化、作业机械化和管理数字化，其生产的“生态米”量多质好，国内外供不应求。又如，在金牛区沙河源镇，业主租地70亩建设生态节水农业基地。共建温室大棚1.04万平方米生产高档盆花和苗木，并采用全国乃至世界都处于领先地位的滴灌技术，每亩降低用水成本300元，单位面积产量、质量和效益显著增加。

（五）促进了集体建设用地集约利用。2004年以来，成都市大规模启动了农村土地整理工作，投入资金约100亿元，整理土地面积300万亩，新增耕地面积13.4万亩，建成农民居住点235个。农民土地整理不但建设了一批高产、稳产、有产业特色的基本农田，改善了近10万农民的生活、居住条件，而且改变了原有农户宅基地（建设用地）利用分散、低效、粗放的混乱局面，大量地释放了农村集体建设用地，较好地促进了农村集体建设用地的节约利用。

（六）发挥了集体建设用地资源价值。由于历史原因，成都市农户宅基地呈院落（林盘）分布，具有布局分散、人均占地面积过大的特点，而城镇建设用地又越来越少。2005年，国土资源部批准成都市开展第一批“城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩”的试点。这就为挖掘农村存量集体建设用地的潜力，有效缓解城镇建设用地紧张，保障城镇建设用地的开发，促进全市的新型工业化和城镇化进程，充分发挥农村集体建设用地的资源价值创造了有利条件。目前，成都市已经开始了包括土地综合整理在内的城乡生产要素自由流动工作已全面铺开。

三、关于农村土地制度改革的启示和思考

成都市三十二年来农村土地制度改革的历史发展，特别是近三年来的大胆创新和成功实践，既给我们极大的启示，又使我们深入地思考。主要有以下几个方面：

（一）不争论，着力于有限处置权的改革。对于农村土地所有权的问题，历来有两种截然不同的观点，即私有化或公有化的观点。有的学者基于传统的经济学理论，认为私有产权安排是市场经济的最佳制度安排，对现行的集体所有的土地制度持否定态度。然而，这一结论是以经济主体的信息对称、选择自由、分散化决策以及充分竞争的市场体系假设为前提的。有的学者则基于传统经济理论及其所隐含的上述假设条件，对于我国转型时期的经济制度是不恰当和不现实的理论判断，肯定我国土地集体所有制有这种现存的土地产权制度。谁是谁非？

成都市在试点中不搞争论，主要着眼于农民对土地实际处置权的改革。产权理论认为，对土地而言，一个完整的产权应当包括土地的占有权、使用权、收益权和处置权，而其中处置权是最重要的。成都市对农村土地制度的改革主要有两条：一是明确土地权属；二是对各种权属赋予有限的处置权。例如，对农村耕地的承包权，农民不能改变其土地的性质，即从事非农产业的用途，但可以进行出租、入股等形式处置；对农户宅基地的使用权，农民可以改变它的性质从事非农产业，也可以进行出租、入股、合作等形式处置，但不能买卖；对于农户住房的所有权，农民可以像城市住房一样处置，但其宅基地的性质与国有土地仍有不同；对以上所有的权属农民都有出让（放弃）的处置权，但出让的对象只能是国家，如温江区的“双放弃、一保障”政策。这就是成都市在试点中提出的“明晰所有权，放活经营权，落实处置权，还权于民，还利于民”的创新所在。

（二）重效益，着力于用市场配置土地资源。农村土地制度改革的最终目的是追求土地土地资源的优化配置与投入产出比的提高。新《土地管理法》已明确规定，国有土地和集体土地使用权可以依法转让，即可以通过土地所有权的转让建立土地市场体系。这就比农村土地所有权和使用权的分离更迈出了关键的一步，它对于土地资源的优化配置，实行土地集中，实现适度规模经营具有决定性意义。因此，在农村土地制度改革上，成都市着力于以市场配置土地资源，通过建立市县乡三级农村土地流转服务中心，利用经济手段调动农民和业主两个方面的积极性，实现了占该市耕地总面积38.76%的土地规模经营。同时，成都市还注重使土地的规模集中度与其产业相适应，提高土地资源的投入产出比，从而充分发挥土地效益，取得了农民持续增收的效果。

（三）重探索，着力于用金融杠杆撬动土地资本。成都市在统筹城乡综合配套改革试验区建设中，提出了“土地资本化”的口号，并主要通过两种形式来实现。一种是通过农村建设用地（宅基地）流转的形式，具体推动农村集体土地资本化。为此，全市还建立了土地流转市场，使农村建设用地在市场中进行招标、拍卖或挂牌等方式公开交易，并最终将形成城乡统一的土地市场，实现“两种所有权，同一市场”的目标。另一种是通过允许农户用林权或土地权属抵押贷款的形式，帮助农户实现小额度的土地资本积累，增加农民的“财产性收入‘。同时，成都市还着力引导农民树立土地资本化的观念。农民只有接受了这一观念，才能使农村土地有偿转让，土地资本积累、土地市场建设等改革具有坚实的群众基础。

