农村土地制度改革和农村转移人口城镇化(下)83分 试卷

第一篇：农村土地制度改革和农村转移人口城镇化(下)83分 试卷

农村土地制度改革和农村转移人口城镇化（下）83分 试卷

[考试时限]：60分钟

[及格分数]：60分

00 31 39

[考试说明]：

1、对于农业，政府应当承担更大的责任。

正确

错误

2、在城镇化的推进过程中，我们不能贪多嚼不烂，要切实解决入城农民的各种问题。

正确

错误

3、城镇郊区的土地问题是农村土地中最突出的问题。

正确

错误

4、目前，我国的城镇化水平比较高。

正确

错误

5、征用农民的土地，必须给农民以相应的补偿。

正确

错误

6、我国农业没有造成任何污染。

正确

错误

7、我国的乡土文化已经断了。

正确

错误

8、关于确保我国粮食安全，地方无需承担任何责任。

正确

错误

9、建立中国上海自由贸易试验区是党中央在新形势下推进改革开放的重大举措。

正确

错误

10、城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。

正确

错误

11、宅基地不能入市。

正确

错误

12、农村土地的经营权是不可以抵押的。

正确

错误

13、土地的承包权是不能抵押的。

正确

错误

14、根据日本法律，营利性法人可以购买日本的农地。

正确

错误

15、我们要进一步明确粮食安全的工作重点，合理配置资源，集中力量首先把最基本最重要的保住，确保谷物基本自给、口粮绝对安全。

正确

错误

16、食品安全，首先是“产”出来的。

正确 错误

17、加强农村社会治理，无需重视空心村问题。

正确

错误

18、党管农村工作不是我们的传统。

正确

错误

19、改革开放是党在新的时代条件下带领全国各族人民进行的新的伟大革命，是当代中国最鲜明的特色。

正确

错误

20、经济体制改革的核心问题是处理好市场与社会的关系。

正确

错误

21、农民的土地承包经营权的权能包括占有、使用和收益。

正确

错误

22、农民的宅基地的权能包括占有、使用。

正确

错误

23、农村土地制度改革要求省级政府统一部署若干试点。

正确

错误

24、根据日本法律，日本的农地不可以自由买卖。

正确

错误

25、人口学上的城镇化是农业人口转化为城市人口的过程。正确

错误

26、社会学上的城镇化是农村地貌转变为城市景观的过程。

正确

错误

27、经济学上的城镇化主要是城市文明覆盖农村，农村生活方式向城市生活方式转变的过程。

正确

错误

28、经济学上的城镇化则是由农村传统的自然经济转化为城市社会化大生产的过程。

正确

错误

29、农村集体土地应该由作为集体经济组织成员的农民家庭承包。

正确

错误

30、加快构建立体式复合型现代农业经营体系要求以农户家庭经营为基础。

正确

错误

31、加快构建立体式复合型现代农业经营体系要求以（）为纽带。

农户家庭经营

社会化服务

合作与联合以上选项都不正确

32、加快构建立体式复合型现代农业经营体系要求以（）为支撑。

农户家庭经营

社会化服务 合作与联合以上选项都不正确

33、关于加强农村社会管理，我们要以保障和改善农村民生为（）。

优先方向

唯一重点

核心

根本指导

34、（）是我国传统文明的发源地。

工业

农业

城市

农村

35、农村中的“三留守”不包括（）。

留守儿童

留守妇女

留守老年人

留守青少年

36、我们要加快推进农业现代化，以保障国家粮食安全和促进农民增收为（优先方向

唯一重点

核心

根本指导

37、（）是社会主义市场经济体制的根基。

公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度）。统一开放、竞争有序的市场体系

科学的宏观调控

科学的财税体制

38、（）是制约城乡发展一体化的主要障碍。

落后的农业经营体系

城乡二元结构

城镇化水平低

生产力不高

39、健全城乡发展一体化体制机制要求赋予农民（）的财产权利。

较少

更少

更多

以上选项都不正确

40、我们要坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以（）为核心的城镇化。

农业

人

工业

生产力

41、我国农民的收入结构分布（）。

很均衡

不均衡

相对均衡

以上选项都不正确

42、在供求关系比较紧张的情况下，农产品的价格还要（）。上涨

下降

波动

以上选项都不正确

43、征收土地的，按照被征收土地的（）给予补偿。

现有用途

原用途

市场价

政府定价

44、对于使用强度比较高的土地，应该适当地（）。

停止开发

弃之不用

加紧开发

休养生息

45、（）于2013年12月23日至24日在北京举行。

中央农村工作会议

十八届三中全会

十八大

十八届二中全会

46、（）于2013年11月9日至12日在北京召开。

中央农村工作会议

十八届三中全会

十八大

十八届二中全会

47、建设统一开放、竞争有序的市场体系，是使市场在资源配置中起决定性作用的（）。

制度保障

核心

基础

内在要求

48、科学的宏观调控，有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的（）。

制度保障

核心

基础

内在要求

49、（）是国家治理的基础和重要支柱。

市场

财政

政府

政权

50、科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的（）。

制度保障

核心

基础

内在要求

51、我们要推进农业转移人口市民化，（）把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。

逐步

直接

间接 迅速

52、我们要保持现有中央和地方财力格局（）。

逐步解体

不断波动

总体稳定

以上选项都不正确

53、我们要推进城乡基本公共服务（）。

分化

均等化

差别化

以上选项都不正确

54、我国是个人口众多的大国，解决好（）始终是治国理政的头等大事。

吃饭问题

住房问题

交通问题

发展问题

55、土地经营权流转、集中、规模经营，要与城镇化进程和农村劳动力转移规模（相同

相融合相分离

相适应

56、我们要通过富裕农民、提高农民、扶持农民，让（）成为有奔头的产业。

农业

农民）。农村

以上选项都不正确

57、我们要通过富裕农民、提高农民、扶持农民，让（）成为体面的职业。

农业

农民

农村

以上选项都不正确

58、我们要通过富裕农民、提高农民、扶持农民，让（）成为安居乐业的美丽家园。

农业

农民

农村

以上选项都不正确

59、我们要把加快培育新型农业经营主体作为一项重大战略，以（）为重点。

吸引学生人口务农、培育职业农民

吸引年轻人务农、培育业余农民

吸引学生人口务农、培育业余农民

吸引年轻人务农、培育职业农民

60、坚持党的农村政策，首要的就是坚持（）。

农村基本经营制度

城乡二元结构

城市支持农村

工业带动农业

61、我们要努力走出一条（）的中国特色新型农业现代化道路。

生产技术先进 经营规模适度

市场竞争力强

生态环境可持续

62、我们要加快推进农业现代化，就要提高（）。

土地产出率

资源利用率

劳动生产率

农民的劳动强度

63、加强农村社会管理要求我们（）。

要以保障和改善农村民生为核心

重视农村“三留守”问题

重视空心村问题

重视化解农村社会矛盾

64、全面深化改革的总目标是（）。

完善和发展中国特色社会主义制度

推进国家治理体系和治理能力现代化

经济市场化

政治民主化

