中国农村土地制度改革

第一篇：中国农村土地制度改革

中国农村土地制度改革

土地制度是农村的基础制度。集体土地流转是当前农村基本经营体制的一次创新，涉及到土地资源的整合，涉及到农业产业结构的调整，涉及到农用地结构的调整。其包括农用地承包经营权流转和农村集体建设用地使用权流转两个方面。土地综合整治，可以有效促进农村土地从粗放、低效利用向集约、高效利用的转变，释放建设用地空间，增加有效耕地面积，实现经济发展与农业生产统一发展，是解决土地管理问题的有效途径，同时可以促推新农村建设，拉动经济增长。

一、当前中国农村土地制度改革的现状与问题

土地政策的显著特点是强调中政府要实行世界上“最严格”的土地政策,以保护中国日益紧缺的土地资源,控制乱占和滥用土地。目前农民上访和投诉中涉及到的土地案件已经占到全部上访和投诉数量的首位。据估计,全国失地农民数量达到3000万以上。从近年土地被征用的数量和国农民人均土地面积这两方面判断,3000万失地农民的数量估计并不为过。少数农民因为得不到合法的土征用补充费用,与村集体的干部和地方政府发生冲突,成为常年上访户。还有的地方农民集体与征地单位或地方政府对抗,造成严重的地方社会治安问题。农村土地承包法》使所有权在国家与集体、农户之间发生分割土地承包法实际上显示了国家、集体和农户对土地所有权的分割,但却没有明确地合理地界定它们之间的权利边界。深入想,这种界定是不可能的。土地承包法的本意是要克服传统集体所有制的弊端,但又想继续维持集体所有制的框架,不免在逻辑上漏洞昭然,在实践中弊端丛生。

二、土地制度改革的政策建议

(一)农地制度的改革路径”农地国有化主张退出权”方案设计。

建立混合所有制的主张。改革建议假设中央政府采用下述农地制度改革的方案:农村耕地承包权独立化、长期化、商品化。

(二)农地征用制度改革

第一,把现在村集体的土地出让权力和收益享有权利完全拿掉第二,在商业性的耕地占用中,用一个新的税种替代耕地占用补偿金的征收,并由国税部门负责征收。第三,土地交易的行政监管部门实行垂直领导。中央政府已经考虑实行这个制度。土地监管部门负责认证土地交易价格的评估机构的执业资格。第四,由土地法庭作为土地交易纠纷尤其是交易价格纠纷的最后裁决机构。第五,借鉴发达国家的经验,制定土地(或土地使用权)交易价格条例,规范土地的商业性交易和公共部门的征用行为。第六,在目前城市公有土地实行国家所有制的情况下,可以考虑延长土地使用者的使用年限到100年,待条件成熟以后,可以进一步深化所有权改革。3.尝试建立“国家失地农民账户”和“国家失地”农民保障基金”。

第二篇：中国农村土地制度改革

中国农村土地制度改革

摘要：农村土地制度不仅直接影响到中国土地资源的保护和农业生产的可持续发展,还关系到整个国民经济的宏观运行和行业效率,也关系到中国农村的政治稳定。加快农村土地流转，是建设现代化农业的客观要求和推进城乡统筹发展的关键。当前我国农村土地流转中存在土地用途改变、有效需求不足、流转期过长等问题，解决的方法就是要依法依规办事、积极开拓市场及加大金融扶持等，以确保农村

【1】土地流转的健康发展。

关键词：土地流转

农村土地制度改革

城乡统筹发展

规模经营

引言：土地制度是农村的基础制度，党的十七届三中全会明确提出：要进一步健全严格规范的农村土地管理制度。【2】集体土地流转是当前农村基本经营体制的一次创新，涉及到土地资源的整合，涉及到农业产业结构的调整，涉及到农用地结构的调整。其包括农用地承包经营权流转和农村集体建设用地使用权流转两个方面。土地管理工作最大问题是怎样才能既保障经济发展对用地的需求，又能保护耕地实现国家粮食安全。土地综合整治，可以有效促进农村土地从粗放、低效利用向集约、高效利用的转变，释放建设用地空间，增加有效耕地面积，实现经济发展与农业生产统一发展，是解决土地管理问题的有效途径，同时可以促推新农村建设，拉动经济增长。

一、当前中国农村土地制度改革的现状与问题

土地政策的显著特点是强调中政府要实行世界上“最严格”的土地政策,以保护中国日益紧缺的土地资源,控制乱占和滥用土地。农村住房建设过度占用耕地也已经达到触目惊心的地步。而自然村目前仅有少数人居住,严重“空心化”。同时，目前农民上访和投诉中涉及到的土地案件已经占到全部上访和投诉数量的首位。据估计,全国失地农民数量达到3000万以上。【3】从近年土地被征用的数量和国农民人均土地面积这两方面判断,3000万失地农民的数量估计并不为过。少数农民因为得不到合法的土征用补充费用,与村集体的干部和地方政府发生冲突,成为常年上访户。还有的地方农民集体与征地单位或地方政府对抗,造成严重的地方社会治安问题。农村土地承包法》使所有权在国家与集体、农户之间发生分割土地承包法实际上显示了国家、集体和农户对土地所有权的分割,但却没有明确地合理地界定它们之间的权利边界。深入想,这种界定是不可能的。土地承包法的本意是要克服传统集体所有制的弊端,但又想继续维持集体所有制的框架,不免在逻辑上漏洞昭然,在实践中弊端丛生。

二、土地制度改革的政策建议

(一)农地制度的改革路径农地国有化主张退出权”方案设计。建立混合所有制的主张。.改革建议假设中央政府采用下述农地制度改革的方案:1)农村耕地承包权独立化、长期化、商品化。(二)农地征用制度改革1.现行制度的不合理性现行法律规定的不合理性是显而易见的。如果只是农业用地的所有权转移,地价作为年收益的6至10倍是合理的2.农地征用改革方案第一,把现在村集体的土地出让权力和收益享有权利完全拿掉第二,在商业性的耕地占用中,用一个新的税种替代耕地占用补偿金的征收,并由国税部门负责征收。第三,土地交易的行政监管部门实行垂直领导。中央政府已经考虑实行这个制度。土地监管部门负责认证土地交易价格的评估机构的执业资格。第四,由土地法庭作为土地交易纠纷尤其是交易价格纠纷的最后裁决机构。第五,借鉴发达国家的经验,制定土地(或土地使用权)交易价格条例,规范土地的商业性交易和公共部门的征用行为。第六,在目前城市公有土地实行国家所有制的情况下,可以考虑延长土地使用者的使用年限到100年,待条件成熟以后,可以进一步深化所有权改革。3.尝试建立“国家失地农民账户”和“国家失地”农民保障基金”。

三、农村土地流转的问题及对策 加快农村土地流转，是建设现代化农业的客观要求和推进城乡统筹发展的关键。当前我国农村土地流转中存在土地用途改变、有效需求不足、流转期过长等问题，解决的方法就是要依法依规办事、积极开拓市场及加大金融扶持等，以确保农村土地流转的健康发展。

（一）当前农村土地流转中存在的问题分析1．土地流转后改变农业用途。新路村的土地流转后，一般用作为建设木材市场、建材市场，还有建楼房以用于出租。土地流转后因改变土地用途而导致土地质量下降，缺乏耕地保护和可持续发展意【4】识。2．土地流转的有效需求不足。在调查中发现，各地农业产业化龙头企业和各类合作社组织在土地流转过程中起了重要的推动作用，然而农业产业化企业在土地的使用价格上让其退而止步。3．土地流转期限过长侵害农民的根本利益。土地经营权的长久不变是从根本上保证土地属性和农民利益，但是，一旦出现土地大规模的长期流转，就有可能产生圈占土地现象，将直接影响农民利益。4．土地流转后带来的社会压力土地流转，尤其是规模化经营导向的土地流转，必定会提升农业生产的集中度和机械化程度，从而无法避免地产生大量的农村剩余劳动力，对城市消化农业人口的能力是一个严峻的考验。5．土地流转过程中金融支持不足在目前农土地高度分散的土地格局下，小农经济很难积累起大量资本，因为高效农业的投入巨大，而回报周期长，需要大量的资金投入。

