浅析税务稽查自由裁量权

第一篇：浅析税务稽查自由裁量权

浅析税务稽查自由裁量权

一、税务稽查自由裁量权的特征

英国著名行政法学者威廉〃韦德曾指出：“法律上的一切权力，作为与职责相对的一个概念，都包含自由裁量的因素在内，差别只在程度不同而已。”由于税务稽查行为所依据的是各项税收法律、法规，因此其作为行政执法行为的一种，同样包含着自由裁量的因素。税务稽查自由裁量权，是一个法理上的概念，是指税务稽查主体在法律规定的范围和幅度内，基于法律规定的目的和宗旨，自主寻求判断事实与法律的最佳结合点，并据此自行决定如何适用税法的权力。它具有效力法定性，单方意志性，强制性等特征。自由裁量权是法律、法规赋予税务机关的一种“机动”权力，但它是一把“双刃剑”，合理、适度运用将有利于提高税务行政效率，保护国家、社会和纳税人的合法权益；反之则会出现“异化”现象，给权力寻租创造条件，对纳税人的合法权益构成威胁，给国家、社会带来损害。

二、税务稽查自由裁量权存在的原因

1、经济发展的必然要求。税收要随着经济的不断发展变化而变化，赋予税务机关一定的自由裁量权，可以弥补实体法律的不足，可以更好地体现立法意图，增强其灵活性、适应性，避免机械地套用税法。

2、立法技术的一种手段。如果立法者制订的法律、法规没有具体的量化操作标准，就属于模糊性条款。由于模糊性法律条文的存在，就使执法者不可避免地具有一定的自由裁量权，这是立法技术所导致的一个普遍现象。

3、制度架构的现实需要。现行的税收征收管理体系是一个“金字塔”结构，从底部向上依此为“纳税服务-纳税申报-税款缴纳-税务稽查-违法处理”，税务稽查是征管体系中的最后一道环节，其效率在很大程度上决定着征管质量和效率，它是有效提升纳税遵从度的重要手段。因此，制度架构成为形成税务自由裁量权的原因之一。

三、税务稽查自由裁量权行使中存在的问题

1、条文过多。税务行政自由裁量权贯穿于整个税收征收管理过程。《税收征管法》中涉及到税务机关自由裁量权的有56条。在“税务违法行为及其追究的法律责任表”中，有关法律、法规赋予税务机关39条自由裁量权。

2、过程不明。如在税务机关作出具体行政行为时，纳税人、扣缴义务人往往只能知道具体行政行为的结果，而具体行政行为的裁量过程则无从知晓，只有当纳税人、扣缴义务人向税务机关申请听证或向法院申请诉讼时才能有所了解。

3、存在滥用。如在涉税事项核查方面拖延时间，消极履职；行政处罚方面因人、因时和因地的不同而各自不一，显失公平；在核定应纳税额时轻重不同，不够合理；在税务事实性质认定方面任意作为，行为不当；在税务检查过程中胡乱执法，滥用职权，等等。

4、监督薄弱。根据我国《行政诉讼法》的规定，对于行政处罚显失公正的，法院可以作出变更。然而，在实践中，纳税人对税务机关自由裁量行为不服而寻求司法救济时，这种救济机制有时难以实现。

四、规范税务稽查自由裁量权行使的几点思考

1、遵循原则，讲究方法。原则：一是合法原则。是指税务稽查自由裁量行为只能在有关法律、法规的范围内进行。二是合理原则。是指税务稽查自由裁量行为要客观、适度，合乎理性。三是公正原则。是指在行使自由裁量权时，稽查人员绝不能凭借手中的权力，受情感因素的影响，在同等条件下，作出有意的偏向处理，力求做到横向、纵向公平。四是惩戒与保护兼顾原则。区分初犯与累犯、故意与过失之差别，准确把握法律条款中的“可以处”、“处”、“并处”的界限，使稽查起到惩处一个、震慑一片、规范一方的社会效果。方法：一是合法裁量。按照违法行为的违法事实、性质、危害程度等方面认真合议，有从轻、减轻或从重处罚情节，应依法作出相应处罚意见。二是合理裁量。稽 查处罚行为应不超越实现目的之必要程度，应当从轻处罚的，就要轻罚；可以不予处罚的，就不处罚；法无明文规定的，就不能处罚。三是客观裁量。在面对多种可能选择的措施或方法时，必须选择其确实能达到法律目的的或行政目的的措施或方法，而不得与法律目的的实现相悖离。四是公平裁量。即作出的行政处罚应当与纳税人违法行为造成的后果的轻重程度相当。

2、程序控制，责任追究。为了保护纳税人合法权益，我国的法律法规也规定了在税收执法过程中的纳税人享有的一些权益，如陈述权、申辩权、行政救济权、司法救济权，要求税收执法公开权、请求举行听证权等。这些程序权益一旦转化为纳税人的行为，将合成比较大的社会力量，以抗衡税务执法自由裁量权的滥用，从而增强税务机关的自律意识，抑制由滥用权力而造成的腐败状况的发生。程序的实质是管理和决定的非人情化，其一切布臵是为了限制恣意、专断和任意裁量。因而对税务稽查行为的实施需要设立一定的执法程序来确保执法人员不能滥用职权，避免其选择不适当的手段、范围、幅度来加重纳税人的义务，扼制其行使自由裁量权时的主观随意性。并且建立完善的执法程序是保障纳税人权利的必要手段，为纳税人判断权利是否被侵犯、义务是否被加重提供依据。强化“无程序即无行政”、“程序违法、处罚无效”，杜绝“重实体、轻程序”引发的执法不公，避免处罚权成为稽查人员的“私有权”。健全税务执法监督体系，全面推行税收执法责任制，加强税收执法检查和过错追究的力 度，对处罚中不作为、乱作为、滥用职权的要批评教育，严重违纪的要进行必要的惩罚。

