人民监督员让检察权运行更加规范制度

第一篇：人民监督员让检察权运行更加规范制度

人民监督员制度：让检察权运行更加规范

郭洪平

七年试点成效不凡

人民监督员制度，是最高人民检察院按照党的十六大关于推进司法体制和工作机制改革的要求，于2003年报经中央同意并报告全国人大常委会后试行的一项重要司法改革。这项制度的主要功能是，通过选任的公民有序参与的方式，重点强化对查办职务犯罪等工作的监督，在切实提高执法水平和办案质量的同时，有效促进检察队伍建设。

2003年8月，高检院部署在辽宁、内蒙古、天津等10个省、自治区、直辖市检察机关首先启动试点工作。2004年10月之后，在先期试点取得成效的基础上，试点工作逐步扩大。截至2010年9月，全国共有3137个检察院开展了人民监督员试点工作，占各级检察院总数的86.5%。各级试点检察院先后选任人民监督员3万多人次，其中，工人、农民、军人、企业职员和少数民族公民、妇女等各占一定比例，具有充分的广泛性、代表性和民主性。试点期间，人民监督员共监督检察机关拟撤销案件、拟不起诉和犯罪嫌疑人不服逮捕等“三类案件”32304件。其中不同意检察机关拟处理意见的1635件，检察机关采纳1054件。对检察机关应当立案而不立案或者不应当立案而立案的，超期羁押的，违法搜查、扣押、冻结的，应当给予刑事赔偿而不依法予以确认或者不执行刑事赔偿决定的，检察人员在办案中有徇私舞弊、贪赃枉法、刑讯逼供、暴力取证等“五种情形”提出监督意见1000余件，均已经办结并向人民监督员反馈。党的十七大提出深化司法体制改革的要求后，最高人民检察院根据中央司法体制改革的统一部署安排，会同有关机关就深化人民监督员制度改革问题进行广泛深入的调研论证，对试点工作进行了全面系统的认真总结，针对存在问题提出了改革和完善措施，形成改革的具体实施意见向中央政法委进行了汇报。2010年10月，根据中央要求，高检院决定在全国检察机关全面实行人民监督员制度。

高检院办公厅有关负责同志说，人民监督员制度七年的实践探索，积累了丰富经验，受到了人民群众广泛赞誉，得到了各级党委、人大、政府、政协和社会各界的充分肯定，成效着实不凡:

第一，有效地防止了检察机关在查办职务犯罪案件中可能出现的差错。实践证明，由来自社会各界的人民监督员监督检察机关查办的职务犯罪案件，及时对案件的处理提出监督意见，能够促使检察机关增强办案的责任心，有效防止和及时纠正在逮捕、撤案、不起诉等环节上可能发生的问题。仅举一例:某市检察院审查起诉的冀某涉嫌贪污案，公诉部门认为认定冀某贪污的证据不足，不符合起诉条件，拟作不起诉处理。人民监督员监督后认为，犯罪嫌疑人冀某利用职权分得赃款16万多元，虽案发后已退还，但其贪污行为已完成，现有证据基本可以认定其构成贪污罪。故表决不同意拟不起诉意见，建议提起公诉。该市检察院检察委员会经研究，决定采纳人民监督员的意见，对犯罪嫌疑人冀某提起公诉。经法院一审判决，冀某犯贪污罪，判处有期徒刑五年。

第二，体现了诉讼民主，促进了人权保障。人民监督员监督的案件一般是检察机关查办职务犯罪案件工作中群众反映问题较多的环节，将这些环节交由人民监督员进行监督，体现了专门工作与群众路线相结合的原则和诉讼民主的要求，不仅从法律效果与社会效果的结合上促进了司法公正，而且赢得了广大人民群众对反腐败工作的理解和支持，有效地促进了在司法活动中的人权保障。

第三，促进了规范执法，提高了查办职务犯罪案件的质量。实行人民监督员制度，不仅增强了办案的透明度，也促使检察人员转变执法观念，更加注重依法办案和文明办案。据统计，2003年至2009年，全国检察机关职务犯罪案件起诉率由80.8%上升到91.6%;不诉率和撤案率分别由19.2%和5.7%下降到8.5%和2.8%，检察机关查办职务犯罪案件的整体水平明显提高。

第四，促进了检察机关依法独立行使检察权，维护了法律的统一正确实施。实行人民监督员制度，可以有效地排除办案中的干扰和阻力，增强检察干警依法办案的能力和自觉性，促进检察机关依法独立公正行使检察权。

第五，防止和减少了办案中违法违纪问题的发生。实行人民监督员制度，促使办案人员进一步转变执法作风、规范执法行为，办案中的违法违纪现象逐年减少。

尤其值得一提的是，试点期间，人民监督员工作得到党中央和各级党委、人大、政府、政协的关心和支持，得到了社会各界的理解和赞同。

2004年以来，《中共中央转发<中央司法体制改革领导小组关于司法体制和工作机制改革的初步意见>的通知》、2006年《中共中央关于进一步加强人民法院、人民检察院工作的决定》和2006年《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》等有关重要文件中，都对进一步深化人民监督员制度提出明确要求，指出要促进人民监督员制度法制化。

2004年至2010年的全国“两会”在审议最高人民检察院工作报告时，人大代表和政协委员对人民监督员制度高度关注和给予充分肯定，共提出关于人民监督员制度立法的议案20项、提案4项和建议8项，要求将人民监督员制度纳入国家法律规范。

人民监督员制度相继被写入《2004年中国人权事业的进展》、2005年《中国的民主政治建设》、《2006年中国的国防白皮书》和2008年《中国的法治建设》、《国家人权行动计划(2009－2010年)》、2010年《中国反腐败和廉政建设》等六个白皮书。