（二）改进措施及政策建议．确保土地流转的可持续发展土地不但是农民最基本的生产资料也是农民最基本的生活保障和社会保障，是农民最大的利益所在，也是农村最大的稳定因素。因此，必须尊重农村生产力自身发展规律，尊重土地流转的内在规律，尊重农民的意愿，从该地的实际条件出发，因地制宜，稳妥推进土地流转。2．积极开拓土地流转的市场需求首先，探索建立土地使用权转让机制，允许农村土地在一定范围内流转，并通过市场机制形成合理的土地转让价格。3．合理确定土地流转周期从新路村土地流转的个例来说，一方面，专业大户或农民专业合作社等经验实体希望能将土地长期稳定下来，形成稳定的规模经营。4．做好土地流转后的后续工作农村土地使用权流转为农业劳动力转移创造了条件，同时，只有农业劳动力实现了稳定、大规模的转移，才能加快农村土地使用权流转进程，促土地适度集中、规模经营。5．加大对农村土地流转的金融支持力度①建立多层次多渠道的农村金融机构体系支持土地流转。②出台对土地流转方面银行贷款配套政策。【5】 参考文献：

【1】当前中国农村土地制度改革的现状与问题

党国英

(中国社会科学院农村发展研究所,北京100032)第44卷第4期华中师范大学学报(人文社会科学版)2005年7月

【2】农村土地流转的问题及对策

王慧青 尹少华

（中南林业科技大学 农林经济管理研究中心，湖南 长沙 410004）

【3】 农村土地流转状况调查与思考

黄延信

张海阳 李伟毅 刘 强

《农业经济问题》(月刊)2011年第5期

【4】 <农村土地与农民的社会保障> 姜长云

国家计委产业发展研究所 【5】<中国农村土地承包经营权的产权残缺与重建研究>

钱忠好 经济学研究

第三篇：中国农村土地制度改革研究

中国农村土地制度改革研究

1、国内外研究综述

1.1国外研究综述

1.1.1马克思等人对土地制度问题的研究

马克思和恩格斯在探索社会主义的建立与发展过程中，对土地制度问题进行了深入研究。马克思在与恩格斯合著的《共产党宣言》(1848)中，广泛论述了土地所有权、土地价值、土地生产方式、土地规模经营、土地规划及土地所有制变革等基本理论。此外，马克思在《经济学手稿》(1857-1858)和《卡尔·马克思关于土地所有制的发言记录》(1869)等著作中论述了土地制度问题，在《论土地国有化》（1872）年中论述了土地国有化政策，在《资本论》(1894)中研究了土地所有权政策。

1.1.2西方学者对土地制度等问题的研究

英国的李嘉图认为，资本家是资本主义制度中一个重要的并且是占统治地位的生产当事人，而土地所有者却完全是多余的；斯密从维护产业资本家的利益出发，提出反对土地私有权存在的地租理论，并且想或多或少地把土地私有直接变为国有。

舒尔茨在《改造传统农业》中，论述了土地制度安排对农业增长的影响。他认为，改造传统农业最重要的制度保证是运用以经济刺激为基础的市场方式，通过农产品和生产要素价格来刺激农民；控制农场规模，用所有权和经营权合一的，能适应市场变化的家庭农场来改造传统农业，改造农业中低效率的所有制形式，实行居住所有制形式等。他认为，地租在配置农业资源中执行着一种必要的经济职能，任何对地租的压抑都有损于指导和引诱农民有效地使用农地的信号和刺激

与舒尔茨一样，马尔科姆·吉利斯等发展经济学家同样关注土地制度对农业发展的影响，认为土地所有制的条件确定了所有提高农业产量的努力必须据以发挥作用的环境;而且土地所有制对农业生产率有很大影响，拥有土地的个体农民都知道，促使产量提高的技术和不断的努力会增加其收入，如果土地归别人所有，就不一定会出现这样的结果[3]。

对于产权和土地产权问题，巴泽尔认为，个人对资产的产权由消费这些资产、从这些资产中获益和让渡这些资产的权利或权力构成，产权通过交换得以实现[[4]。利贝卡普认为，产权制度是一种社会制度，包括宪法、法令条款和司法规则，以及非正式的传统和习惯。促进产权制度调整的力量，包括新的市场价格和新的生产可能性。1.1.3当代国外学者对我国农村土地制度等问题的研究

卜凯在1920年至1925年对我国7个省17个县的2866个农场进行了详细调查后认为，中国的贫困在于农场面积的零细，生产力的薄弱，总根源是人口过密，解决这一问题的出路是实行人口节制。

Putterman等学者利用“公有物悲剧”理论和分析方法，对我国农村土地所有权制度进行研究和分析后认为，中国的农村土地所有权与其说是农村集体所有权，不如说是一种地方政府的所有权，这种土地所有权制度不可避免地导致中国农村土地资源过渡开发和利用，必须将中国农村的集体土地所有权制度改革为土地私人所有权制度，才能避免农村土地的过渡开发和利用，实现农业和农村经济的持续发展。

Ostrom, Stevenson等却认为，集体土地产权比私有产权拥有更多的益处，如更低的制 度成本、规模经济以及降低风险等，在一些特定的自然、社会和经济条件下，集体土地产权制度可能产生更优的绩效和结果。

德国学者Franz von Benda-Beckmann从土地财产权利功能的角度对我国农村土地制度进行了分析后认为，土地权利作为最重要的财产权利具有四个功能，即社会功能、经济功能、环境功能和政治功能;中国农村土地制度的改革和设计，必须充分考虑这四个方面的因素，否则，中国的农村土地制度就会阻碍社会经济的发展、造成环境退化和危害社会公共利益与政治稳定等。

1.2国内研究综述

1.2.1关于农地制度范畴的研究

曹泽华（2005）等选择从西方产权理论的角度来定义和理解农地制度，认为农地制度与农地产权制度是等同的，土地制度就是通过界定土地产权，从而决定土地产权的价值及其相关收益，进而决定与土地产权相关的人的一系列行为以及收入。土地制度的核心即界定产权。曹泽华等认为农地产权是一系列将农地作为载体的权力集合，不仅包括所有权，而且还包括使用权、收益权、抵押权、租赁权、交易权等多种权利。

李明秋（2001）从法律法规的角度来定义农地制度。认为农地制度是指农地的所有制度、经营制度、流转制度和管理制度。正是这些子制度共同构成了农地制度。

吴亚卓（2002）等选择马克思生产关系所有制理论来理解农地制度。认为农地制度就是农地所有制，就是以土地为载体所体现出来的生产关系的总和，土地制度是指土地的生产、分配、交换、消费诸环节所形成的土地关系制度化后的总称。1.2.2关于集体产权理论的研究

我国农村土地财产权的法律文件和政策规定为:“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”从法规中可以明确得出我国农村的土地所有权归农村的集体所有，对于集体产权是否适应市场经济发展的需要，理论界有着不同的观点

李桂梅（2004）认为土地产权界定不清晰，表现为土地产权的残缺，土地的所有权、使用权、收益权以及处分权在产权主体之间的分配和定位模糊，从而导致了实践中土地产权运行的混乱。

