关于撤乡并镇的若干思考

第一篇：关于撤乡并镇的若干思考

关于撤乡并镇的若干思考

湖北省秭归县司法局归州司法所所长 向培年

湖北省秭归县归州镇人民政府 谭家荣

撤并乡镇是中央推进乡镇机构改革转变政府职能，减轻农民负担的重大举措，是构建和谐社会、破除城乡二元结构的根本途径，是使生产关系和上层建筑适应农村生产力和经济不断发展、降低管理费用减轻国家财政和农民负担的需要，是改变机关作风提高办事效率、整合资源的需要。

适应三峡建设的需要,湖北省秭归县归州镇于1995年撤乡并镇，撤销香溪镇、屈原镇合并成归州镇,现已十多年，其成效显著，值得借鉴与思考。

一、撤乡并镇带来的巨大变化

湖北省秭归县归州镇地处长江西陵峡北岸，秭归县腹地，毗邻兴山县及神农架林区，长江与香溪河交汇于此，是伟大爱国诗人屈原的诞生地和魂归之地，也是美人王昭君出塞之地。东距三峡大坝32公里。全镇国土面积128平方公里，耕地面积15203亩，辖12个村（居）委会，69个村（居）民小组，29990人。历为长江中上游的交通要镇，鄂西山区的商贸重镇和闻名遐尔的“中国脐橙之乡”。

1、新镇建设

1997年归州镇捆绑三个乡镇移民迁建经费2.8亿元着手新建新集镇，归州镇新集镇于2002年6月15日竣工落成。

归州镇新集镇由九龙路、归乡路、桔源路三条平行主干道东西贯穿，其他次干道及竖向梯道南北联通，集镇建成4000吨/日自来水厂一座，新建3000m3/D污水处理厂一座、20T/D垃圾填埋场一座。铺设电力管线19.39公里，通讯光缆18.3公里，开通程控电话3100门，建通讯基站8座，中小学、邮政、电信、卫生院、文化体育广播服务中心、供电所、幼儿园、影剧院等生活服务设施一应俱全。55个单位、7500人从古城归州全部迁入新镇。公共绿化7.2万平方米，新建柑桔批发市场、小商品市场、建材市场、客运市场共四大市场。

归州新镇以其规划起点高、建筑效果好、功能设施完备，中心区位、交通枢纽、平湖旅游、历史文化等特点突出和“乡土味、文化型、生态镇”的独特风貌和丰富历史文化内涵，成为三峡库区一道靓丽风景，2004年荣获湖北省城镇规划建设管理“楚天杯”荣誉称号，曾被多家媒体誉为“坝上库首第一镇”。

2、移民搬迁

归州镇坚持开发性移民安置。撤乡并镇后全镇至2007年底累计安置移民1.38万人。其中，农业安置1.16万人、企业安置166人、投亲靠友663人、自谋职业1277人、社会福利安置86人。在实际工作中坚持移民与安置结合、搬迁与建设结合、补偿与发展结合。全镇累计开发土地1679亩，整理土地7500多亩，调整土地2297亩；移栽柑桔大树1751亩，柑桔品改2323亩；建水池2915个7.80万立方米，架水管6条4670米，修水渠1条2150米；修农村道路15条46公里，维修道路10条40公里；建居民点44个，硬化居民点区间道路1400米。

3、改善交通

归州镇不断转变政府职能，优化社会服务。民生环境实现了历史性的新跨越。撤乡并镇前原有公路 5条，全长62 公里，1997年至2008年全镇通村道路达40条256.6公里，自然村通达95%。通行质量不断提高，先后硬化“卡向路”、“大白路”等8条通村道路43公里。全镇硬化道路105公里，占总里程的41%，2006年11月归州大桥建成通车，归水路和归泄路全线贯通，使临近的水田坝乡、泄滩乡及归州镇连为一体。

4、支柱产业发展

柑橘产业是归州镇的支柱产业，三峡大坝蓄水淹掉8000多亩柑桔园，撤乡并镇后每年坚持新发展优质柑桔1000余亩，改换优良品种1500多亩（2008年实施柑桔品改3500亩），目前，全镇柑桔种植面积竟达2.45万亩，柑桔产量4万吨，占全县柑桔产量的22.6%。柑桔打蜡企业12家，柑桔打蜡销售占总量的95%。2008年，农村经济总收入20026万元，农民人均纯收入达到2640元，比1998年人均收入800元上升了1840元，上升了3倍。

5、新农村建设

归州镇以秭兴公路、归水公路、归泄公路、卡向公路、大白公路为枢纽，建成了香溪、大岭坡、贾家店场镇和转转堡等100多个居民点，结合新农村建设及退耕还林、生态环境保护，鼓励农民将山上的房屋迁建到公路沿线居民点，近年来归州镇农民预制结构楼房户达3500余户，占农民总户数的45%。全镇安装电话2940部，拥有手机5978部。2006年，归州镇及其所辖盐关、贾家店两个村被纳入省市“百镇千村”和“十镇百村”建设示范工程。白果园村、盐关村等5村实施整村推进和扶贫开发，投入资金2000多万元，3个村已经省验收合格，全镇屈原庙、彭家坡等5个村达到了小康水平。