绝大多数省(区、市)党政机关的主要负责同志都对试点工作作出批示，要求按照中央指示和最高人民检察院部署搞好试点工作。山东、四川、天津、云南等20多个省(区、市)的人大常委会听取了检察机关试点工作情况的汇报，对试点工作取得的成效给予充分肯定。

全面推行意义重大

2010年9月，中央政法委第15次全体会议暨司法体制改革第7次专题汇报会，专门听取了高检院关于深化人民监督员制度改革有关情况的汇报，同意检察机关从2010年10月起全面推行人民监督员制度。

10月28日，最高人民检察院召开电视电话会议，对检察机关进行全面推行人民监督员制度进行了周密部署。以此为标志，人民监督员工作进入全面发展的新阶段。

最高人民检察院办公厅人民监督员工作办公室负责同志接受记者采访时表示，人民监督员制度从试点到全面推行，对于发展和完善中国特色社会主义检察制度，保证检察机关依法独立公正行使检察权，更加扎实有效地做好新形势下的各项检察工作意义重大。

首先，这是检察机关贯彻落实中央决策部署，深化检察体制和工作机制改革的重大任务。党中央对加强司法民主建设、完善司法监督制度高度重视，先后两次把人民监督员制度纳入中央司法体制和工作机制改革的总体部署，多次对人民监督员工作提出明确要求。这为进一步完善人民监督员制度明确了任务，指明了方向。

其次，这是检察机关完善自身监督制约机制，保障检察权依法独立公正行使的必然要求。党中央反复强调，要从人民群众最关心、反映最强烈的问题入手，不断强化对司法权的监督制约，确保司法权的正确行使。检察机关坚持把强化自身监督放在与强化法律监督同等重要的位置，建立健全包括人民监督员制度在内的一系列机制，不断强化对查办职务犯罪等各项工作的内外部监督制约，取得了明显成效。全面推行人民监督员制度，不仅把人民监督员制度的实行范围扩大到全国各级检察机关，而且在总结实践经验的基础上，进一步完善了监督程序，强化了监督措施，对于更好地发挥人民监督员制度的效能、促进检察机关严格公正文明廉洁执法，必将起到重要的推动作用。

第三，这是检察机关深入推进三项重点工作，更好维护社会和谐稳定的一项重要举措。通过人民监督员的监督，既有利于及时发现和纠正检察工作特别是查办职务犯罪工作中存在的突出问题，促进检察机关自身公正廉洁执法，又能够有效推动检察机关和检察人员进一步转变执法观念，规范执法行为，改进执法方式，提高办案质量，从而更好地发挥执法办案在推进三项重点工作中的基础作用。

倾力做好下篇文章

如果说开展试点取得经验是人民监督员制度的上篇文章，那么，全面推行以及之后的健康运行并最终步入法制化轨道，则是人民监督员制度的下篇文章。

最高人民检察院给各级检察机关明确了工作任务:要按照中央要求和最高人民检察院部署，迅速行动起来，确保全面推行人民监督员制度按时启动、有序推进。一是，进一步改进人民监督员的选任方式，在以上级检察机关选任、联络服务为主的同时，各省级检察院可以选择一两个条件较为成熟的地市，组成人民监督员选任委员会进行选任、管理试点;二是，进一步调整案件监督范围，将原“五种情形”纳入刚性监督程序的范围，同时把查办职务犯罪工作中具有终局性的其他环节也纳入监督范围;三是，进一步规范监督程序，结合人民监督员选任方式和监督范围的变化，改进案件监督的组织方式，统一监督程序，完善人民监督员评议表决程序，切实做好监督程序与诉讼程序、办案程序的衔接工作;四是，进一步发挥人民监督员的监督作用，健全人民监督员的意见、建议办理机制，积极拓展接受人民监督员监督的渠道，完善人民监督员联络服务机制。

有关负责人告诉记者，为确保全面推行人民监督员制度工作规范运行，最高人民检察院在总结试点经验、全面梳理整合原有规范性文件的基础上，研究制定了《关于实行人民监督员制度的规定》并下发执行。同时，继续利用大众传媒广泛宣传推行这一制度的重大意义，不断扩大人民监督员制度的影响;认真开展理论研究和立法论证工作，积极推进人民监督员制度的法制化进程。

■背景链接

专家评价:

陈光中(中国政法大学终身教授):最高人民检察院推出的人民监督员制度是一项引人瞩目的制度创新。说它“创新”，是因为这项制度不同于法院审判的陪审制，外国没有过，中国也从未有过，是由我们根据中国国情探索创建的。此项制度试点后，得到了普遍的社会认同，呈现出蓬勃发展的生机，现在应当考虑人民监督员制度的立法化了。

周光权(全国人大法律委员会委员、清华大学法学院教授):人民监督员制度在强化查办职务犯罪案件的监督机制、扩大诉讼民主、促进检察机关依法独立公正行使检察权等方面发挥了巨大作用，具有其他监督制度难以替代的独特功效。目前，各地党委、人大对该制度的推行给予充分肯定，广大人民群众、人民监督员包括检察机关要求将这一制度规范化、法制化的呼声越来越高。

樊崇义(中国政法大学教授、博士生导师):人民监督员制度是人民群众有效参与国家管理、参与国家事务的一种方式，也是检察机关听取人民群众意见、接受群众监督的一种渠道、一种途径。

王利明(十届全国人大代表、中国人民大学党委副书记、副校长):人民监督员制度的实行，增强了检察机关执法的透明度，使社会各界都能够对检察工作进行了解，从而有效实现了社会对执法部门的监督。