迟福林（2002）等认为，我国农地集体产权边界是清晰的，是一种共有权利，集体中的每一个成员共同占有土地产权，农村的基层组织代表集体行使这种所有权。但在市场经济运行中这种代议产权制度不适应现实状况的需要，因此应该予以改善。王环、王金柱（2006）等认为我国农地的集体所有权是一种虚的、抽象化的产权，只有集体、没有成员。1.2.3关于农地集体产权发展方向的研究

王景新、迟福林（2002）等主张坚持和完善当前的农村集体土地所有制，在坚持 农地集体产权前提下把农地使用权物权化，赋予农户长期而稳定的农地使用权。进而把农地集体所有制的成员共同占有改造为按份共有。

张德元、周天勇（2004）等认为对农村集体土地进行国有化改造，由统一的国家作为农地产权的唯一代表。把农户土地租赁期限延长至99年999年或者永佃制度，租赁农地还可以进行继承。

杨小凯、蔡继明，（2004）等认为彻底的农地制度改造应该进行农地产权私有化，把农地产权交给农户农地经营完全按照市场经济模式由农户自主经营，所有权与使用权相互分离状况由生产力发展水平决定，政府法规保证市场运行的秩序。

2、农村土地制度及其改革意义 2.1农村土地制度的含义

如何准确把握土地制度的定义，直接关系到现实生活中农村土地制度的改革的核心问题。迄今为止，我国理论界对“土地制度”的范畴尚未达成共识。主要有以下三种观点：一是认为农地制度与农地产权制度是等同的，土地制度就是通过界定土地产权，从而决定土地产权的价值及其相关收益，进而决定与土地产权相关的人的一系列行为以及收入。二是认为农地制度是指农地的所有制度、经营制度、流转制度和管理制度。正是这些子制度共同构成了农地制度。三是农地制度就是农地所有制，就是以土地为载体所体现出来的生产关系的总和，土地制度是指土地的生产、分配、交换、消费诸环节所形成的土地关系制度化后的总称。

完整的土地经济制度应当包含土地所有制、土地产权制度。土地所有制度主要解决 土地归属问题，它要明确土地所有权主体。它是生产资料所有制的重要组成部分，决定一国或社会生产关系的性质；土地产权制度涉及到土地如何利用和有效使用问题，主要包括土地使用、土地流转和转让制度。土地所有制度决定了生产过程中形成的人们之间的生产关系，土地产权制度决定了土地使用过程中各种利益主体之间的权责利关系。

2.2农村土地制度的特征

2.2.1地位的基础性

土地是一个国家最基本的资源和资产。在资本主义大工业发展起来之前，当社会处于农业阶段的时候，土地是最基本的生产要素，因而成为最主要的财富形式。在资本主义社会之前，土地的占有形式基本上决定了社会财富的占有和分配形式。因而土地制度成为当时最具基础性的社会经济制度。

18世纪产业革命以后，人类逐步进入现代大工业时代，国民财富大量增加，财产结构发生巨大变化，土地己经不再占据财产构成中的决定性地位。但是在现代发达的资本主义国家中，由于人口膨胀和城市化进程加快，使城市土地口渐稀缺与昂贵。因而使土地制度在决定国家财富的占有和分配中仍然居于相当重要的地位。如美国的土地价值占国民财富总价值的23%左右;口本1973年的土地价值达到206万亿口元，相当于上一年国民生产总值的3.22倍。

2.2.2国度的差异性

在现代世界各主要的资本主义国家中，就一般财产来说各国的占有形式比较单一。而惟独土地占有形式各个国家之间仍然保留着明显的差异性。因为土地制度除了直接受一个国家生产方式与生产力水平的决定性影响之外，同时还受到土地资源的状况、民族经济文化发展的历史等多种因素的影响，因而形成国与国之间明显的差异性。2.2.3构成的复杂性

相对于一般财产来说，土地财产关系要复杂得多。土地作为一种财产，其所有、占有、使用、收益、处分及管理等等构成一系列复杂的财产关系和产权体系。这是由于土地作为一种不动产所具有的特性所决定的。

2.3农村土地制度改革的重大意义

2.3.1农村土地制度改革关系到中国未来经济、社会战略发展目标的实现。

农村稳定则社会稳定，农业、农村和农民问题始终是中国革命和建设的根本问题，是经济发展、社会安定、国家自主的基础。而三农问题的根本是农村土地问题。如果说农业是国民经济的基础，那么土地就是农业的基础，而我国只占世界7%的耕地却要养活占世界20%以上的人口，土地资源的稀缺，使得土地成为农村特殊的也是最基本的生产资料，是农民的生存之源、发展之本。土地制度的安排成功与否，直接关系到中国未来经济、社会战略发展目标的实现。

2.3.2农村土地制度改革是农业可持续发展的基础。

对于我们这样一个人口众多的农业大国来说，我国农业必须走可持续发展之路。农地制度在农业可持续发展中的作用是由农地在农业生产中的重要作用所决定的。农业可持续发展的关键在于农地资源的可持续利用，资源能否可持续利用又取决于人们对资源的利用方式，而资源的利用方式又受到农地制度的制约和影响。不同的制度选择对农地资源的开发利用会产生不同的影响，成功的制度安排能够激励生产者以可持续利用的方式利用土地资源，积极改善农业生产条件，促进农业生产快速持续增长。

2.3.3农村土地制度改革是社会主义市场经济的发展的要求。

改革开放以来，我国的农村改革实际上是一直以变革土地制度为核心展开的。在确立了社会主义市场经济体制总体目标以后，农村改革仍必须从土地制度改革中寻找突破口，以使农村经济适应社会主义市场经济的发展，适应农业现代化的发展。建立社会主义市场经济体制，不仅要发展商品市场，更为重要的是要加快建立生产要素市场，这是社会主义市场经济体制的要求，也是建立和完善农村市场体系的重要内容。要通过深化农村土地制度改革，建立与市场经济体制相适应的土地制度，通过市场运行机制按经济效率原则实现土地与其它生产要素的优化组合和合理配置，从而促进土地的流转与集中，实现土地适度规模经营，提高土地利用率和生产率，促进农村经济的发展，以实现农业增长方式的转变。

3、我国农村土地制度改革进程、现行模式和存在问题

3.1我国农村土地制度改革进程

十一届三中全会以来，我国农村经济体制改革发展进入了新时期。以家庭联产承包责任制为主体的农村改革实现了农村土地集体所有家庭经营的历史性变革，推动了农业生产力的大发展。这也是我国现行的土地制度。所谓家庭联产承包责任制是指农民合作经济组织通过契约，将集体公有的土地等基本生产资料和经营项目发包给农民家庭自主经营，在农民家庭分散经营的基础上，合作经济组织统一经营单家独户难以承担的公共服务，统分结合、双层经营，因而它通常被人们表述为“家庭联产承包责任制”。从其产生到最终确立，大体上经历了四个阶段：家庭联产承包责任制的萌芽和起步((1978年秋一一1980年4月)：家庭联产承包制的全面展开阶段(1980年5月一一1981年底)；家庭联产承包责任制的全面完成阶段(1982年春—1984年初)；家庭联产承包责任制的稳定与完善阶段(1984年初一一至今)。

3.2我国农村土地制度改革现行模式

3.2.1“大稳定、小调整”模式 这是目前最普遍的一种模式，被广大中等发达地区所采用。它是在稳定家庭承包经营的条件下，对土地的承包权以及承包期进行适时的调整。多数情况是在农民自发要求下来进行的。这种调整是基于人口的变动而对土地产权的要求。在承包期上，农民更倾向于“大稳定小调整”。这一现象普遍存在的原因在于，土地承包权从根本上说是一种社区集体成员权。土地承包权的福利性分配，使得土地承包权演化为农民生活和就业的保障。只要土地集体所有制继续保留，就不能排除农民对土地的承包权，也就无法从根本上消除对土地进行调整的可能。这正是此种制度普遍存在的重要原因。

