中国农村土地经营制度改革的经济分析(下)

第一篇：中国农村土地经营制度改革的经济分析(下)

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中国农村土地经营制度改革的经济分析(下)苗壮 清华大学法律硕士生联合导师

关键词: 合同/政策/法律/中国农村土地经营制度改革/经济分析

内容提要: 改革是一个社会博弈过程，利益关系和力量对比是改革的基本约束条件。改革的目标、过程和方式，都是改革主体在各种因素的制约下追求改革净收益最大化的产物。1978年以来，中国的农村土地经营制度经历了从合同到政策、从政策到法律的改革过程。改革的基本经验是，非正式制度与正式制度，诱发性改革与强制性改革相互制约、相互影响、相互促进，从局部/部分改革到全局/整体改革，从边际/增量改革到总量/存量改革。在中国特定的约束条件下，这样的改革方式有利于降低改革的成本、阻力和风险，提高改革的净收益。它不但适用于农村土地经营制度的改革，而且适用于整个农村乃至整个中国的经济体制改革，具有广泛的适用性和长久的生命力。

给定管理者对闲暇的偏好，管理努力程度的大小，首先取决于管理努力程度与收入或其它收益是否相关以及相关程度。收入或其它收益是闲暇的机会成本。如果管理努力程度与收入或其它收益无关

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(“按需分配”)，闲暇的机会成本就等于零。在这种条件下，如果管理者的行为目的是最大化个人效用，那么，他就会最大化闲暇，直到管理努力程度接近甚至等于零的地步(“睁一只眼闭一只眼”)。如果管理努力程度与收入相关(“按生产要素分配或按劳分配”，如果管理被定义为劳动的话)，那么，闲暇的机会成本大于零，从而管理努力程度大于零。相关程度越高，闲暇的机会成本就越大，从而管理努力程度越大。例如，同样是按生产要素分配或按劳分配，承包经营制度(这类似于计件工资)下的管理努力程度就大于统收统支制度(这类似于计时工资)下的管理努力程度，因为前者的相关程度高于后者。管理努力程度的大小还取决于预期偷懒成本。预期偷懒成本等于偷懒的惩罚力度(降低收入、解雇等)乘以偷懒的发现概率。偷懒的惩罚力度越大，偷懒被发现的概率越大，预期偷懒成本就越高，从而管理努力程度越大。基层管理者的预期偷懒成本在很大程度上取决于高层管理者的管理努力程度。

管理努力程度的这两个制约因素(“奖勤罚懒”)同样是管理者行为的社会/制度约束条件。首先，在生产队集体经营体制下，对管理者同样普遍实行计时工资制(工分制)，管理努力程度与收入及其它收益相关程度低，闲暇的机会成本低，从而管理努力程度低。其次，管理者同样名义上是但事实上又不是所有者。因为事实上不是所有者，管理者没有剩余索取权，所以管理者同样不太关心集体生产的净

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收益;因为名义上是所有者，所以管理者同样享有在集体经济组织中就业的权利。在这种条件下，管理者即使偷懒，一般也不能被解雇。除了收入以外，管理者同样还享有其它收益。这部分收益同样属于管理者作为集体经济组织成员的福利。管理者的这部分收益类似于就业权，即使偷懒一般也不能被降低。这样一来，即使被发现，偷懒的惩罚力度很低。第三，在基层管理者与最高管理者之间存在着更加严重的信息不对称。[1]这同样提高了最高管理者的监督成本，降低了基层管理者偷懒被发现的概率。对于国家来说，农村集体经济组织的管理层次最多，管理跨度最大，管理成本自然最高。到了生产队一级，已经是强弩之末(“山高皇帝远”)。何况，集体经济组织的产出取决于很多因素，管理努力程度只是其中之一。要想分别计算清楚这些因素的不同影响，更是难上加难。在这些条件下，农村集体经济组织管理者偷懒的惩罚力度和发现概率低，预期偷懒成本就低，从而管理努力程度低。

承包经营在利益激励功能和信息预测功能上都优越于生产队集体经营。根据经营方式，承包分为不联产承包(“包工”)和联产承包。联产承包又分为没有剩余索取权的联产承包(“包产”)和有剩余索取权的联产承包(“包干或大包干”)[2]。根据经营主体，承包分为小组承包(“到组”)和家庭承包(“到户”)。二者相结合就产生了6种承包：包工到组、包产到组、包干到组、包工到户、包产到户和包

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干到户。在劳动和管理努力程度与收入及其它收益的相关程度上，承包高于不承包，联产承包高于不联产承包，有剩余索取权的联产承包高于没有剩余索取权的联产承包(“包工不如包产”，“包产不如包干”)。在劳动者和管理者的预期偷懒成本上，家庭承包高于小组承包，小组承包高于生产队经营(“队不如组，组不如户”;“生产队是大锅饭，小组是二锅饭，家庭是小锅饭”)。因此，在第三次包产到户浪潮中，绝大多数生产队最终选择了包干到户。这是因为，包干到户最大限度地降低了行为的外部性和不确定性及其所引起的交易成本，从而最大限度地增进了农民的预期利益。

与城市企业相比，农村生产队的制度效率更低，从而改革收益更高，改革动机更强。城市企业实行现代机器生产，而农村生产队则实行传统手工生产。生产技术水平的差异在很大程度上引起了制度的利益激励功能和信息预测功能的差异。例如，与城市企业相比，在农村生产队实行计件工资制的操作成本更高，偷懒的发现成本更高，从而劳动和管理努力程度更低。城乡之间制度效率的差异还取决于社会约束条件的差异。这尤其表现在管理方面。一般来说，管理者的作用更为重要，而管理行为更难监督。为了提高管理效率，就必须对管理者进行额外激励。在市场经济中，这种额外激励一般是以剩余索取权的方式进行，而在传统的集中计划经济中一般是以职务升迁的方式进行。与城市企业的管理者相比，农村生产队管理者既没有国家正式干

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部的身份，又没有(或基本没有)转为国家正式干部的可能，职务升迁的预期很小，从而管理努力程度更低。[3]城乡劳动者之间同样存在类似差异。例如，城市企业的工人拥有国家正式职工的身份以及分房、提薪、评先进、入党、转干、提干等机会。这些机会有些是国家正式职工独自享有的，有些是国家正式职工优先享有的。这些身份和机会的差异不能不引起劳动努力程度的差异。总之，城乡之间自然/技术和社会/制度约束条件的差异有助于解释为什么农村改革在时间上先于城市改革，在空间上广于城市改革，在程度上深于城市改革，在结果上优于城市改革。

全面解释农村改革的动机以及城乡改革的差异，还必须超越集体经济内部农民与农民之间的利益关系，全面分析在整个国民经济中国家与农民之间的利益关系;不但要分析农民的财产权利，而且要分析农民的人身权利。总之，要分析整个制度体系和权利体系。

农村集体经济是一种国家控制的公有经济。通过指令性生产计划，产品统购统销、关闭产品和生产要素市场、隔绝城乡人口流动等方式，国家严格控制了农村集体经济。农民生产什么、生产多少、甚至如何生产都是由国家决定的。国家的控制严重限制和剥夺了农村集体经济组织及其成员对其所占有的土地及其它生产资料的使用权、收益权和处分权，限制和剥夺了农民的择业权、迁徙权以及改变社会身份的权利。农村集体经济与城市国有经济都是国家控制的公有经济。

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从利益关系上讲，二者之间的根本区别在于国家控制的经济后果由谁承担。[4]在城市国有经济中，国家控制的经济后果由国家承担(“又管又包”)。国家以其财政收入担保国有经济组织成员的就业、收入和福利。这就是统收统支的经济内涵。而在农村集体经济中，国家控制的经济后果却要由集体承担(“管而不包”)。大灾荒时期饿死的主要是农民，贫困地区的农民即使在一般年景下也经常逃荒要饭的事实就是明证。在城市国有经济中，国家与国有经济组织及其成员之间的权利义务关系基本上是对称的、均衡的。而在农村集体经济中，国家与集体经济组织及其成员之间的权利义务关系则很不对称、很不均衡。这一点，再加上二元经济条件下城乡之间、工农之间在就业、收入和福利方面的巨大差异，不但能够解释城乡之间在改革方面的巨大差异，而且能够解释何以在农村集体经济组织中，不但劳动者，而且管理者都有强烈的改革动机。对于农民来说，在改革中可能失去的只是贫困和饥饿，可能得到的却是温饱和小康。对于管理者来说，在改革中可能失去的那点微不足道的特权实在无法与可能得到的土地使用权、自由发展多种经营和社队企业(乡镇企业的前身)的权利、改变社会身份的权利等量齐观。相比之下，城里人在改革中恐怕更要患得患失一些。此外，农村集体经济组织之间在收入和福利方面的差异，则能够解释在农村改革中贫困地区与其它地区之间的差异。