第二篇：人民监督员制度

人民监督员制度

人民监督员制度，是由代表公众的人民监督员按照一定程序，对检察机关查办职务犯罪案件进行民主监督的制度。实行人民监督员制度的目的是为了强化查办职务犯罪工作的社会监督，确保职务犯罪侦查、起诉等检察权的正确行使，促进依法办案，维护司法公正。其主要内容有：

一、监督主体及履行监督职责的要求

监督主体是按规定选任的具有广泛代表性的人民监督员。人民监督员的人选由机关、团体、企事业单位和基层组织民主推荐、征得本人同意并经考察后确认。

人民监督员参加案件监督，一是应当保守秘密，不得泄露评议表决情况；二是人民监督员评议案件应当客观公正，不得对其他人民监督员施加不正当影响，不得私自会见案件当事人及其委托的人；三是参加案件监督的人民监督员遇有与本案有其他关系可能影响公正履行案件监督职责的情形，应当回避。

二、监督范围

人民监督员对检察机关查办职务犯罪案件的犯罪嫌疑人不服逮捕决定、拟撤销案件、拟不起诉的情形（简称“三类案件”）实施监督。人民监督员发现人民检察院查办职务犯罪案件有应当立案而不立案或者不应当立案而立案的，超期羁押的，违法搜查、扣押、冻结的，应当给予刑事赔偿而不依

法予以确认或者不执行刑事赔偿决定的，检察人员在办案中有徇私舞弊、贪赃枉法、刑讯逼供、暴力取证等违法违纪情形之一的（简称“五种情形”），有权提出纠正意见人民监督员还可以应邀参加人民检察院直接受理侦查案件的其他执法检查活动,发现有违法违纪情况的,可以提出建议和意见。

三、监督程序

人民监督员监督案件，首先采用排序或抽签的方式确定三名以上、总人数为单数的人民监督员参加案件监督工作，并推举其中一人主持监督。（1)由案件承办人向人民监督员全面、客观地介绍案情并出示主要证据；(2)由案件承办人向人民监督员说明与案件相关的法律适用情况；(3)人民监督员可以向案件承办人提出问题，必要时经检察长批准可以旁听案件承办人讯问犯罪嫌疑人、询问证人、听取有关人员陈述、听取本案律师的意见，有条件的可以运用视听技术收看或收听；(4)人民监督员根据案件情况，独立进行评议、表决。表决采用无记名投票方式，按少数服从多数的原则形成表决意见，表决结果和意见由承办案件部门附卷存档。

四、监督的效力

人民监督员经表决形成的监督意见，检察机关应当认真听取。如果检察长不同意人民监督员的监督意见，应当提请检察委员会讨论决定。检察长或者检察委员会应当认真研究人民监督员的参加监督的多数人民监督员对检察委员会的决定有异议的，可以要求上一级检察机关复核，上级检察机关应当及时复核，并向人民监督员反馈复核的结果。

五、监督保障

人民检察院应当保障人民监督员履行监督职责，严格遵照规定接受监督，不得扩大或者缩小监督范围；不得诱导、控制、规避人民监督员的监督；不得干扰人民监督员对案件的评议和表决；不得泄露人民监督员的评议、表决情况。对打击报复或者阻碍人民监督员履行职责的,应当依法依纪处理，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第三篇：人民监督员制度

人民监督员制度

为了加强外部监督，切实防止和纠正检察机关查办职务犯罪工作中执法不公的问题，根据宪法和法律关于一切国家机关必须倾听人民的意见、接受人民的监督的规定，最高人民检察院经报告全国人大常委会并经中央同意，从２００３年９月起开展人民监督员制度试点工作。

最高人民检察院2003年10月15日《关于人民检察院直接受理侦查案件实行人民监督员制度的规定（试行）》第二章第六条规定：“人民监督员由机关、团体、企事业单位推荐，征得本人同意，由检察长颁发证书。”

对检察机关拟作撤案、不起诉处理和犯罪嫌疑人不服逮捕决定的职务犯罪案件以及检察机关或检察人员在办案中发生的“五种情形”（应当立案而不立案或者不应当立案而立案；超期羁押；违法搜查、扣押、冻结；应当给予刑事赔偿而不依法予以确认或者不执行刑事赔偿决定；检察人员在办案中徇私舞弊、贪赃枉法、刑讯逼供、暴力取证等）进行监督，提出监督意见。

第四篇：浅谈人民监督员制度

第三届金融检察论坛征文

浅议人民监督员制度

【内容提要】人民监督员制度是指检察机关通过一定的形式和手段从社会选任具有代表性的人士，按照既定的程序和规则，对检察机关的执法活动进行监督的制度。该制度是最高人民检察院为贯彻司法改革而推行的一项重大改革措施。它充分体现了权利制约权力、主权在民、民众参与司法和司法民主的理念。在实践中, 人民监督员制度显示出了强大的生命力, 但还存在着一些缺陷, 必须采取有效措施去完善它。

【关键词】人民监督员制度 价值 意义

【正文】人民监督员制度是检察机关从2003 年底部署开展的一项改革试点，是在检察系统采取“自上而下、先行试点、稳步推进、全面试行”的循环渐进模式中发展起来的，所蕴含的司法的民主性和公平正义的思想，体现了现代社会民主法治的理念，是检察系统防止检察权滥用，“强化法律监督、维护公平正义”的一次有益探索，在实践中发挥了积极作用，显示出其强大的生命力和存在的价值。然而，人民监督员制度毕竟是一个新的理论课题和实践摸索，没有现成的经验和模式可循，随着这项制度推进一些问题也逐渐显露出来，需要我们在实践中不断改革与完善，确保人民监督员工作的科学发展。