二、撤乡并镇中疑难问题的处理

1、解决机关人员臃肿问题。

撤乡并镇之初，归州镇机关干部由原来的45人一下子增加到138人，七站八所加起来共计200多人。这么多人怎样安置，人员怎样分流确属难题。归州镇采取三种办法将人员分流和安置。一是设立办事处分流人员。全镇按原来撤并前三个乡镇的格局设立归州、香溪、贾家店三个办事处，分流人员56人，办事处设总支书记等若干人，这样即分流了人员，又方便了群众办事。办事处设立了二年时间，随着时机成熟而撤销。二是退养一部分人员。为分流人员，秭归县委、县人民政府出台政策对年满30年工龄的公务人员男达到55周岁，女达到50岁可提前退养、退休，根据工龄给予增加退休工资的优厚待遇，一次性退掉干部10多人，2年时间达20多人。三是分流一部分人员。对工勤人员及政府聘请人员2年时间分流清退了10多人。从1997年开始，归州镇逐步实行乡镇机构改革、税费改革和农村综合配套改革，精简机构，减轻农民负担。到2005年，“七站八所”通过上收和改革只保留财政所，其他单位改革为5个民办非企业性质，农民的农业税和 “三提五统”费用被全部免除。至2008年底，5个民办非企业进一步完善了以钱养事新机制，政府公务员精减为33人；41个行政村（居）合并为12个村（居）；250个组消号合并为69个组。机关在综合配套改革前有公务员36人，工勤人员2人。改革后，县核编40人，其中领导职务为9人，党委委员与政府班子成员全员交叉任职。机关其他工作人员全部竞争上岗，取消工勤人员编制2人，并实行合同化管理，现有在编在职人员35人。财政所核编15人，实有11人，实行全员竞争上岗。延伸驻派单位实行竞争上岗，林业站核编4人，上岗3人；国土资源所核编5人，上岗5人；司法所核编3人，上岗2人。转制事业单位4个16人全部退出事业编制序列，实行合同化管理。撤销党成校，原职工2人，由教育局接收就地安排。在整个农村综合改革工作中精简领导职数4个，减少事业单位编制24人，取消工勤编制2个。

2、解决人民群众就学难问题。

撤乡并镇后人民群众最担心的是上学难问题。合并后的归州镇从教育事业基础工作抓起，从1997年开始将村办小学逐渐合并，政府组织筹措资金2000多万元重新建立归州镇夏明翰中学，归州镇航天希望小学，归州镇大岭坡小学，整修了香溪小学，高姑坪小学，向家湾小学。从1996年开始着手对中小学合理布局，2003年教育网点布局调整到位。全镇1所中学，4所小学，教育资源相对集中，教育规模相对科学。2007年，适龄儿童入学率和巩固率100%，小升初入学率100%，初中生在籍学生巩固率99%，初升高比例91%，学前一年教育率达98%。

3、解决人民群众看病难问题。

撤乡并镇后人民群众最担忧的是看病难问题。归州镇为发展卫生事业，随着乡镇行政区划调整，将乡镇卫生院布局进行了调整，捆绑原三个乡镇卫生院的移民补偿资金在新集镇建立了归州镇中心卫生院。归州镇中心卫生院固定资产942.5万元，病床50张，5000元以上医疗设备8台套。卫生院医疗条件和服务质量不断提高，人们的健康意识和健康水平不断加强。

归州镇新型农村合作医疗保险全面覆盖，100％的村卫生室达甲级村卫生室标准，新型农村合作医疗保险制度得到完善和加强，农民参合率逐年上升，2008年参合率达到97%。

4、解决社会治安问题。

撤乡并镇后农村社会治安一度成为一大难题，部分村组社会治安有些“不安”，生产经营、邻里之间、家庭矛盾增加，偷鸡摸狗的事时有发生。从1997年开始归州镇建立社会治安“三级中心”（县、镇、村）、“五级网络”（县、镇、村、组、户）运行机制、“平安中心户长”运行机制和“诉调对接”运行机制，解决治安问题，化解矛盾纠纷于基层。

镇建立以司法所、派出所、法庭为龙头，以治保调解委员会为依托，以平安中心户长为骨干，以义务治安员为基础的“四位一体”的农村治安防控体系，使大量矛盾和纠纷得到消化，从而使归州和谐平安。

三、亟待继续解决的问题

1、边缘地区边缘化问题。

撤乡并镇后归州镇距离最远的村组约15公里，偏远地区出现了行政管理削弱，群众生产、生活成本提高等问题亟待进一步解决。要充分考虑群众的切身利益不受影响，做“减法”不要忘了做“加法”。一是利用国家投入资金和三峡库区移民资金投入，加大基础设施建设，解决大力改善交通条件，公路到组，有条件的入户。二是结合新农村建设，抓住三峡移民库区的发展机遇加大边缘村组改厕、改栏、改灶、改房的力度，彻底改变农村面貌。三是政府组织各单位和部门定期、定时便民服务到村、到组、入户，送政策下乡，办手续上门，真正体现以民为本，小政府大服务的服务型政府。

2、农村债务问题。

撤乡并镇时归州镇村组债务没有得到化解，2003年下半年归州镇锁定村组债务总额390.82万元，债权495.85万元。从债务构成来看，主要由“普九”、公益事业两大债务组成。其中，“普九”债务为108.35万元，村级债务难以偿还，大致有以下原因 ：一是村级债权没有得到维护，农户尾欠款无法收回；二是村里经费主要来自财政转移支付，只够维持运转；三是国家为村级债务的买单只限于“普九”债务，对公益事业债务还没有“说法”。到2008年底国家共为归州镇下拨化解“普九”债务资金91.87万元，虽然一定程度上减轻了各村债务负担，但债务压力依然不轻。全镇村级债务还有近300万元，11个村平均债务不会低于10万元，仅向家湾村就还有54万元。村级债务就像一个发酵的面团，问题会逐渐膨胀。因为村级债务涉及面广，既牵连到村集体，又牵连到农户；既涉及村内，又涉及村外；不仅影响村委会的运转，还影响村干部农民的心态。对村级化债的解决国家应当及时出台明确的化债政策，同时村集体要加强造血功能，主动化债。

3、归州发展问题。

归州镇新镇占地80公顷，近期规划人口1.2万人；远期规划人口1.5万人。归州镇新镇依山临江，平均海拔在182米至280米之间，是按照三峡旅游热线规划设计和建设的，在建造上彰显四大特点。一是归州镇政治、经济、文化中心，秭归县腹地物资集散中心区位特点。二是全县江北、神农架地区的交通枢纽特点。三是长江三峡风景区；野人、昭君、屈原“三人”风景线；神农架、神农溪 “双神”和坝上库首的旅游特点。四是屈原文化、巴楚文化和归州历史文化的特点。房屋造型采用滚龙脊、吊脚楼、马头墙、粉墙黛瓦，建筑布局依山就势，退让闭合、开合收放、错落有致，一切顺其自然，间或点缀亭台、小品、花坛、桥涵、小桥流水。屈子街头的门楼前置设楚图腾巨大青铜凤凰，政府广场置设归州纪事青铜大钟、柑橘之分父---章文才铜像和青铜麒麟。这些恰到好处的科学设置，更加深了归州集镇的历史文化内涵。但目前归州集镇仅有常驻人口5000人，流动人口3000人，没有达到规划的要求，但是归州集镇功能已经辐射到邻近的泄滩、郭家坝、水坝乡镇以及兴山县的峡口镇等四个乡镇，特别是归州大桥的修建使用更加使水田坝、泄滩二个乡镇与归州镇紧密联系在一切，三个乡镇人口近8万人，国土面积500平方公里，适合再次撤乡并镇，按照中央对乡镇改革的要求，在秭归乡镇配套改革过程中，以归州镇为中心合并泄滩、归州、水田坝三个乡镇条件具备。