3、制度公开，提高素质。制度公开，是现代行政民主和法治精神发展的必然要求。在稽查自由裁量权力行使过程中，要推行税务行政处罚听证制度，切实保护纳税人陈述权、申辩权和参与权。税务机关在行使自由裁量权时，要听取当事人陈述、申辩，在充分考虑当事人意见后，作出决定并实施相应行为。根据《税收征管法》，税务机关征收税款和查处税收违法案件，与纳税人、扣缴义务人或者税收违法案件有利害关系的，应当回避。同时规定，未进行回避的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分，防止降格处理或者恶意报复现象的发生。税务稽查自由裁量权是赋予税务机关的，而具体的操作人员一般都是国家公务员。因此，公务员实施自由裁量权的行为在很大程度上依赖于公务员自己本身对国家法律法规和政策制度的理解，依赖于公务员主观能动性的发挥，具有较大的灵活性、伸缩性。因此要解决这一问题，就必须加强对其的思想教育、法律法规及政策的学习以及业务培训，大力倡导“公正理念”，增强稽查队伍的公正意识，最大限度地减少以权谋私、滥用职权情况的发生。要加强稽查队伍的风险意识教育，从法律的角度思考和分析稽查工作，邀请纪检部门及检察院的同志给全体干部作防范执法风险、预防职务犯罪的专题报告，强化责任、宗旨意识，树立正确的权力观，自觉筑牢预防职务犯罪的思想防线，做到严格执法、谨慎执法、廉洁执法。

4、细化标准，权力制衡。缩小自由裁量空间，在《税收征收管理法》及其他法律、行政法规规定的幅度内对此类税务违法案件行政处罚裁量幅度标准进行细化，建立细化的自由裁量基准值体系。探索建立先例制度，即借鉴司法中判例理论，在税收法律规定的内容未作调整变动的前提下，税务机关已经处理的涉税事项、涉税案件，在今后遇到类似情况下，裁量的标准应基本一致，保持裁量的连续性。根据违法行为的事实、性质、情节、危害等要素尽可能客观适度、合法合理界定处罚的标准区间，力求过罚相当，公平公正，大幅压缩自由裁量的弹性空间，避免偏差。例如，税务当事人具有下列情形之一的，不予行政处罚：不满14周岁的人有违法行为的；精神病人在不能辨认或者不能控制自己行为时有违法行为的；违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的；违反税收法律、行政法规应当给予行政处罚的行为，在五年内未被发现的；其他法律、法规、规章规定不予行政处罚的。税务当事人有下列情形之一的，应当依法从轻或减轻处罚：主动消除或者减轻违法行为危害后果的；受他人胁迫、诱骗、教唆实施违法行为的；积极配合行政机关查处违法行为的；其他法律、法规、规章规定应当从轻或减轻处罚的。税务当事人有下列情形之一的，应当依法从重处罚：涉案金额巨大，造成严重不良社会影响的；违法情节恶劣，造成严重后果的；经责令改正仍不改正，继续实施违法行为的；在共同实施违法行为中起主要作用 的；两次（含）以上实施违法行为的；阻碍、阻挠税务人员依法执法的；隐匿、销毁税收违法证据的；胁迫、诱骗他人或者教唆未成年人实施违法行为的；对检举人、证人实施打击报复的；在发生突发性公共事件时期实施违法行为的；其他法律、法规、规章规定应当从重处罚的。设立严格的权力运作程序，每一项行政处罚行为的做出应遵循拟订、审核、复核、审批、执行等若干步骤，通过程序的严格设臵，以规范自由选择权力的执行。进一步完善集体审理、集体审议制度，以集体的智慧取代个人的决断，确保事前、事中监督，防止一人独断专权及暗箱操作。要探索固化自由裁量权做法，例如，在法定的处罚权限内，将未按期纳税申报行为的处罚标准分解为200元、500元至2000元等不同档次，按情节轻重由软件自动生成来控制处罚幅度，从而给税收自由裁量权装上了“刻度表”，控制税务稽查人员自由裁量空间，约束权力的膨胀。

吉安县国家税务局：吉勤华

第二篇：税务行政自由裁量权研究[范文]

税务行政自由裁量权研究

【摘 要】税务自由裁量权是税务机关最为重要的执法权力之一，其行使的结果会直接影响到纳税人的利益。由于税务行政的专业性和技术性很强，税务制度又处于不断的变化中，国家赋予了税务机关较为广泛的自由裁量权。从我国当前的税务执法来看，税务机关行使自由裁量权存在的主要问题是滥用自由裁量权，不能合理、公正和公平地运用自由裁量权，扰乱了税务征管秩序，损害了税法的权成。因此，应从建立规定裁量基准的内部行政规则、完善税务行政复议制度、健全税务自由裁量权的司法审查制度等方面加强对税务自由裁量权的制度控制。【关键词】税务自由裁量；新税务征管法；税务执法；滥用；控制

一、引言

行政自由裁量权的重要作用日益为人们所重视，尽管目前我国对行政自由裁量权的研究有了一定的理论和实践基础，但具体到税务行政领域，还是显得比较薄弱，这和税务管理在行政管理中的重要地位不相匹配，研究具有很强的理论和现实意义。

税务行政自由裁量权是税务机关及其工作人员依照法律的规定，按照公开、效率、合理和服务的原则，实施税务征收管理的职权，包括对抽象行政行为的决定权和对具体行政行为的选择、处理权。

我国税务行政自由裁量权来源于广义的法律，具体而言，可分为两大类：一是税务法律，如《税务征管法》等；二是其他法律，如《行政处罚法》等。我国税务行政自由裁量权既具有行政自由裁量权的一般特征，也有其独特之处：一是裁量主体的众多性；二是裁量范围的广泛性；三是裁量影响的深远性；四是裁量内容的变动性。