65、深化社会体制改革要求（）确保社会既充满活力又和谐有序。

推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局

推进社会领域制度创新

推进基本公共服务均等化

加快形成科学有效的社会治理体制 66、加快完善现代市场体系要求（）。建立公平开放透明的市场规则

改革市场监管体系

完善主要由市场决定价格的机制

建立城乡统一的建设用地市场

67、宏观调控的主要任务是（）实现经济持续健康发展。

保持经济总量平衡

促进重大经济结构协调和生产力布局优化

减缓经济周期波动影响

防范区域性、系统性风险，稳定市场预期 68、加快构建新型农业经营体系要求（）。

坚持家庭经营在农业中的基础性地位

坚持农村土地集体所有权

稳定农村土地承包关系并保持长久不变

建立事权和支出责任相适应的制度

69、我们必须健全体制机制，形成（）的新型工农城乡关系。

以工促农

以城带乡

工农互惠

城乡一体

70、我们要鼓励农村发展合作经济，扶持发展（）经营。

规模化

独立化

专业化

现代化 71、集体经营性建设用地包括（）。

宅基地

公共设施

公益性用地

经批准合法使用的乡镇企业建设用地 72、完整的所有权包括（）等权能。

占有

使用

收益

处分

73、农民集体经营性建设用地入市需要符合（）。

规划

用途管制

国际规则

以上选项都正确

74、按照我国的法律规定，非所有者可以处分财产的特别情况包括（签订合同已经注明，一方委托另一方处理财产

企业破产或兼并，由法庭或其他联合组织清算

国有企业

私有企业

75、改革农村土地制度要求（）。

农村支持城市

努力公平地对待农民

珍惜土地）。农业支持工业 76、2013年的中央农村工作会议指出，（）。

中国要强，农业必须强

中国要美，农村必须美

中国要富，农民必须富

以上选项都正确

77、我们要不断探索农村土地集体所有制的有效实现形式，（）。

落实集体所有权

稳定农户承包权

放活土地经营权

落实农户所有权

78、关于农产品质量和食品安全，我们要（）。

建立更为严格的食品安全监管责任制和责任追究制度

抓紧建立健全农产品质量和食品安全追溯体系

建立全国统一的农产品和食品安全信息追溯平台

严厉打击食品安全犯罪

79、关于“谁来种地”，我们要鼓励发展（）等新型主体。

大力扶持家庭农场

专业大户

农民合作社

产业化龙头企业

80、关于加强农村社会管理，我们要树立（）的理念。

部分治理

依法治理 综合治理

源头治理

第二篇：农村土地制度改革和农村经济发展

农村土地制度改革和农村经济发展

摘要：农村土地制度的调整和改善，不仅仅关系到农民收入的增加，还牵涉到农村社会经济的发展。文章从这个角度出发，积极探析我国农村土地制度改革和农村经济发展之间的关系，总结和归纳了目前农村土地制度改革存在的各种缺陷和不足，在此基础上提出了如何更加高效的处理农村土地制度改革和农村经济发展之间的关系，保证农村经济朝着和谐，健康的方向不断发展。

关键词：农村土地制度改革 农村经济发展 社会主义新农村

农业的发展有赖于农村，农村的进步取决于农民，而农民经济收入的提高是由生产资料土地决定的。因此无论在何种时代，我们都要将农村土地制度的改革作为促进农村经济发展的重要途径，保证其符合农村社会发展需求，适应我国社会主义新农村建设的各项要求，以促进我国城乡经济的协调性发展。

一.农村土地制度改革与农村经济发展之间的关系

任何制度的形成都是以当时的社会环境为基础的，在一定时间内某一农村土地制度的确可以在促进农村经济发展方面起着重要作用，但是随着社会经济的发展，原本的农村土地制度会慢慢成为制约农村经济发展的瓶颈，此时就要采取措施进行调整和改善。因此，纵观我国农村土地制度改革历程，可以看到呈现出起伏不断的状态。具体来讲，可以从以下几个方面入手：

其一，新中国初期的土地改革，使得农民获得了生产资料，百废待兴的背景下，农民积极参与到生产过程中去，使得农村经济得到全面的恢复，从这个角度来讲，此时期的土地改革不仅仅实现了农村经济的复苏，还在一定程度上起到了巩固我国新生政权的作用。其二，合作化土地改革时期，国家以引导的方式去将私有土地转变为集体所有制，此时的合作化土地改革制度的形成，为国家工业化和城市化的发展做出了重大的贡献。但是随着农村社会生产力的提高，这样的农村土地制度慢慢展现出各种的问题和缺陷，越来越难以与农村生产力发展相适应，导致后期我国农村经济出现崩溃的局面。其三，在集体化所有制度严重影响农村社会经济发展的背景下，我国土地制度转向了土地家庭承包责任制，实现了以家庭承包经营为基础，将原本的群众集体所有的团队转变为土地承包，实现统分结合的双层经营机制。此农村土地制度的改革，不仅仅激发了农民的生产积极性，还使得农村社会生产力得以解放，此时期我国农业增产，农民增收的幅度很大，农村经济得以全面发展。其四，在我国市场经济不断深入发展的过程中，以

家庭承包方式的土地管理制度慢慢展现出很多方面的缺陷，如劳动力转移，土地资源利用率低等问题，使得土地家庭承包责任制难以跟上农村经济发展的形式。此时，农村土地流转实行土地所有权归集体经济组织，承包权归承包农户，使用权或经营权归转入方的土地经营体制。这不仅仅有利于实现农业规模化发展，避免了土地资源利用率不断下降的问题，还使得农村土地，之间，技术，信息，人才等生产因素得以优化配置，在新时期背景下慢慢成为实现农业产业结构调整，促进农村劳动力转移的有效途径。

二.目前农村土地制度改革存在的问题和缺陷

2.1农村土地细碎化经营制约了生产力的全面发展

以家庭联产承包责任制度为基础的农村土地制度改革，改变了我国农村土地制度的所有权，从集体所有，集体统一经营到集体所用，农户家庭承包经营的转变，的确在我国农业生产发展，农民收入增加等方面起着重要作用，但是其使得农村土地资源呈现出细碎化的特点，在很多方面制约了我国农业现代化的发展。具体表现在以下几个方面：其一，使得我国农业机械化推广受阻，现代化的管理方式和技术的适用难度不断增加；其二，更多的农户会选择内部兼营的方式，使得对于土地的投入呈现出不平衡的特点；其三，难以形成农业的规模化效应，以此也难以形成健全的大市场，使得农村商品市场的发育程度严重受阻。

2.2农村土地产权混乱状态限制了土地投资积极性

依据我国现行的宪法和土地法，农村土地所有权归属于农村经济体经济组织，土地制度中的承包关系属于经济范畴，也就是说集体这个概念比较模糊，很多情况下其权利和义务是难以对应起来的。在实际的实践过程中，我国法律并没有针对于土地管理和监督的程序和形式进行界定，具体可操行的安排措施不足，由此给予我国土地投入资本积累体制的形成造成了极大的负面影响。

2.3农村土地管理效果不佳导致我国耕地面积锐减

对于农村土地的管理，我国目前执行的是条块结合，以块为主的管理模式，一般情况下，县级政府是土地管理的主体，并且在此基础上形成各级土地管理部门土地管理体系，其中土地管理部门受制于同级党委政府领导，需要对于同级别的人民政府承担责任。虽然各级土地管理部门在此方面做出很多的努力，也取得了一定的成绩，但是我国土地资源利用率下降，耕地面积不断减少也是不争的事实。深究其原因在于制度制约体系不合理，国土管理部门监督权力虚置，国土政

策执行不严格。

2.4农村土地征用制度违背了保护农民利益的原则

在城市化不断发展的过程中，农民利益被不断牺牲，不仅仅造成严重的不公平现象，还不利于社会的和谐发展。具体来讲，其主要表现在：其一，征地补偿缺乏市场机制，难以站在市场的角度上去审视农村土地的价值，很多情况下给予农民的补偿不合理，造成农民失去生产资料，极大的损坏了农民的利益。其二，土地征收利益分配严重不均匀，多数情况下在土地资源增值收益结构中，农民往往只是占据了其中的最小的一部分。其三，土地征用过程中，难以坚持公平，公正，自愿的原则，发生了很多强行征地的案例，严重影响到社会的安定团结。