四、撤乡并镇启示

归州镇撤乡并镇的实践经验说明，对今后如何积极稳妥地推进撤乡并镇工作，加快山区小城镇建设，提高城镇化水平应该做到以下几点：

1、撤乡并镇必须促进地方经济发展。

撤乡并镇是加快山区小城镇建设的有效途径。实现山区经济的快速发展，关键在于培育区域经济增长，培植地方支柱产业，促进地方经济快速发展，推进区域经济的全面发展。归州镇撤乡并镇后，进行政府宏观调控，加快了生产要素的聚集，培植了地方柑橘产业，增强了地方经济增长，壮大了县域经济。

2、撤乡并镇必须符合人民群众的利益。

撤乡并镇必须坚持群众路线，充分尊重群众意愿。撤乡并镇关系到广大人民群众的切身利益，必须始终坚持群众路线，从群众中来，到群众中去，一切工作必须以“群众满意不满意、高兴不高兴、答应不答应、赞成不赞成"”为标准。在决定撤乡并镇前，要广泛征求社会各界意见，充分尊重群众意愿，不能搞行政命令。在制定撤并方案时，必须请人民群众一起出主意、想办法，把群众的智慧集中起来，把群众的积极性调动起来，并发挥好、保护好。在组织实施过程中，要搞好宣传发动，讲清撤乡并镇的目的意义，对个别不理解的，要做耐心细致的思想工作，争取他们的共识。同时，要按照法定程度，依法开展撤并工作。

3、撤乡并镇必须减员增效。撤乡并镇是降低管理费用，减轻国家财政和农民负担的需要。乡镇进一步适当撤并后，可以进一步减少乡镇财政支出，从而从根本上减轻农民负担，还可以理顺各方面的利益关系，促进农村经济持续发展。

撤乡并镇不是简单的将几个乡镇的人员合拢办公和精简人员，首要的问题是要找到乡镇人员的分流渠道。归州镇采取多种方法和措施，循序渐进，逐步消化机关富裕人员，且无后遗症，确实达到了精简机构，减负增效的效果。

来源：中国农经信息网

第二篇：浅议撤乡并镇带来新问题

浅议撤乡并镇带来新问题

田水月

自上个世纪末开始，各地县级以上政府为了降低乡镇政府行政开支，减轻乡镇政府财政负担和农民负担，转变乡镇政府职能，开始实施撤乡并镇和精简乡镇机构政策，小乡并入大镇，弱乡并入强镇。进入新世纪后，特别是免除农业税后，全国各地加快了撤乡并镇和精简乡镇机构的改革步伐，同时开始推动撤村并村改革。根据近几年各地撤乡并镇的实践情况显示，撤乡并镇政策取得了一定成果，在一定程度上减少了乡镇政府数量和乡镇机构数量，减轻了乡镇政府冗员现象，降低了乡镇政府的行政开支和财政负担，避免了社会担心的免除农业税后农民负担反弹现象的发生。但是，我们也应该看到在近几年的撤乡并镇过程中也产生了一系列新问题，甚至有些新问题危害非常严重，不仅影响了农村改革的进程和步伐，而且影响了乡镇政府在农村工作中的影响力和决策，影响了农村的发展和稳定。为此，华中科技大学乡村治理研究中心教授贺雪峰认为撤乡并镇是十分错误的决策。（《贺雪峰：撤乡并镇十分错误》，《南方农村报》2008年7月3日）

一、撤乡并镇带来的新问题不可忽视

笔者通过对农村撤乡并镇的调查和了解，当前撤乡并镇主要存在和带来以下问题，而这些问题已经严重影响了撤乡并镇的效果，影响了农村未来的发展和改革，特别是影响了乡镇政府在农村的力量和农村的稳定。

一是撤乡并镇，国家行政力量从村庄的撤出，导致农民群众找乡镇政府办事难，影响农民群众与乡镇政府之间的关系。一些偏远乡镇撤并后，一些村庄距离新的乡镇政府路程比较遥远，农民群众要去乡镇政府办点事比较麻烦，成本比较高，比如农民办理结婚证需要到很远的新组建的乡镇政府办理，加重了农民的负担，也使得农民与乡镇政府之间的交流越来越少，导致乡镇政府在农民心中的地位逐步下降。

二是撤乡并镇，乡镇管辖面积扩大和人口增多，使得国家行政力量从偏远村庄撤出，以及乡镇派出所的合并，导致偏远村庄出现行政空心化现象和乡镇管理难度增加，从而让一些家族势力、非法宗教势力和黑恶势力迅速乘机填补进来，严重危害了农村稳定和治安。随着乡镇政府和派出所的从偏远村庄的撤离，加上村庄大量强壮年劳动力在外打工，留下386199部队组成的空巢村，一些黑恶势力利用这个机会开始渗透到空心化的村庄，导致近几年来农村治安状况不断恶化，不仅影响了农村社会的稳定，而且不少农民的财产受到严重损失。村民间发生纠纷和冲突，或者村民遇到生产生活困难等问题，在撤乡并镇前，由于乡镇政府距离村庄较近，村民可以通过乡镇政府的合法化的行政途径加以解决，但是在撤乡并镇后，由于乡镇政府距离村庄比较远，有的一时解决不了，迫使一些村民被迫通过私人途径解决问题，甚至是寻找黑恶势力进行调解，以解决纠纷和冲突。