我国税务行政自由裁量权可以按行政职权的性质、《税务征管法》 的内容、裁量权力的表现形式划分为很多种类，就具体表现形式来说也可以分为对事实的条件、性质和情节等进行认定；对抽象行政行为作出决定；对具体行政行为的方式、方法、幅度和时限等作出选择。我国税务行政自由裁量权有其积极意义：有利于弥补现行税务法律的缺陷和不足，有利于提高我国的税务行政效率，有利于适应我国经济地区差异较大的实际。同时也有其负面影响：容易损害各方的利益、权益；容易违背税务立法目的；容易违背税务公平原则；容易成为权力寻租和税务工作人员腐败的工具；容易影响政府形象。从实际行使现状来看，目前也存在不少问题，主要表现在：裁量的主体意识模糊、裁量权限过大、裁量过程不够透明、裁量权滥用的情况较为普遍和裁量权的监督相当薄弱。产生以上问题的原因很多，既有客观原因，也有主观原因和其他原因。

必须对税务行政自由裁量权实施有效的控制。从控制的原则来说，应掌握五大原则，即合法原则、合理原则、公开原则、效率原则和服务性原则。从控制的措施来说，应建立、健全监督体系网络，重点是要加强立法控制、内部控制和外部监督控制。在立法控制方面，要加强税务立法的预测和规划、完善税务立法程序、强化税务立法的技术和增强税法的规范性；在内部控制方面，要加强税务工作人员素质提升、优化裁量标准、加强程序控制、完善惩防并重的党风廉政建设体系和保障基层税务经费、完善内部考核；在外部控制方面，要着重发挥好司法审查、人大监督和社会监督的作用。

二、税务行政自由裁量权存在的必要性

二十世纪以来，社会政治经济的发展，政府职能日益扩大，行政机关无法以羁束行政行为应付复杂的社会事务。立法部门和司法机关不能不尊重事实，给予行政机关解决新问题的手段--自由裁量权。而

目前理论界对行政自由裁量权产生原因较为权威的说法，以王名扬教授在其《美国行政法》一书中的论述为代表，他总结了行政自由裁量权产生的六个方面原因：第一，现代社会变化迅速，立法机关很难预见未来的发展变化，只能授予行政机关根据各种可能出现的情况作出决定；第二，现代社会极为复杂，行政机关必须根据具体情况作出具体决定，法律不能严格规定强求一致；第三，现代行政技术性高，议会缺乏能力制定专业性法律，只能规定需要完成的任务或目的，由行政机关采取适当的执行方式；第四，现代行政范围大，国会无力制定行政活动所需要的全部法律，不得不扩大行政机关的决定权力；第五，现代行政开拓众多的新活动领域，无经验可以参考，行政机关必须作出试探性的决定，积累经验，不能受法律严格限制；第六，制定一个法律往往涉及到不同的价值判断，从理论上说，价值判断应由立法机关决定，然而由于议员来自不同的党派，国会有时不能协调各种利益和综合各种观点，得出一个能为多数人接受的共同认识，为了避免这种困难，国会可能授权行政机关，根据公共利益或需要，采取必要的或适当的措施。

我国行政法吸收行政自由裁量权这一成果，表现在税务行政过程中，也有必要赋予税务机关相当的行政自由裁量权。这主要因为：（1）市场经济条件下税务作为国家宏观调控的重要手段，涉及社会经济的方方面面，客观情况复杂多变，在此情况下，要求赋予税务机关行政自由裁量权，税务机关必须根据具体情况作出具体决定，税法不能严格规定，整齐划一。（2）我国税务行政执法以成文法为依据，而“成文法具有不合目的性、拖延性、模糊性、滞后性等局限性”，《 宪法》 第二十七条第一款规定：“一切国家机关实行精简的原则，实行工作责任制，实行工作人员的培训和考核制度，不断提高工作质量和工作效率，反对官僚主义。”税务机关的行政管理活动应当体现效

率原则，而赋予税务机关自由裁量权则有助于这一目标的实现。税务机关没有自由裁量权，面对法律没有作出详尽规定的新情况，只能等待漫长的立法过程，必然会浪费大量社会资源，增加行政成本。（3）税务机关在行政管理中需要专业的征收、监控、稽查、税务执行等方面的知识，立法机关缺乏能力制定税务专业性法律，只能规定需要完成的任务或目的，由税务行政机关采取适当的执行方式。

三、我国税务自由裁量权的主要形式及其存在的问题

（一）我国税务自由裁量权的主要体现形式 1．税务行政处罚种类、幅度的自由裁量权。

税务机关对公民、法人或其他组织有违反税务征收管理秩序，尚未构成犯罪，依法应当承担行政法律责任的行为，依法对其实施一定的制裁措施时而行使的裁量权力。《 中华人民共和国税务征收管理法》第六十条至第七十三条以及《 中华人民共和国税务征收管理法实施细则》第九十条至第九十八条都明确规定了税务行政处罚的种类和幅度。这种幅度可分为两类：一类是规定了一定的数额标准。如《征管法》第六十条就明确规定：纳税人有不按规定办理税务登记、不按规定建账、不按规定安装使用税控装置等五种行为之一的，由税务机关责令限期改正，可以处2000元以下的罚款；情节严重的可处2000元以上10000元以下的罚款。另一类是以偷、欠税款为标准。如《征管法》第六十三、六十四条就明确规定，对纳税人偷税或不进行纳税申报，不缴或少缴应纳税款的，由税务机关追缴税款，并处不缴或少缴税款50%以上、5倍以下的罚款。

2．税务违法事实情节认定的自由裁量权。

税务机关及其工作人员在行使职权的过程中，对行政相对人的行为性质或者情节轻重进行认定，由税务机关依据具体情况自由裁定的

权力。在这类问题上，《征管法》赋予税务机关的自由裁量权可分为两类：一类是对事实的自由裁定，如《征管法》第三十八条规定，税务机关有根据认为纳税人有逃避纳税义务行为的，可采取责令限期纳税等行政措施；另一类是对情节的衡量，《征管法》法律责任部分很多条款都规定了对“情节严重”的行为应如何处理。但是，怎样才算“情节严重”，除《实施细则》对个别行为列举外，其余的均都没有规定明确的界限，因此，也只能由税务机关自由裁量认定。