四、约束条件(下)：力量对比

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改革的必要性并不能保证改革的成功。改革是否顺利，能否成功，还取决于改革的可行性。这就需要分析力量对比。事实上，三次包产到户浪潮的不同结局，从根本上就是由不同的力量对比所决定的。正是力量对比决定了改革的可行性。

考虑到力量对比，改革的充分条件是，改革的预期收益大于改革的预期成本。换句话说，存在着改革的预期净收益。这就意味着，无论对于社会还是对于国家，旧制度都已经到了不可持续的地步。在这种条件下，有关个人、团体、集团就会产生改革的能力。[5]

与对利益关系的分析类似，分析力量对比，既要分析集体经济内部农民与农民之间的关系，又要分析整个国民经济中国家与农民的关系以及城乡关系。我们先从集体经济内部农民与农民之间的关系入手。

首先，从理论上讲，农村集体经济组织具有“小集团”的典型特征。假定其它条件相同，小集团比大集团更易组织集体行动。[6]具体来说，农村集体经济组织特别是生产队这个“基础”的规模很小，人数很少，并且结构简单，其成员之间具有很强的“同质性”：他们共同分享“耕者有其田”的价值观念，相互承认并尊重彼此之间的“成员权”，从而很容易达成“按人口均分”的共识。这就意味着，改革的交易成本很低。

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其次，中国农民有几千年家庭经营的习惯。即使在人民公社时期，家庭经营的传统也没有中断，主要体现在虽然有限但却长期存在的自留地、家庭副业和集市贸易。实行包产到户不过是恢复了农民的家庭经营。事实上，农民的家庭不但是农村的消费组织，而且是农村的生产、流通、分配组织。与生产队、小组相比，家庭经营的管理成本更低。这就为实行包产到户提供了现成的知识资源和组织资源，从而降低了改革的生产成本。

第三，即使从技术上讲，农村改革的信息成本及其它操作成本也都很低。例如，与资本相比，土地更易于分割、保值，其生产率更易预测。因此，包产到户更易操作。

但改革的命运并不完全由农民的行为所决定。制度是一种公共物品，是公共选择的产物。在存在公共权力的条件下，国家是公共选择中的重要主体，政策、法律是公共物品的重要形式。农民的合同能否有效实施、长期稳定，在很大程度上取决于国家及其所制定、实施的政策、法律是否确认、保护农民的合同所确立的权利义务关系。如果国家及其所制定、实施的政策、法律确认、保护农民的合同所确立的权利义务关系，农村改革就可能顺利、成功;反之，农村改革就可能受挫、失败。

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农村改革首先受到意识形态的制约。人民公社制度是以传统社会主义意识形态为基础的。包产到户前两次浪潮之所以受挫乃至失败，在很大程度上就是由于指导思想的束缚。第三次包产到户浪潮正是在第三次思想解放运动中掀起的。解放思想、实事求是的思想路线推动了指导思想的转变，为农村改革提供了强大的精神力量和客观的评价标准。以经济建设为中心，在实践中检验和发展真理推动了对社会主义的重新认识，为农村改革确立了根本任务和基本原则。实行包产到户的农民以及支持包产到户的各级地方官员正是以这些标准、原则为依据，对中央政策的“精神实质”做出了超越政策条文的“目的解释”，从而论证了包产到户的合理性、合法性。最高领导人和中央官员也是以这些标准、原则为依据，不断放宽政策，最终确立了包产到户的合法性。在这个意义上讲，思想解放运动是农村改革乃至整个中国改革开放的真正起点。正如邓小平所总结的那样，“只有思想解放了，我们才能正确地以马列主义、毛泽东思想为指导，解决过去遗留的问题，解决新出现的一系列问题，正确地改革同生产力迅速发展不相适应的生产关系和上层建筑，根据我国的实际情况，确定实现四个现代化的具体道路、方针、方法和措施”。[7]

一定的意识形态是以一定的政治力量对比为保障的。“思想路线政治路线的实现要靠组织路线来保证”。[8]传统社会主义意识形态和人民公社制度在很大程度上就是以毛泽东的绝对权威和维护传统

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意识形态和传统体制的政治力量为保障的。而第三次思想解放运动和包产到户浪潮的兴起和发展过程，也正是支持改革的政治力量崛起和上升的过程;包产到户取得合法性之时正是支持改革的政治力量在党和国家领导机关中取得优势地位之时。政治力量对比的变化促进了意识形态和体制的变化;反过来，意识形态和体制的变化又促进了政治力量对比的进一步变化。二者之间相互制约、相互影响、相互促进。这种辩证关系贯穿了整个改革过程。

归根到底，农村改革要受到国家经济发展战略的制约。一定的经济体制固然是一定的意识形态和政治力量对比的产物，但归根到底是为一定的发展战略服务的。一定的发展战略需要一定的经济体制。发展战略改变了，经济体制往往随之改变。

新中国建立以后，国家制定了加快推进工业化，优先发展重工业的经济发展战略。重工业优先的工业化战略需要巨额的资本积累。在中国这样的农业大国，资本积累的来源主要是农业剩余。为了汲取农业剩余，国家首先建立了农产品统购统销制度。在统购统销制度下，国家一方面从农民手中低价收购农产品，另一方面向城市企业和居民低价销售农产品，以降低工业生产的成本，提高城市企业的利润。国家再通过统收统支制度集中城市企业的利润，形成新的资本。统购统销制度限制了农民的产品处分权和收益权，面对亿万分散经营的农民，其制度成本十分高昂。为了提高统购统销的制度效率，国家努力

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引导农民实行集体经营。在这个过程中，农村集体经济组织的经营规模不断扩大，公有化程度不断提高，最终建立了政社合一、一大二公的人民公社制度;人民公社制度进一步剥夺了农民的土地所有权。在这个意义上讲，人民公社制度是统购统销制度的微观组织基础，二者都服务于国家的经济发展战略。与此相关的其它配套制度，如制定和实施指令性生产计划、关闭产品和生产要素市场，隔绝城乡人口流动等等，同样是为国家经济发展战略服务的。[9]

问题不在于工业化目标是否合理，而在于优先发展重工业和人民公社制度是否有效。在资源条件上，中国的比较优势主要在于劳动，而重工业是资本最为密集的产业。由于背离了比较优势，优先发展重工业的战略很难长期持续下去。随着工业化的不断推进，薄弱的农业基础越来越难以支撑重工业的大厦。因此，国家迟早要调整发展战略。事实上，早在1956年，毛泽东在《论十大关系》中就提出了调整发展战略的构想，但这个构想不但没有实行，反而在1958年掀起了以大炼钢铁为中心的大跃进运动。在60年代初的经济调整时期，国家对发展战略做出了重大调整，优先发展农业和轻工业。这次调整虽然取得了重大实效，但并没有坚持下去。改革开放初期，为了消除“洋跃进”的消极后果，国家又一次对发展战略做出了重大调整。此后，按比较优势制定发展战略就成为经济工作的长期指导方针。农村改革

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就是在这个政策背景下起步的。在这个意义上讲，农村改革是为国家加快农业发展的战略目标服务的。

土地承包经营最终能够成为一项长期稳定的制度，也是同人们对家庭经营的优越性和适应性的认识深化分不开的。从知识的角度讲，许多人之所以反对包产到户，是因为他们认为，家庭经营无法适应现代农业和规模经营的要求。包产到户的实践证明，家庭经营有利于调动生产者的积极性，提高劳动生产率。实行对外开放以后，人们又了解到，在西方发达国家，现代农业同样是以家庭经营为主的;甚至在美国这样规模经营程度极高的国家，农业生产的组织形式也是以家庭农场为主的。随着认识的深化，人们得出了这样的结论：家庭经营不但具有很大的优越性，而且具有很强的适应性;不但适应现在生产力发展的要求，而且能够适应将来现代农业和规模经营的要求。因此，包产到户就不应当是一时的权宜之计，而应当作为一项长期的制度稳定下来。正是在这种认识的基础上，土地承包经营最终成为一项长期稳定的法律制度。

五、改革方式

所谓改革方式，就是在长期的改革过程中，在利益关系和力量对比的制约下，改革主体为了实现利益最大化而形成的稳定的行为方式。制度是人们在长期社会博弈过程中形成的稳定的行为方式，改革

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方式同样是长期的改革这个社会博弈过程的产物。认识约束条件是认识改革方式的基础，而认识改革方式则是认识改革过程的深化。