3.2.2“两田制”模式

20世纪80年代发韧于山东平度的“两田制”是农地使用制度的又一重要模式。“两田制”是将耕地分为口粮田和责任田。其中，口粮田按人口均分到户，只承担农业税;责任田则实行招租形式承包经营，不仅要承担农业税，还要承担粮食定购任务和缴纳土地承包费。其核心思想是将公平和效率原则结合起来，以便更加集约地使用土地。由于责任田在一定程度上弥补了口粮田平均承包的效率损失，兼顾了农户、社会二者的利益，使得土地效率有所提高，制度安排取得了一定成效。

3.2.3苏南模式

随着经济改革的深入，中国的工业化和城市化取得了长足的发展，特别在沿海地区，非农产业异常发达，农业所占份额在不断地下降。这一方面造成了耕地的闲置现象;同时又存在着想扩大经营规模的农民无地可扩的现象。受规模经营能够带来规模经济的诱导，中国许多地区都有实行规模经营的冲动。像北京顺义、苏南地区、广东南海、山东一些有条件地区等都进行了尝试。其中最具代表性的为江苏苏南地区的土地规模经营，被称为“苏南模式”。其基本做法是通过农户间土地的转让形成“种粮大户”，采取“反承包”、“倒租赁”、“异地承包”等形成规模经营，或通过“土地使用权入股”等形式，集中土地招租来形成股份制农场、站办农场、村办农场等。

3.2.4“生不增地、死不减地”模式

贵州媚潭是典型的传统农区，耕地资源极其有限。全县制定了明确土地集体所有权主体，稳定农户的承包经营权的制度安排。只在1984年调整了一次承包土地.目前这种“生不增，死不减”的经营模式己在贵州省全面推广，并以地方法规的形式规定耕地承包期_50年不变，非耕地承包期60年不变。如此之长的承包期基本上己接近永佃制。此项制度己写进中央的有关文件，为此项制度在全国推广奠定了基础。

3.2.5土地股份制模式

广东南海县地处珠江三角洲，该地区人多地少，且好坏搭配远近插花，不适应现代化大生产的要求，其次该地区的非农产业相当发达。这一方面造成了农地无人耕种，但又不愿意放弃承包权;另一方面造成了一部分从事农业生产的农民无地可耕或耕地不足。于是在不同地区，采取不同的折价形式，把土地和固定资产折股量化给农民，农民在获得承包权后，再把土地的使用权交给集体，纳入股份由合作组织统一使用，实行农民股权“生不增、死不减”制度，对新增人口实行配售股。这样就实现农户承包权与使用权的分离。

3.3我国农村土地制度改革面临的问题

家庭承包经营责任制是中国农民在生产实践中的伟大创新，是农民实践经验的总结的和推广，它响应了中国农民发自内心的呼唤，符合农民的愿望和要求，有力地促进了我国农业生产的发展，然而，近年来，随着农村生产力水平的提高，农业机械化逐步推广，农业产量不断增加，而农民的纯收入，却一直在迂回爬坡。这种农民的“增产不增收”的现象，使我国“土地集体所有，家庭承包经营”的土地制度的局限性口渐暴露，集中表现在以下几方面： 3.3.1土地产权界定不清，主体不明确，集体所有权被虚化

《宪法》规定:“农村和城市郊区的土地除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有。宅基地和自留地、自留山也属于集体所有。”但是对于农村土地，哪些是国家的，哪些是集体的，并没有明确规定，而且集体所有土地的产权主体也不明确。《民法通则》将产权主体赋予了行政村，而《土地管理法》将产权主体赋予了合作经济组织。实践中，集体土地的产权主体，各地差异很大除中央政府之外，各级行政组织都对地权进行了不同程度干预，从而造成地权的不完整。集体土地产权主体的模糊性，导致了产权运行上的混乱，另外，集体土地所有权受到来自国家与农户的“两面夹击”，使农地集体所有制有名而无实。土地集体所有的虚置使集体在经济上并无实质性意义，集体组织只是以土地收入为支撑承担社会行政职能而己。因此，要对农村土地产权制度进行系统变革不能忽视这一问题。3.3.2农地经营分散，难以形成规模效益

我国农村实行土地集体所有制，无论从法律意义上还是从经济意义上看，每个集体成员天生有权分享集体土地的收益。因此大多数地方根据集体土地的数量和质量，将土地按人口或按劳动平均分配。由于我国土地资源和人口分布不均，因此这种均田承包造成了人地关系结构性失衡。随着人口增减变化，许多地区每隔几年就对土地进行大规模调整，地块变得极其零碎分散。土地的超小规模经营不利于引进资金和技术，难以形成规模效益，而且单个农户从市场获得信息的能力有限，对市场的参与程度较低，也没有足够的能力抵御自然灾害、技术创新等风险，不利于农业生产的社会化、规模化和集约化发展，成为我国传统农业向现代农业转变的主要障碍。

3.3.3土地流转十分困难，资源配置效率低

其一，集体土地实行人为的静态配置，被排斥在市场之外。目前我国农地集体所多以村民小组为边界，农地的流转空间受到限制。无论土地的分配还是土地的转让，都表现出很强的对外排斥性，不利于农地市场的充分发育和包括土地在内的各种生产要素的合理优化组合。其二，土地流转缺乏有效的制度法律保障.土地承包经营权的性质以及权能构成在法律和理论上没有明确界定，因此土地承包经营权的流转没有法律和政策依据。目前我国农村土地市场机制还没有建立起来，一些承包使用权的流转基本是小范围私下的隐形交易，不利于实现土地资源的合理流动和有效配置。

3.3.4非农建设用地使用和管理混乱，不利于农村城市化发展

目前在我国农村中，由于对农民宅基地使用缺乏约束机制，乱占耕地、超标占地的现象十分普遍，宅基地使用也没有按规划进行，致使许多地方出现了“空心村”，土地浪费严重。另外，乡镇企业的发展和小城镇建设也占用了大量的耕地。地方政府为了追求当地经济的发展，违法越权批地或占地，为乡镇企业用地大开方便之门，使乡镇企业用地呈现出无偿无限供给的特征。同时，乡镇企业发展和小城镇建设用地安排缺乏统一规划，布局分散不合理，难以形成集聚效应和规模效应，与农村城镇化建设背道而弛。3.3.5农村滋生了许多特权腐败现象

现行的土地家庭承包经营制度，理论上说土地应归农民集体所有与支配，但在现实中，现行土地政策赋予了乡，镇领导干部研究过大的权力，由乡、村或村民小组的领导者以集体的名义掌握与行使土地所有权与支配权，使得农民在土地权利往往落不到实处。

4、政策建议

4.1建立归属清晰的农村土地产权制度 当前我国农地财产制度在法律名义上属于农村土地集体所有制，“。··„农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有;宅基地和自留地、自留山1属于农民集体所有。”而对于集体的界定根据《土地管理法》相关规定至少有三个，村集体、村民小组和乡(镇)集体，但在现实的经济生活当中，实际上对于农地财产可以实行一定影响也至少有三个即集体、农户和政府，从经济产权的角度而言，这实质上三者都具有一定的经济所有权。但对每一个主体而言，都没有获得“绝对”的经济所有权，因此对于每一个主体而言，这种经济所有权又都是残缺的，而相对于法律名义上的集体产权而言，这种产权权利残缺性更为严重，这也是许多学者关注集体产权的原因之一。法律名义产权与经济实质产权的名实不符，对我国市场化建设的危害很大。法律名义上，集体是农村土地的所有者，应该可以行使占有、使用、收益和处分的权利，但实际上，集体在现实生活中只有按照国家的有关政策实行发包土地与调整农户承包地的权利;而落实到农户对于土地的经济权利上，农户没有土地的法律名义所有权，也没有处分土地的权利，农民仅仅有占有、使用土地的权利。国家在法律上对于农村集体土地没有任何权利，但在具体的经济现实中，国家却可以通过相关法规政策对土地实施处分的权利，由于三者之间关系纠缠不清，任何单方面都没有对于农地的绝对“支配权”，因此造成农村土地缺乏明确的经济主体，农地的流转性很差。而市场经济恰恰需要生产要素具有较强的流动性，以实现生产要素的增殖功能。因此，加快农地要素的市场化建设要求，首要的是清晰农地的产权状况。