3．纳税数额核定的自由裁量权。

税务机关依据税法规定，按照一定的标准、程序和方法，对财务制度不健全的企业和个体业户进行核定税额时行使选择权的过程或权力。如根据《 征管法》第三十五条和《实施细则》第四十七条规定，对纳税人有按规定可不建账的、或不按规定建账的、或拒不提供纳税资料的、或申报明显偏低且无正当理由等六种情形之一的，税务机关有权采取合理的方法核定纳税人应纳税额。上述规定，只要求税务机关采取合理的核定方法，但对合理的核定方法，未全部列举，因此，税务机关既可以选择《实施细则》列举的三种核定方法，也可以自由选择其他合理的方法核定纳税入的应纳税额。

4．税务行政行为选择自由裁量权。

税务机关依据税务法律、行政法规的规定，对同一违法行为选择行使不同具体行政行为裁量的权力。主要有：对保全、强制的裁量，即在实施税务保全、强制执行过程中，对是否采取税务保全、强制执行措施以及采取保全、强制措施的方式、期限等方面的裁量；对涉税减免的裁量，即在办理涉税减免过程中，对是否给予政策性减免及减免金额的裁量；对税务检查的裁量，即在实施税务检查过程中，对实施检查的时间、措施、范围等方面的裁量；受理税务其他事项时限裁量。如《征管法》第三十八条规定，税务机关在采取保全措施时，可

视情况，在相当于应纳税款的范围内选择冻结纳税人存款或扣押、查封纳税人应税货物、商品或其他财产，或两者并举。

（二）税务自由裁量权运用中存在的问题 1．税务机关自由裁量权限过大，难以掌握。

立法机关在制定税务法律、法规时，给税务机关留下了一定的自由裁量空间，主要体现在广度和幅度两方面。从广度方面来说，税务自由裁量权贯穿于整个税务征收管理过程。作为我国税务征收管理基本法律的《征管法》，共分为六章九十四条，除“总则”和“附则”外，另有四章，这四章共八十八条，其中涉及到税务机关自由裁量权的有五十八条，占到了总数的66%。上至国家税务总局，下至基层一线的工作人员，每一管理层级，每一征收管理环节，每一涉税事项几乎都有自由裁量权存在。从幅度方面来说，可供裁量的空间也太大。如税务行政处罚，《征管法》对偷税等税务违法行为，规定了处以涉税金额0.5倍—5倍的罚款。但是，对于如何掌握税务行政处罚的幅度和标准，则役有更多的标准可以把握。税务人员必须根据涉税案件的实际情况和自己的主观判断在法定幅度之间作出选择，如此就可能出现这样的结果，即不同的税务人员对同样的涉税违法行为，可能处以差别很大的行政处罚，而同一税务人员对情节不同的涉税违法行为，则可能处以相同的行政处罚，从而造成裁量异化，前后不一，有失公平。

2．税务自由裁量权的滥用仍然存在。

主要表现是：在涉税事项核查方面，拖延时间，消极履职；在行政处罚方面，因人、因时和因地的不同而各自不一，有失公平；在核定应纳税额时轻重不同，不够合理；在税务事实性质认定方面，任意作为，行为不当。在税务检查过程中，胡乱执法、滥用职权。如有的税务案件该查不查，或查而不结；或对违法行为不定性，对违法情节

严重按一般来处理；或应移送而未移送公安部门追究刑事责任，以补代罚、以罚代刑等。

3．税务自由裁量过程不够透明。

税务机关在作出具体行政行为时，纳税人和扣缴义务人只知道具体行政行为的结果，而具体行政行为的裁量过程则无从知晓，只有当纳税人和扣缴义务人向税务机关申请听证或向法院中请诉讼时才能有所了解。

4．税务自由裁量权的救济机制不完善。

税务自由裁量权的救济可以分为行政救济和司法救济。行政救济是纳税人如果不服税务机关的执法行为，可以向作出行为的上一级税务机关申请行政复议。由于上下级机关之间存在着千丝万缕的联系，在不违反法律规定的情况下，纳税人对于自由裁量的行政救济很难实现。根据我国《行政诉讼法》的规定，对于行政处罚显失公正的，法院可以作出变更。因此，纳税人对税务机关自由裁量行为不服可以向司法机关寻求救济。但在实践中，由于税务行政执法专业性、技术性因素很强，许多涉税案件案情复杂，司法机关对于税务案件的事实和法律适用也无法正确把握，因此对自由裁量的司法救济，也多流于形式。

5．税务自由裁量权的监督薄弱。

对于税务自由裁量权的监督，无论是从税务系统内部监督来看，还是从司法监督、人大监督、社会监督等外部监督来看，目前都比较薄弱，这从税务机关目前实行的税务执法责任追究情况，以及纳税人向税务机关提出的投诉、向人大和政协提交的提案以及纳税人要求行政听证、申请行政复议、提起行政诉讼的数量极少中可以得到一定的反映。

四、进一步强化税务行政自由裁量权监督控制的途径

权力的赋予与控制总是相互共存的，税务自由裁量权也不例外。对税务机关执法赋予其一定程度的自由裁量权是合理和必要的。但我国税务行政执法中运用自由裁量权方面，重实体轻程序，重效率轻权力制约。因此，为防止自由裁量权被滥用，有必要对其进行控制和规范。

（一）税务行政执法自由裁量权的立法控制

在立法上尽可能降低行政自由裁量的成分，避免授予税务机关以完全的，没有任何限制的自由裁量权，这是从源头上予以防堵。首先要建立合理的税务立法结构。我国目前尽管对各个税种和税务征管等有了单独的法条，但就整个体系来看，还缺乏整体税务制度规范的基本法律，要加快税务法律化进程，制定《税务基本法》，为建立完整的税法体系打好基础。其次，要完善行政立法，促进行政行为程序化。尽快制定《行政程序法》，通过程序的公开和公平原则，对行使自由裁量权的依据、条件、决定、结果等予以公开，促进行政行为程序化。再次，要加强立法解释，细化自由裁量权。立法部门应加强对税务立法的解释，规范抽象行政行为，尽量减少裁量空间，从源头上加以控制，使税法规则更为具体化、明确化。