（四）重攻坚，着力于化解人与地的矛盾。成都市现人均耕地面积仅有0.8亩，且农业劳动生产率还比较低下，仅相当于第二产业的1∕7和第三产业的1∕4左右，人与土地的矛盾十分尖锐。同时，随着农村征地规模的不断扩大，征地中暴露出来损害农民土地权益的问题日益突出，并由此引发了不少农村群体性事件。这些都是农村土地制度改革中遇到的热点和难题。成都市在改革中着力化解这些矛盾，紧紧抓住较少农业人口这个关键环节，千方百计促进农民向城镇集中，农业富余劳动力向非农产业转移。目前，全市已经转移220万人，约占农村劳动力总数的55%。同时，成都市还探索建立多种征地补偿方式及保障被征地农民长远生计的新办法和长效机制，从而保证了农村土地制度改革的顺利进行。

（五）重引导，着力于培育新型集体经济组织。成都市在农村土地制度改革中，形成了一大批新型的集体经济组织。但这种组织有别于建国初期农村的初级社和高级社。初级社的特点是土地所有权归农户，农户以土地和其他生产资料入股，互助合作，按股份红；高级社的特点是土地所有权归集体，农户的其他生产资料折价入社，共同劳动，按劳取酬。新型集体经济组织则提示兼有初级社和高级社的特点：土地既归所有，又能按股份红。但与初级社和高级社不同的是，新型集体经济组织是在市场经济的大背景下，在人力资源和生产要素的流动中成长和发育起来的。成都市着力引导农民走新型集体经济的道路，就使其改革的着眼点，不仅符合经济发展的规律，而且富有社会主义的特色。

（六）重自愿，尊重农民在农村土地制度改革中的选择。农民是农业生产的主要承担者，由农民组织的农户家庭是农村土地制度变革与创新的主要运行载体。在市场经济条件下，农村土地制度（包括产权制度）是否改革到位是农民生产积极性的内在动力源泉。从理论上讲，农村土地制度改革应选择农民与土地优化的结合方式，即这种结合方式能够最大限度地调动农民家庭的生产积极性。这就需要充分尊重农民的自愿选择和切身利益。因为只有这样，农村土地制度的改革才能最终成功。成都市在改革的过程中，采取了“分层推进、区别对待、因地制宜、群众自愿“的原则，正是充分尊重了农民自愿选择的权利，才初步取得了”城乡同发展共繁荣“的效果。

作者系管理学博士研究生，中共崇州市委党校讲师、中共崇州市委政策研究室科研骨干。

[①]该课题为成都市委党校2011调研基地课题，课题编号CDDX2011052。

第五篇：深化林权制度改革 大力发展林业经济范文

深化林权制度改革 大力发展林业经济

****镇位于****市****区中 部，总面积平方公里，辖 个村，万人，是。近年来，特别是自去年以来，镇党委、政府按照上级部署，立足****实际，深入扎实地开展集体林权制度改革工作，取得明显成效。年 月，同志视察了我镇集体林权制度改革工作，给予充分肯定。现将我镇集体林权制度改革情况汇报如下:

一、工作情况及主要做法

****镇林业产业主要分布在山区和滩区，以生态公益林和丰产林为主，全镇林业用地面积达到 万亩，其中生态公益林 万亩，用材林 亩，路林 多公里、万余株。年开始，我镇就在全区率先进行了路林产权制度改革，实行了以拍卖、承包等为主的多种形式相结合的林地产权制度改革，从而放开了林地使用权，激活了林业生产经营机制，调动了群众造林管林护林的积极性，彻底转变了“年年栽树不见树，年年造林不见林”的现象，极大增加了社会经济效益和生态效益，其经验和做法在全区得到推广。文件颁布实施后，根据省、市、区统一部署，为进一步搞好集体林权制度改革，发展林业经济，促进农业增效，带动农民增收。按照“抓林改，做产业”的指导思想，我们在工作中主要做到了：

（一）强化领导，精心组织。林权改革工作开始后，镇党委、政府按照省、市、区统一部署，召开党政联席会议，专题研究全镇林权制度改革工作。迅速成立了由镇长任组长，由分管副镇长任副组长，个部门主要负责人为成员的领导小组，专门设臵了林改办，抽调文化素质高、专业能力强的精干力量专门从事林权制度改革工作，同时将林改工作做为全镇重点工作纳入年终考核。另外，按照上级要求，结合****实际，制定了详实的林权制度改革实施方案。并通过区集体林权制度改革工作领导小组审核批复。镇里召开集体林权制度改革动员会议，层层发动，分别签订林改工作责任书，统一思想，提高认识，明确任务，落实责任，全面安排部署林改工作。