三是撤乡并镇，一些承担公共服务职能的事业单位和机构同时跟随乡镇撤并而撤并，影响了农民的生产生活和农村孩子的读书，加重了农民的负担和开支。随着撤乡并镇的开展，一些在原来老乡镇的中国农业银行、邮政储蓄和农村信用合作社的网点开始撤离，集中到新组建的乡镇，甚至一些中小学也开始撤离，导致农民寻求公共服务机构的成本增加。比如领取种粮补贴，以前可以在离村庄比较近的乡镇的农村信用合作社领取，现在必须到比较远的新乡镇政府所在地的农村信用合作社领取，成本比较高，使得一些农民连续几年都不愿意去信用合作社领取种粮补贴等惠农补贴。再比如学校的撤并，一方面导致一些很小的、独立生活能力还比较弱的农村孩子被迫去比较远的乡镇寄宿制学校读书，生活受到影响，甚至出现老人陪孙子读书现象；另一方面导致一些孩子本可以上免费的公办学校，在公办学校撤并后被迫就读于一些路近、但学费比较昂贵的民办学校。

四是撤乡并镇，没有从根本上解决冗员现象，没有达到从根本减轻乡镇政府的行政开支和财政负担的目标，有的因为撤乡并镇，引起被裁减工作人员不满，乃至上访。撤乡并镇，一个无法逃避的问题就是裁减乡镇工作人员和安置裁减的乡镇工作人员。首先，裁减什么样的乡镇工作人员比较困难。当前在乡镇工作的没有行政编制的工作人员，大多数是县级政府领导安排进来的，乡镇领导不敢裁减。如果不裁减无编制的乡镇工作人员，而裁减有编制的乡镇工作人员，一是从道理上讲不过去，二是被裁减的乡镇工作人员接受不了。其次，县乡两级财政困难，支付不了被裁减的乡镇工作人员的安置费。撤乡并镇过程中裁减的乡镇工作人员大多数采取一次性买断模式，安置费不低，县乡两级政府拿不出安置费。结果大多数地区的撤乡并镇过程中裁员出现下列现象：一是有的地方是没有关系的无编制的乡镇工作人员被一次性买断而裁减掉，有编制有关系的基本上没有被裁减；二是有的地方乡镇工作人员随同乡镇撤并而集体搬迁，乡镇政府虽被撤并，但是乡镇工作人员则全部加盟新组建的乡镇政府；三是有的地方部分裁减的乡镇工作人员被安置到事业单位，其中教育系统接受了大量裁减的乡镇政府工作人员；四是一些没有关系而被裁减的乡镇政府工作人员不满安排，采取上访等途径维权或争取更多的权益。

五是撤乡并镇，导致一些农民需要，但是经济效益低的乡镇机构被裁减，影响了农业的发展。当前大多数地方撤乡并镇都是根据经济效益和利益来实施，精简乡镇机构主要是精简无法给乡镇政府带来雄厚经济效益的机构和部门。比如不少乡镇的农技站在撤乡并镇过程中被精简，农技站的农技员不是被裁减就是转的其他部门，有的地方的农技站被改革成自负盈亏的企业单位，对农民实施收费服务，而提供农业技术的农技站恰恰是当前广大农业乡镇的农民需要的，这样的改革一是加重农民得到农业技术的负担和成本，二是导致大多数农民得到农业技术，影响农业生产和农民增收。

六是撤乡并镇，导致乡镇政府负债问题更加复杂化，甚至引发债主和乡镇政府之间的冲突。当前广大中西部地区的大多数乡镇政府存在一定的负债问题，有的乡镇政府负债还比较严重，撤乡并镇，导致负债的乡镇政府的债务问题更加复杂。一是一些负债的乡镇与没有负债的乡镇合并，负债少的乡镇与负债多的乡镇合并，结果没有负债的乡镇和负债比较少的乡镇政府和乡镇农民非常不满，因为撤乡并镇在无形中加重了这些乡镇的债务负担。二是一些负有大量外债的乡镇政府被撤并后，其债务负担无人承担和承认，前后乡镇政府和领导对乡镇债务采取踢皮球的态度，引起一些债主冲击乡镇政府和上访。原来负债的乡镇政府领导人表示乡镇政府已经撤并，权力由新组建的乡镇政府延续，还债义务应有新组建的乡镇政府承担。而新组建的乡镇政府领导人则表示这些债务不是他们借的，要求债主去寻找借债人偿还。如果撤乡并镇不解决好乡镇债务问题，可能会成为引发农村社会不稳定的不定时炸弹。

二、撤乡并镇出现问题的原因

随着各地农村村村通公路的建成，农村交通越来越方便，现代信息通讯工具的发达，大量农村人口向城市的转移和行政效率的提高，合理的撤乡并镇、精简乡镇机构和裁减乡镇机关工作人员是农村改革的必然趋势，也完全行得通。但是，撤乡并镇之所以出现上文所说的一系列新问题，笔者认为根源不是撤乡并镇这项决策和制度本身有问题，而在于操作过程中存在技术失误。笔者认为主要有以下三点原因：

第一，撤乡并镇指导思想不科学。当前不少地方落实撤乡并镇的指导思想存在一些问题，一些县级领导还没有正确认识到撤乡并镇是农村改革的重要一步，没有意识到撤乡并镇是与乡村治理模式转变和建设服务型乡镇政府改革密切相关。大多数县级领导推动撤乡并镇的指导思想就是减轻乡镇政府财政负担和行政开支，完成上级政府下派的任务和指标，少数县级领导推动撤乡并镇决策是为了获取上级政府给予的撤乡并镇的奖励政策。

第二，我国法律规定的撤乡并镇实施体制存在问题。当前根据法律规定乡镇建置和区域划分的权力在省级人民政府，换言之撤乡并镇的决定权在省级人民政府。但实践中的程序一般是，首先是省级人民政府在不了解各个市县农村的具体情况下，向各个市县下达撤乡并镇任务；其次是市县政府为了完成省级政府的撤乡并镇任务，各个市县政府积极向省级人民政府提出撤乡并镇的申请；再次是省级人民政府批准市县的撤乡并镇的申请要求，当然没听说过省级人民政府拒绝市县的撤乡并镇的申请要求；最后是市县政府完成撤乡并镇任务，并向省级人民政府汇报，事实上真正落实撤乡并镇任务的是县级政府，而省级政府只是口头决定。换句话说是，省级政府带有盲目下指标的倾向，市县政府是被迫盲目完成任务，至于最清楚什么样的乡镇适合撤并是县级政府和乡镇政府其实都没有任何的决定权和话语权，因为即使县级政府不同意撤并乡镇也无效。