（二）税务执法自由裁量权的行政控制

税务机关要建立相关制度，完善自我监督体系，对税务执法自由裁量权进行有效控制。

1．建立和实施税务执法责任制。税务执法责任制是依法治国，依法治税的重要组成部分，对治理和限制税务行政自由裁量有一定作用。国家税务总局在2001 年制定了《税务执法过错责任追究办法（试行）》，各地也相应制定了实施细则。但目前的突出问题不是没有制度，而是工作力度不够，责任追究不到位。因此，要坚持有错必究，责罚相当的原则，完善健全以税务登记率、税款人库率、税务收人任

务完成率等为主要内容的目标管理考核制度，建立与税务执法工作规范相衔接的岗责考核制度，对人员岗位的成绩和过错进行监控和认定，并依托以执法检查为主的事后评估制度，将责任具体落实到执法人员。通过以上三项考核制度的有机结合，以目标考核、岗责考核为基础，以执法检查、复查等为补充，健全内部考核监督机制，提高税务执法质量。

2．发挥重大税务案件审理的监督作用，尝试建立税务判例制度。在完善重大税务案件审理制度的过程中，可以尝试建立税务判例制度，以重大税务案件审查形成的案例为资料库，作为以后类似问题的判例。既便于税务人员对相同的涉税事项处理方式保持一致，也便于公民头脑中形成对法律行为结果的稳定预期，从而减少自由裁量的不稳定性和随意性。

3．完善听证和行政复议制度，建立税务行政救济程序。开展听证和行政复议，目的是使税务行政处罚行为更具公正性与合理性，也是对税务执法人员的一种制约。但从目前的实践来看，真正要求听证和行政复议的案件并不多，一方面，是纳税人运用法律手段保护自己合法权益的意识仍不强；另一方面，是纳税人出于对税务机关行政执法的恐惧和税务机关长期征管的特性，不愿与税务机关对抗。因此，要进一步完善听证和行政复议具体制度，减少申请税务行政复议的限制条件，增加税务行政复议的公正性，保障行政相对人能充分行使复议权。同时，要加强税务宣传，改变以往以应尽义务论为主调的观念，转向广泛宣传纳税人应当享有的权利和如何行使权利的程序，发挥行政相对人对税务机关的监督作用。

3．加强队伍建设，提高业务素质

行政自由裁量权的行使依赖于行政主体主观能动性的发挥，行政主体的意志因素和能力因素在行使自由裁量权的过程中起着很大的

作用。加强税务队伍建设，提高税务人员业务素质，是保障税务行政自由裁量权正确行使，提高税务执法水平的关键。主要有三种手段：一是通过加强道德教育，提高税务队伍整体职业道德水平，树立执法为民、忠于职守、廉洁奉公的执法理念，杜绝消极不作为，有利才作为，以权谋私的现象。二是开展执法能力建设，通过法制教育，培养法律意识，大力提高税务人员法律素养，从立法的目的、背景、指导思想等方面对法律法规进行更深层次的学习和理解，使自由裁量行为与立法意图保持一致。三是积极开展税务业务和法律知识培训，提高税务人员业务素质，使他们熟悉政策法规，明确执法程序，做到办案有法、定性准确、处罚有据，纠正执法随意性，为正确和合理行使自由裁量权奠定基础。

（三）健全税收自由裁量权的司法审查制度，强化外部监督 司法审查是控制税收自由裁量权的最后一道屏障。司法审查一方面可以通过纠错实行权利救济，另一方面可以形成外部强制压力，规范税收自由裁量权的行使。为了充分发挥司法审查制度的控制作用，首先要在立法上扩大司法对税收自由裁量权的审查范围，突破审查范围的限制，避免审查标准的含混不清。其次，在税收行政诉讼程序中，要提高管辖级别，防止地方政府对税收司法审查的干预。最后，应逐步引人行政判例制度，用行政判例的方式确立司法审查的参照标准，弥合成文法的不足。

五、正确行使税务行政自由裁量权对于构建和谐社会的意义 正确行使税务自由裁量权对于构建社会主义和谐社会具有重要意义。正确行使税务行政自由裁量权的基本要求是行政执法者在执法过程中严格依照法律办事，平衡行政主体与相对方的权利义务，维护公民、法人和其他组织的合法权益。也就是说，要做到行政合法，即

行政主体所实施的行政行为应当有法律的明确授权，一切没有法律授权的行为，行政主体都不得为之。同时，正确行使自由裁量权还要求税务人员在执法过程中必须做到公平、合理地对待一切公民、法人和其他组织，排除不相关因素的介入，保证执法的公平、公正，以合乎理性的方式和尽量温和的态度履行行政管理职能，只有坚持合法行政、合理行政，广大人民的合法权益才能得到切实的维护，这样人民才会满意，社会才能够和谐。具体说，正确行使自由裁量权对构建和谐社会的意义在于：

首先，正确行使税务行政自由裁量权可以促进社会主义和谐社会建设。社会主义和谐社会应该是公平正义的社会。也就是说，它应是社会各方面的利益关系得到妥善协调，人民内部矛盾和其他社会矛盾得到正确处理，社会公平和正义得到切实维护和实现的社会。社会主义和谐社会应当是整体和谐、全面和谐，而不是局部的、片面的和谐，而要实现社会的整体、全面和谐，就不能离开公平和正义，而公平和正义的实现离不开依法行政的作用。而正确行使税务行政自由裁量权又是依法行政的核心，所以对实现社会公平正义起到了促进作用。

其次，正确行使税务行政自由裁量权可以对构建社会主义和谐社会起到保障作用。社会主义和谐社会应该是安定有序的社会，这就是说，它应是社会组织机制健全，社会管理完善，社会秩序良好，人民群众安居乐业，社会保持安定团结的社会。实际上，在我国社会转型时期，社会各阶层的地位和利益关系都在发生深刻变动，社会各方面也在发生一些变化，各种市场主体和利益主体的愿望和要求需要充分表达，这就要求我们必须依法开辟和疏通各种渠道，反映他们的利益需求，这样才能引导各种利益主体以理性、合法方式表达利益诉求、解决利益矛盾和冲突。安定有序是构建社会主义和谐社会的前提条件，没有安定有序的社会环境，社会不可能和谐。因为，安定有序的