具体来说，中国农村土地经营制度的改革方式具有以下特点：

第一，非正式制度与正式制度相互制约、相互影响、相互促进。

非正式制度包括习惯、道德，正式制度包括政策、法律。一方面，没有正式制制度的确认、保护，非正式制度很难有效实施，甚至很难确立;另一方面，没有非正式制度的补充、支持，正式制度同样很难有效实施，甚至很难确立。因此，不但要重视正式制度，而且要重视非正式制度。真正的法律是写在人民心中的法律。非正式制度就是“写在人民心中的法律”。实践证明，非正式制度不但能够补充、支持与其相容的正式制度，甚至能够同与其不相容的正式制度并存并逐渐替代这种制度。在某种程度上可以说，非正式制度是正式制度的基础。

在农村改革过程中，土地承包经营关系首先由农民的合同所确立、实施，并先后由地方与中央政府的政策、国家的法律所确认、保护。在这个过程中，土地承包经营制度逐渐由不合法到原则上不合法但允许有例外，再到局部合法，直到完全合法。随着制度合法性程度不断提高，预期改革净收益也不断提高，从而改革动力也不断提高。这样，土地承包经营制度在部分地区形成之后，不断向全国各地扩散。

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在城市改革和对外开放过程中，非正式制度同样发挥着不可替代的作用。例如，在城市改革中，企业文化、商业文化对企业制度、市场制度的确立、实施发挥着不可替代的支持、补充作用。再如，在对外开放中，海外华侨、华人不但是重要的投资、贸易主体，而且是重要的投资、贸易中介。他们之所以能够发挥这样的作用，一个重要原因是，在他们与中国大陆之间存在着建立在文化传统基础上的血缘、地缘关系。这些非正式制度在很大程度上是正式制度的“地方性知识”。由于信息是稀缺的而理性是有限的，对这些制度性知识的利用，有利于降低改革的学习成本及其它生产成本和交易成本。

第二，诱发性改革与强制性改革相互制约、相互影响、相互促进

广义的诱发性改革是各种改革主体为了获取预期改革净收益而进行的改革。一般来说，改革都是由预期改革净收益所“诱发的”。如果预期改革收益大于预期改革成本，改革就可能发生。在这个意义上讲，一切改革都是诱发性改革。不过，在改革过程中，主体不同，手段、方式、形式、后果、作用不同。因此，有必要根据改革主体及其手段、方式、形式、后果、作用的不同，将改革分为诱发性改革与强制性改革。

诱发性改革是社会利益集团“自下而上”进行的改革。一般来说，诱发性改革只能使用经济、道德等非强制性手段，只能采取自愿、文章来源：中顾法律网

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协商等非强制性方式，只能确立、实施习惯、合同等非正式制度。强制性改革是国家及其代表“自上而下”进行的改革。一般来说，强制性改革不但能够使用经济、道德等非强制性手段，而且能够使用行政、法律等强制性手段;不但能够采取自愿、协商等非强制性方式，而且能够采取强迫、命令等强制性方式;不但能够确立、实施指导思想、意识形态等非正式制度，而且能够确立、实施政策、法律等正式制度。在改革的不同时期、不同领域，二者具有不同的优势，发挥不同的作用。相比之下，在包产到户乃至整个农村改革中，在中国非国有经济和市场机制的发展、发育中，诱发性改革的作用最为突出。

包产到户经历了一个农民推动地方，地方推动中央的过程。在改革初期(1978—1981年)，农民的诱发性改革处于主导地位;在改革后期(1982—1984年)，国家的强制性改革处于主导地位。而在整个过程中，地方政府都发挥了重要作用。可以说，包产到户是所有改革主体的“合力”共同发挥作用的结果，其中，农民发挥了“第一推动力”的作用。事实上，在农村改革的各个领域，诱发性改革都发挥了至关重要的作用。除了包产到户以外，乡镇企业、民工潮、小城镇、民主选举，等等，在很大程度上都是农民的创举。在土地制度改革中，诱发性改革并没有随着包产到户的完全合法化而终止。从80年代中期至今，农民和地方官员一直在进行改革的试验和探索，有的是在集体所有制的范围内进行的，如适度规模经营、两田制等等;有的可能

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已经超越了集体所有制的范围，如股份合作制、“小产权”，等等。意味深长的是，与包产到户不同，上述试验和探索往往发生在沿海地区和城市郊区。虽然大部分试验和探索还没有得到国家法律的正式认可，但其中所包含的制度信息值得关注。

在城市改革和对外开放过程中，诱发性改革同样发挥着重要作用。例如，民营企业和外资企业的发展、市场机制的发育在很大程度首先归功于企业家的创新活动。诱发性改革有利于调动社会利益集团的积极性、主动性和创造性，从而降低整个改革的交易成本和生产成本，并降低强制性改革的阻力和风险。在这个基础上进行强制性改革，有利于加快新制度的形成、扩散，有利于降低新制度的实施成本，有利于新制度的稳定和完善。

第三，从局部/部分改革到全局/整体改革

局部/部分改革就是在局部地区、部分领域进行的改革。全局/整体改革就是在全国各地、各个领域进行的改革。

农村改革采取了从局部/部分改革到全局/整体改革的方式。从局部改革到全局改革首先表现为包产到户首先在贫困地区形成，然后逐渐向其它地区扩散;还表现为乡镇企业、小城镇首先在沿海地区、城市郊区形成，然后逐渐向其它地区扩散等等。从部分改革到整体改革

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表现为改革重点经历了从农业生产到农业流通，再到非农产业发展、小城镇建设等领域的转换过程。

整个中国的改革开放都采取了从局部/部分改革到全局/整体改革的方式。例如，改革开放经历了农村包围城市，沿海带动内地的演进过程。几乎在各个领域，[10]改革都采取了先试点、后推广的形成-扩散方式。再如，改革重点经历了从企业体制到市场机制再到宏观调控等领域的转换过程。

农村改革乃至整个中国的改革开放之所以采取从局部/部分改革到全局/整体改革的方式，根本原因在于，中国是一个经济、社会、文化发展不平衡的发展中大国。在不同的地区和领域，改革的约束条件和预期利益都极为不同。在这种情况下，改革最有可能在旧体制的薄弱环节首先发生。经济改革之所以在农村率先起步，是因为在各种条件的制约下，农村(首先是贫困地区)改革的预期利益最大;对外开放之所以在沿海(首先是东南沿海)率先起步，是因为在各种条件的制约下，沿海开放的预期利益最大。改革重点在不同领域的转换过程，也可以由类似的因素来解释。新体制在旧体制的薄弱环节形成后，就会产生示范效应和补偿效应，从而不断向其它环节扩散。这样一来，改革就成了有重点、有步骤的过程。这样的改革方式，有利于降低改革的生产成本和交易成本，降低改革的阻力和风险。

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第四，从边际/增量改革到总量/存量改革

边际/增量改革，就是在尊重、利用旧体制总量/存量的前提下，在旧体制的内部和外部的边际/增量确立、实施新体制。在这个意义上讲，可以将边际/增量改革分为体制内的边际/增量改革和体制外的边际/增量改革。

农村土地经营制度改革属于体制内的边际/增量改革。例如，大包干的原则是，“交够国家的，留足集体的，剩下都是自己的”。其中，“交够国家的，留足集体的”就是尊重、利用旧体制的总量/存量，“剩下都是自己的”就是在旧体制内部的边际/增量确立、实施新体制。通过大包干，农民在集体经济内部获得了土地承包经营权和剩余产品处分权。在这些权利的基础上，形成了家庭经营和市场机制。随着新旧体制之间的动态转换，家庭经营和市场机制逐渐在农业生产、流通中取得了主导地位。后来进行的流通体制改革和税费体制改革，无非是对旧体制进行的总量/存量改革。这就是从体制内的边际/增量改革到体制内的总量/存量改革的方式。至于乡镇企业(特别是其中的个体、私营经济)的异军突起、民工潮的兴起和发展、小城镇建设等等，都属于体制外的边际/增量改革。

整个中国的经济改革都采取了从边际/增量改革到总量/存量改革的方式。例如，企业承包的原则是，“包死基数，确保上缴，超收

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多留，欠收自补”。财政包干的原则大同小异，后来实行的分税制也是以类似的“基数法”而进行的。[11]通过承包，企业在国有经济内部获得了资产承包经营权和剩余产品处分权。在这些权利的基础上，形成了企业经营和市场机制。随着新旧体制之间的动态转换，企业经营和市场机制逐渐在工业生产、流通中取得了主导地位。后来进行的流通体制改革、企业制度改革、财税体制改革，无非是对旧体制进行的总量/存量改革。这就是从体制内的边际/增量改革到体制内的总量/存量改革的方式。至于民营经济(包括乡镇企业)和外资经济的兴起和发展，都属于体制外的边际/增量改革。

制度是利益和知识的载体。从边际/增量改革到总量/存量改革，就是在尊重既得利益、利用既有知识的基础上，通过改革不断地创造、增进新利益、新知识，从而使改革过程尽可能地接近于帕累托改进，即在没有人受损的情况下改进一些人的福利(“让一部分地区、一部分人先富裕起来”)。这样，整个改革过程就可能成为预期改革净收益最大化的过程。这样的改革方式有利于降低改革的成本、阻力和风险。[12]