第三，县级以上政府层层下达撤乡并镇任务和指标，导致各地为了完成上级任务盲目推动撤乡并镇政策，一些地方撤乡并镇是为了撤乡并镇而撤乡并镇。当前县乡政府的压力型体制没有从根本上改变，面临上级各级政府的层层压力，一些市级政府领导为了追求政绩，纷纷向县级政府下达撤乡并镇指标和任务，甚至有的市级政府明确规定每年县级政府必须撤并乡镇的具体数量。在面对上级的压力下，为了完成上级政府派的任务和下的指标，一些县级领导不经过调查，不根据乡镇的实际情况，不顾后果，直接拍脑袋决策，盲目、甚至是任意撤并一些乡镇，不少地方在撤乡并镇的法定程序都存在问题，或者就是走形式，乡镇政府撤并结束直接向上报告撤并数量，其中的具体情况一般不汇报，即使汇报省级有关部门也不来核实。

三、避免撤乡并镇出现问题的对策

各地实施撤乡并镇政策要真正达到预期目标，真正实现撤乡并镇，政府在农村的决策力不降低，不出现新问题，笔者认为各地政府在落实撤乡并镇工作时必须从当地实际情况出发，一定要做到因地制宜，绝对不能采取“一刀切”模式，更不要派任务，下指标，要坚持以科学发展观为指导思想。对于当前出现新问题的已经撤并的乡镇，没有必要再重建，重点是尽快解决这些新问题。对此，笔者提出以下几点建议，仅供参考：

第一，省级政府（最低应为市级政府）组织专家学者制定详细的全省或全市撤乡并镇实施细则。笔者认为撤乡并镇实施细则主要参考以下指标：乡镇的财政状况（特别是乡镇政府负债状况）、乡镇经济发展状况、乡镇所在地理环境、乡镇常居人口数量、居民分布和民族特点、乡镇交通状况和通讯情况，撤乡并镇实施细则内容中应详细规定新组建的乡镇和乡镇政府规模，必须明确规定新组建的乡镇面积和人口数量的上限，必须规定什么样的乡镇之间允许合并，什么类型的乡镇之间坚决不允许合并。撤乡并镇实施细则应坚持以下几个原则：一是要保证撤乡并镇后，新组建的乡镇政府的工作人员乘车到达任何一个行政村的时间不能超过半个小时。二是坚决避免农业乡镇出现数十万人以上的乡镇出现。三是坚决避免出现广大面积的乡镇出现。四是尽量不要对山区的乡镇实施撤乡并镇政策。五是尽量不要将少数民族集中的民族乡与汉族人为主的乡镇合并。六是财政状况差距较大的乡镇之间不要合并，特别是有负债的乡镇不要与无负债的乡镇合并。实施细则出台后，市级以上政府应组织县级主要领导进行撤乡并镇工作的指导思想教育和培训工作，做到县级主要领导能从思想高度上认识到撤乡并镇工作的重要性，能详细了解撤乡并镇实施细则的内涵和内容。如果没有一套撤乡并镇的细则和标准，如果不了解撤乡并镇细则，盲目的实施撤乡并镇肯定会出大问题。

第二，禁止市级以上政府在没有调查的情况下达撤乡并镇任务和指标，也不能以撤乡并镇落实情况为领导考核指标。一些地方政府之所以盲目推动撤乡并镇政策，原因之一就是上文所说的上级政府派任务、下指标。

第三，县级政府的撤乡并镇决策应根据上级出台的撤乡并镇实施细则来实施和决策。县级政府在落实撤乡并镇决策前，首先组织调查团，详细调查准备撤并的乡镇政府的财政状况、乡镇经济发展状况、地理环境、常居人口数量和居民分布特点、交通状况和通讯情况；其次详细分析调查情况；再次县级政府组织准备撤并的乡镇居民，召开座谈会，听取村民的意见和建议；最后对比上级出台的撤乡并镇实施细则标准和村民建议，综合决定是否允许撤乡并镇或如何实施撤乡并镇。

第四，市级以上各级政府设立化解除乡镇债务专项资金，化解需要撤乡并镇的乡镇政府债务负担。前文提到不少乡镇撤并引发的冲突和问题与当前乡镇债务负担沉重有关，要撤并存在债务负担的乡镇政府，首先就必须化解其债务负担，这个任务在当前只能依靠市级以上政府来完成。

第五，公共事业单位不要盲目撤并。撤乡并镇主要是乡镇政府机构和部门的撤并，公共事业单位不应跟随乡镇政府撤并而撤并，公共事业单位的撤并要根据实际情况和需求来撤并，尽量不要撤并公共事业单位，特别村办小学和一些代办点不要撤并，尽量满足数量不多的农村小学生能够就近读书的需求，这项工作县级政府应与公共事业单位调节好，主要是与银行、邮政和农村信用合作社等承担公共职能的企业单位调节。

第六，公安系统在村庄管治力不能减弱。撤乡并镇后新组建的乡镇政府和乡镇派出所要尽快与离乡镇政府比较远的各个村两委在村庄组建警务办公室，以政府的力量维护农村的社会治安，避免村庄因乡镇合并出现治安真空，特别是要避免宗族势力和黑恶势力乘机控制和危害村庄现象的发生。

第七，新组建的乡镇政府的工作地点应下放到行政村。撤乡并镇后新组建的乡镇政府必须在离乡镇政府比较远的各个行政村派遣驻村干部（原则上应为2人以上，而且至少应有一名副镇长或副乡长在内），主要职责是在村里代办农民群众必须到乡镇政府办理的事情，比如在村里为村民办理结婚证，一方面方便村民找政府办事，另一方面减轻农民因撤乡并镇前往新乡镇政府办事的成本。

第三篇：中国撤乡并镇的探索

中国撤乡并镇的探索

英国《金融时报》中文网特约撰稿人 韩颜明

撤乡并镇工作正在紧锣密鼓地进行。按照相关部分的规划，到2012年中国全国乡镇总数将降低至3万个，相当于上世纪八十年代中期全国乡镇数量的三分之一。

在地方组织体系中，县是一级稳定的地方机构，乡镇却是颇费折腾的环节。千百年来，县的数量、名称、辖治范围基本保持稳定，乡镇作为一项地方制度中的新生事物究竟该以什么样的方式和什么样的规模存在还仍然处于摸索阶段。