一、人民监督制度的含义

①

①参见石世安：《人民监督员制度设置的法理基础及现实需要》[ J ]，《检察实践》2004 年第4 期，第12 页 第三届金融检察论坛征文

（一）人民监督员制度概念

人民监督制度是人民检察院为了探索建立一种新的外部监督机制，通过规范程序将办理职务犯罪案件的关键环节有效的置于人民群众监督之下，力求通过民众参与，从制度上保证检察权特别是职务犯罪侦查权的正确行使，防止检察权的滥用所形成的一种制度。从权力属性来看，它不属于国家权力属性，而是介于人大监督和群众监督之间的一种新的监督形式，是公民权利保护和权利救济的重要方法和途径。

在2003年，最高人民检察院针对检察机关直接受理侦查的职务犯罪案件的监督问题，制定出台了《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定（试行）》（以下简称《规定》），在随后的几年里，高检院先后制定了《人民监督员表决意见书》《关于人民监督员试点工作若干具体问题的意见》、《关于人民监督员试点工作若干具体问题的意见

（二）》以及《关于人民监督员监督“五种情形”的实施规则（试行）》等一系列文件，确立了检察机关人民监督员制度，在一定程度上解决了对检察机关自侦案件侦查和起诉活动的外部监督问题。

（二）相关司法规定

《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定》第三章第十七条明确了人民监督员的职责范围：

人民监督员对人民检察院办理直接受理立案侦查案件的下列情形实施监督： 第三届金融检察论坛征文

（1）应当立案而不立案或者不应当立案而立案的；

（2）超期羁押或者检察机关延长羁押期限决定不正确的；

（3）违法搜查、扣押、冻结或者违法处理扣押、冻结款物的；

（4）拟撤销案件的；

（5）拟不起诉的；

（6）应当给予刑事赔偿而不依法予以赔偿的；

（7）检察人员在办案中有徇私舞弊、贪赃枉法、刑讯逼供、暴力取证等违法违纪情况的。

在第十八、十九、二十条规定人民监督员应邀参加人民检察院组织的有关执法检查活动，发现有违法违纪情况的，可以提出意见和建议；人民监督员可以对其他检察工作、检察队伍建设等提出意见和建议；履行监督职责，应当遵守国家法律、法规和有关纪律规定，不得妨碍案件公正处理。

（三）与人民陪审员制度的区别

同样作为一种监督机制，与人民陪审员制度相比较，人民监督员制度具有以下基本特征：

1．人民监督员制度与一切陪审制度的首要区别就在于其中心词是“监督”，在这一检察民主制度下，人民监督员既不是象美国的大陪审团那样与检察官分享检察权，也不是象我国人民陪审员与法官共享审判权那样与检察官共享检察权，而是行使对检察权或检察工作的监督权，其制度目的是通过引入人民民主监督机制，进一步健全和强化检察体制内的监督制约机制，以增强检察权行使的透明度和正当第三届金融检察论坛征文

性，保障检察权行使的合法性和公正性，保障检察机关在职务犯罪侦查、起诉活动中，排除可能来自各个方面的法外干涉，依法独立行使检察权。

2．人民监督员与检察机关之间并无任何隶属关系，人民监督员在履行监督职责时具有不听命于检察机关或检察官的独立性。在具体的案件监督程序中，人民监督员是一个独立的审查委员会，以类似听证的方式了解被监督案件的案情，并独立自主地形成自己对案件的判断，最后按照少数服从多数的原则形成评议决议。

3．从人民监督员的职权性质来看，人民监督员的检察监督权与检察机关的审判监督权（抗诉权）具有类似的程序性特点，如检察机关对直接侦查案件拟作撤销案件或不起诉处分，就必须启动人民监督员监督程序，主动接受人民监督员的监督，经人民监督员评议，对被监督案件一经作出否定性决议，检察机关必须对被监督案件进行复议，这一点具有程序效力上的刚性，但人民监督员对被监督案件并不享有最终的裁决权，其评议决议对检察机关并无强制执行效力。

二、人民监督员制度的价值

自2003 年10 月，人民监督员试点工作开展以来，人民监督员的作用开始显现，收到良好的效果。一是通过实行人民监督员制度，在检察机关直接受理案件的几个环节建立起外部监督机制，有效地保障了检察权的正确行使，并且在由外部对内部的监督过程中，增强了执法的公信度。二是由于人民监督员来自社会各界，具有广泛的代表性和社会影响力，在监督过程中，可以排除对检察机关执法活动的外部第三届金融检察论坛征文

干扰，有利于检察机关依法独立行使检察权。三是实行人民监督员制度，体现了司法民主的要求，推动了中国特色社会主义检察制度的完善和发展。

（一）人民监督员制度符合宪法和法律精神

人民主权是我国人民民主宪政制度的一个基本原则，公民监督权利是人民主权原则的重要内容和保障。我国《宪法》第27 条、第41 条，《刑事诉讼法》第6 条和《人民检察院组织法》第7 条规定，一切国家机关和国家工作人员必须倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，公民对于任何国家机关和国家工作人员有提出批评和建议的权利；司法机关进行刑事诉讼，必须依靠群众；人民检察院在工作中必须贯彻执行群众路线，倾听群众意见，接受群众监督。要求检察机关通过规范的程序将检察机关的执法活动置于人民群众监督之下，在保证检察机关独立行使检察权，不改变法定的刑事诉讼程序的前提下，增设一个倾听人民群众意见、接受人民群众监督的程序性规制环节，不仅使宪法和法律关于检察权接受人民监督的规定具体化和制度化，而且是权力机关监督与社会监督相衔接的一种制度创新。