上述改革方式的整体就是中国的渐进改革道路。从根本上讲，不同的改革道路不是根据不同的改革速度，而是根据不同的改革方式来划分的。一般地说，渐进改革的速度可能会低于激进改革的速度。但改革速度的高低，遑论改革结果的好坏，归根到底取决于改革的约束

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条件。如果条件不充分，盲目追求速决只能是欲速则不达。此外，渐进改革的持久性是就改革的整体、全局、战略来讲的，并不排除部分、局部、战术上的速决性。事实上，中国的经验表明，渐进改革完全能够实现持久中的速决。[13]

注释:

[1] 事实上，在劳动者与管理者之间，基层管理者与最高管理者之间存在着两种不对称： 信息不对称和权力不对称。管理者与最高管理者拥有更大的正式权力，而劳动者与基层管理者则拥有更多的个人信息(“地方性知识”)。在制度非均衡状态下，就会出现“一级压一级”和“一级骗一级”的现象。而这种负和博弈的结果往往是“个人斗不过集体，地方斗不过中央”和“中央算不过地方，集体算不过个人”。这也提醒我们，权力不是万能的，政府也不是万能的。

[2] 用农民的话来说，大包干就是“交够国家的，留足集体的，剩下都是自己的”。

[3] 对社队干部的约束条件和行为方式，周其仁等经济学家都做过具体分析。

[4] 参见周其仁：《产权与制度变迁》，社会科学文献出版社，2002年第1版

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[5] 改革是中国的第二次革命。伟大的革命家列宁说过，革命的充分条件是，不但人民无法照旧生活下去，而且统治者也无法照旧统治下去了。

[6] 参见奥尔森：《集体行动的逻辑》，陈郁等译，上海三联书店，1995年4月第1版，p3

[7] 邓小平：《解放思想，实事求是，团结一致向前看》，《邓小平文选》(第二卷)，人民出版社，1994年第2版，p141

[8]邓小平：《思想路线政治路线的实现要靠组织路线来保证》，《邓小平文选》(第二卷)，人民出版社，1994年第2版，p190

[9] 同注23，另参见林毅夫等：《论中国经济改革的渐进式道路》，《经济研究》，1993年第9期

[10] 包括典型的“公共物品”，如财政税收制度和农村税费制度

[11] 例如，自2002年1月1日起实施的所得税改革方案，仍然以“基数法”为基础确定中央与地方的所得税收入。

[12] 关于中国经济体制改革方式的一般分析，参见苗壮：《制度变迁中的改革战略选择问题》，《经济研究》，1992年第10期;

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《论中国的渐进改革道路》，《经济学动态》，1993年第1期。另参见盛洪主编：《中国的过渡经济学》(包括林毅夫、樊纲、盛洪、胡汝银、苗壮、张军等的论文)，上海三联书店暨上海人民出版社，1994年第1版

[13] 关于两种不同改革方式的比较分析，参见苗壮：《北京一青年学者谈过渡经济学》，《经济学消息报》，1993年4月29日;《渐进中的突进》，《经济学消息报》，1993年8月5日

出处:《中国政法大学学报》2008年第3期

第二篇：中国农村土地制度改革

中国农村土地制度改革

土地制度是农村的基础制度。集体土地流转是当前农村基本经营体制的一次创新，涉及到土地资源的整合，涉及到农业产业结构的调整，涉及到农用地结构的调整。其包括农用地承包经营权流转和农村集体建设用地使用权流转两个方面。土地综合整治，可以有效促进农村土地从粗放、低效利用向集约、高效利用的转变，释放建设用地空间，增加有效耕地面积，实现经济发展与农业生产统一发展，是解决土地管理问题的有效途径，同时可以促推新农村建设，拉动经济增长。

一、当前中国农村土地制度改革的现状与问题

土地政策的显著特点是强调中政府要实行世界上“最严格”的土地政策,以保护中国日益紧缺的土地资源,控制乱占和滥用土地。目前农民上访和投诉中涉及到的土地案件已经占到全部上访和投诉数量的首位。据估计,全国失地农民数量达到3000万以上。从近年土地被征用的数量和国农民人均土地面积这两方面判断,3000万失地农民的数量估计并不为过。少数农民因为得不到合法的土征用补充费用,与村集体的干部和地方政府发生冲突,成为常年上访户。还有的地方农民集体与征地单位或地方政府对抗,造成严重的地方社会治安问题。农村土地承包法》使所有权在国家与集体、农户之间发生分割土地承包法实际上显示了国家、集体和农户对土地所有权的分割,但却没有明确地合理地界定它们之间的权利边界。深入想,这种界定是不可能的。土地承包法的本意是要克服传统集体所有制的弊端,但又想继续维持集体所有制的框架,不免在逻辑上漏洞昭然,在实践中弊端丛生。

二、土地制度改革的政策建议

(一)农地制度的改革路径”农地国有化主张退出权”方案设计。

建立混合所有制的主张。改革建议假设中央政府采用下述农地制度改革的方案:农村耕地承包权独立化、长期化、商品化。

(二)农地征用制度改革

第一,把现在村集体的土地出让权力和收益享有权利完全拿掉第二,在商业性的耕地占用中,用一个新的税种替代耕地占用补偿金的征收,并由国税部门负责征收。第三,土地交易的行政监管部门实行垂直领导。中央政府已经考虑实行这个制度。土地监管部门负责认证土地交易价格的评估机构的执业资格。第四,由土地法庭作为土地交易纠纷尤其是交易价格纠纷的最后裁决机构。第五,借鉴发达国家的经验,制定土地(或土地使用权)交易价格条例,规范土地的商业性交易和公共部门的征用行为。第六,在目前城市公有土地实行国家所有制的情况下,可以考虑延长土地使用者的使用年限到100年,待条件成熟以后,可以进一步深化所有权改革。3.尝试建立“国家失地农民账户”和“国家失地”农民保障基金”。

第三篇：中国农村土地制度改革

中国农村土地制度改革

摘要：农村土地制度不仅直接影响到中国土地资源的保护和农业生产的可持续发展,还关系到整个国民经济的宏观运行和行业效率,也关系到中国农村的政治稳定。加快农村土地流转，是建设现代化农业的客观要求和推进城乡统筹发展的关键。当前我国农村土地流转中存在土地用途改变、有效需求不足、流转期过长等问题，解决的方法就是要依法依规办事、积极开拓市场及加大金融扶持等，以确保农村

【1】土地流转的健康发展。

关键词：土地流转

农村土地制度改革

城乡统筹发展

规模经营

引言：土地制度是农村的基础制度，党的十七届三中全会明确提出：要进一步健全严格规范的农村土地管理制度。【2】集体土地流转是当前农村基本经营体制的一次创新，涉及到土地资源的整合，涉及到农业产业结构的调整，涉及到农用地结构的调整。其包括农用地承包经营权流转和农村集体建设用地使用权流转两个方面。土地管理工作最大问题是怎样才能既保障经济发展对用地的需求，又能保护耕地实现国家粮食安全。土地综合整治，可以有效促进农村土地从粗放、低效利用向集约、高效利用的转变，释放建设用地空间，增加有效耕地面积，实现经济发展与农业生产统一发展，是解决土地管理问题的有效途径，同时可以促推新农村建设，拉动经济增长。

一、当前中国农村土地制度改革的现状与问题

土地政策的显著特点是强调中政府要实行世界上“最严格”的土地政策,以保护中国日益紧缺的土地资源,控制乱占和滥用土地。农村住房建设过度占用耕地也已经达到触目惊心的地步。而自然村目前仅有少数人居住,严重“空心化”。同时，目前农民上访和投诉中涉及到的土地案件已经占到全部上访和投诉数量的首位。据估计,全国失地农民数量达到3000万以上。【3】从近年土地被征用的数量和国农民人均土地面积这两方面判断,3000万失地农民的数量估计并不为过。少数农民因为得不到合法的土征用补充费用,与村集体的干部和地方政府发生冲突,成为常年上访户。还有的地方农民集体与征地单位或地方政府对抗,造成严重的地方社会治安问题。农村土地承包法》使所有权在国家与集体、农户之间发生分割土地承包法实际上显示了国家、集体和农户对土地所有权的分割,但却没有明确地合理地界定它们之间的权利边界。深入想,这种界定是不可能的。土地承包法的本意是要克服传统集体所有制的弊端,但又想继续维持集体所有制的框架,不免在逻辑上漏洞昭然,在实践中弊端丛生。