社会环境，可以使人们更好地协调各方面的利益关系，更好地处理各种社会矛盾，使广大人民群众共享改革发展成果，更好地激发全社会的创造活力，激发人们的创造性，增加社会的稳定和谐因素。而正确行使税务行政自由裁量权保障了社会的安定团结、和谐有序。

参考文献：

[1]王励．谈自由裁量权在税收管理中的有效运用．经济问题探索，2003;[2]杨森平．税收执法自由裁量权滥用及其救济制度设计．税务与经济，2005;[3] 王静.我国行政自由裁量权的错位与控制[J].法制与社会，2006;[4]杨森平.税收执法自由裁量权滥用及其救济制度设计[J].税务与经济，2005;[5] 周俊琪.《税收征管法》中的自由裁量权及其控制[J].涉外税务，2001;[6]卞耀武．税收征收管理法概论．人民法院出版社．2002;[7]施正文税收程序法论．北京大学出版社．2003;[8]王名扬.《美国行政法》，中国法律出版社1996年版.

第三篇：试论税务行政执法自由裁量权

试论税务行政执法自由裁量权的控制

随着社会主义市场经济的发展和法制化的进程，依法治国、依法行政已经成为我国治国理政的基本方略。国家在对依法行政的要求中，提出行政行为不仅要合法，而且要合理。即行政机关实施行政行为，不仅要依法而行，有法律的依据，还应当遵循公平、公正、合理的原则；行使行政自由裁量权应当符合法律、法规的目的，所采取的措施和手段应当必要、适当。国税部门作为执法部门和国家宏观经济调控部门，拥有较大的行政自由裁量权，特别是较大的行政处罚自由裁量权，如果行政处罚自由裁量权得不到有效控制，就极易被滥用。因此，如何严格规范执法，正确行使和控制税务行政处罚自由裁量权，已经成为当务之急。下面就税务行政执法过程中如何规范行使税务行政处罚自由载量权，防止自由载量权被滥用，充分保护纳税人合法权益，谈谈自己的看法。

一、税务行政处罚自由裁量权存在现实必要性。

首先，税收征收管理涉及的问题面广量大，而且还处于动态变化之中，特殊情况不断涌现，为使各级税务机关能够对各种特殊、具体的涉税个案问题进行灵活、果断、迅速的处理和解决，在适用的方式、方法、额度等方面应当有一定主观自由选择的余地。

其次，税收法律、法规不能概括完美，罗列穷尽，超前作出非常细致的规定。为使税务行政机关的行政管理能够高效运 1

转，避免税务机关在复杂多变的涉税问题之前束手无策，失去良机，因此，有限的涉税法律只能作出一些较原则的规定，作出可供选择的措施和上下浮动的幅度，促使各级税务机关灵活机动地因人因事作出更有成效的管理。

再次，现行在我国税务行政处罚自由裁量只以法律、法规为依据。而立法者无法预见到某个涉税具体情况，因而税务机关在税收执法实践中也就不可能做到案件事实与有关的法律、法规的条款均能完全对应、丝丝入扣，易造成执法者难以处理的情况。这样就只能赋予税务机关在法律、法规的规定范围内，依照法律、法规规定的原则和精神进行自由裁量的权力，以弥补立法的缺憾和滞后。

二、当前税务行政自由裁量权存在的主要问题

(一)、裁量权范围过宽。税务行政自由裁量权贯穿于整个税收征收管理过程。作为我国税收征收管理基本法律的《税收征管法》，共六章九十四条，除“总则”和“附则”外，另有四章。这四章其中涉及到税务机关自由裁量权的有五十八条，占到了总数的66%。每一管理层级、每一征收管理环节、每一涉税事项几乎都有自由裁量权存在。

(二)、可供裁量的空间过大。一方面，行政处罚倍数相差太大。如《征管法》第六十三条规定：“对纳税人偷税的，由税务机关追缴其不缴或者少缴的税款、滞纳金，并处不缴或者少缴的税款百分之五十以上五倍以下的罚款。”倍数相差高达十倍。另一方面，金额相差悬殊。如《征管法》第73条规定：“对

开户银行拒绝执行税务机关作出的冻结税款决定的，造成税款流失的，税务机关可依法对其处10万元以上50万元以下的罚款。”罚款差额高达40万元，可供裁量的幅度过大。

(三)、罚与不罚缺乏操作性。如纳税人未按照规定期限申报办理税务登记的，根据《征管法》第六十条规定税务机关可以处二千元以下罚款。这种规定只有上限，而无下限即可罚可不罚。何种行为可以不予处罚？何种行为按上限处罚？《征管法》及其实施细则都未作出明确规定，税务机关难以把握。

(四)、对情节的衡量缺乏明确界限。《征管法》法律责任部分很多条款都规定了对“情节严重”的行为，应如何处理，但是，怎样才算“情节严重”，除《细则》列举了个别行为外，其余的均都没有规定明确的界限。因此，也只能由税务执法人员凭经验、凭理解自由裁量认定。

(五)、税务行政处罚自由裁量权行使不当。自由裁量权的正确运用既可以保障纳税人的合法权益又可以体现税法的严肃性。但是在税务行政执法过程中，部分执法人员违背法律法规授予自由裁量权的目的，利用自由裁量权的“弹性空间”，使具体税收执法行为背离所适用的法律、法规的初衷，导致自由裁量权适用不当，造成情节认定不准确，行政处罚显失公正的问题。自由裁量权的滥用损害了税务机关的信用，削弱了税法的权威性，破坏了统一、公平、有序的市场竞争环境，同时助长特权思想，容易形成权力腐败。

(六)、税务行政执法行为避重就轻。执行难是税务行政执法过程中的一个突出问题，这需要税务机关充分利用法律所赋予的管理手段，制定行之有效的管理措施，加大对纳税人的管理。但是实际工作中，部分执法人员为了避免执行难问题的发生，在执法过程中，避重就轻，协商处罚额度，把大问题简单化，小问题无害化处理，严重损害了税法的尊严，破坏了税务机关的在纳税人中的形象。