4.2加快农地流转中介组织服务体系建设。

农地产权交易是一个比较复杂的交易过程，涉及到交易技术细节比较繁多，农地交易的中介组织的设立可以高效率的解决这些问题，农地交易中介组织的服务水平是完整统一成熟市场的标志。西方资本主义国家的农地产权中介组织机构十分发达，他们提供从信息搜集、价格评估、金融信贷、代理登记等一条龙服务，它使得农地产权流转程序和流转机制更为健全，为农地产权有意转让者和受让者提供各类层次的需要。而我国在这方面的发展还比较薄弱。加快农地产权流动的服务性机构的建设，对于我国农地产权市场初步建立与培育，对农地的自发性交易逐渐成为被经常性交易，能够很好的担当产权交易双方的平台，为农地交易双方降低交易成本。

4.3积极培育和建立农地产权交易市场。

土地股份制的目的是土地的可流动性，这就要求农地具有可交易性，农地的交易才‘会产生土地生产要素的优化组合，促进农地的兼并、集中，实现农地的规模化、产业化经营。通过农地产权交易市场实现农地生产要素兼并集中是市场经济发展的内在要求。同时，土地流转的市场化是土地流转的必然趋势，也是通过经济手段调节土地要素优化组合、保障农民权益的长效机制。政府在积极培育农地产权交易市场、促进农地要素优化配置方面可以做到以下几个方面:第一，积极建立鼓励农地产权流转的约束和激励机制，通过优惠的农地产权流转政策鼓励农地生产资料的集中、兼并。第二，建立完善多层次的农地产权交易市场体系，为农地产权交易提供多种服务平台。把各种农地产权流转方式纳入规范管理，确保交易双方权利明确。第三，建立专门的权交易信息平台以及各种形式的土地产权交易结算中心，及时发布各种土地交信息，统一为交易双方办理土地出租、租赁、出让、抵押等多层次登记服务。第四，建立健全农地产权变革登记制度。农地产权市场一旦形成，农地生产要素流动性增强，其权属变革的主要见证在于以政府为主的权威部门的文书，加强产权登记部门的服务是农地生产要素得以顺畅流动的关键。1 引自:《中华人民共和国土地管理法》第八条 4.4积极推进农地股份制建设。

农业生产力的变革，除了农业自身生产技术水平的约束之外，还来自于农业生产关系的束缚。我国农业生产的家庭承包经营方式是典型的小农经济，在整体国民经济的各个部门都处于工业化、规模化经营的方式下，小农经济很难跟上这种发展快车，犹如马拉车与动力火车一样，这种差距只会越来越大。改善农业生产关系，引进农业先进生产力，就必然要求农业同其它国民产业一样走规模化、产业化发展道路，积极推进农地股份合作，是当前我国农地政策的较好选择。农地股份制合作是在农地承包经营权物权化的基础上建立而来的，农地股份合作制不是对农地承包经营权物权化的简单否定，而是一种扬弃，是把农户对于土地的物的所有权资本化，按照现代企业法人财产制度的要求，农户履行出资人职能的制度设计，它并排斥农户对于农地的所有权，但农户对于农地所拥有的是一种价值所有权而并不是对农地实体的直接支配权。农户本身也还是农业劳动者，农户的两重身份决定了农业股份合作制公有制性质，但同时解决了由于农地财产关系紊乱而造成先进生产力无法进入农业领域。

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第四篇：中国农村土地制度改革的新希望

中国农村土地制度改革的新希望

诸镇康

在11月份将要举行的三中全会上，所面临的经济问题中，土地改革是重要的部分，7月，总书记到武汉农村综合产权交易所考察时强调，深化农村改革，完善农村基本经营制度，要好好研究农村土地所有权、承包权、经营权三者之间的关系，土地流转要尊重农民意愿、保障基本农田和粮食安全，要有利于增加农民收入。

在中国，农村土地归集体所有这一概念已经被写进这个国家的宪法中，这象征着“中国特色的社会主义”。在中国城市用地所有权是归国家所有,农村的土地所有权仍旧是集体所有，并且这种集体所有权受到地方政府领导的监管。农民是不允许买卖他们所耕种的土地和居住的房屋，这就束缚了农村经济的发展，减少了农民迁移到城市中的机会。

这次中共三中全会将会涉及到中国全方位的改革，土地改革是此次三中全会的改革焦点, 这次十八届三中全会将要出台的改革政策反映出改革的信念，即中国需要改变现在的发展方式。过去的几十年中，中国经济增长主要依靠投资拉动，但现在这种经济增长方式的回报收益正逐渐减少，因此，中国很大程度上需要提高生产效率与扩大消费来取代这种经济增长方式。这种分析将会支撑中国一系列的经济政策变化，包括放开利率，以及在经济关键领域放松对国有企业的管制，促进创新，同时，也凸显出创造农村房产交易市场的迫切性，这项改革不仅会改变农村生活，也将会改变中国的城市生活。去年一月份，中国的城市人口占到总人口的51%（1978年还不足18%），这意味着城市人口首次超过农村人口。在统计的城市人口中约有2.7亿人（近占城市人口40%的比例），仅是居住在城市，但是他们的户籍（户口）仍然在农村。这就使很多人被屏蔽在房地产市场之外，既不能卖掉农村的房产，又在城里买不起房子。这意味着他们享受不到完整的城市户口福利待遇。

十七届三中全会报告《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》。决定对农村土地管理办法提出了多项改革措施，其

中就包括农村土地确权、改革征地制度、同地同价、逐步建立城乡统一的建设用地市场等，这些至今仍是改革努力的方向。

过去的五年已经见证中国农村土地权利改革实验的广泛传播，如进行的农村房屋抵押贷款。广东省和中国西南部城市重庆，贵州，云南也展开了相似的实验。农村集体建设用地（包括宅基地）将有望实现非农经营性流转，但此领域预计依然会处于试点阶段。

三中全会关于土地制度改革有不少内容，包括继续进行农地的确权、登记工作；创新农村土地承包经营权流转实现方式的多样化；通过信托、抵押等方式与金融创新相结合；通过转包、出租等增加农民的资产性收益等。此次三中全会在土改内容上，农村集体土地入市将成为重点。

在现有土地权属基础上，赋予农民集体土地处置权、抵押权和转让权以及收缩政府征地范围，逐步减少直至取消非公益性用地的划拨供应等尺度颇大的改革建议。在规划和用途管制下，允许农村集体土地与国有土地平等进入非农用地市场，是现实条件下最有可能实现的，也是改革中最重要的部分。农村闲置宅基地实行自愿有偿退出。集体经济组织可以根据有稳定的其他居住条件的宅基地使用权人申请，采取置换、奖励、补助或者城镇购房补贴等方式协商收回空闲或者多余的宅基地。这也提供了农村集体土地入市的一个方式。逐步建立城乡统一的建设用地市场，让农村土地入市是未来改革的重点。