三.如何处理好农村土地制度改革和农村经济发展之间的关系

3.1建立健全农村土地产权体系

建立健全农村土地产权体系，是指建立农村土地所有权归国家，使用权归农民的土地产权体系，这不仅仅符合目前土地管理体制的要求，还为实现土地的统一化管理和控制打下了坚实的基础。具体来讲，我们可以做好以下几方面的工作：其一，稳定农户土地承包权，充分发挥土地资源在社会保障方面的作用，以实现农村社会的稳定发展；其二，健全关于土地产权关系的法律法规，明确农民，国家，地方政府，土地管理部门的权利和义务，保证土地保护和管理工作有法可依；其三，积极采取措施，促进我国农业规模化发展，使得我国农村经济朝着更加健康，科学，合理的方向不断发展。

3.2积极将市场纳入到土地制度中去

将市场观念纳入到土地制度改革过程中去，这不仅仅有利于农村城镇化的发展，还对于农村劳动力转移，农业发展速度提高等方面起着重要作用。具体来讲：其一，健全农村土地管理的法律法规体系，保证各方权利和义务的明确，为农村土地市场化运作打下坚实的法制基础；其二，健全农村土地使用权商品化价值评估，保证农村土地的出让，流转都符合市场化的标准，以保证切实的保护好农民的合法权益；其三，健全土地地户籍调查，土地信息和合同管理机制，实现对于农村土地资源的动态化管理。

3.3注重农村社会保障体系的健全

对于农民来讲，土地资源发挥着社会保障的作用，如果在农村土地制度创新的过程中，农民的生产资料被剥夺，将使得其生活面对着巨大的困难。为了避免

这样的问题的出现，我们应该积极采取措施实现农村社会保证制度的建立，形成，社会保障为基础，社会救济，合作医疗和商业保险为补充的社会保证体系。

四．结束语

综上所述，农村土地制度改革与农村经济发展息息相关，我们应该科学审视两者之间的关系，保证两者朝着健康，科学，合理，高效的方向不断发展，并慢慢成为建设社会主义新农村的重要途径。

参考文献：

[ 1] 张小铁.市场经济与征地制度[ J].中国土地科学,1996(1).[ 2] 周其仁.放弃农地的代价[ N].21 世纪经济报道, 2001-8-31.[ 3] 周其仁.中国农村改革: 国家和所有权关系的变化)))一个经济变迁史的回顾[ J].中国社会科学季刊, 1994(2).

第三篇：中国城镇化与农村土地使用制度改革初探范文

中国城镇化与农村土地使用制度改革初探

中国从1840年鸦片战争开始到1949年中华人民共和国成立的109年间，一直处于西方列强欺压、日本军国主义侵略、国破家亡的半封建半殖民地状态，基本上是一个农业国，没有自己的工业。在这样的背景下根本谈不上发展与城镇化。中华人民共和国成立后，中国人民才真正在世界上站起来，这也才有了发展经济和推进城镇化的环境与条件。因此，研究城镇化与农村土地就必须先梳理历史，用创新思维来提出新思路。

一、建国后城镇化发展的几个阶段

（一）1949年～1957年为正常发展阶段

在此期间，国家经过3年经济恢复，进入第一个五年计划，并开始实施156项工程建设。城镇化率从1949年的10.6%发展到1957年的15.4%，8年平均年增长0.6%，城镇化的增长与经济增长基本上是协调的。工业化带动了城镇化，城市第二产业和第三产业的发展是推动城镇化的动力。

（二）1958年～1978年为非正常发展阶段

中国城镇化与农村土地使用制度改革研究

“大跃进”与“三年自然灾害”使中国经济发展陷入困境，城镇化进程严重受阻。1960年起开始动员从农村进城的人口还乡，到1962年有近5000万人重新回到农村，城镇化进入停滞与缓慢发展期。1958年～1978年的21年，城镇化率从15.4%仅增长到1978年的17.8%，平均年增长0.12%，这是中国历史上城镇化率增长最低的时期。

（三）1979年～2000年为城镇化快速发展阶段

城镇化率从1978年的17.9%增长到2000年的36%，22年增长了22个百分点，平均每年增长1.05%，可称为快速增长时期。不仅城市规模扩大明显（一般在50%以上），城市数量也从原来不足200个发展到600多个，小城镇达2万个。城市经济总量大幅提高，城市经济占宏观经济总量的65%以上，城市经济已成为区域经济增长的基础和动力。2000年底，城市发展政策做了适当调整，从1980年初期的“严格控制大城市规模，适度发展中等城市，积极发展小城市”24字方针，调整为“以大城市为中心，大中小城市协调发展，并发展城市群和城市带”的城镇发展政策，并把“城市化”改为“城镇化”。城市发展政策的调整为城镇化的高速发展奠定了政策基础。

（四）2001年～2011年为城镇化高速发展阶段

城镇化率从20世纪末的36.1%增长到2011年的50%，净增长13.9个百分点，平均年增长1.39个百分点，比快速增长时期的年均1.05个百分点高出0.3个百分点。这种高速度符合国际经验当城镇化率达到30%时就进入快速发展时期的验证，另外这也是中国积极追求GDP“内推外拉”的结果。然而，由于中国国情与发达国家不同，人地矛盾突出，在高速推进城镇化的同时，也产生了一系列问题。尤其是城镇化粗放型扩张的同时，占用了大量耕地，直接影响了粮食安全。在高速城镇化过程中，旧城改造、房地产业无序发展以及高房价等问题，也引起了许多社会矛盾和问题。

二、在快速推进城镇化过程中出现的问题

改革开放以来，快速发展的城镇化以及高速公路、高铁和公路等基础设施的建设，成为GDP增长的动力和区域发展的源泉。目前，城市经济占宏观经济总量的70%以上，科技力量的90%、税收的85%都集中在城市，推进城镇化对国民经济发展的作用不可否认，但是快速推进的城镇化也产生了一系列需要认真解决的问题。

（一）城镇规划的无限扩张占用了大量耕地，超出自身的承载能力

改革开放以来，我国出现过3次大的“圈地运动”。第一次是20世纪80年代中期的“圈大院”大办乡镇企业。期间颁布了第一部《中华人民共和国土地管理法》，并成立了国家土地管理局。第二次是1992年邓小平南巡讲话后，出现了大办开发区和房地产开发浪潮，一

年圈掉耕地7800平方公里。1993年，中央实行宏观调控，海南、北海和惠州的房地产泡沫破裂。1994年实现软着陆。第三次是2003年的招商引资大办开发区，中央又实行了宏观调控。到2005年耕地出现危机，中央划出18亿亩耕地红线，之后“小产权房”和“以租代征”的出现冲击了18亿亩耕地红线，人地矛盾已发展到临界点。