二、规范税务行政自由裁量权行使的建议

（一）建立整套标准体系，实现源头控制。源头控制是规范自由裁量权的第一道关卡。税务自由裁量权的范围很广，它不仅仅指最常见的税务行政处罚自由裁量权，而且还包括应纳税额核定、税务行政期限选择及税务行政行为选择等自由裁量权。建议研究制定上述自由裁量权执行标准的规范性文件，形成一套囊括所有形式的税务行政自由裁量权的标准制度，为执法人员提供一套可操作性强的标准体系，使其在行使税务行政自由裁量权时有章可循，实现自由裁量权的源头控制。

（二）明确执行基准，实现基准控制。建议在法律法规规定的幅度范围内对自由裁量权进一步的细化、分解，制定执行基准。

1、科学划分不同违法情形。将违反税务行政法规行为的要件进行分解和归类，按照违法性质、情节和占有违法要件的数量加以界定，做出相应的处罚标准。

2.设立多阶次裁量档。建议上级部门在法律、法规的规定

范围内，按照处罚种类及金额大小设立不少于三个阶次的裁量档。

（三）完善报备制度，实现规则控制。基准是原则，实践中具体事件有其复杂性、特殊性，税务机关若生搬硬套地执行基准可能造成新的执法不公，因此建立并完善报备制度十分必要，即税务机关低于、高于基准规定或者顶格处罚的，必须向上一级税务机关报告备案。完善报备制度，需要明确三个关系：首先要明确报备与执法处理决定生效时间的关系，报备不是一种事后监督行为，只有经过上级机关审查并作出同意意见的，执法行为才能生效；其次要明确上级税务机关完成备案审查工作的期限，防止审查被拖延而使备案流于形式；最后要明确上级机关对报送备案的处罚决定书不审查所应承担的责任，接受报备机关不认真审查则追究其相应责任并对相关人员进行处罚。

（四）建立分级权限裁定制，实现程序控制。依法行政是法制化国家的具体体现，依程序执法是依法行政的基本线条。为解决裁量权过于集中的问题，可以采取实行分级审核制，如可对不同额度的罚款由不同的层级审定，减少执法风险。

（五）发布案例指导，实现案例控制。先例原则是行政法的一项重要原则，典型案例指导制度则是解决“同案不同罚”问题的有效途径之一。建议对本系统办结的典型行政处罚案件，进行收集、分类，建立指导性案例电子库，对违法行为的事实、性质、情节、社会危害程度相同或者基本相同的案例录入电子

库。然后从实体和程序等方面进行严格的初选、审核，形成指导性案例，通过工作内网形式公布（案件涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私等除外），作为本系统今后一定时间对同类违法行为进行行政处罚的参考。参考指导性案例作出的行政处罚，在处罚的种类、幅度以及程序等方面与指导性案例一致或基本一致，实现同案同罚。

（六）加强程序教育，规范程序设置。一要加强对税务执法人员的程序培训，通过培训使执法人员对于执法程序有一个系统的理解。二要理顺现行的一些不规范的程序设置，避免因程序设置本身的不科学、不规范而产生的问题。三要完善信息公开制度，凡涉及纳税人的权利义务的，除法律法规规定应该保密的，都要向社会公开，依法允许查阅，加大外部监督的力度。

第四篇：自由裁量权材料

关于规范自由裁量权的思考

http://www.xiexiebang.com 来源： 发布时间： 2010-08-17 15:30

规范自由裁量权，缩小行政自由裁量权的弹性空间，逐步建立行为规范、运转协调、公正透明、公平统一、廉洁高效的行政管理体制，形成真正为市场主体服务的政务环境，对促进海西建设加快南平发展具有重要的现实意义。

行政自由裁量权是指国家行政机关工作人员在法律、法规

是行政机关及其工作人员在行政执法 规定的原则和范围内有选择余地的处置权力，活动中由法律、法规授予的职权。在世界上任何一个国家，行政执法的自由裁量权都是存在的。行政自由裁量权是一把双刃剑，是行政管理中不可或缺的手段之一。但在运用这种手段的过程中，自由裁量权的行使既要合乎法律条款要求，又要合乎“法理”精神。

一、深入思想发动，推动权力“自我革命”

规范行政自由裁量权，其实质是政府职能的转变、部门利益的调整、行政行为的规范，是政府“自由”权力的自我变革。

一是坚持改革的精神，打破权力利益格局。行政自由裁量权是行政机关权力的“自留地”，是部门权力空间的利益，一般不容许外力的不当干涉。要规范行政自由裁量权，必须打破固有的权力利益格局，突破既得利益的重围，尊重社会的普遍需求和大多数民众的感受，借助外部竞争的“示范压力”及时代进步潮流发展的要求，通过政府主导推动，促使政府部门自我转型，编制出本部门或单位职权目录，绘制出权力运行流程图，并向社会公布权力清单，把行政审批、行政处罚、行政收费的自由裁量权进行规范，并逐步向行政决策、行政征收、行政强制、行政确认等领域拓展，挤掉那些可以用于单位和个人捞“油水”的成分，减少行政权力“自由”裁量的空间，从而制约和监督自由裁量权的行使。

二是按照发展的思路，规范权力运行方向。“执政为民、服务发展”是建立服务型政府基本要求，是权力本源的理性回归，是权力运行方向的现实选择。实现经济社会又好又快地发展，离不开良好的发展环境，发展的竞争就是制度的竞争、发展环境的竞争，在建设“海西”服务“海西”进程中，我们现实中存在的行政资源、公共资源却掌握在少数部门的少数人手中，权力授权过于集中、支配随意性比较大，特别是行使权力的依据、标准、幅度不全面、不规范、不统一的问题还比较突出，造成了闽北发展的区位劣势，影响了经济发展的竞争环境，导致了闽北与其它地区差距扩大。因此，必须围绕优化发展软环境，服务市场经济主体，履行政府服务职能，打造欠发达地区的制度优势、环境优势、竞争优势，不断优化发展软环境，逐步形成闽北发展的区域优势，促进闽北经济社会跃升发展。