（二）宣传发动，培训骨干。为使林权制度改革深入人心，我们通过广播、标语，发放宣传册、明白纸和召开现场会等方式，加大对集体林权制度改革重要意义的宣传，特别是对 等试点村的典型做法进行重点宣传推广，使各级党员干部和群众认识到实行集体林权改革，不仅能调动群众种好树、管好树的积极性，而且还能增加农民收入、壮大集体经济的重要意义，从而在全社会创造良好的舆论氛围，充分调动了全民参与的积极性和主动性。同时，镇林改办组织 次培训班，对直接参与和指导林改的镇、村人员进行以操作规程、方式方法为主的业务培训，共培训 余人次，发放明白纸 多份，确保了林改工作的顺利开展。

（三）摸清底数，明确任务。由 等部门组成调查小组，对全镇 个村的林木资源进行了逐村排查，在基础材料上报过程中实行“三级审核制”，严把三关：一是严把村级摸底统计关。村工作小组进行集体林业资源的统计，填写《集体林地（木）调查摸底情况统计表》；二是严把包村干部初审关。包村机关干部对所包村林木和林地的数量、四至界限、株数和造林等，逐村逐户核实，明晰权属;三是严把登记上报复核关。镇林改办对照****镇土地利用总体规划，现场审验，检查村上报的登记表是否准确一致，审验合格后整理归档，并进行林权登记公示。最终确定有林改任务 个村 涉及宗地数 宗，面积 亩，其中生态公益林 宗，面积 亩；用材林 宗，面积 亩；路林 宗，株，公里。

（四）强化监督，稳妥推进。为扎推进林权制度改革，保质保量如期完成林改任务，我们建立了三项工作制度。一是统计制度。我们统一制订下发《 》，明确各办事处每月 日前上报工作进度，以便林改 办及时掌握工作状况。二是监督制度。集体林权制度改革涉及广大农民群众的切身利益，工作必须积极稳妥，确保群众利益，确保社会稳定。为此，我们专门成立了由镇 等部门组成的林权制度改革监督检查小组，对不严格按程序操作、损害群众利益的行为，及时纠正，严肃查处。同时，充分发挥村务公开的监督作用，扩大群众参与认知度。认真对待群众来信来访，及时妥善调处林改工作中出现的纠纷和矛盾，确保集体林权制度改革顺利进行。三是考核制度。制订下发了《 》，在全镇的整体工作结束后，镇里成立林改考核组进驻各村，镇委、镇政府主要领导多次深入到基层，对林改工作开展情况进行督促、检查和指导，有利促进了正常工作的开展。

（五）完善档案，严格发证。一是严格规范林权制度改革档案资料管理，做到了资料齐全，有据可查。二是制定方案、规范程序、规范各种表格、规范林权勘验等制度，做到了登记内容统一、操作程序统一、业务标准统一。三是制定了林改档案管理办法。将林改资料的归档范围、内容、方法和管理的要求进一步细化和明确，明确专门档案人员进行管理。同时，切实抓好林权证发证工作。我们采取以 为单位，逐村逐组开展林权证发证工作。共发放林权证 份，涉及 宗，面积 亩，占应发证的 %。

二、林改工作的主要成效

我镇通过实施集体林权制度改革，极大地调动了群众发展林业的自觉性和积极性，促进了农村经济发展和社会稳定，取得了良好的经济效益和社会效益。主要表现为：

（一）稳定了林木权属，增强了群众发展林业的信心。通过改革，实现了“种者有其林，谁造谁有权”的改革目标，明晰了产权，颁发(换)了林权证，落实了经营主体，让林农吃了“定心丸”，增强了他们管好自家林，大力发展林业奔小康的信心。我镇林业生产逐渐形成责、权、利相统一的良性发展局面。目前，全村人均树木 亩，路林人均 棵树，全村收入每年达到 万元，人均 元。

（二）提高了林农护林防火的主动性，森林资源得到进一步保护。通过改革，广大群众在取得林地使用权、林木所有权和经营权的同时，也落实了管护责任，农村长期以来存在的护林难、防火难等问题得到了有效解决。改革以后，村民护林防火的积极性明时雨 显高涨，基本做到了“管好自家山，看好自家林”。近年来我镇未发生一起森林火灾事故，连续 获得“ ”和“ ”荣誉称号。

总之，集体林权制度改革是国家的一项惠民政策，我们坚决落实好，并且在下一步工作中，镇党委、政府将严格按照上级统一部署，加强领导，强化措施，把集体林权制度改革工作作为稳定和发展林业生产的基础性工作来抓，实现经济、社会、生态等多方面效益共赢，为实现全镇农业和农村经济持续健康快速发展做出应有贡献。