虽然宪法和法律都没有规定人民监督员制度，但是它并不违反宪法和法律，相反，它具有充足的理论依据、坚实的法理基础和广阔的发展空间，符合宪法和法律精神。

（二）符合权力制衡理论②

我国检察制度本身的设置，从司法权配置的角度分析，已体现了 ②参见徐汉明：《论人民监督员制度设置的合理性》[ J ]，《人民检察》2004 年第4 期，第39 页。第三届金融检察论坛征文

权力制衡的特点，即既受人大监督，也受公安机关和审判机关的制约。而对于检察机关直接受理侦查的案件，即职务犯罪案件来说，检察机关集立案权、侦查权、批捕权、起诉权于一身，在上述诸环节中无任何外部制衡权力因素存在。如何使内部监督与外部规制协调一致，尤其是对处于权能比较优势地位的检察长、检察委员会行使职务犯罪侦查权的决策、指挥及自由裁量权，如何进行有效规制，是权力制衡理论与实践的难题。而试行的人民监督员制度的程序设计，对检察长、检察委员会的终局自由裁量权进行了有序规制。即当人民监督员票决否定了检察业务部门的意见，检察长又不同意人民监督员票决意见的，检察长必须提交检察委员会讨论，也就是说检察长的终局性自由裁量权受到外部程序性权力的规制；当大多数人民监督员不同意检察委员会的意见，有权提请上一级人民检察院复核，也就是说人民监督员通过行使复核请求权，其对检察委员会的终局自由裁量权从程序性权力方面进行了规制，并且成为上级检察院审查复核权启动运行的开始。虽然人民监督员的否决权与提请复核权仅仅是程序性监督权力，不带有终局自由裁量的实体性权力性质，但正是这两项外部程序性权力的运行，对于处于层级管理权能比较优势地位的检察长、检察委员会的终局自由裁量权进行了有序有效的规制，从而回答了“监督者如何接受监督”的司法难题，寻找到了职务犯罪侦查权的内部监督与外部制约、以程序公正促进和保障实体公正的最佳形式。可见，权力制衡理论符合监督的基本原理，具有法理基础，而外部监督的超然性可以弥补自侦案的封闭性缺陷，缩小自由裁量权的空间。人民监督员制第三届金融检察论坛征文

度旨在加大群众参与国家管理的力度，增加司法透明度，顺应了公众参与司法的国际潮流，体现了公开、公正的现代法治理念。

人民监督员制度可以创造一个公平的法治环境。分工是国家权力发展的必然结果，而制约又是分权的结果。权力分工一旦形成，由于权力主体各方的利益、承担的职责或责任不同，自然而然地在相互间产生了限制和约束关系。公诉权是国家权力经过分解后的产物，无论是作为国家权力这个大系统里的微量元素，还是作为控诉权的一大组成部分，都必然受到其他方面权力的制约。这是权力得以现实存在的基本方式。具体地说，公诉权作为检察权的一部分，要受到立法权的限制，即公诉权的存在和运作必须由法律作出规定。在追诉犯罪的过程中，履行控诉职能的公诉权要受到辩护权的制约，并共同接受审判权的监督。由于一切有权力的人都容易滥用权力，所以，给公诉权设置对立面，对公诉权进行有力制约，也是防止产生权力专断，保障公诉权良性运作的要求。

检察机关作为法律监督机关，担负着对诉讼活动从立案到刑罚执行及各个环节的监督职责，特殊定位和职能决定了自身必须首先做到规范公正执法。但其执法活动并非无可挑剔，尤其是职务犯罪侦查活动中的违规搜查、扣押、冻结甚至刑讯逼供等侵犯当事人权益的问题仍在少数地方时有发生，甚至在个别地方出现了严重的问题。而实行人民监督员制度，能使检察机关时刻处于“被监督”的状态和感觉中，使检察权的行使受到制约，不但能够促进检察机关和检察人员公正执法、文明办案，尊重和保障人权，树立程序观念、法治观念，改第三届金融检察论坛征文

进执法方式和作风，从根本上杜绝少数人存在的“胡为”和“枉为”作风。

（三）体现了司法民主性要求

人民监督员制度体现了司法民主的理念。人民民主国家的一切权力，都来源于人民，属于人民，体现人民当家作主。因而人民理所应当地有权参与和监督国家权力包括司法权在内的行使。人民监督员来自民间，具有一定的社会代表性和公信力，他们介入检察工作，正是人民群众参与和监督司法权行使的一种方式。③

对于一个法治社会而言，公正民主的司法环境不可或缺，其形成既需要内部的自我约束，又需要来自外部的权力监督。司法权是一种国家权力即公权力，是国家的一种职能的表现，司法权在民主法治国 家是公正的解决公民之间的各种纠纷以及公民与政府之间的纠纷的有效手段，司法活动以法定的公正的程序为依据，实现裁判的公正，并可以避免野蛮的暴力复仇，以及由此形成的暴力冲突的恶性循环，避免个人在解决冲突中所可能遭受的生命的损害和精神以及心理创伤。根据《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定》(以下简称《规定》)的规定: 人民监督员应当依法公平公正履行职责，促进人民检察院正确行使检察权。检察权作为司法权的一种，对检察权加以约束监督，对其进行制约，也是防止产生权力专断，保障检察权良性行使的要求;同时，司法权又是国家权力的重要组成部分，中华人民共和国一切权力属于人民，因此，人民监督员制度是人民参与司 ③参见陈光中：《应考虑人民监督员制度立法》[ N ]，《法制日报》2007-03-13。第三届金融检察论坛征文