二、土地制度改革的政策建议

(一)农地制度的改革路径农地国有化主张退出权”方案设计。建立混合所有制的主张。.改革建议假设中央政府采用下述农地制度改革的方案:1)农村耕地承包权独立化、长期化、商品化。(二)农地征用制度改革1.现行制度的不合理性现行法律规定的不合理性是显而易见的。如果只是农业用地的所有权转移,地价作为年收益的6至10倍是合理的2.农地征用改革方案第一,把现在村集体的土地出让权力和收益享有权利完全拿掉第二,在商业性的耕地占用中,用一个新的税种替代耕地占用补偿金的征收,并由国税部门负责征收。第三,土地交易的行政监管部门实行垂直领导。中央政府已经考虑实行这个制度。土地监管部门负责认证土地交易价格的评估机构的执业资格。第四,由土地法庭作为土地交易纠纷尤其是交易价格纠纷的最后裁决机构。第五,借鉴发达国家的经验,制定土地(或土地使用权)交易价格条例,规范土地的商业性交易和公共部门的征用行为。第六,在目前城市公有土地实行国家所有制的情况下,可以考虑延长土地使用者的使用年限到100年,待条件成熟以后,可以进一步深化所有权改革。3.尝试建立“国家失地农民账户”和“国家失地”农民保障基金”。

三、农村土地流转的问题及对策 加快农村土地流转，是建设现代化农业的客观要求和推进城乡统筹发展的关键。当前我国农村土地流转中存在土地用途改变、有效需求不足、流转期过长等问题，解决的方法就是要依法依规办事、积极开拓市场及加大金融扶持等，以确保农村土地流转的健康发展。

（一）当前农村土地流转中存在的问题分析1．土地流转后改变农业用途。新路村的土地流转后，一般用作为建设木材市场、建材市场，还有建楼房以用于出租。土地流转后因改变土地用途而导致土地质量下降，缺乏耕地保护和可持续发展意【4】识。2．土地流转的有效需求不足。在调查中发现，各地农业产业化龙头企业和各类合作社组织在土地流转过程中起了重要的推动作用，然而农业产业化企业在土地的使用价格上让其退而止步。3．土地流转期限过长侵害农民的根本利益。土地经营权的长久不变是从根本上保证土地属性和农民利益，但是，一旦出现土地大规模的长期流转，就有可能产生圈占土地现象，将直接影响农民利益。4．土地流转后带来的社会压力土地流转，尤其是规模化经营导向的土地流转，必定会提升农业生产的集中度和机械化程度，从而无法避免地产生大量的农村剩余劳动力，对城市消化农业人口的能力是一个严峻的考验。5．土地流转过程中金融支持不足在目前农土地高度分散的土地格局下，小农经济很难积累起大量资本，因为高效农业的投入巨大，而回报周期长，需要大量的资金投入。

（二）改进措施及政策建议．确保土地流转的可持续发展土地不但是农民最基本的生产资料也是农民最基本的生活保障和社会保障，是农民最大的利益所在，也是农村最大的稳定因素。因此，必须尊重农村生产力自身发展规律，尊重土地流转的内在规律，尊重农民的意愿，从该地的实际条件出发，因地制宜，稳妥推进土地流转。2．积极开拓土地流转的市场需求首先，探索建立土地使用权转让机制，允许农村土地在一定范围内流转，并通过市场机制形成合理的土地转让价格。3．合理确定土地流转周期从新路村土地流转的个例来说，一方面，专业大户或农民专业合作社等经验实体希望能将土地长期稳定下来，形成稳定的规模经营。4．做好土地流转后的后续工作农村土地使用权流转为农业劳动力转移创造了条件，同时，只有农业劳动力实现了稳定、大规模的转移，才能加快农村土地使用权流转进程，促土地适度集中、规模经营。5．加大对农村土地流转的金融支持力度①建立多层次多渠道的农村金融机构体系支持土地流转。②出台对土地流转方面银行贷款配套政策。【5】 参考文献：

【1】当前中国农村土地制度改革的现状与问题

党国英

(中国社会科学院农村发展研究所,北京100032)第44卷第4期华中师范大学学报(人文社会科学版)2005年7月

【2】农村土地流转的问题及对策

王慧青 尹少华

（中南林业科技大学 农林经济管理研究中心，湖南 长沙 410004）

【3】 农村土地流转状况调查与思考

黄延信

张海阳 李伟毅 刘 强

《农业经济问题》(月刊)2011年第5期

【4】 <农村土地与农民的社会保障> 姜长云

国家计委产业发展研究所 【5】<中国农村土地承包经营权的产权残缺与重建研究>

钱忠好 经济学研究

第四篇：中国农村土地制度改革研究

中国农村土地制度改革研究

1、国内外研究综述

1.1国外研究综述

1.1.1马克思等人对土地制度问题的研究

马克思和恩格斯在探索社会主义的建立与发展过程中，对土地制度问题进行了深入研究。马克思在与恩格斯合著的《共产党宣言》(1848)中，广泛论述了土地所有权、土地价值、土地生产方式、土地规模经营、土地规划及土地所有制变革等基本理论。此外，马克思在《经济学手稿》(1857-1858)和《卡尔·马克思关于土地所有制的发言记录》(1869)等著作中论述了土地制度问题，在《论土地国有化》（1872）年中论述了土地国有化政策，在《资本论》(1894)中研究了土地所有权政策。

1.1.2西方学者对土地制度等问题的研究

英国的李嘉图认为，资本家是资本主义制度中一个重要的并且是占统治地位的生产当事人，而土地所有者却完全是多余的；斯密从维护产业资本家的利益出发，提出反对土地私有权存在的地租理论，并且想或多或少地把土地私有直接变为国有。

舒尔茨在《改造传统农业》中，论述了土地制度安排对农业增长的影响。他认为，改造传统农业最重要的制度保证是运用以经济刺激为基础的市场方式，通过农产品和生产要素价格来刺激农民；控制农场规模，用所有权和经营权合一的，能适应市场变化的家庭农场来改造传统农业，改造农业中低效率的所有制形式，实行居住所有制形式等。他认为，地租在配置农业资源中执行着一种必要的经济职能，任何对地租的压抑都有损于指导和引诱农民有效地使用农地的信号和刺激

与舒尔茨一样，马尔科姆·吉利斯等发展经济学家同样关注土地制度对农业发展的影响，认为土地所有制的条件确定了所有提高农业产量的努力必须据以发挥作用的环境;而且土地所有制对农业生产率有很大影响，拥有土地的个体农民都知道，促使产量提高的技术和不断的努力会增加其收入，如果土地归别人所有，就不一定会出现这样的结果[3]。

对于产权和土地产权问题，巴泽尔认为，个人对资产的产权由消费这些资产、从这些资产中获益和让渡这些资产的权利或权力构成，产权通过交换得以实现[[4]。利贝卡普认为，产权制度是一种社会制度，包括宪法、法令条款和司法规则，以及非正式的传统和习惯。促进产权制度调整的力量，包括新的市场价格和新的生产可能性。1.1.3当代国外学者对我国农村土地制度等问题的研究

卜凯在1920年至1925年对我国7个省17个县的2866个农场进行了详细调查后认为，中国的贫困在于农场面积的零细，生产力的薄弱，总根源是人口过密，解决这一问题的出路是实行人口节制。

Putterman等学者利用“公有物悲剧”理论和分析方法，对我国农村土地所有权制度进行研究和分析后认为，中国的农村土地所有权与其说是农村集体所有权，不如说是一种地方政府的所有权，这种土地所有权制度不可避免地导致中国农村土地资源过渡开发和利用，必须将中国农村的集体土地所有权制度改革为土地私人所有权制度，才能避免农村土地的过渡开发和利用，实现农业和农村经济的持续发展。

Ostrom, Stevenson等却认为，集体土地产权比私有产权拥有更多的益处，如更低的制 度成本、规模经济以及降低风险等，在一些特定的自然、社会和经济条件下，集体土地产权制度可能产生更优的绩效和结果。

德国学者Franz von Benda-Beckmann从土地财产权利功能的角度对我国农村土地制度进行了分析后认为，土地权利作为最重要的财产权利具有四个功能，即社会功能、经济功能、环境功能和政治功能;中国农村土地制度的改革和设计，必须充分考虑这四个方面的因素，否则，中国的农村土地制度就会阻碍社会经济的发展、造成环境退化和危害社会公共利益与政治稳定等。

1.2国内研究综述

1.2.1关于农地制度范畴的研究

曹泽华（2005）等选择从西方产权理论的角度来定义和理解农地制度，认为农地制度与农地产权制度是等同的，土地制度就是通过界定土地产权，从而决定土地产权的价值及其相关收益，进而决定与土地产权相关的人的一系列行为以及收入。土地制度的核心即界定产权。曹泽华等认为农地产权是一系列将农地作为载体的权力集合，不仅包括所有权，而且还包括使用权、收益权、抵押权、租赁权、交易权等多种权利。