乡村的管理

乡镇机构诞生的时间不长，起于晚清末年，在民国时期，设置了乡公所。1949年以来，处于市县和村庄之间的这一级机构成了社会革命的实验田，管辖范围忽大忽小，其存在也忽有忽无，在1958－1982年期间，乡镇一级被人民公社取代，由于人民公社是党政商学兵一体化的组织，因而在公社之上，又设立区一级机构，协助县级组织统辖乡村事务。被过滤广告 1978年农村开始推行土地承包制，原有的人民公社体系解体，乡村地区重新设置乡镇一级机构，据统计，上世纪80年代中期全国共有乡镇9万余个，平均人口不足1万。随着大力发展小城镇政策的出台，在农村地区财富积累极度缺乏的情况下，应对之策就是合并小乡，成立大乡，乡镇数量减少至4.3万余个。

从1993年起，分税制开始实施，乡镇企业在市场经济逐渐深化过程中也由繁荣转为衰落。乡镇管理机构在收入减少，开支增大的情况下，把创收的算盘锁定在包产到户后生活条件有所改善的农民身上，乡提留、村提留，各类罚款、税费层出不穷。九十年代中后期，纯农业地区每个农民及其家庭成员人均承担税费在每人每年200元－300元之间，超过农民全年粮食种植能够获得的纯收入。如果农村家庭中在粮食种植外没有其它收入，将无法缴纳乡镇以及村上的各项费用。这一段时间，农民外出打工潮开始涌现，很多没有条件外出打工的农民不得不卖血谋生，河南、安徽、四川等地爆发的因卖血感染上爱滋病的社会灾难是这一时期乡镇职能错乱的副产品。

这样的情况一直持续到2000年湖北监利县棋盘乡党委书记李昌平“我向总理讲真话”：“农民真苦，农村真穷，农业真危险”。至此，农村税费改制被提上日程，并最终演变成农业税在2006年被全面取消。

农村税费改制后，原有的乡镇机构在财政上无力维持，走上了借债运营的路子，乡镇债务迅速膨胀。为了应对乡镇机构的财政危机，减员裁人，合乡并镇提上了日程，至2005年，乡镇总数减少至35473个，比1996年又减少了8千余个，按照相关部门的规划，乡镇一级的最终数量将减少到3万个，乡镇平均人数接近3万人。

皇权不下县

由于乡镇机构在最近十多年中的恶治，并形成一个靠食民利以自肥的庞大利益群体，一些学者开始建议取消乡镇机构，用各种农业协会来代替原来乡镇机构的管理职能。这一类观点往往还援引传统社会中皇权不下县的统治惯例，以此作为取消乡镇机构的理论支持。

所谓“皇权不下县”，即是把县作为政权的末梢组织，广大的农村地区由地方乡绅实行自治管理。这项制度起始于唐宋，终于清末。对“皇权不下县”实施得最为彻底的皇帝是明太祖朱元璋，由于朱元璋早年在社会底层的艰辛生活，对地方官吏为害乡民的感受格外强烈，故在明朝初年，诰令地方官员不得擅离官衙前往县城之外的农村，违者腰斩。在朱元璋看来，一个县官不好生生坐在衙门内听讼断案，而去乡村转悠，是扰民生乱之举。

乡镇机构的设置只有100年多一点的历史，它最早始于清末1908年颁布的《城镇乡地方自治章程》，在此之后，乡镇成为管理乡村地方事务的主要机构。近代以来政权管理权力由县一级向乡镇下沉的原因与人口数量的变化以及现代社会生产生活方式的多样性复杂性相关。

中国的人口总数在两汉时期就已经达到近6000万，其后1000多年时间这个数字成为中国人口总数的上限值。这一情况一直持续到明朝中期，造成这一状况的原因在于当时中国的粮食供给能力。中国传统的粮食作物，在北方主要为粟、麦，南方主要为水稻，这些农作物能够支持的人口数量大致为6000万左右，超过这一数字，马尔萨斯阐述的人口调节机制就会发生作用。

明中期后，原产南美的旱生高产作物玉米、红薯等经由南洋传入中国，原本不适宜种植庄稼的丘陵山地也成为重要的农产品生产地，粮食供给能力大为提高，至明代末年，中国人口已经超过一亿。有清一代，尤其康雍乾嘉四朝，政局稳定，人口增长迅猛，至道光年间，人口总数已达四亿。近代以来，随着西方现代医学的引入，人均寿命和婴幼儿成活率均大幅提高，人口总数继续攀升，至2009年统计数据，全国共有人口13亿3千万。被过滤广告

与人口总数不断增长相比，县级机构的数量较为稳定（历代平均约为1350个），在明中期以前，各县平均人口三、四万人，比目前阶段乡镇平均人口约高一些，与镇管辖的人口平均数相当。

传统社会中“皇权不下县”的管辖办法正是基于这样一个人口数目，以前的县太爷管辖的人口，也就相当于现在的乡镇长，古代皇权社会对县以下的区域采用乡绅治理，大体接近于现代社会乡镇一级允许辖区内的村民自主自治。

乡村的服务功能

乡镇机构设立的第二个原因来自于现代社会的诸多变化。传统社会中，朝廷对农村民众的要求不多，农村民众对朝廷的要求也同样简单。大体可以归纳为：农村民众对朝廷的义务就是纳粮服役，通常纳粮数量与服役时间都有一定的定制。朝廷对民众的义务主要为司法维护与赈灾济贫。中国大部分农业区都处于亚洲季风带中，季风气候的主要特点就是降水在空间与时间上的严重不均，导致旱涝灾害交替出现。历代朝廷重要的一项任务就是在灾荒年间对受灾民众的救济。季风的影响是中华文明较早走向大一统的重要原因。不能在灾荒年间有效救济受灾百姓的朝廷大多会面临统治上的麻烦，在冷兵器时代，因饥馑而面临死亡的老百姓几乎拥有无坚不摧的能量。

进入现代社会后，统治者对民众的要求大幅提高。国民党和共产党最初都是以革命性政党的面目示人，即要通过改造国民，动员民众，完成全社会的变革，所以从民国开始，统治权力向基层延伸就成为必然。在上世纪五十年代末，国家权力的强行介入走到极致，乡村农民的家庭生活也成为社会革命的对象，大锅饭、公社食堂成为新时期的标杆，文革结束后，计划生育、耕地指标成为政治考核的新项目。同时，在现代社会中，民众对政府提供的社会公共品的要求也提高了，现代生活内容中涵盖的水、电、通讯、交通、公共卫生、环境保护等社会服务必须依赖于公权力的参与才能完成，随着生活水平的提高，对公共福利和基础设施的要求也相应在增长。