法的方式，是主权在民精神的充分体现。根据《规定》的要求: 对人民监督员的意见，检察长同意的，有关业务部门应当执行;检察长不同意的，应当提请检察委员会讨论决定。检察委员会的决定与人民监督员的意见不一致时，应当向人民监督员作出说明。参加监督评议的多数人民监督员仍有异议的，可以要求上一级检察院复核。

三、人民监督员制度的完善

（一）关于人民监督员的选任和管理

从人民监督员制度的具体操作来看, 多数试点省份首批人民监督员的产生是由各机关、团体、企事业单位推荐, 征得本人同意, 报人大常委会批准或备案认可后, 由检察长颁发证书。这样的程序不免有“自己情人监督自己”的嫌疑，在人民监督员的选任过程中首先是由检察机关确定在哪些部门、单位产生一名监督员, 然后由该单位和部门通知本人报送个人材料, 经初步审查后即可确定。如此, 人民监督员在产生上就有一个先天缺陷, 即人民监督员是由检察机关聘任的“指定”的色彩较浓,。“监督的品格贵在独立, 监督的独立性是实现监督基本职能的必要条件”④。要想保证人民监督员制度的有效性、长期性和权威性, 必须从源头上, 即人民监督员的选任上保证其独立性。人民监督员只有独立于检察系统才能真正做到体外监督, 不与人民监督员制度设立的初衷相悖。而且, 从目前的实际操作看, 人民监督员开展监督工作所需经费都是由各级检察院在其业务经费中列 ④夏黎阳, 唐宇驰.试论人民监督员制度的完善[J].人民检察, 2006,(1): 42 第三届金融检察论坛征文

支, 这极易使群众产生“花钱让人监督”的错觉。

笔者建议人民监督员的选人应当独立于检察机关，关于人民监督员制度的选任和管理，学界乃至部分实务人员一直主张改变现有的体制内操作，转向体制外建构，但具体由检察机关之外的哪个主体主持，则存在地方人大常委会、司法行政机关、政协或司法改革领导机构（政法委）主导等不同意见，还有学者主张直接借鉴人民陪审员的产生机制。⑤这样才能够杜绝“熟人化”及“自己聘请人来监督自己”，只有做到这样，才能够使人民监督员制度能够顺利发展，发挥该制度应该有的作用。

（二）关于人民监督员监督范围

从现有的人民监督员制度来看，人民监督员主要监督职务犯罪嫌疑人不服逮捕而检察机关拟维持逮捕决定、拟撤销案件、拟不起诉的“三类案件”及检察机关应当立案而不立案或不应当立案而立案、超期羁押、违法搜查、应当给予刑事赔偿而不予确认或不执行刑事赔偿决定、检察人员在办案中的违法违纪行为等“五种情形”。人民监督员的监督范围限于检察院自侦的职务犯罪。由于实践中，部分检察院把关严，进入监督程序的案件非常少，造成人民监督员“无事可做”的现象。人民检察院应当定期向人民监督员通报查办职务犯罪案件工作情况, 邀请他们参加检察机关的执法检查活动。人民监督员发现“五种情形”问题的, 经检察长同意, 可以到检察机关查阅相关诉讼文书, 旁听案件承办人讯问犯罪嫌疑人、询问证人, 会见犯罪嫌疑人。人民监督 ⑤左卫民、吴卫军.人民监督员：理念与制度的深化和发展［J］.人民检察，2005（2）.第三届金融检察论坛征文

员对人民检察院的处理有异议的, 可以要求人民检察院复议, 也可以要求提请上一级人民检察院复查。

（三）人民监督员制度与检察院独立行使检察权的关系

人民监督员监督权的行使与检察院独立行使检察权的平衡问题，一直有较大的争议，有人认为，人民监督员独立行使权力会干扰到检察院行使独立检查权。有人确认为人民监督员的权力越多越好。

对于上述两种意见，首先笔者认为人民监督员的权利是一种程序性的权利，并不会妨碍检察院的权力行使。实践中，人民监督员如果同意检察机关拟(原)处理意见, 案件便进入正常的处理程序;如果不同意, 就会引起检察委员会讨论决议程序。检察委员会做出决定后,如果人民监督员同意检察委员会的决议, 达成共识, 则案件监督结束;如果人民监督员仍不同意检察委员会决定的, 则经人民监督员提出, 由上一级检察院重新审查, 依法做出复核决定。人民监督员制度并没涉及到权力的扩张和让渡问题。决定权最终还是掌握在检察机关手中。人民监督员的监督权是启动检察机关内部工作程序的权利, 只是一种提醒权、建议权, 而不是直接参与或者替代检察机关的执法活动。

但是，并不是说人民监督员的权利越多越好，必须要将权力限制在合理的范围内。应该明确规定人民监督员的权利, 何者可为, 何者不可为,应该有个刚性的规定。既要作到监督实效性最大化, 又要防防止影响检察权的独立性和完整性,阻止监督权向检察权延伸。而目前赋予人民监督员权利的规定是比较适宜的。应当继续保持监督效第三届金融检察论坛征文

力的程序刚性与实体柔性。⑥

（四）推进人民监督员制度的法律化进程

目前，对于人民监督员制度，仅仅停留在最高检的内部规定上，并未有一部法律明确规定了人民监督员制度。其效力低于法律，而通过几年的试点，证明了人民监督员制度的效果是积极的、合法的。“一项制度在初创阶段超越已有法律体系进行尝试往往会为急速变革的社会所允许, 这不难理解。然而无期限地‘没有法律依据’, 对于制度实践而言则是不可想象的事情, 因为它必然会破坏社会对规则的信心和对法律的期待。”⑦将人民监督员制度写进立法也是迫在眉睫的。