李明秋（2001）从法律法规的角度来定义农地制度。认为农地制度是指农地的所有制度、经营制度、流转制度和管理制度。正是这些子制度共同构成了农地制度。

吴亚卓（2002）等选择马克思生产关系所有制理论来理解农地制度。认为农地制度就是农地所有制，就是以土地为载体所体现出来的生产关系的总和，土地制度是指土地的生产、分配、交换、消费诸环节所形成的土地关系制度化后的总称。1.2.2关于集体产权理论的研究

我国农村土地财产权的法律文件和政策规定为:“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”从法规中可以明确得出我国农村的土地所有权归农村的集体所有，对于集体产权是否适应市场经济发展的需要，理论界有着不同的观点

李桂梅（2004）认为土地产权界定不清晰，表现为土地产权的残缺，土地的所有权、使用权、收益权以及处分权在产权主体之间的分配和定位模糊，从而导致了实践中土地产权运行的混乱。

迟福林（2002）等认为，我国农地集体产权边界是清晰的，是一种共有权利，集体中的每一个成员共同占有土地产权，农村的基层组织代表集体行使这种所有权。但在市场经济运行中这种代议产权制度不适应现实状况的需要，因此应该予以改善。王环、王金柱（2006）等认为我国农地的集体所有权是一种虚的、抽象化的产权，只有集体、没有成员。1.2.3关于农地集体产权发展方向的研究

王景新、迟福林（2002）等主张坚持和完善当前的农村集体土地所有制，在坚持 农地集体产权前提下把农地使用权物权化，赋予农户长期而稳定的农地使用权。进而把农地集体所有制的成员共同占有改造为按份共有。

张德元、周天勇（2004）等认为对农村集体土地进行国有化改造，由统一的国家作为农地产权的唯一代表。把农户土地租赁期限延长至99年999年或者永佃制度，租赁农地还可以进行继承。

杨小凯、蔡继明，（2004）等认为彻底的农地制度改造应该进行农地产权私有化，把农地产权交给农户农地经营完全按照市场经济模式由农户自主经营，所有权与使用权相互分离状况由生产力发展水平决定，政府法规保证市场运行的秩序。

2、农村土地制度及其改革意义 2.1农村土地制度的含义

如何准确把握土地制度的定义，直接关系到现实生活中农村土地制度的改革的核心问题。迄今为止，我国理论界对“土地制度”的范畴尚未达成共识。主要有以下三种观点：一是认为农地制度与农地产权制度是等同的，土地制度就是通过界定土地产权，从而决定土地产权的价值及其相关收益，进而决定与土地产权相关的人的一系列行为以及收入。二是认为农地制度是指农地的所有制度、经营制度、流转制度和管理制度。正是这些子制度共同构成了农地制度。三是农地制度就是农地所有制，就是以土地为载体所体现出来的生产关系的总和，土地制度是指土地的生产、分配、交换、消费诸环节所形成的土地关系制度化后的总称。

完整的土地经济制度应当包含土地所有制、土地产权制度。土地所有制度主要解决 土地归属问题，它要明确土地所有权主体。它是生产资料所有制的重要组成部分，决定一国或社会生产关系的性质；土地产权制度涉及到土地如何利用和有效使用问题，主要包括土地使用、土地流转和转让制度。土地所有制度决定了生产过程中形成的人们之间的生产关系，土地产权制度决定了土地使用过程中各种利益主体之间的权责利关系。

2.2农村土地制度的特征

2.2.1地位的基础性

土地是一个国家最基本的资源和资产。在资本主义大工业发展起来之前，当社会处于农业阶段的时候，土地是最基本的生产要素，因而成为最主要的财富形式。在资本主义社会之前，土地的占有形式基本上决定了社会财富的占有和分配形式。因而土地制度成为当时最具基础性的社会经济制度。

18世纪产业革命以后，人类逐步进入现代大工业时代，国民财富大量增加，财产结构发生巨大变化，土地己经不再占据财产构成中的决定性地位。但是在现代发达的资本主义国家中，由于人口膨胀和城市化进程加快，使城市土地口渐稀缺与昂贵。因而使土地制度在决定国家财富的占有和分配中仍然居于相当重要的地位。如美国的土地价值占国民财富总价值的23%左右;口本1973年的土地价值达到206万亿口元，相当于上一年国民生产总值的3.22倍。

2.2.2国度的差异性

在现代世界各主要的资本主义国家中，就一般财产来说各国的占有形式比较单一。而惟独土地占有形式各个国家之间仍然保留着明显的差异性。因为土地制度除了直接受一个国家生产方式与生产力水平的决定性影响之外，同时还受到土地资源的状况、民族经济文化发展的历史等多种因素的影响，因而形成国与国之间明显的差异性。2.2.3构成的复杂性

相对于一般财产来说，土地财产关系要复杂得多。土地作为一种财产，其所有、占有、使用、收益、处分及管理等等构成一系列复杂的财产关系和产权体系。这是由于土地作为一种不动产所具有的特性所决定的。

2.3农村土地制度改革的重大意义

2.3.1农村土地制度改革关系到中国未来经济、社会战略发展目标的实现。

农村稳定则社会稳定，农业、农村和农民问题始终是中国革命和建设的根本问题，是经济发展、社会安定、国家自主的基础。而三农问题的根本是农村土地问题。如果说农业是国民经济的基础，那么土地就是农业的基础，而我国只占世界7%的耕地却要养活占世界20%以上的人口，土地资源的稀缺，使得土地成为农村特殊的也是最基本的生产资料，是农民的生存之源、发展之本。土地制度的安排成功与否，直接关系到中国未来经济、社会战略发展目标的实现。

2.3.2农村土地制度改革是农业可持续发展的基础。

对于我们这样一个人口众多的农业大国来说，我国农业必须走可持续发展之路。农地制度在农业可持续发展中的作用是由农地在农业生产中的重要作用所决定的。农业可持续发展的关键在于农地资源的可持续利用，资源能否可持续利用又取决于人们对资源的利用方式，而资源的利用方式又受到农地制度的制约和影响。不同的制度选择对农地资源的开发利用会产生不同的影响，成功的制度安排能够激励生产者以可持续利用的方式利用土地资源，积极改善农业生产条件，促进农业生产快速持续增长。

2.3.3农村土地制度改革是社会主义市场经济的发展的要求。

改革开放以来，我国的农村改革实际上是一直以变革土地制度为核心展开的。在确立了社会主义市场经济体制总体目标以后，农村改革仍必须从土地制度改革中寻找突破口，以使农村经济适应社会主义市场经济的发展，适应农业现代化的发展。建立社会主义市场经济体制，不仅要发展商品市场，更为重要的是要加快建立生产要素市场，这是社会主义市场经济体制的要求，也是建立和完善农村市场体系的重要内容。要通过深化农村土地制度改革，建立与市场经济体制相适应的土地制度，通过市场运行机制按经济效率原则实现土地与其它生产要素的优化组合和合理配置，从而促进土地的流转与集中，实现土地适度规模经营，提高土地利用率和生产率，促进农村经济的发展，以实现农业增长方式的转变。

3、我国农村土地制度改革进程、现行模式和存在问题

3.1我国农村土地制度改革进程

十一届三中全会以来，我国农村经济体制改革发展进入了新时期。以家庭联产承包责任制为主体的农村改革实现了农村土地集体所有家庭经营的历史性变革，推动了农业生产力的大发展。这也是我国现行的土地制度。所谓家庭联产承包责任制是指农民合作经济组织通过契约，将集体公有的土地等基本生产资料和经营项目发包给农民家庭自主经营，在农民家庭分散经营的基础上，合作经济组织统一经营单家独户难以承担的公共服务，统分结合、双层经营，因而它通常被人们表述为“家庭联产承包责任制”。从其产生到最终确立，大体上经历了四个阶段：家庭联产承包责任制的萌芽和起步((1978年秋一一1980年4月)：家庭联产承包制的全面展开阶段(1980年5月一一1981年底)；家庭联产承包责任制的全面完成阶段(1982年春—1984年初)；家庭联产承包责任制的稳定与完善阶段(1984年初一一至今)。

3.2我国农村土地制度改革现行模式

3.2.1“大稳定、小调整”模式 这是目前最普遍的一种模式，被广大中等发达地区所采用。它是在稳定家庭承包经营的条件下，对土地的承包权以及承包期进行适时的调整。多数情况是在农民自发要求下来进行的。这种调整是基于人口的变动而对土地产权的要求。在承包期上，农民更倾向于“大稳定小调整”。这一现象普遍存在的原因在于，土地承包权从根本上说是一种社区集体成员权。土地承包权的福利性分配，使得土地承包权演化为农民生活和就业的保障。只要土地集体所有制继续保留，就不能排除农民对土地的承包权，也就无法从根本上消除对土地进行调整的可能。这正是此种制度普遍存在的重要原因。