由于人口数量的大幅度增长和现代社会组织方式以及生产生活方式的变化，在现代社会中，在县以下设置乡镇一级管理机构就不是一项权宜之计，而是有效与有序管理地方基层事务的必要条件。

第四篇：撤乡并镇后农村基层组织建设的调查与思考

撤乡并镇后农村基层组织建设的调查与思考

化德县过去有3镇7乡，辖93个村委会（党支部），7个社区，总占地面积2568平方公里。撤乡并镇后，变成了2乡3镇，虽然村委会和社区数没有变，但也都根据实际情况重新进行了行政区域划分，乡镇干部通过考试考核重新选拔，竞争上岗，干部人数由过去的439人精减到了现在的296人。93个村党支部书记中，50岁以上的占51%，初中及以下文化程度的占58.7%。随着乡镇机构的撤并，行政区划的增加，人员的并岗分流，农村基层组织建设中出现了乡镇干部管不过来，村干部顶不起来的现象，使农村基层组织建设工作面临着新的任务和考验，如何适应新农村建设的要求，充分发挥乡（镇）、村两级党组织的作用，推动农村经济社会快速健康发展，已成为亟待解决的问题。

一、撤乡并镇后农村基层组织建设存在的问题 从农村基层组织建设的整体情况看，经过几年的集中整顿，组织建设工作取得了重大进展，基层组织建设水平有了明显提高，但与现阶段农村基层组织担负的带领农民全面建设社会主义新农村的新形势新任务相比，仍然存在一些问题，特别是撤乡并镇后表现的尤为突出。一是撤乡并镇后，乡镇行政区划增大了，工作量增大了，乡镇干部减少了，造成了乡、村干部相对接触的少了，督促的也少了，再加上有部分村干部存在“等、靠”心 理，工作主动性差。二是农村干部文化素质普遍偏低，掌握科技能力水平不高，缺乏服务农民所必须的知识和本领，服务群众意识不强，导致带领群众致富的路子不广、办法不多。三是农村党员队伍年龄老化、文化素质低、致富能力弱。四是除自然环境、基础设施等因素外，农民致富渠道少，加之缺少科技致富带头人，实用科技信息服务又不到位，致使农民增收缓慢。五是党员活动阵地利用率普遍低，没有变成党员、群众真正的活动场所，多数地方成了给上级看的摆设，等等。所有这些问题的存在，都是影响村级党组织充分发挥堡垒作用以及制约新农村建设的重要因素。因此，我们要从农村实际出发，切实加以解决。

二、加强农村基层组织建设的对策

（一）选好配强村级班子。一是选好村支部一班人，重点是选好支部书记这个“领头雁”。新农村建设对农村党支部书记提出了更高的要求，不但要政治素质高、思想品质好，公道正派、清政廉洁，还要懂经济、会管理，具有闯市场的能力，而且要思想解放、视野开阔，有创新求实的精神，有自家创业致富和带领农民群众共同致富的本领，有解决复杂问题的能力。特别是乡镇机构撤并后，乡镇管理权限的扩大，事必会有服务不到位的地方，这样村支书既承担着带领群众脱贫致富的重任，又肩负着“中转站”的助手作用，为此我们在选配调整村党支部书记时，结合今年换届选举，要充分发扬民主，把那些年富力强有一定文化、有责任心、有能力、靠得住、有本事、想干事、能干事、干成事的人选进村级组织，让那些文化较低、观念陈旧、年龄偏大、工作方法简单、工作不力的支部书记退下来，并为从岗位上退下来的过去长期担任村支书、主任的村干部发放定额补贴，以解决多年来为农村建设作出过贡献的老书记、老主任老有所养的问题，并以此为动力，带动和吸引能人进入村支部班子。

（二）加强乡村两级基层党员干部的集中学习教育工作。充分利用基层活动阵地，采取多种方式，加大对乡村两级干部的集中培训，重点是加强对干部的农业科技、市场经营和改革政策的培训学习。通过培训学习，强化干部转变思想观念和为民服务意识，努力提高驾驭市场经济和指导农村工作的能力。

（三）强化教育，提高农村党员队伍的整体素质和农民的致富本领。一是严把入口关，在发展党员时除严格按照发展党员“十六字”方针外，还要注意把那些符合条件的致富能手培养成党员，把党员培养成致富能手。二是充分利用党员活动阵地，采取灵活多样的方式，除对农民党员进行时事政治理论培训教育，提高基层党员带领群众调整经济结构、发展农村经济的自觉性和本领，提高政策水平、法制观念和致富能力外，还要开放党员活动室，让群众也走进来，通过农村党组织活动室这块阵地，让他们了解党的政策，沟通思想感情，交流致富 的信息，参加一些党支部组织的有意义的活动，同时对他们也进行一些农村实用技术的培训，从而提高农民致富的本领。三是以民主评议党员为突破口，扩大对认领岗位的党员的评议范围，让村民也参与进来，从而促进党员的自我教育、党性锻炼和无职党员设岗定责活动的升华。

（四）抓住农民增收才是抓住了基层组织建设的根本。我们抓农村基层组织建设，不是单单局限于表薄册上，更重要的增加农民的收入，提高农民的生活质量。促进农民增产增收关键应抓好三个环节，一是抓住国家实施西部大开发的有利时机，强化农牧业基础设施建设，扩大农民增收范围和加快新农村建设进程，下大力气组织好部门联乡（镇）抓村责任制、领导干部联村帮户责任制、党员联系户责任制度的贯彻落实。二是通过科技创新，为农村经济发展注入生机，通过举办农牧业生产观摩讲习班，加强对农村科技人员的培训，推进产业结构调整。三是改变工作方式方法，增强对群众的服务观念。变过去的就事论事的服务为全局、全面的服务；变过去被动的、坐门等客式的服务，为自觉主动上门的服务；变过去口头上的强调服务为现在实实在在的行动。同时要注重发挥好典型示范带动作用，让典型去引导人、吸引人，使农民绝大多数掌握一到两门实用技术，为增产增收增添后劲。