笔者认为：首先要将人民监督员制度写进宪法。因为该项制度是一项能够让普通大众参与司法，既有利于人权保障, 又有利于司法民主。完全符合宪法的基本原则，通过提高到宪法高度完全符合民众参与司法的国际潮流和法律所追求的价值目标；其次，在修改检察院组织法与检查官法中的相关条文，加入“接受人民监督员监督”，在刑事诉讼法中也可以增加规定“人民检察院直接立案、侦查的案件, 犯罪嫌疑人不服逮捕决定的、拟作撤销案件决定的或者拟作不起诉决定的, 由人民监督员进行监督。”最后待条件成熟之后，可以为人民监督员制度专门立法，建立《人民监督员法》具体规定人民监督员的产生、监督程序、监督范围等相关问题。

⑥⑦ 参见程立永，《浅析人民监督员制度的完善》【A】安徽农业大学学报 20071月16卷第一期（51）

王志胜, 方黄军.论检察权运作中的社会参与———以“ 人民监督员制度” 为视角

第五篇：人民监督员制度的运行现状和完善建议

浅议人民监督员制度的运行现状和完善建议

人民监督员制度使得检察机关职务犯罪侦查工作得到了外部监督，促进了检察干警严格、公正、文明执法，提高了检察机关自侦案件质量。但是，由于人民监督员制度是一项正在探索的新制度，属于“新生事物”，凡“新生事物”都有一个从不完备到完备的过程，所以难免存在这样那样的问题。笔者在为人民监督员制度取得喜人效果而欣慰的同时，认真思考了社会舆论中关于对人民监督员制度的一些典型看法，感到以下几方面是人民监督员制度本身及实行中的“软肋”，亟待改进和加强。

一、人民监督员的选任应当和检察机关分离

《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定（试行）》（以下简称《规定》）第八条规定：“人民监督员由机关、团体、企业、事业单位和基层组织民主推荐，征得本人同意，考察后确认。”对考察和确任的主体，《规定》虽然没有进一步明确，但很明显是各级检察机关，因为《规定》是最高人民检察院出台的，而其他机关、团体、企业、事业单位和基层组织只有配合选任的义务，这样就产生了人民监督员（以下简称监督员）由检察机关自己选任的结果。基此，检察机关“自己选任监督自己”的监督员，就难免使民众对这一制度的公信力产生合理怀疑。目前，一些检察机关已经意识到了这个弊端，正在探索自行遴选后由人大常委会确认的方式。笔者认为，应该将选任工作移交人大常委会。因为人大常委会是立法机关，又是法律监督机关，是代表人民、表达民意的机构，他有义务、有责任帮助检察机关寻求对查办职务犯罪案件进行外部监督的途径，在监督员制度上升并写入基本法之前，可以由最高人民检

察院商请全国人大常委会，由地方各级人大常委会暂且承担这项工作，增强民众对人民监督员制度的信任感，提高监督结果的公信力。

二、应努力避免人民监督员身份的双重性

从笔者获取的监督员成份构成看，在第一届监督员当中，党政机关、企事业单位、其他组织领导占有相当大比例，在第二届监督员当中，上述人员仍占有较大比例，上述人员被选任为监督员，有可能产生以下弊端：

（一）淡化了人民监督员制度的民主性内涵。检察机关探索实行人民监督员制度，意在自觉接受社会监督。社会监督的主体是“人民”，这里的“人民”应该从狭义上理解，即不在国家机关、企业、事业、人民团体中担任领导职务的群体。当然，担任领导职务的少数社会群体的监督相对于检察机关的内部监督来说，也是社会监督，且该群体一般有着政策水平、表达能力、社会影响力等方面的优势，但监督员制度是顺应民众了解并介入司法过程，防止司法权滥用、怠用、误用的要求而创设的制度，其“人民性”不仅在形式，更在实在的内涵，如果担任各种领导职务的人员在监督员队伍中占居绝大多数，就剥夺了民众参与社会监督的权力，降低了人民群众对这一制度的信任感。

（二）弱化了人民监督员履行职责的刚性。监督员的职责是对检察机关所办职务犯罪案件中“三类案件”和“五种情形”实行监督，而职务犯罪的犯罪主体正是国家机关中从事公务的人员和国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员以及其他依照法律从事公务的人员，应该说，这部分人员中的绝大多数是好的，并且经过了遴选和考察，但是，这类人员及其所在单位是否深隐或滋生着某种职务犯罪，还不敢绝对地下否定性结论，如果这类人员中

隐潜着职务犯罪，他敢不敢和检察机关查办职务犯罪案件中的不正当行为较真？如果这类人员将“关系学”中的“潜规则”引入到履行监督职责中，以牺牲原则为代价，与检察机关查办职务犯罪案件中的不正当行为“媾和”，就难免影响监督的实效。

（三）在时间和精力上造成冲突。具有领导职务的监督员，在原单位都承担着繁重的管理事务，且有不少必要的社交活动，未担任监督员就已经是“日理万机”，被选任为监督员之后，要学习必要的检察业务知识，进行“三类案件”监督时，要审查相关的材料，必要时还得旁听案件承办人讯问犯罪嫌疑人、询问证人、听取有关人员陈述、听取本案律师意见，如果对“五种情形”实施监督，必要时还得走访当事人。进行这些工作，是要花费一定时间和精力的。如果监督员在履行监督职责时，遇到需要履行其第一职务的职责，且事关其单位重要利益时，就难以保证其全身心地投入到监督工作中去。