农村集体建设用地有18万平方公里，如果都能入市，对解决土地市场的问题会有很大帮助。在现有基础上挖潜的低效用地再开发工作，是新一轮土地改革的核心思路之一，这既不会突破大的制度框架，又能收到实效，而增减挂钩作为最明显的举措将有望在未来向常态化推进。国土部审议并原则通过2013年城乡建设用地增减挂钩指标分解下达方案，共批准29个省份开展增减挂钩试点，共安排城乡建设用地增减挂钩指标90万亩。至此，建设用地增减挂钩试点走向全国。新型城镇化过程中，不断催生粗放式用地冲动，而在征地环节也引发诸多社会矛盾，相比强行“开新地”，增减挂钩不仅是一项有效的管控手段，而且有助于城乡建设用地转换过程中的规范化。

改革农村集体产权制度，全面开展农村土地确权登记颁证工作，用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作；引导农村土地承包经营权有序流转，鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转，发展多种形式的适度规模经营；努力提高农户集约经营水平。按照规模化、专业化、标准化发展要求，引导农户采用先进适用技术和现代生产要素，加快转变农业生产经营方式；大力支持发展多种形式的新型农民合作组织；培育壮大龙头企业。支持龙头企业通过兼并、重组、收购、控股等方式组建大型企业集团。创建农业产业化示范基地，促进龙头企业集群发展。以上方面的推进速度会加快，尤其是农村土地的确权登记颁证工作会尽快完成。之前在土地的流转方式中的一些创新方式，包括：“反租互包”、“两权”抵押、“两田制”、“股田制”、“土地银行”等会逐渐推开试点范围。农地的金融属性会逐步增加。

农民依据土地承包法获得的耕地林地等将可视为金融机构合格抵押物，使承包地接近私有化。这将是一次重大的制度创新，意味着自古以来附着在土地上的农民将有可能逐渐脱离土地的束缚，配合自然村的减少和裁村进镇，中国的城镇化过程也将加快。

关于农地流转尝试的表述，也因而受到关注。事实上，此前已有消息称，南沙、杭州、宿州、嘉善有望成为新一轮探索集体用地流转改革的试点，从而带动“土地换股权”、土地流转信托等试点的推进。农村集体建设用地直接入市，相应收缩政府征地范围，逐步减少直至取消非公益性用地的划拨供应。在集体建设用地入市交易的架构下，对已经形成的“小产权房”，按照不同情况补缴一定数量的土地出让收入，妥善解决这一历史遗留问题。

第五篇：中国城镇化与农村土地使用制度改革初探范文

中国城镇化与农村土地使用制度改革初探

中国从1840年鸦片战争开始到1949年中华人民共和国成立的109年间，一直处于西方列强欺压、日本军国主义侵略、国破家亡的半封建半殖民地状态，基本上是一个农业国，没有自己的工业。在这样的背景下根本谈不上发展与城镇化。中华人民共和国成立后，中国人民才真正在世界上站起来，这也才有了发展经济和推进城镇化的环境与条件。因此，研究城镇化与农村土地就必须先梳理历史，用创新思维来提出新思路。

一、建国后城镇化发展的几个阶段

（一）1949年～1957年为正常发展阶段

在此期间，国家经过3年经济恢复，进入第一个五年计划，并开始实施156项工程建设。城镇化率从1949年的10.6%发展到1957年的15.4%，8年平均年增长0.6%，城镇化的增长与经济增长基本上是协调的。工业化带动了城镇化，城市第二产业和第三产业的发展是推动城镇化的动力。

（二）1958年～1978年为非正常发展阶段

中国城镇化与农村土地使用制度改革研究

“大跃进”与“三年自然灾害”使中国经济发展陷入困境，城镇化进程严重受阻。1960年起开始动员从农村进城的人口还乡，到1962年有近5000万人重新回到农村，城镇化进入停滞与缓慢发展期。1958年～1978年的21年，城镇化率从15.4%仅增长到1978年的17.8%，平均年增长0.12%，这是中国历史上城镇化率增长最低的时期。

（三）1979年～2000年为城镇化快速发展阶段

城镇化率从1978年的17.9%增长到2000年的36%，22年增长了22个百分点，平均每年增长1.05%，可称为快速增长时期。不仅城市规模扩大明显（一般在50%以上），城市数量也从原来不足200个发展到600多个，小城镇达2万个。城市经济总量大幅提高，城市经济占宏观经济总量的65%以上，城市经济已成为区域经济增长的基础和动力。2000年底，城市发展政策做了适当调整，从1980年初期的“严格控制大城市规模，适度发展中等城市，积极发展小城市”24字方针，调整为“以大城市为中心，大中小城市协调发展，并发展城市群和城市带”的城镇发展政策，并把“城市化”改为“城镇化”。城市发展政策的调整为城镇化的高速发展奠定了政策基础。

（四）2001年～2011年为城镇化高速发展阶段

城镇化率从20世纪末的36.1%增长到2011年的50%，净增长13.9个百分点，平均年增长1.39个百分点，比快速增长时期的年均1.05个百分点高出0.3个百分点。这种高速度符合国际经验当城镇化率达到30%时就进入快速发展时期的验证，另外这也是中国积极追求GDP“内推外拉”的结果。然而，由于中国国情与发达国家不同，人地矛盾突出，在高速推进城镇化的同时，也产生了一系列问题。尤其是城镇化粗放型扩张的同时，占用了大量耕地，直接影响了粮食安全。在高速城镇化过程中，旧城改造、房地产业无序发展以及高房价等问题，也引起了许多社会矛盾和问题。

二、在快速推进城镇化过程中出现的问题

改革开放以来，快速发展的城镇化以及高速公路、高铁和公路等基础设施的建设，成为GDP增长的动力和区域发展的源泉。目前，城市经济占宏观经济总量的70%以上，科技力量的90%、税收的85%都集中在城市，推进城镇化对国民经济发展的作用不可否认，但是快速推进的城镇化也产生了一系列需要认真解决的问题。

（一）城镇规划的无限扩张占用了大量耕地，超出自身的承载能力

改革开放以来，我国出现过3次大的“圈地运动”。第一次是20世纪80年代中期的“圈大院”大办乡镇企业。期间颁布了第一部《中华人民共和国土地管理法》，并成立了国家土地管理局。第二次是1992年邓小平南巡讲话后，出现了大办开发区和房地产开发浪潮，一

年圈掉耕地7800平方公里。1993年，中央实行宏观调控，海南、北海和惠州的房地产泡沫破裂。1994年实现软着陆。第三次是2003年的招商引资大办开发区，中央又实行了宏观调控。到2005年耕地出现危机，中央划出18亿亩耕地红线，之后“小产权房”和“以租代征”的出现冲击了18亿亩耕地红线，人地矛盾已发展到临界点。

城镇规模的扩张，是除高速公路、高铁等公共交通用地之外的重点，改革开放初期至今，一般城市规模都扩张了6倍～10倍，有的县城超过了20倍。宽马路、大广场成为一些县城的时尚，其利用率低下。改革开放至今，耕地的占用导致无地和少地农民达2.5亿人。不少农民陷入种田无地、就业无岗、低保无份的境地，利益分配的巨大失衡，使得农民在城镇化中生存权利被剥夺的失落感强烈。这是涉及子孙后代生产、生活的大问题，必须引起足够重视。在我国人地矛盾突出的背景下，城镇人均用地达133平方米，超过发展中国家83.3平方米、发达国家82.4平方米的标准，严重脱离中国国情。当前中国出现的这种城镇化的竞争、攀比和大规划、大圈地、贪大求洋的发展模式，不适合中国的需要，也不符合中国国情，可以说，这种畸形城镇化（尤其是一些县城），如不及时得到有效遏制，不仅会超出资源的供给能力，还会导致中国未来的长期动荡。