城镇规模的扩张，是除高速公路、高铁等公共交通用地之外的重点，改革开放初期至今，一般城市规模都扩张了6倍～10倍，有的县城超过了20倍。宽马路、大广场成为一些县城的时尚，其利用率低下。改革开放至今，耕地的占用导致无地和少地农民达2.5亿人。不少农民陷入种田无地、就业无岗、低保无份的境地，利益分配的巨大失衡，使得农民在城镇化中生存权利被剥夺的失落感强烈。这是涉及子孙后代生产、生活的大问题，必须引起足够重视。在我国人地矛盾突出的背景下，城镇人均用地达133平方米，超过发展中国家83.3平方米、发达国家82.4平方米的标准，严重脱离中国国情。当前中国出现的这种城镇化的竞争、攀比和大规划、大圈地、贪大求洋的发展模式，不适合中国的需要，也不符合中国国情，可以说，这种畸形城镇化（尤其是一些县城），如不及时得到有效遏制，不仅会超出资源的供给能力，还会导致中国未来的长期动荡。

（二）城镇化过程中产生的人口二元化结构导致社会矛盾加大

随着城镇化进程的加快，城市形成了两种相向运动：一方面，城市中心的原居民不断向外搬迁，而他们的祖居地不断被外来的暴发户、官员及精英所取代；另一方面，外来打工的农民工随着经济发展而不断涌入城市。在外来人口中，除少数高学历者能入户籍、融合在城市居民中外，多数人属于“候鸟式的农民工”，享受不到与城市居民同等的待遇。以北京为例，目前总人口达2500万，有半数以上属于无户籍人员，这些外来打工人员的家庭面临着诸如孩子上学、看病等现实问题。这种“内外两张皮”的城市人口结构导致社会矛盾不断加大。在城市里，原国有企业的下岗职工现在仅拿着政府的最低生活标准保障（每月1500元之内）的大约还有几千万人，加上几亿外来农民工，以及占总人口约10%拿着较低养老金（每月2000元左右）的退休人员，这3种人面对大城市里的高房价、高价养老院、高价保姆费等现实局面只能叹息！但与此同时，为什么这些天价收费项目还满足不了需求？说明在城市里贫富差距的两极分化已非常严重。人们不禁要问：这种“少数人巨富，多数人贫困”的社会如何走向和谐？应该说，这种畸形的社会结构潜伏着巨大的社会风险。

（三）旧城改造中暴露出来的问题

城市发展无非有两种途径：一是通过新区开发求发展，推进城市规模扩大；二是旧城改造以提高容积率求发展。这本来是很正常的，但近年来很多旧城改造的案例都伴随着土地财政和商业利益驱动的影子，这就使旧城改造偏离了方向。旧城改造中出现的问题，主要表现在以下3个方面：

一是历史文脉未得到延续。不少城市在“大规模”激进式的旧城改造中对原有的历史文化和业态毫无保留，非但割裂了对历史的传承，也破坏了原来已形成的“三气”（即人气、文气、生气），破坏了原来商业的发展业态。保护历史文化街区，不仅是把建筑的“壳”保留下来，还要呈现独特的生活业态，这是对历史的尊重与传承。

二是在旧城改造中，原居民未得到公平合理的补偿，导致群体事件不断发生，甚至发生自焚事件，其社会影响很坏。这其中有不少是由于开发商只顾追求自身利益，不顾百姓的生存和发展而导致的。有些地方政府出于经济发展、土地财政及税收等方面的考虑，并未严格执行相关法规与规划，被开发商牵着走。

三是原城市中心居民被边缘化。一些城市在“高规格、大手笔、做大做强”的思想指导下大拆大建，使原来居住在市中心的大量普通工人和市民被边缘化，迫使这些人退出市中心移居到郊区。大量被边缘化的群体面临生存困境，这将加剧社会内部矛盾与冲突，应引起相关部门的高度重视。

（四）在城镇化过程中出现了两个不均衡和空间布局不合理的现象

第一个不均衡是在加快推进城镇化的过程中，人口过多地集中在少数大城市和特大城市，如北京、上海、深圳及天津等，这些城市进入21世纪后，人口都以20%以上的速度增长，而中小城市人口增长缓慢，大中小城市人口不能均衡地增长。第二个不均衡是东中西部经济发展与人口增长不均衡，目前东部地区的城镇化率已达65%，而中西部有的地区只有30%～40%。中央已注意到这个问题，因此近几年加大了中西部发展和中央财政转移支付的力度，政策开始向中西部倾斜。中西部不仅城镇化率较低，而且中小城镇发展也不足，尤其是西部地区，中国目前存在大城市爆满和中小城市发展不足的问题。

解决城镇化过程中土地改革问题的几点建议

一.农地产权的还权赋能

首先需要指出，所谓农村集体土地所有权是不完全的。其一，它不能够自由转让，一个集体对其财产是买还是卖，是增加还是减少，应该有完全的决定权。目前集体土地所有权根本不可能在经济上实现。从内部来说，集体土地已经无偿地交给了农民使用，这是从内部对集体土地所有权的一个否定。从外部来说，国家对非公益性的用地，也要强行征收，这是从外部对集体土地所有权的一种否定。这两个否定就造成了恩格斯所说的，当一个土地所有权不能在经济上实现即带来地租时，这种所有权事实上是被废除的。其二，现行的集体土地所有权与稳定家庭承包关系是矛盾的。既然每一个所有制成员一出生就理所当然地成为集体所有制成员，那就应当获得一份土地。而土地分完以后再进行调整，又违反《土地承包法》。《土地承包法》说要保持长久不变，任何组织不得改变承包这种关系，包括集体所有权人本身都不能够改变。这里显然又出现了互相矛盾的规定。其三，集体土地的使用权不能够自由转让，它只能在集体所有制内部转让，不能转让给集体所有制以外的成员。而国有企业的国有土地使用权可以随意转让。这就是所谓同地不同权。其四，集体土地所有权分成三个层次：即乡镇、集体、村民小组。那么这三者之间的关系是否互相包容，是否涵盖？个人与小组是否能够享受村集体的？村集体的是否能够享受乡镇政府的？没有办法确定。最后，是宅基地的集体所有权与房屋私有权之间的相互矛盾，对此，下文将会述及。笔者认为，这个“还权”应该还到1954年《中华人民共和国宪法》赋予农民的土地所有权。从1954年开始到1982年这28年中，我国的《宪法》一直没有否定农民的土地所有权。如果我们把土地的所有权交给农民，首先宅基地可以率先实行农户所有，进而就是承包地，至于农村的集体建设用地，公益性的继续实行集体所有，非公益性的可以按户均分，分到每个人头上，这是完全的还权赋能。我认为这里肯定会引发人们对土地私有的担忧。

其一，有人说土地私有会导致土地兼并，失去土地的农民会失去社会保障。首先，土地兼并并不可怕，城市产业都有土地兼并。至于农民的社会保障，当年我们之所以没给农民建立社会保障，据说是因为农民有土地，现在我们又以担心农民失去社会保障为理由，不让农民真正获得土地。

其二，有人担心土地私有会导致大量失地农民涌入城市，从而增加城市的就业压力。这次国际金融危机爆发后，一直有人庆幸，幸好我国农村土地没有私有，否则那2500万农民回到家乡怎么办呢？但恰恰是我们的城市化没有进行彻底，进城的农民并没有真正变成市民，他们召之即来，挥之即去，才有了现在2500万农民回乡，这与土地私有没有什么关系。而且，在整个工业化城市化进程中，也就是说从现在开始到本世纪中期，整个城市要增加7亿多人口。按一半的劳动力就是4－5亿，4－5亿的劳动力只能在城市安排就业，在农村只有失业。如果在城市解决不了这些人的就业，中国也就没有希望了。所有发达国家都走了这条路，没听说农村能够自己吸纳剩余劳动力的。