3.2.2“两田制”模式

20世纪80年代发韧于山东平度的“两田制”是农地使用制度的又一重要模式。“两田制”是将耕地分为口粮田和责任田。其中，口粮田按人口均分到户，只承担农业税;责任田则实行招租形式承包经营，不仅要承担农业税，还要承担粮食定购任务和缴纳土地承包费。其核心思想是将公平和效率原则结合起来，以便更加集约地使用土地。由于责任田在一定程度上弥补了口粮田平均承包的效率损失，兼顾了农户、社会二者的利益，使得土地效率有所提高，制度安排取得了一定成效。

3.2.3苏南模式

随着经济改革的深入，中国的工业化和城市化取得了长足的发展，特别在沿海地区，非农产业异常发达，农业所占份额在不断地下降。这一方面造成了耕地的闲置现象;同时又存在着想扩大经营规模的农民无地可扩的现象。受规模经营能够带来规模经济的诱导，中国许多地区都有实行规模经营的冲动。像北京顺义、苏南地区、广东南海、山东一些有条件地区等都进行了尝试。其中最具代表性的为江苏苏南地区的土地规模经营，被称为“苏南模式”。其基本做法是通过农户间土地的转让形成“种粮大户”，采取“反承包”、“倒租赁”、“异地承包”等形成规模经营，或通过“土地使用权入股”等形式，集中土地招租来形成股份制农场、站办农场、村办农场等。

3.2.4“生不增地、死不减地”模式

贵州媚潭是典型的传统农区，耕地资源极其有限。全县制定了明确土地集体所有权主体，稳定农户的承包经营权的制度安排。只在1984年调整了一次承包土地.目前这种“生不增，死不减”的经营模式己在贵州省全面推广，并以地方法规的形式规定耕地承包期_50年不变，非耕地承包期60年不变。如此之长的承包期基本上己接近永佃制。此项制度己写进中央的有关文件，为此项制度在全国推广奠定了基础。

3.2.5土地股份制模式

广东南海县地处珠江三角洲，该地区人多地少，且好坏搭配远近插花，不适应现代化大生产的要求，其次该地区的非农产业相当发达。这一方面造成了农地无人耕种，但又不愿意放弃承包权;另一方面造成了一部分从事农业生产的农民无地可耕或耕地不足。于是在不同地区，采取不同的折价形式，把土地和固定资产折股量化给农民，农民在获得承包权后，再把土地的使用权交给集体，纳入股份由合作组织统一使用，实行农民股权“生不增、死不减”制度，对新增人口实行配售股。这样就实现农户承包权与使用权的分离。

3.3我国农村土地制度改革面临的问题

家庭承包经营责任制是中国农民在生产实践中的伟大创新，是农民实践经验的总结的和推广，它响应了中国农民发自内心的呼唤，符合农民的愿望和要求，有力地促进了我国农业生产的发展，然而，近年来，随着农村生产力水平的提高，农业机械化逐步推广，农业产量不断增加，而农民的纯收入，却一直在迂回爬坡。这种农民的“增产不增收”的现象，使我国“土地集体所有，家庭承包经营”的土地制度的局限性口渐暴露，集中表现在以下几方面： 3.3.1土地产权界定不清，主体不明确，集体所有权被虚化

《宪法》规定:“农村和城市郊区的土地除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有。宅基地和自留地、自留山也属于集体所有。”但是对于农村土地，哪些是国家的，哪些是集体的，并没有明确规定，而且集体所有土地的产权主体也不明确。《民法通则》将产权主体赋予了行政村，而《土地管理法》将产权主体赋予了合作经济组织。实践中，集体土地的产权主体，各地差异很大除中央政府之外，各级行政组织都对地权进行了不同程度干预，从而造成地权的不完整。集体土地产权主体的模糊性，导致了产权运行上的混乱，另外，集体土地所有权受到来自国家与农户的“两面夹击”，使农地集体所有制有名而无实。土地集体所有的虚置使集体在经济上并无实质性意义，集体组织只是以土地收入为支撑承担社会行政职能而己。因此，要对农村土地产权制度进行系统变革不能忽视这一问题。3.3.2农地经营分散，难以形成规模效益

我国农村实行土地集体所有制，无论从法律意义上还是从经济意义上看，每个集体成员天生有权分享集体土地的收益。因此大多数地方根据集体土地的数量和质量，将土地按人口或按劳动平均分配。由于我国土地资源和人口分布不均，因此这种均田承包造成了人地关系结构性失衡。随着人口增减变化，许多地区每隔几年就对土地进行大规模调整，地块变得极其零碎分散。土地的超小规模经营不利于引进资金和技术，难以形成规模效益，而且单个农户从市场获得信息的能力有限，对市场的参与程度较低，也没有足够的能力抵御自然灾害、技术创新等风险，不利于农业生产的社会化、规模化和集约化发展，成为我国传统农业向现代农业转变的主要障碍。

3.3.3土地流转十分困难，资源配置效率低

其一，集体土地实行人为的静态配置，被排斥在市场之外。目前我国农地集体所多以村民小组为边界，农地的流转空间受到限制。无论土地的分配还是土地的转让，都表现出很强的对外排斥性，不利于农地市场的充分发育和包括土地在内的各种生产要素的合理优化组合。其二，土地流转缺乏有效的制度法律保障.土地承包经营权的性质以及权能构成在法律和理论上没有明确界定，因此土地承包经营权的流转没有法律和政策依据。目前我国农村土地市场机制还没有建立起来，一些承包使用权的流转基本是小范围私下的隐形交易，不利于实现土地资源的合理流动和有效配置。

3.3.4非农建设用地使用和管理混乱，不利于农村城市化发展

目前在我国农村中，由于对农民宅基地使用缺乏约束机制，乱占耕地、超标占地的现象十分普遍，宅基地使用也没有按规划进行，致使许多地方出现了“空心村”，土地浪费严重。另外，乡镇企业的发展和小城镇建设也占用了大量的耕地。地方政府为了追求当地经济的发展，违法越权批地或占地，为乡镇企业用地大开方便之门，使乡镇企业用地呈现出无偿无限供给的特征。同时，乡镇企业发展和小城镇建设用地安排缺乏统一规划，布局分散不合理，难以形成集聚效应和规模效应，与农村城镇化建设背道而弛。3.3.5农村滋生了许多特权腐败现象

现行的土地家庭承包经营制度，理论上说土地应归农民集体所有与支配，但在现实中，现行土地政策赋予了乡，镇领导干部研究过大的权力，由乡、村或村民小组的领导者以集体的名义掌握与行使土地所有权与支配权，使得农民在土地权利往往落不到实处。

4、政策建议

4.1建立归属清晰的农村土地产权制度 当前我国农地财产制度在法律名义上属于农村土地集体所有制，“。··„农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有;宅基地和自留地、自留山1属于农民集体所有。”而对于集体的界定根据《土地管理法》相关规定至少有三个，村集体、村民小组和乡(镇)集体，但在现实的经济生活当中，实际上对于农地财产可以实行一定影响也至少有三个即集体、农户和政府，从经济产权的角度而言，这实质上三者都具有一定的经济所有权。但对每一个主体而言，都没有获得“绝对”的经济所有权，因此对于每一个主体而言，这种经济所有权又都是残缺的，而相对于法律名义上的集体产权而言，这种产权权利残缺性更为严重，这也是许多学者关注集体产权的原因之一。法律名义产权与经济实质产权的名实不符，对我国市场化建设的危害很大。法律名义上，集体是农村土地的所有者，应该可以行使占有、使用、收益和处分的权利，但实际上，集体在现实生活中只有按照国家的有关政策实行发包土地与调整农户承包地的权利;而落实到农户对于土地的经济权利上，农户没有土地的法律名义所有权，也没有处分土地的权利，农民仅仅有占有、使用土地的权利。国家在法律上对于农村集体土地没有任何权利，但在具体的经济现实中，国家却可以通过相关法规政策对土地实施处分的权利，由于三者之间关系纠缠不清，任何单方面都没有对于农地的绝对“支配权”，因此造成农村土地缺乏明确的经济主体，农地的流转性很差。而市场经济恰恰需要生产要素具有较强的流动性，以实现生产要素的增殖功能。因此，加快农地要素的市场化建设要求，首要的是清晰农地的产权状况。

4.2加快农地流转中介组织服务体系建设。

农地产权交易是一个比较复杂的交易过程，涉及到交易技术细节比较繁多，农地交易的中介组织的设立可以高效率的解决这些问题，农地交易中介组织的服务水平是完整统一成熟市场的标志。西方资本主义国家的农地产权中介组织机构十分发达，他们提供从信息搜集、价格评估、金融信贷、代理登记等一条龙服务，它使得农地产权流转程序和流转机制更为健全，为农地产权有意转让者和受让者提供各类层次的需要。而我国在这方面的发展还比较薄弱。加快农地产权流动的服务性机构的建设，对于我国农地产权市场初步建立与培育，对农地的自发性交易逐渐成为被经常性交易，能够很好的担当产权交易双方的平台，为农地交易双方降低交易成本。