结合以上情况，回头再看《规定》和最高人民检察院《关于适用〈最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定（试行）若干问题的意见》（以下简称《意见》）。《规定》第五条内容是监督员应当具备的一般条件；第六条是担任监督员的禁止性规定；第七条是不宜担任监督员的原则性规定。《意见》第一条是对不宜担任人民监督员的具体解释。上述内容均没有对单位负责人在监督员中所占的比例作出具体规定，导致了检察机关选任监督员时过多地选用了单位负责人。笔者认为，鉴于单位负责人在个人素质上的某些优势，或从监督员成份的广泛性、代表性考虑，把这部分人完全排除在外也不妥当。但为避免本文所指出的以上弊端，应对这部分人所占的最大比例给予明确规定。

三、应使人民监督员的监督能力和监督职责相适应

检察机关查办的职务犯罪案件由于犯罪主体的特殊性、定罪定性的疑难性等因素，历来是犯罪领域中的一块“硬地”，身处监督地位的监督员相对来说是法律工作特别是检察工作的外行，“外行”监督“内行”，他们能否承担起监督责任？

笔者认为，要求监督员个个都是法律专家，是不现实的，但是要使人民监督员制度真正发挥其应有功效，并保持生机和活力，必须处理好以下几方面关系：

（一）既要客观面对监督员队伍的素质状况，又要努力提高监督员队伍的法律知识水平。检察机关实行监督员制度，动机在于通过监督员介入司法活动，为查办职务犯罪案件中正确使用检察权多一层外在压力和内部具体措施。无论是对“三类案件”实行监督还是对“五种情形”实行监督，无不关系到实体法、程序法及司法逻辑的正确理解和准确适用，这就需要监督者应当具有与其履行职责相适应的法律知识，否则，这项制度就是徒有形式而不产生实效。但是，目前高水平的法律专业人才还不能满足社会各方面的需要，这就决定了一方面对监督员队伍的法律专业水平不能苛求，另一方面还不能忽视监督员必要的法律素质，要尽快提高监督员的法律专业水平。具体办法如，从已退休的、有较高法律专业水平、身体条件好、执法理念端正、有责任心的检察官、法官中选任一定名额作为业务骨干，把德才兼备的人民监督员留任一届，同时人民监督员管理机构要加强对监督员的检察业务培训，使他们的法律素质能够适合监督工作的要求。

（二）既要尊重监督员的独立监督权，又要给予必要的提示和引导。《规定》第三条指出：“人民监督员享有独立发表意见和表决

的权力”。对于该条规定的精神，各地检察机关都给予了充分的注意。有些地方检察机关还特别强调，在监督评议过程中，检察人员不得对监督员进行“引导”。笔者认为对本条规定要全面理解，一方面监督员之间要互相尊重各人的监督权，不得干预他人的意见；另一方面检察机关要保障监督员的独立监督权，不得施加不正当的影响。如果检察机关进行干预，就打击了监督员的工作积极性，甚至从根本上取消了监督员的监督权。但是，监督员的法律专业水平目前尚未达到该制度创设目的之水平，如果遇到疑难复杂的案件或其他情形，监督员不能正确把握处理方向和结果时，放任监督员发表错误的意见，必定影响监督的效果和效率。笔者认为，如果从实现人民监督员制度价值目标的愿望出发，由监督员管理机构人员以提示、启发的方式，帮助监督员从犯罪构成四个要件、执法的法律效果与社会效果关系、上级关于案件质量的要求等主要方面给予一点引导、提示，是可取的。如果从维护部门不正当利益、掩盖办案中的错谬、满足案件承办人的虚荣心等错误动机出发去“引导”则绝不可取。

（三）既要坚持检察机关办案制度，又要保证监督员履行职责获取更多有效信息。笔者认为，深入、全面了解案件和其他情形是保证监督员表决意见准确性的基础。当前监督员了解案件和其他情形的途径主要有如下三个方面：

1、参加人民检察院的执法检察活动；

2、案件承办人介绍案情并出示证据，说明与案件相关的法律适用情况，监督员向案件承办人提出问题；

3、旁听案件承办人讯问犯罪嫌疑人、询问证人、听取有关人员陈述和本案律师的意见。笔者认为，通过以上途径，监督员对监督对象的了解、认识难以达到全面、深入的程度，特别是对“三类案件”的监督，监督员通过案件承办人介绍情况，获取的信息是“间接性”的，同时又受案件承办人有意、无意不全面、不如实介绍的限制，很难全面、深入了解案情。为解决这一问题，各地检察机关进行了多种形式的探索，但都未敢“越雷池一步”——赋予监督员阅卷权。笔者认为，案卷浓缩了案件和其他情形的几乎全部信息，最能反映案件及其他情形中有无不当的情况，让监督员通过阅卷方式了解情况是实现监督权的重要手段，也是检察机关对监督员品行、水平的肯定和信任，真切地反映了检察机关接受监督的诚意，且《规定》第十六条也明确规定了监督员对所监督案件严格保密的义务，所以笔者希望在监督员制度的完善过程中考虑赋予监督员以“阅卷权”。但是，由于存在案件在办理过程中受时间限制、监督员法律水平的差异、对侦查活动保密的要求等因素，让所有参加本案监督的监督员都去阅卷也不妥当，可以考虑在监督员管理机构的指导下，在参加监督评议的监督员中选出法律专业水平较高的一人阅卷，以此弥补获取信息手段方面的不足，还是可行的。