其三，有人担心土地私有会导致大量耕地流失。在30年改革开放中，在公有制条件下，3亿多亩耕地不就流失了吗？这和土地产权没有直接的关系。国家粮食安全是由土地使用制

度即用途管制决定的，跟土地所有制无关。至于有人说土地私有会导致农民流离失所，这主要是指宅基地。即使城市周边出现大量贫民窟也不可怕，贫民窟增加，很重要的一个原因是政府没有提供大量的廉租房。

其四，有人担心土地私有会产生大地主。多大的地主算大地主，后面我们讲土地经营规模时再说。城市里可以有大资本家，我们为什么要担心农村出现大地主呢？

其五，有人担心，土地私有会导致征地成本提高。我认为，这种征地成本的提高恰恰是转变经济发展方式所需要的。原来那种低价征地是不可持续的，我们没有那么多廉价的土地供地方政府去征收。只有土地成本提高了，使土地的征地成本真实反映土地的价值，土地的集约和节约使用才能真正实现。

其六，有人担心宅基地流转会导致农民失去住所，尤其是城市居民到农村购房建房。我觉得只要符合规划没有什么不可以。为什么我们现在土地的供给这么单一，全国人民都被房地产商绑架，为什么不能让农民自己建房，让城市居民自己建房呢？只要符合城市规划和城乡统筹规划，就应该允许。

其七，有人担心农地私有会否定农村集体所有制。我们通过调查，更进一步证实农村本来已经没有多少集体所有制了。绝大多数乡镇企业都已经改制了。否定一个本来不存在的东西，这种担心恐怕是不必要的。最后，有人认为土地私有会违背《宪法》。确实是会违背现在的《宪法》，但是《宪法》是可以改变的。

二.增减挂钩与土地增值分配

这涉及到所谓平等和公平问题。目前重庆和成都市都在试行增减挂钩。周其仁教授对重庆所做的调研报告里特别强调增减挂钩实现的基础是土地级差地租。但是必须指出，按照马克思主义的地租理论，以及任何其他地租理论，地租是土地所有权在经济上的实现，不管是级差地租还是绝对地租，它一定是归土地所有者所有。当然，级差地租II在租期内可以归土地使用者。如果看着城市周边地区的农民富起来，你觉得不公平，所以，你想把集体土地变为国有土地，然后由你获得地租。但是在这个改变过程当中，必须对农民，对土地私有者支付等价。

但是在没有把土地收归国有之前，级差地租一定要归原来的土地所有者，要归农民所有。而现在的城乡建设用地增减挂钩，实际上是将城市周边较优等土地的部分或大部分级差收益，由政府拿走了，其中只有少部分，比如说成都每亩拿出15万，转给偏远的地区，就是增减挂钩。

如何看待这样一种土地增值分配呢？土地收益的分配到底公不公平？如果我们国家根本不存在保护耕地的问题，当然也不必要实行增减挂钩，只要符合规划，城市建设需要农村的土地，只要申请就可以将其变成建设用地，不必要实行增减挂钩。这样一来，土地的级差收益，当然应该完全归优等地的所有者。劣等地没有级差收益。

在目前这种情况下，一方面实行严格的耕地保护制度，另一方面又实行增减挂钩。但增减挂钩不必通过国家的征地方式来实现。偏远地区的劣等地所有者可以通过市场与城市周边优等地的所有者交换建设用地指标。他把建设用地指标交换给城市周边的优等土地所有者，他们之间可以讨价还价来确定指标的价格。现在政府还是通过征地方式推行增减挂钩，不一定合理。至于落后的偏远农区与城市周边农区之间的差别，应该通过适当的财政转移支付来缩小，而不宜采取直接的“平调”，政府更不应该在“增减挂钩”中占有本属于农民的土地增值收益。

三.农民进城和农地的退出机制

随着城市化进程推进，大量农民进城，甚至从历史上看，许多党政干部和大学毕业生原来都是从农村来的，他们中还有很多人仍然保留着农村承包地和宅基地。这一方面造成土地资源浪费和建设用地扩大，另一方面他们的土地权益也不能得到实现。

第一个退出机制：将承包地和宅基地私有。私有之后，已经进城落户的农民，包括党政干部和大学生，完全可以通过市场转让其承包权和宅基地使用权，从中得到一笔补偿，由此切断他和农村土地的联系。

第二个退出机制：可以不改变所有制，在现行的法律下，强化承包地和宅基地的物权属性，允许其转让继承和抵押。这样，进城落户的农民，就可以在有偿转让其承包地和宅基地使用权的同时，放弃集体所有制成员的身份。因为那个农地承包权和宅基地使用权，其实已经相当于所有权了，其全部权益都在承包权和使用权中体现出来了，放弃了农地承包权和宅基地使用权，最终也就放弃了集体所有者的身份。

四.土地适度规模经营与农村剩余劳动力转移

在统筹城乡发展过程中，与其着眼于建设新农村，不如致力于加快城市化进程，实现农村土地的适度规模经营。到底什么叫适度规模经营？我们了解到的农业部的标准，平原地区每个劳动力平均20亩就可以达到经营规模适度，后来针对山区调整为每个劳动力平均5亩就可以了。什么叫适度规模经营呢？从另一个标准说，至少要保证从农业生产得到的收入，不低于进城务工的收入。这意味着一个劳动力应该至少耕种10亩以上的土地。按照这个标准，一户如果有3个劳动力，就应该户均30亩。如果到本世纪中期，我国的城市化水平达到75%（这并不是很高的标准），那时候农村人口仍然高达4亿。按照人口和劳动力1：0．66的比例，那时农村的劳动力仍然还有2．64亿人口。而即使按照我们现在的生产力水平（别说再过40年），耕种18亿亩耕地，有1．7亿的劳动力就够了。因此，40年之后，农村仍然还有9400万剩余劳动力需要转移。所以，适度规模这个标准定得过低，可能会人为地减轻我们转移农村剩余劳动力的压力。

五.城乡宅基地同地同权同价

1954年的《宪法》和1958年的《中华人民共和国户口登记条例》都规定中华人民共和国的公民有居住和迁徙的自由。虽然后来的《宪法》没有写上中华人民共和国公民有居住和迁徙的自由，但是也没有禁止公民有居住和迁徙的自由。既然没有禁止，公民还是应该有居住和迁徙的自由。可是我们现在只允许把农民的房子卖给本集体所有制成员，禁止城镇居民到农村买房或购买宅基地建房。这一方面限制了居民居住和迁徙的自由，另一方面也违反了农村居民一户一宅的规定，不允许卖给城市居民，但允许卖给农村居民，这样一户不就有了两宅？

城市居民使用廉价的征自农民的土地，可以一户多宅，甚至有豪宅别墅，为什么农村居民在自己的土地上却只能一户一宅？这不是明显的身份歧视吗？小产权的买卖屡禁不止，其实既是农民对城乡二元土地产权的积极抵制，也是我们城市居民面对城市住房价格居高不下的一种无奈选择。谁愿意去买小产权房？离得远，没有法律保障，不能再交易，那是一种无奈的选择。对农民宅基地产权的限制，实际上阻碍了农民财产性收入的实现，不符合中共十六大、十七大的精神，同时也堵塞了农民融资的渠道。