（二）城镇化过程中产生的人口二元化结构导致社会矛盾加大

随着城镇化进程的加快，城市形成了两种相向运动：一方面，城市中心的原居民不断向外搬迁，而他们的祖居地不断被外来的暴发户、官员及精英所取代；另一方面，外来打工的农民工随着经济发展而不断涌入城市。在外来人口中，除少数高学历者能入户籍、融合在城市居民中外，多数人属于“候鸟式的农民工”，享受不到与城市居民同等的待遇。以北京为例，目前总人口达2500万，有半数以上属于无户籍人员，这些外来打工人员的家庭面临着诸如孩子上学、看病等现实问题。这种“内外两张皮”的城市人口结构导致社会矛盾不断加大。在城市里，原国有企业的下岗职工现在仅拿着政府的最低生活标准保障（每月1500元之内）的大约还有几千万人，加上几亿外来农民工，以及占总人口约10%拿着较低养老金（每月2000元左右）的退休人员，这3种人面对大城市里的高房价、高价养老院、高价保姆费等现实局面只能叹息！但与此同时，为什么这些天价收费项目还满足不了需求？说明在城市里贫富差距的两极分化已非常严重。人们不禁要问：这种“少数人巨富，多数人贫困”的社会如何走向和谐？应该说，这种畸形的社会结构潜伏着巨大的社会风险。

（三）旧城改造中暴露出来的问题

城市发展无非有两种途径：一是通过新区开发求发展，推进城市规模扩大；二是旧城改造以提高容积率求发展。这本来是很正常的，但近年来很多旧城改造的案例都伴随着土地财政和商业利益驱动的影子，这就使旧城改造偏离了方向。旧城改造中出现的问题，主要表现在以下3个方面：

一是历史文脉未得到延续。不少城市在“大规模”激进式的旧城改造中对原有的历史文化和业态毫无保留，非但割裂了对历史的传承，也破坏了原来已形成的“三气”（即人气、文气、生气），破坏了原来商业的发展业态。保护历史文化街区，不仅是把建筑的“壳”保留下来，还要呈现独特的生活业态，这是对历史的尊重与传承。

二是在旧城改造中，原居民未得到公平合理的补偿，导致群体事件不断发生，甚至发生自焚事件，其社会影响很坏。这其中有不少是由于开发商只顾追求自身利益，不顾百姓的生存和发展而导致的。有些地方政府出于经济发展、土地财政及税收等方面的考虑，并未严格执行相关法规与规划，被开发商牵着走。

三是原城市中心居民被边缘化。一些城市在“高规格、大手笔、做大做强”的思想指导下大拆大建，使原来居住在市中心的大量普通工人和市民被边缘化，迫使这些人退出市中心移居到郊区。大量被边缘化的群体面临生存困境，这将加剧社会内部矛盾与冲突，应引起相关部门的高度重视。

（四）在城镇化过程中出现了两个不均衡和空间布局不合理的现象

第一个不均衡是在加快推进城镇化的过程中，人口过多地集中在少数大城市和特大城市，如北京、上海、深圳及天津等，这些城市进入21世纪后，人口都以20%以上的速度增长，而中小城市人口增长缓慢，大中小城市人口不能均衡地增长。第二个不均衡是东中西部经济发展与人口增长不均衡，目前东部地区的城镇化率已达65%，而中西部有的地区只有30%～40%。中央已注意到这个问题，因此近几年加大了中西部发展和中央财政转移支付的力度，政策开始向中西部倾斜。中西部不仅城镇化率较低，而且中小城镇发展也不足，尤其是西部地区，中国目前存在大城市爆满和中小城市发展不足的问题。

解决城镇化过程中土地改革问题的几点建议

一.农地产权的还权赋能

首先需要指出，所谓农村集体土地所有权是不完全的。其一，它不能够自由转让，一个集体对其财产是买还是卖，是增加还是减少，应该有完全的决定权。目前集体土地所有权根本不可能在经济上实现。从内部来说，集体土地已经无偿地交给了农民使用，这是从内部对集体土地所有权的一个否定。从外部来说，国家对非公益性的用地，也要强行征收，这是从外部对集体土地所有权的一种否定。这两个否定就造成了恩格斯所说的，当一个土地所有权不能在经济上实现即带来地租时，这种所有权事实上是被废除的。其二，现行的集体土地所有权与稳定家庭承包关系是矛盾的。既然每一个所有制成员一出生就理所当然地成为集体所有制成员，那就应当获得一份土地。而土地分完以后再进行调整，又违反《土地承包法》。《土地承包法》说要保持长久不变，任何组织不得改变承包这种关系，包括集体所有权人本身都不能够改变。这里显然又出现了互相矛盾的规定。其三，集体土地的使用权不能够自由转让，它只能在集体所有制内部转让，不能转让给集体所有制以外的成员。而国有企业的国有土地使用权可以随意转让。这就是所谓同地不同权。其四，集体土地所有权分成三个层次：即乡镇、集体、村民小组。那么这三者之间的关系是否互相包容，是否涵盖？个人与小组是否能够享受村集体的？村集体的是否能够享受乡镇政府的？没有办法确定。最后，是宅基地的集体所有权与房屋私有权之间的相互矛盾，对此，下文将会述及。笔者认为，这个“还权”应该还到1954年《中华人民共和国宪法》赋予农民的土地所有权。从1954年开始到1982年这28年中，我国的《宪法》一直没有否定农民的土地所有权。如果我们把土地的所有权交给农民，首先宅基地可以率先实行农户所有，进而就是承包地，至于农村的集体建设用地，公益性的继续实行集体所有，非公益性的可以按户均分，分到每个人头上，这是完全的还权赋能。我认为这里肯定会引发人们对土地私有的担忧。

其一，有人说土地私有会导致土地兼并，失去土地的农民会失去社会保障。首先，土地兼并并不可怕，城市产业都有土地兼并。至于农民的社会保障，当年我们之所以没给农民建立社会保障，据说是因为农民有土地，现在我们又以担心农民失去社会保障为理由，不让农民真正获得土地。

其二，有人担心土地私有会导致大量失地农民涌入城市，从而增加城市的就业压力。这次国际金融危机爆发后，一直有人庆幸，幸好我国农村土地没有私有，否则那2500万农民回到家乡怎么办呢？但恰恰是我们的城市化没有进行彻底，进城的农民并没有真正变成市民，他们召之即来，挥之即去，才有了现在2500万农民回乡，这与土地私有没有什么关系。而且，在整个工业化城市化进程中，也就是说从现在开始到本世纪中期，整个城市要增加7亿多人口。按一半的劳动力就是4－5亿，4－5亿的劳动力只能在城市安排就业，在农村只有失业。如果在城市解决不了这些人的就业，中国也就没有希望了。所有发达国家都走了这条路，没听说农村能够自己吸纳剩余劳动力的。

其三，有人担心土地私有会导致大量耕地流失。在30年改革开放中，在公有制条件下，3亿多亩耕地不就流失了吗？这和土地产权没有直接的关系。国家粮食安全是由土地使用制

度即用途管制决定的，跟土地所有制无关。至于有人说土地私有会导致农民流离失所，这主要是指宅基地。即使城市周边出现大量贫民窟也不可怕，贫民窟增加，很重要的一个原因是政府没有提供大量的廉租房。

其四，有人担心土地私有会产生大地主。多大的地主算大地主，后面我们讲土地经营规模时再说。城市里可以有大资本家，我们为什么要担心农村出现大地主呢？

其五，有人担心，土地私有会导致征地成本提高。我认为，这种征地成本的提高恰恰是转变经济发展方式所需要的。原来那种低价征地是不可持续的，我们没有那么多廉价的土地供地方政府去征收。只有土地成本提高了，使土地的征地成本真实反映土地的价值，土地的集约和节约使用才能真正实现。

其六，有人担心宅基地流转会导致农民失去住所，尤其是城市居民到农村购房建房。我觉得只要符合规划没有什么不可以。为什么我们现在土地的供给这么单一，全国人民都被房地产商绑架，为什么不能让农民自己建房，让城市居民自己建房呢？只要符合城市规划和城乡统筹规划，就应该允许。