4.3积极培育和建立农地产权交易市场。

土地股份制的目的是土地的可流动性，这就要求农地具有可交易性，农地的交易才‘会产生土地生产要素的优化组合，促进农地的兼并、集中，实现农地的规模化、产业化经营。通过农地产权交易市场实现农地生产要素兼并集中是市场经济发展的内在要求。同时，土地流转的市场化是土地流转的必然趋势，也是通过经济手段调节土地要素优化组合、保障农民权益的长效机制。政府在积极培育农地产权交易市场、促进农地要素优化配置方面可以做到以下几个方面:第一，积极建立鼓励农地产权流转的约束和激励机制，通过优惠的农地产权流转政策鼓励农地生产资料的集中、兼并。第二，建立完善多层次的农地产权交易市场体系，为农地产权交易提供多种服务平台。把各种农地产权流转方式纳入规范管理，确保交易双方权利明确。第三，建立专门的权交易信息平台以及各种形式的土地产权交易结算中心，及时发布各种土地交信息，统一为交易双方办理土地出租、租赁、出让、抵押等多层次登记服务。第四，建立健全农地产权变革登记制度。农地产权市场一旦形成，农地生产要素流动性增强，其权属变革的主要见证在于以政府为主的权威部门的文书，加强产权登记部门的服务是农地生产要素得以顺畅流动的关键。1 引自:《中华人民共和国土地管理法》第八条 4.4积极推进农地股份制建设。

农业生产力的变革，除了农业自身生产技术水平的约束之外，还来自于农业生产关系的束缚。我国农业生产的家庭承包经营方式是典型的小农经济，在整体国民经济的各个部门都处于工业化、规模化经营的方式下，小农经济很难跟上这种发展快车，犹如马拉车与动力火车一样，这种差距只会越来越大。改善农业生产关系，引进农业先进生产力，就必然要求农业同其它国民产业一样走规模化、产业化发展道路，积极推进农地股份合作，是当前我国农地政策的较好选择。农地股份制合作是在农地承包经营权物权化的基础上建立而来的，农地股份合作制不是对农地承包经营权物权化的简单否定，而是一种扬弃，是把农户对于土地的物的所有权资本化，按照现代企业法人财产制度的要求，农户履行出资人职能的制度设计，它并排斥农户对于农地的所有权，但农户对于农地所拥有的是一种价值所有权而并不是对农地实体的直接支配权。农户本身也还是农业劳动者，农户的两重身份决定了农业股份合作制公有制性质，但同时解决了由于农地财产关系紊乱而造成先进生产力无法进入农业领域。

参考文献

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第五篇：中国农村土地制度改革的新希望

中国农村土地制度改革的新希望

诸镇康

在11月份将要举行的三中全会上，所面临的经济问题中，土地改革是重要的部分，7月，总书记到武汉农村综合产权交易所考察时强调，深化农村改革，完善农村基本经营制度，要好好研究农村土地所有权、承包权、经营权三者之间的关系，土地流转要尊重农民意愿、保障基本农田和粮食安全，要有利于增加农民收入。

在中国，农村土地归集体所有这一概念已经被写进这个国家的宪法中，这象征着“中国特色的社会主义”。在中国城市用地所有权是归国家所有,农村的土地所有权仍旧是集体所有，并且这种集体所有权受到地方政府领导的监管。农民是不允许买卖他们所耕种的土地和居住的房屋，这就束缚了农村经济的发展，减少了农民迁移到城市中的机会。

这次中共三中全会将会涉及到中国全方位的改革，土地改革是此次三中全会的改革焦点, 这次十八届三中全会将要出台的改革政策反映出改革的信念，即中国需要改变现在的发展方式。过去的几十年中，中国经济增长主要依靠投资拉动，但现在这种经济增长方式的回报收益正逐渐减少，因此，中国很大程度上需要提高生产效率与扩大消费来取代这种经济增长方式。这种分析将会支撑中国一系列的经济政策变化，包括放开利率，以及在经济关键领域放松对国有企业的管制，促进创新，同时，也凸显出创造农村房产交易市场的迫切性，这项改革不仅会改变农村生活，也将会改变中国的城市生活。去年一月份，中国的城市人口占到总人口的51%（1978年还不足18%），这意味着城市人口首次超过农村人口。在统计的城市人口中约有2.7亿人（近占城市人口40%的比例），仅是居住在城市，但是他们的户籍（户口）仍然在农村。这就使很多人被屏蔽在房地产市场之外，既不能卖掉农村的房产，又在城里买不起房子。这意味着他们享受不到完整的城市户口福利待遇。

十七届三中全会报告《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》。决定对农村土地管理办法提出了多项改革措施，其

中就包括农村土地确权、改革征地制度、同地同价、逐步建立城乡统一的建设用地市场等，这些至今仍是改革努力的方向。

过去的五年已经见证中国农村土地权利改革实验的广泛传播，如进行的农村房屋抵押贷款。广东省和中国西南部城市重庆，贵州，云南也展开了相似的实验。农村集体建设用地（包括宅基地）将有望实现非农经营性流转，但此领域预计依然会处于试点阶段。

三中全会关于土地制度改革有不少内容，包括继续进行农地的确权、登记工作；创新农村土地承包经营权流转实现方式的多样化；通过信托、抵押等方式与金融创新相结合；通过转包、出租等增加农民的资产性收益等。此次三中全会在土改内容上，农村集体土地入市将成为重点。

在现有土地权属基础上，赋予农民集体土地处置权、抵押权和转让权以及收缩政府征地范围，逐步减少直至取消非公益性用地的划拨供应等尺度颇大的改革建议。在规划和用途管制下，允许农村集体土地与国有土地平等进入非农用地市场，是现实条件下最有可能实现的，也是改革中最重要的部分。农村闲置宅基地实行自愿有偿退出。集体经济组织可以根据有稳定的其他居住条件的宅基地使用权人申请，采取置换、奖励、补助或者城镇购房补贴等方式协商收回空闲或者多余的宅基地。这也提供了农村集体土地入市的一个方式。逐步建立城乡统一的建设用地市场，让农村土地入市是未来改革的重点。

农村集体建设用地有18万平方公里，如果都能入市，对解决土地市场的问题会有很大帮助。在现有基础上挖潜的低效用地再开发工作，是新一轮土地改革的核心思路之一，这既不会突破大的制度框架，又能收到实效，而增减挂钩作为最明显的举措将有望在未来向常态化推进。国土部审议并原则通过2013年城乡建设用地增减挂钩指标分解下达方案，共批准29个省份开展增减挂钩试点，共安排城乡建设用地增减挂钩指标90万亩。至此，建设用地增减挂钩试点走向全国。新型城镇化过程中，不断催生粗放式用地冲动，而在征地环节也引发诸多社会矛盾，相比强行“开新地”，增减挂钩不仅是一项有效的管控手段，而且有助于城乡建设用地转换过程中的规范化。

改革农村集体产权制度，全面开展农村土地确权登记颁证工作，用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作；引导农村土地承包经营权有序流转，鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转，发展多种形式的适度规模经营；努力提高农户集约经营水平。按照规模化、专业化、标准化发展要求，引导农户采用先进适用技术和现代生产要素，加快转变农业生产经营方式；大力支持发展多种形式的新型农民合作组织；培育壮大龙头企业。支持龙头企业通过兼并、重组、收购、控股等方式组建大型企业集团。创建农业产业化示范基地，促进龙头企业集群发展。以上方面的推进速度会加快，尤其是农村土地的确权登记颁证工作会尽快完成。之前在土地的流转方式中的一些创新方式，包括：“反租互包”、“两权”抵押、“两田制”、“股田制”、“土地银行”等会逐渐推开试点范围。农地的金融属性会逐步增加。

农民依据土地承包法获得的耕地林地等将可视为金融机构合格抵押物，使承包地接近私有化。这将是一次重大的制度创新，意味着自古以来附着在土地上的农民将有可能逐渐脱离土地的束缚，配合自然村的减少和裁村进镇，中国的城镇化过程也将加快。

关于农地流转尝试的表述，也因而受到关注。事实上，此前已有消息称，南沙、杭州、宿州、嘉善有望成为新一轮探索集体用地流转改革的试点，从而带动“土地换股权”、土地流转信托等试点的推进。农村集体建设用地直接入市，相应收缩政府征地范围，逐步减少直至取消非公益性用地的划拨供应。在集体建设用地入市交易的架构下，对已经形成的“小产权房”，按照不同情况补缴一定数量的土地出让收入，妥善解决这一历史遗留问题。