有人认为，限制农民宅基地流转是为了保护农民的利益，显然，这即使不是醉翁之意，至少也是替古人担忧。怎么会是保护农民的利益呢？农民把自己的小产权房卖给城镇居民，可以得到两倍、三倍的收入，卖给本村的居民或者没有人买，就是买的话也是出低价，这到底是保护农民利益还是损害农民利益呢？建议赋予农民宅基地和城市宅基地同等的权利，允许农民宅基地使用权在不同所有制成员之间以及城乡居民之间转让。能不能突破一户一宅 的限制呢？我认为在确保耕地面积不减的情况下，应该允许农民在通过旧村合并、整治节省出的建设用地上兴建第二套住房，包括改善性的和商品性的。拥有两处以上的住房，当然就可以进行抵押，事实上，现在很多地方的农民已经有了两套以上的住房。退一步讲，就算只有一套住房，农民应该有抵押的权利，至于银行接不接受，那是银行的事。我们城市居民绝大多数都是一套住房，为什么城市居民一套住房就可以抵押，而农村居民一套住房就不能抵

押呢？

六.粮食安全保障与责任分摊

粮食安全和保护耕地本来是一个公共品，涉及的是公共利益，因此它的成本应该由全社会共同承担。如果从制度上限制农地转用，就应该从政策上保证种粮的农民不低于土地转用后的收益。因此我们建议不仅要对新增建设用地征收耕地占用税，而且要对新中国成立以来所有占用的耕地，都要征收耕地占用税。由此形成耕地保护基金，用这个基金的收益，按照比例补贴给承担了耕地保护的地区和农民。总之，既然民以食为天，既然粮食安全如此重要，就应该让种粮农民的收入不低于从事其他产业和职业所获得的收入。只有这样，保护耕地和粮食安全的目标与粮农致富的目标才能一致。

第四篇：城镇化背景下的农村宅基地管理制度改革

城镇化背景下的农村宅基地管理制度改革

2013-9-3刁其怀来源：《中国房地产》

刁其怀 成都市房屋产权登记中心

党的十八大报告和中央经济工作会议都提出了城镇化战略，随着城镇化进程的加快，农村土地制度改革日益紧迫，而其中的农村宅基地制度改革尤为重要。当前，农村宅基地粗放利用闲置状况严重，节约集约利用潜力大，在农村宅基地上做好文章，有利于突破我国城镇化进程中人多地少的制约。但是在一些地方政府主导下的宅基地整理，出现了农民“被动上楼”、增加农民负担等现象，损害了农民的利益。本文探讨了当前农村宅基地管理制度存在的问题及改革方向。

一、存在的问题

1．村庄缺乏规划，公共配套基础设施不完善，居民点用地规模大、增长快

长期以来，我国奉行“规划不下乡”思想，村庄缺乏统一规划且规划滞后，截至2006年，全国还有75％的村庄尚未制定建设规划。按《土地管理法》的规定，要求各级人民政府编制土地利用总体规划，并规定村庄规划应当与土地利用总体规划相衔接。但在实践中，村庄建设规划与土地利用总体规划不同步，两者之间缺少衔接。居民点分布缺乏规划指导和布局控制，农民建房随意，宅基地容积率低，违章建筑多，查处难度大，居民点建设占地规模大，用地失控，增长快，浪费严重。同时，村庄规划的缺失也带来乡村公共配套基础设施的不足和乡村乡貌的不美观，生活不方便、居住环境差等问题。

2．人均宅基地面积超标情况严重，空心村普遍，宅基地闲置问题突出，节约集约化用地水平不高

按现行《土地管理法》的规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，且面积不得超过规定的标准，但实际情形却是宅基地超标十分普遍，宅基地闲置严重。其一，由于宅基地的福利性和取得的无偿性，刺激了农民多占宅基地的冲动，多占总比少占好。其二，随着农村经济的发展，农村出现了建新房的热潮，很多农民认为宅基地属于自己的私产，拆老宅和祖房会影响风水，因此，农房建设过程中，建新不拆旧现象比较普遍，旧房空置率高，同时农房继承等原因也使农村一

户多宅普遍，空心村严重。其三，村庄规划和宅基地管理不力，基层政府重收费、轻管理，农房建设未批先建，批少占多等现象也十分突出。其四，在我国城镇化快速发展过程中，很多农村人口基于各种原因外迁也造成了宅基地的大量闲置。宅基地的大量浪费闲置，说明我国宅基地利用粗放、节约集约化水平低。

3．宅基地审批退出机制不健全，缺乏可操作性

按照我国相关规定，农民取得宅基地最后的审批权限在代表县政府行使审批权限的县级国土部门，但在实践中，农民获得宅基地的关键却在于乡村干部。通常情况下，农民取得宅基地的程序如下：由符合条件的农民向所在的村民小组提出申请，经村民小组会议讨论通过并予以公示，无异议的，将申请材料交至所在的村民委员会讨论，村民会议讨论通过并公示无异议的，再报乡(镇)人民政府办事处审核，并会同村、组相关人员现场勘查，符合规定的再报县级国土部门审查，审查通过的报同级人民政府批准，登记造册，确认申请人宅基地使用权。

在上述过程中，县级国土部门管辖范围宽，工作任务重，不可能深入乡村核实情况，只会就下级报送的申请资料作案头审查，宅基地审批过程中，真正起关键作用的是在乡村干部。农村是个熟人社会，乡村干部对所辖范围内的宅基地情况最为了解，而一些乡村干部借此以权谋私，借地生财。其本人家庭或是与其关系好的亲戚朋友就很容易取得宅基地，虽然国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》规定了宅基地审批过程中不得向农民收取新增建设用地土地有偿使用费，但在一些地区农村宅基地取得仍需缴纳一定费用，农民只要有钱即可买地建房的现象也比较普遍，这既滋生了宅基地审批过程中的腐败，也在事实上造成宅基地取得的失控。

我国1995年《确定土地所有权和使用权的若干规定》和1998年《土地管理法》规定了宅基地收回的几种情形，但是并未明确收回的程序和补偿标准，宅基地使用人基于利己立场出发，不可能无偿退出已占有的宅基地，即便这些宅基地已处于闲置状态。因此，在中国农村，宅基地收回的情形几乎没有，一方面大量宅基地长期处于闲置状态，存量宅基地盘活率极其低下；另一方面却是宅基地供应量的不断增加。这种现象显然与国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》所规定的“城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩”的政策目标相违背。

4．宅基地登记发证率较高，但进展缓慢，各地发展不平衡

我国实行的是不动产登记发证制度，宅基地发证工作关涉农村千家万户的切身利益，也是国土部门加强宅基地管理的重要手段。我国一向比较重视宅基地登

记发证工作，1986年中共中央、国务院《关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》首次要求“各地要对所有非农业用地进行登记和发证，建立健全地籍管理制度”；1989年国家土地管理局颁布的《土地登记规划》对集体建设用地登记发证提出了具体明确要求；特别是 2008年，国土资源部出台了《土地登记办法》、《关于贯彻实施〈土地登记办法〉进一步加强土地登记工作的通知》、《关于进一步加快宅基地使用权登记发证工作的通知》等一系列法规文件，全力．部署推进农村宅基地登记发证工作，但各地发证进展情况却极不平衡。当前，地方财政对宅基地登记发证工作支持力度不够，一些地方甚至从未将该项工作列入财政预算。由于制度层面取消了宅基地登记发证收费，而宅基地登记收费往往是乡(镇)国土管理所的主要工作经费来源，因此，基层国土管理部门从事此项工作的人员不多，工作主动性差，一些地方的宅基地登记发证工作几乎处于停滞状态。

5．新农村建设中，盲目推行农民住宅的公寓化，侵害农民宅基地权利现象十分严重

当前，我国正在着力推动城镇化进程，加快城乡一体化步伐，但是很多地方并未真正理解城镇化的内涵，认为城镇化就是农村向城市看齐，于是在农村大拆大建，盲目推行农民住宅的公寓化，农民集中居住、“被上楼”现象严重。如此虽然带来了宅基地容积率的增加，宅基地节约集约利用化水平提高，但也使农村失去了应有的居住特色，增加了农民生活的成本，给农民生活带来诸多不方便。