其七，有人担心农地私有会否定农村集体所有制。我们通过调查，更进一步证实农村本来已经没有多少集体所有制了。绝大多数乡镇企业都已经改制了。否定一个本来不存在的东西，这种担心恐怕是不必要的。最后，有人认为土地私有会违背《宪法》。确实是会违背现在的《宪法》，但是《宪法》是可以改变的。

二.增减挂钩与土地增值分配

这涉及到所谓平等和公平问题。目前重庆和成都市都在试行增减挂钩。周其仁教授对重庆所做的调研报告里特别强调增减挂钩实现的基础是土地级差地租。但是必须指出，按照马克思主义的地租理论，以及任何其他地租理论，地租是土地所有权在经济上的实现，不管是级差地租还是绝对地租，它一定是归土地所有者所有。当然，级差地租II在租期内可以归土地使用者。如果看着城市周边地区的农民富起来，你觉得不公平，所以，你想把集体土地变为国有土地，然后由你获得地租。但是在这个改变过程当中，必须对农民，对土地私有者支付等价。

但是在没有把土地收归国有之前，级差地租一定要归原来的土地所有者，要归农民所有。而现在的城乡建设用地增减挂钩，实际上是将城市周边较优等土地的部分或大部分级差收益，由政府拿走了，其中只有少部分，比如说成都每亩拿出15万，转给偏远的地区，就是增减挂钩。

如何看待这样一种土地增值分配呢？土地收益的分配到底公不公平？如果我们国家根本不存在保护耕地的问题，当然也不必要实行增减挂钩，只要符合规划，城市建设需要农村的土地，只要申请就可以将其变成建设用地，不必要实行增减挂钩。这样一来，土地的级差收益，当然应该完全归优等地的所有者。劣等地没有级差收益。

在目前这种情况下，一方面实行严格的耕地保护制度，另一方面又实行增减挂钩。但增减挂钩不必通过国家的征地方式来实现。偏远地区的劣等地所有者可以通过市场与城市周边优等地的所有者交换建设用地指标。他把建设用地指标交换给城市周边的优等土地所有者，他们之间可以讨价还价来确定指标的价格。现在政府还是通过征地方式推行增减挂钩，不一定合理。至于落后的偏远农区与城市周边农区之间的差别，应该通过适当的财政转移支付来缩小，而不宜采取直接的“平调”，政府更不应该在“增减挂钩”中占有本属于农民的土地增值收益。

三.农民进城和农地的退出机制

随着城市化进程推进，大量农民进城，甚至从历史上看，许多党政干部和大学毕业生原来都是从农村来的，他们中还有很多人仍然保留着农村承包地和宅基地。这一方面造成土地资源浪费和建设用地扩大，另一方面他们的土地权益也不能得到实现。

第一个退出机制：将承包地和宅基地私有。私有之后，已经进城落户的农民，包括党政干部和大学生，完全可以通过市场转让其承包权和宅基地使用权，从中得到一笔补偿，由此切断他和农村土地的联系。

第二个退出机制：可以不改变所有制，在现行的法律下，强化承包地和宅基地的物权属性，允许其转让继承和抵押。这样，进城落户的农民，就可以在有偿转让其承包地和宅基地使用权的同时，放弃集体所有制成员的身份。因为那个农地承包权和宅基地使用权，其实已经相当于所有权了，其全部权益都在承包权和使用权中体现出来了，放弃了农地承包权和宅基地使用权，最终也就放弃了集体所有者的身份。

四.土地适度规模经营与农村剩余劳动力转移

在统筹城乡发展过程中，与其着眼于建设新农村，不如致力于加快城市化进程，实现农村土地的适度规模经营。到底什么叫适度规模经营？我们了解到的农业部的标准，平原地区每个劳动力平均20亩就可以达到经营规模适度，后来针对山区调整为每个劳动力平均5亩就可以了。什么叫适度规模经营呢？从另一个标准说，至少要保证从农业生产得到的收入，不低于进城务工的收入。这意味着一个劳动力应该至少耕种10亩以上的土地。按照这个标准，一户如果有3个劳动力，就应该户均30亩。如果到本世纪中期，我国的城市化水平达到75%（这并不是很高的标准），那时候农村人口仍然高达4亿。按照人口和劳动力1：0．66的比例，那时农村的劳动力仍然还有2．64亿人口。而即使按照我们现在的生产力水平（别说再过40年），耕种18亿亩耕地，有1．7亿的劳动力就够了。因此，40年之后，农村仍然还有9400万剩余劳动力需要转移。所以，适度规模这个标准定得过低，可能会人为地减轻我们转移农村剩余劳动力的压力。

五.城乡宅基地同地同权同价

1954年的《宪法》和1958年的《中华人民共和国户口登记条例》都规定中华人民共和国的公民有居住和迁徙的自由。虽然后来的《宪法》没有写上中华人民共和国公民有居住和迁徙的自由，但是也没有禁止公民有居住和迁徙的自由。既然没有禁止，公民还是应该有居住和迁徙的自由。可是我们现在只允许把农民的房子卖给本集体所有制成员，禁止城镇居民到农村买房或购买宅基地建房。这一方面限制了居民居住和迁徙的自由，另一方面也违反了农村居民一户一宅的规定，不允许卖给城市居民，但允许卖给农村居民，这样一户不就有了两宅？

城市居民使用廉价的征自农民的土地，可以一户多宅，甚至有豪宅别墅，为什么农村居民在自己的土地上却只能一户一宅？这不是明显的身份歧视吗？小产权的买卖屡禁不止，其实既是农民对城乡二元土地产权的积极抵制，也是我们城市居民面对城市住房价格居高不下的一种无奈选择。谁愿意去买小产权房？离得远，没有法律保障，不能再交易，那是一种无奈的选择。对农民宅基地产权的限制，实际上阻碍了农民财产性收入的实现，不符合中共十六大、十七大的精神，同时也堵塞了农民融资的渠道。

有人认为，限制农民宅基地流转是为了保护农民的利益，显然，这即使不是醉翁之意，至少也是替古人担忧。怎么会是保护农民的利益呢？农民把自己的小产权房卖给城镇居民，可以得到两倍、三倍的收入，卖给本村的居民或者没有人买，就是买的话也是出低价，这到底是保护农民利益还是损害农民利益呢？建议赋予农民宅基地和城市宅基地同等的权利，允许农民宅基地使用权在不同所有制成员之间以及城乡居民之间转让。能不能突破一户一宅 的限制呢？我认为在确保耕地面积不减的情况下，应该允许农民在通过旧村合并、整治节省出的建设用地上兴建第二套住房，包括改善性的和商品性的。拥有两处以上的住房，当然就可以进行抵押，事实上，现在很多地方的农民已经有了两套以上的住房。退一步讲，就算只有一套住房，农民应该有抵押的权利，至于银行接不接受，那是银行的事。我们城市居民绝大多数都是一套住房，为什么城市居民一套住房就可以抵押，而农村居民一套住房就不能抵

押呢？

六.粮食安全保障与责任分摊

粮食安全和保护耕地本来是一个公共品，涉及的是公共利益，因此它的成本应该由全社会共同承担。如果从制度上限制农地转用，就应该从政策上保证种粮的农民不低于土地转用后的收益。因此我们建议不仅要对新增建设用地征收耕地占用税，而且要对新中国成立以来所有占用的耕地，都要征收耕地占用税。由此形成耕地保护基金，用这个基金的收益，按照比例补贴给承担了耕地保护的地区和农民。总之，既然民以食为天，既然粮食安全如此重要，就应该让种粮农民的收入不低于从事其他产业和职业所获得的收入。只有这样，保护耕地和粮食安全的目标与粮农致富的目标才能一致。