第五篇：关于扎兰屯市雅尔根楚办事处撤乡并镇的思考

关于扎兰屯市雅尔根楚办事处撤乡并镇的思考

撤乡并镇是一项规模宏大的系统工程。撤乡并镇是解决部分地区乡镇人口少、规模小、布局不合理问题的必然选择，关键在于真正把人民群众的利益放在首位，精心组织、稳妥推进。合理调整乡镇行政区划已势在必行。但同时应该有利于群众尤其是边远地区群众享受到更有效的管理和服务，要兼顾效率与公平，提高服务职能，让边缘化的地区实现回归，要从实际出发，不能过分的一刀切。经过4年多实践，我们发现了许多值得我们思考的问题。

雅尔根楚办事处所在地距扎兰屯市区35公里，距成吉思汗镇政府22公里，最远的村距成吉思汗镇政府48公里。全办事处有8个村1个居委会，总人口15000人，总面积324平方公里，可耕耕地14万亩，全办事处共有干部职工33 人。于2005年撤乡并入成吉思汗镇。

“雅尔根楚”的名称起源于伪满时期，在满语中的意思是森林茂密的地方，雅尔根楚办事处境内有得天独厚的森林资源，被誉为“野生榛子第一乡”。雅尔根楚人们在政府的领导下，打造了四个呼伦贝尔“第一”即第一家种植专业合作社、第一家奶联社（托牛所）、第一家农业开发投资公司和第一家住宅建设示范新村。大力发展了以高产、稳产田建设为基础，以土地经营权有序流转、规模化经营和标准化生

产为主线的现代种植业；以奶牛业为龙头、生猪养殖为重点、庭院饲养为补充的集约化、规模化养殖为主要方式的现代畜牧业；以野生榛子、小笨鸡、黑木耳、野猪和鹿产品深加工等产业共同发展的绿色特色产业集群；把有组织的劳务输出和农民创业作做为一项基础产业来抓。经过多年来不懈的努力，雅尔根楚已经成为了一个山青、水秀、初步富裕的乡镇。但经过这几年实践，撤乡并镇给雅尔根楚的发展带来了诸多方面的问题与制约。

撤乡并镇后带来的问题有：

其一：作为办事处，在小城镇建设中，位置尴尬。雅尔根楚五道沟村凤鸣小区是呼伦贝尔市第一家住宅建设示范新村，是扎兰屯市小城镇建设的典范。却在项目申报、审批的过程中遭遇尴尬，在一个办事处进行小城镇建设，办事处遇到的困难可想而知。不仅仅是小城镇建设，就是在其它项目上，由于办事处的地位，也给申报、审批带来了很多困难。

其二：撤乡并镇对雅尔根楚基础建设的影响重大。现在国家许多针对边远地区的基础设施投资都是以乡镇为对象，被撤并乡镇类似的投资机会随之丧失，这样就更加造成贫富不均，拉大差距。撤乡并镇之后，伴随雅尔根楚的次级地位，有关教育、医疗、文化、治安、就业等关系民生的新问题随之而来。由于撤乡并镇后对中心乡镇的倾斜，雅尔根楚的学校的校舍至今未能重建；雅尔根楚卫生院的新建项目立项后

又被拿掉；文化站至今没有办公场所，文化建设举步维艰。至于农民最盼望的修路、架桥、饮水等以公共服务为主的基础工程，由于撤乡并镇的影响，雅尔根楚只能多方筹措，艰难实施。

其三：雅尔根楚地区市场经济发育程度很低，群众生产生活的诸多要素基本上还是围绕政府配置，雅尔根楚不仅担负政权管理职能，还担负着集聚资源的功能。在社会化、市场化还没有完全跟上的时候，行政建制的撤消，再伴随学校、医院、邮局、防疫、金融等单位的撤并，会造成那些本来就很偏远的乡村被社会遗忘，群众生产生活边缘化，更加难以共享发展的成果。这样就更加造成贫富不均，拉大差距，甚至出现“返贫”。

其四:办事处干部人少事多，疲于应付。所辖区域324平方公里，却仅仅有公务员22人，工作量巨大。在撤销建制的同时，也合并了村级单位，精简了村级干部，现在黎明村就有17个小组2000多人口，却仅有两名村干部，一名计生员，许多具体的事情管不过来，政府领导班子的工作量也成倍增加，这使一些关系群众切身利益的事情得不到及时解决。

其五：由于管理范围的增大，有些自然村因为地处偏远，管辖地域大，群众居住分散，自身财力非常有限，面临着缺钱、缺人、缺手段等很多困难，严重影响了管理和服务职能 的发挥，难免在管理上形成“死角”。

最远的行政村距离镇政府48 公里，最远的自然村距离镇政府51公里，同一个行政村不同的自然村之间有的相距六七公里。各项措施跟不上，群众办事也不方便，雅尔根楚办事处的群众到镇政府办事要先乘车到扎兰屯市区，再转到镇政府，当天无法往返。现在偏远农村各种纠纷越来越多，但信息传递很慢，一旦不能及时掌握化解矛盾，就可能酿成大乱。

我认为；第一，撤乡并镇必须从有利于推动区域经济发展的大局出发，科学制定撤乡并镇实施方案。必须坚持以“三个有利于”为标准，在科学论证的基础上，统筹考虑生产力发展水平、城镇体系现状，客观分析撤乡并镇的利弊，综合考虑各乡镇的历史沿革，以及人流、物流、地理等因素，从有利于经济发展和小城镇建设出发。应该有利于群众尤其是边远地区群众享受到更有效的管理和服务，要兼顾效率与公平。提高服务职能，让边缘化的地区实现回归。第二，撤乡并镇必须坚持群众路线，充分尊重群众意愿。撤乡并镇关系到广大人民群众的切身利益，必须始终坚持群众路线，从群众中来，到群众中去，一切工作必须以“群众满意不满意、高兴不高兴、答应不答应、赞成不赞成”为标准。充分尊重群众意愿，不能搞行政命令。必须请人民群众一起出主意、想办法，把群众的智慧集中起来，把群众的积极性调动起来，并发挥好、保护好。乡镇撤并不能简单考虑人口多少、面积大小，经济总量，基础条件等，而要充分考虑群众的切身利益不受影响。