特别是一些地方政府及开发商打着以旧村改造和村庄整治为内容的新型城镇化幌子，直接侵害农民宅基地权利。第一，以“新村建设”名义，通过旧村改造和村庄整治增加建设用地指标，减少或平调农民宅基地。由于我国实行建设用地指标管理制度，建设用地指标主要用于大中城市的建设，县级城市建设用地指标不足，而农民的宅基地作为存量建设用地，通过各种方式对宅基地进行整理，既可增加建设用地数量，也避开了建设用地的指标管理。因此，很多地方政府就在农民的宅基地上打主意，而通过整理出来的建设用地往往挪作他用，并未用于新农村建设，农民也并未得到实惠。第二，乡(镇)基层地方政府与开发商联手在宅基地上开发“小产权房”。“小产权房”的开发建设似乎对农民、开发商和乡(镇)基层政府三方都是有利的事，一方面，农民分享了土地的增值收益，搬进了新居；另一方面，开发商节约了开发成本，获取了开发利润；再一方面，乡(镇)基层政府获取了土地出让收益，同时农村面貌也得以改观。但这是一种短视行为，从长远来看，农民集中居住“集体上楼”后，作为农民个体的宅基地使用权变得模糊起来，因为农民只能分摊小区土地的一部分，至于此部分在哪里却并不明确。第三，以“统筹城乡”名义，将农民的宅基地国有化。近年来，随着城市化的快速发展，一些经济发达地区，其规划区内的建设用地日益紧张、严重不足，于是

这些地区的政府就通过县改市、市改区等行政区划调整，及村委会改居委会、村民变居民的方式，将农民的宅基地变为规划区内的国有土地。

二、改革方向

1．加强宅基地规划管理

加强宅基地规划管理，按照新农村建设要求，逐步禁止零星建房行为，适时推进农民住宅建设向中心村及小城镇聚集，根据社会经济发展水平，对农村居民点数量和用地规模进行合理预测，要抓紧制定和完善乡(镇)土地利用总体规划和村庄建设规划，各地财政应安排专项资金用于乡(镇)土地利用总体规划、村庄建设规划的编制工作，严格控制宅基地数量规模，合理布局农村居民点，防止村庄建设盲目扩张，通过村庄规划，使城乡存量建设用地合理安排、统筹兼顾、优化利用。加强对村庄建设的引导，村庄建设要因地制宜，分类指导，体现乡村风貌、农村特色，切忌千篇一律，同时，加强公共配套基础设施建设，注重生态环境保护，方便群众生活，提升生活质量。

各地应根据本地经济发展水平，有针对性的推进农民住宅公寓化、城镇集中和中心村建设。对于第二、第三产业发达的县城及乡镇规划控制区范围内的村庄，可以推行农民住宅公寓化。对于经济比较发达城镇周边的自然村，可纳入城镇规划，逐步向城镇集中。对于零星的、未能成片的住宅区及选址不在镇中心区的区域，则不宜推行农民住宅公寓化。对于远离城镇、以农业生产为主的经济欠发达村庄，则不宜推行农民住宅的公寓化，应按照有利生产、方便生活的原则，建设中心村。宅基地规划管理要从实际出发，防止大拆大建，稳步推进村庄治理。

2．加强宅基地用途管制

土地规划管理是用途管制的基础，我国 1998年《土地管理法》首次确立了土地用途管制，根据《土地管理法》第43条、第59条、第62条的规定，宅基地被严格限定于农民住宅建设，按照质量监督检验检疫总局和国家标准化管理委员会联合发布的《土地利用现状分类》(GB／ T21010-2007)国家标准，宅基地属于住宅用地，代码为072。目前，我国农村农民对宅基地的用途管制还不甚明了。宅基地虽然作为集体建设用地的一种，但它与一般的集体建设用地仍有所区别，一般集体建设用地的利用以体现土地的经济属性为重，注重高效、集约，发挥土地的资本功能，而宅基地的设计基本目标是居有其屋，解决广大农民的居住问题。目前，我国总人口中农村人口占到了60％左右，解决好他们的居住问题，也就维护农村社会的稳定，因此宅基地的用途管制还需加强，监管机制仍需完善。

3．大力推进宅基地的节约集约化利用水平

当前，“空心村”、住房空置、一户多宅、宅基地闲置等已成为宅基地管理中的突出问题，影响到了农村集体建设用地的节约集约化利用水平，要改变农村宅基地粗放管理模式，因地制宜组织开展宅基地使用情况的调查清理工作。通过行政和经济手段加大对闲置宅基地的整理工作，建立激励加约束的宅基地退出机制，对于通过非法手段多占宅基地而致宅基地闲置的，政府可以通过强制行政手段让其退出，对于通过合法手段取得宅基地产生闲置的，可通过经济杠杆予以调节，如对当事人退出宅基地的予以合理补偿，对于当事人超标部分的宅基地实行有偿使用，增加其保有的成本。加大宅基地整理、复耕及置换等工作，推动农民退出宅基地，通过整理挖潜，采取旧村改造，可以解决未来用地需求。

严格实行建新拆旧政策，对于新建住房的，应要求申请人先行退出宅基地。要加强宣传，正确引导，纠正农民建房相互攀比观念，从严控制宅基地增量，盘活现有宅基地存量，农民新建住宅的，要充分利用村内老宅基地、空闲宅基地及废弃地等。加强宅基地审批工作，防止村庄盲目向外扩展，对各村人口的增长情况进行统计，根据人口增长统计情况下达与之相适应宅基地计划指标，村集体与乡(镇)土管部门要协同会商，合理分配，同时要合理规划农村居民点布局和宅基地容积率，避免土地浪费。

4．建立农村宅基地退出机制

针对我国农村宅基地退出机制缺失所导致的宅基地长期处于增量供应和存量盘活低等现象，应当建立宅基地退出奖励制度，对于合法取得的宅基地，农民主动退出的应当给予合理补偿，补偿标准可以现有宅基地估价后所能置换到的集中居住区的住房为参照，使得农民失去宅基地后，仍可以补偿款取得相应的住房保障，另外，还要加大力度建立农村住房保障体系，为农民退出宅基地提供动力。同时，考虑到农村宅基地和城市经济适用房的相似性，都是针对低收人群体的住房保障，因此，可引入城市经济适用房产权回购制度，建立农村宅基地回购制度，由政府收购符合流转条件的宅基地，再由政府将其出售给符合一定条件的受让人。

5．切实保护农民对宅基地的合法权益

按照现行法律，农村集体可以为了公共目的收回农民的宅基地，并给予“合适”的补偿，但该“合适”的补偿标准却并未明确界定，由此给农村宅基地的补

偿带来了很大的随意性，如果对拆迁房屋按照《土地管理法》中规定的地上附着物给予补偿，那么与临近国有土地上房屋的补偿标准相比，明显偏低。在城市房屋拆迁过程中，主要适用《城市房屋拆迁管理条例》的规定，补偿依据一般根据城市房屋所在的区位、用途和建筑面积予以确定，补偿数额较为合理。而农村房屋拆迁适用《土地管理法》，该法规定较为笼统，还没有完善的法律法规对农村房屋拆迁补偿进行规制，这显然不利于保护农民的利益，在实践中，农民的补偿数额是非常低的。因此，要对宅基地拆迁补偿作出明确规定，提高补偿标准。

《物权法》第42条规定，为了公共利益的需要，可以征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费等相关费用。但何为公共利益却并不明确，时有打着公共利益的名义强征农民土地的事宜见诸报端，因此，必须对何为公共利益进行界定。

防止一些地方政府以“村改居”等名义，擅自将宅基地转为国有用地，即便要转为国有的，应该履行法定的征收程序，并经宅基地权利人的同意，严禁强拆，要依法保障农民对宅基地的权利不受侵害。要完善基层民主治理机构，加强村民自治，充分发挥村民自治组织在宅基地分配、使用、监管和收回中的知情权、决策权、参与权和监督权。在农房搬迁、置换、集中居住等方面，要充分尊重农民的意愿，不搞强制性安排。

当前，宅基地登记发证率逐步提高，但宅基地上房屋登记率却偏低，很多地方都没开展农房登记工作，农房管理相对薄弱，农房登记的缺失也损害了农民的利益。这在征地拆迁中表现最为明显，大多数农民不能提供农房登记的权属证明，因此导致对宅基地上农房的补偿往往按地上附着物补偿，价格很低，应当加强农房的登记工作，通过登记制度保护农民对宅基地上房屋的合法所有权权益。

第五篇：农村富余人口转移就业规划

文章标题：农村富余人口转移就业规划

今年来，县委、政府把促进农村劳动力转移就业作为解决“三农”问题，促进农民增收的重要举措，不断完善政策、强化服务，五原县转移就业和服务体系建设取得了明显成效。今后的五年，我们将加大农村富余劳动力转移工作力度，按照县委、政府提出的“种植创新、养殖突进、工业强兴、三化推进”的整体发展战略，按照对外输出和就地转移的原则，使我县农村富余劳动力得到充分就业，现将“十一五”期间我县农牧民转移和培训规划制定如下：

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一、指导思想

按照科学发展观和构建社会主义和谐社会的要求，认真贯彻国务院《关于解决农民工问题的若干意见》和《关于大力发展职业教育的决定》精神，加快推进我县城乡劳动力统筹就业的市场就业机构，按照“公平对待、合理引导、完善管理、搞好服务”和“政府扶持、齐抓共管、统筹规划、分步实施、创新机制、按需培训、注重实效”的原则，开展我县的农牧区劳动力转移和培训工作，为农牧民就业创造宽松环境。

二、主要目标和任务

“十一五”期间，全县农牧区富余劳动力转移就业人数占农牧区富余劳动力的50以上；农牧区劳动力培训占转移就业人数的60以上。进一步加快城镇化步伐，实现人口进城、工业入围、产业集中和要素聚集，积极引导农牧区富余劳动力向城镇有序转移，通过职业技术培训实现就业，逐步形成以城带乡，以乡促农，城乡协调发展的新格局，预计到2010年，全县城镇率达到53以上，为有效吸纳农牧区富余劳动力统筹城乡就业，构建城乡统一的劳动力市场走好第一步。

三、主要措施

（一）加强组织领导，完善工作机制

对农牧区劳动力转移和培训工作要加强组织领导、明确责任、摸清情况、统筹安排，把农牧区劳动力转移和培训列入当地发展计划目标，层层分解，作为考核各级政府工作的主要内容。同时要及时总结推广农牧区劳动力转移和培训工作的经验，分析解决存在的问题，积极推进城乡劳动力统筹就业工作。

（二）加快发展经济，努力扩大就业渠道

发展经济是解决城乡劳动者的根本出路。要把经济发展与培育新的就业增长点结合起来。在大力发展第三产业的同时，鼓励发展家政服务业；鼓励发展个体、私营、民营、股份合作等多种所有制经济扩大就业，加快小城镇建设步伐，依托我县新兴的重化工等龙头企业和特色市场以及工业园区、商业区和生活区的建设，促进农牧区富余劳动力向非农产业转移，最大限度地实现农牧区劳动力就业的规模效益。

（三）逐步完善城乡劳动力市场体系

要改革城乡分割的就业管理体制，健全公共就业服务体系，为所有求职的城乡劳动力提供就业服务，完善职业技能培训制度，提升农牧民工的职业素质，严格实行就业准入，执行“先培训、后上岗、先培训、后就业”的规定，规范企业招工行为，消除一切制约农民工就业的障碍，维护农牧民工的合法权益，建立一体化的劳动力市场。

各级公共职业介绍机构全方位地为农牧民开放，实行免费职业指导、政策咨询、职业介绍、就业训练等一系列就业服务。全县利用五年的时间完成镇（街道）劳动保障平台的劳动力市场职业供求信息网络建设，使全县的镇（街道）办事处的劳动保障平台真正达到符合“六到位”的标准。

（四）建立城乡一体化的职业技能培训体系

建立以职业技术学校、技工学校等各类职业院校和就业训练中心为主体社会力量和民办培训机构为补充的城乡职业技能培训体系。要积极采取措施，引导和鼓励农牧民参加职业技术培训。鼓励用人单位、各类职业教育机构和民办培训机构开展农牧民工职业技能培训，充分发挥各级就业训练中心的作用，开展多渠道、多层次、多形式的职业培训。大力推进先进适用技术和农牧区劳动力向非农产业转移的培训。对农牧区外出务工的劳动力开展以就业政策、法律法规知识、怎样找工作、劳动合同、福利待遇、社会保险、劳动安全、维护权益和城市生活常识为主的引导性培训。还要开展职业技能培训、订单式定向培训，使更多的农牧区劳动力掌握专项职业技能，对职业培训结业的农牧区劳动者要进行职业技能鉴定，考试合格者发给相应的职业技能等级证书，实行“市场引导培训，培训带动鉴定，鉴定促进就业”的机制。

（五）加快农牧民的社会保障制度

根据农牧民工的特点，实行相关的社会保险措施，用人单位和农牧民工要依法缴纳社会保险。城镇企事业单位要按照《失业保险条例》为其招用的农牧民合同制工人办理参加失业保险手续，由单位履行缴费义务，终止解除劳动合同后，应当为符合条件的发放一次性生活补助金。

全县所有用人单位都要按《工伤保险条例》规定为农牧民工参加工

伤保险。

逐步要为不稳定就业的农牧民工建立大病医疗保险，探索和建立适合不稳定就业农牧民工特点的过渡性养老保险制度。

（六）建立和完善进城就业农牧民权益保障制度

劳动保障监察机构要进一步加大劳动保障监察执法力度，切实解决企业在安全生产设施、劳动保护条件、职业病防治、使用童工等方面的问题。特别是劳动和社会保障部门要加

强对用人单位在履行劳动合同、参加社会保险、支付工资和兑现福利待遇等方面的执法检查、发现问题及时纠正。对违反法律法规和政策规定的要依法严肃查处。

（七）取消限制农牧民进城务工的一切不合理规定

各有关部门应对现行有关政策进行清理，对不利于农牧民进城务工的限制性政策应坚决取消。要进一步疏通农牧民进城务工的渠道，改善农牧民进城务工的环境。单位用工、子女入学、管理监督都要一视同仁。

（八）加大宣传力度，提高宣传效果

要充分利用各新闻媒体和信息网络，加大宣传教育力度，不断提高对农牧民进城就业的认识。定期开展以“改善农牧民进城就业环境，维护农牧民工权益”为主题的普法宣传活动，增强用人单位依法用工和农牧民工依法维权的意识，以便做好城乡劳动力统筹就业工作，使我县的国民经济持续、快速、健康、发展。

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