三是发挥市场的作用，防止权力寻租滥用。行政权力对公共资源配置的不当干预，最容易引发“权力寻租”，解决这一问题的最有效途经，就是采用釜底抽薪的办法，推行公共资源市场化配置，逐步取消行政权力对“竞争性、有限性、垄断性”资源的指令性配置方式，建立统一开放、竞争有序的现代市场体系。在公共资源的重要领域建立公共资源综合交易平台，通过政府对公共资源交易平台的授权，发挥市场竞争对资源的配置作用，实行管办分离的办法，阻断政府有关部门与招投标中介机构的内在联系，减少行政干预招投标的行为，有效预防公共资源使用和交易中腐败问题的发生。通过建立公共资源市场交易机制，促进转变政府职能、节约政府财政开支、促进党风廉政建设，使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。

二、探索实践机制，规范权力“自由裁量”

规范自由裁量权，就是从源头规范基准制度、从程序上制约执行过程、从结果上监督执行效果，使自由裁量权逐步从合法走向合理，实现法律效果与社会效果的统一。

一是从源头上规范自由裁量权。从源头上规范自由裁量权，首先是要清理审批（许可）项目。对照国务院及省审改办的行政审批项目和有关文件汇编精神，随着时代发展进步的要求，针对审批服务项目的依据、审批环节、申报材料、承诺时限、收费标准进行梳理，对行政审批（许可）项目进行逐一清理，对合法的行政许可的审批项目依法予以保留，取消无合法依据的审批项目，减少行政审批、行政许可项目。其次量化自由裁量权。根据立法意图、立法目的尽量将立法意图、立法目的成文化、明确化，避免歧义和模糊，克服法律因稳定性较强的局限性，处理好法律条文的“弹性”和执法操作的“弹性”关系，根据违法行为的事实、性质、情节、社会危害程度和当事人主观过错等因素，把法定自由裁量的处罚划分为特别轻微违法行为、轻微违法行为、一般违法行为、严重违法行为、特别严重违法行为等若干等级，在此基础上又划分为若干档次，列明适用每个等级、档次的具体条件，简化、细化、量化自由裁量权，制定自由裁量权的基准制度。

二是从程序上制约自由裁量权。从我们国家法律实践上看，程序法的重要性超过实体法，现在行政立法主要是职权法，规定部门职权，缺少行政程序法，由于对行政程序缺乏详细具体的规定，行政人员容易养成不按规矩办事的习惯。因此，要以严密、刚性的程序，对自由裁量权运行实行全过程制约，对行政权力（行政审批、处罚、收费）运行进行分解，针对不同单位、不同类别、不同项目的权力，在每个具体环节上明确规定“谁来办”、“怎么办”、“何时办结”等，编制出行政裁量流程图；并建立身份明示、理由说明、规定告知、意见征询、案例汇编、执法负责制等程序性规定，实行调查、审核、决定等执法职能相分离制度，对重大行政裁量事项实行集体讨论决定，对有利害关系人实行回避制度，对行政自由裁量权的依据、条件、过程、决定意向、结果予以公开，使自由裁量权的行使为公众瞩目，促进行政权力在“阳光”下行使，减少自由裁量权的滥用，做到自由裁量权控而不死，用而不滥，以程序规范保证权力行使的规范。

三是从结果上监督自由裁量权。规范自由裁量权既要从程序上实行内部制约，更要从结果上实行外部监督，建立监督制约的长效机制。自由裁量权事后救济主要有以下几种方式。第一是行政复议。这是目前乃至今后一定时期内对行政自由裁量权最主要的一种行政救济方式。目前的《国家赔偿法》将不合理的行政行为给受害人造成的损失排除在行政赔偿范围之外，行政自由裁量权滥用所导致行政相对人权益的损害不予赔偿。第二行政问责。有权就有责，追究行政执法人员因过错所作出的违法或不当行政行为的法律责任是事后救济的关键。从我们国家现行的法律法规来看，自由裁量权行为原则上不纳入行政诉讼的视野，合理性原则就仅仅只是一项行政法原则，而不是诉讼法原则。

(作者单位：南平市监察学会)

第五篇：自由裁量权

自由裁量权

自由裁量权的大致涵义是：合法合理地进行自由选择的权力。由此，司法自由裁量权的涵义也就凸现而出，它指法院或法官在司法活动中合法合理地进行自由选择的权力。含义

自由裁量权涵义的基本内核之一是：自由选择的权力。有位英国法官曾言：“什么是自由裁量决定？……至少，这个概念包括个人对结论作出选择时的广泛自由——在法庭上依据一般原则，考虑相关因素、不随个人观念而作出决定的权力。”以色列希伯莱大学法学院教授、最高法院法官A·巴拉克指出：“自由裁量权是在两个或更多的可选择项之间作出选择的权力，其中每一个可选择项皆是合法的。”《布莱克法律词典》解释司法自由裁量权，“自由裁量权的行使条件是存在两种可供选择的具有适用力的法律规定，法院可以根据其中任何一种规定行事”。中国学者在论及自由裁量权时，也突出了其中的基本内涵：选择。用法

“自由裁量权”（discretion）一词系舶来品，在西方，有着多种意义。英国学者R·帕滕顿归结有以下六种用法：

（一）指一种思维性质（mental quality），一种审慎的、思虑周详的态度。这个用法没有特别的法律意义。

（二）表示法官不是依据硬性的法律规则（如果条件A满足，法官必须做B）来决定问题，而是享有选择权，可以根据案件事实作出决定（如果条件A满足，法官可以做B）。这种用法可进一步分为两个意义：一是法官拥有个人自由裁量权（personal discretion），仅凭藉其个人的好恶办案；二是法官的裁判必须有理由，且受法律原则的指导，但不存在特定的法规或规则制约其裁判。

（三）指法官在某硬性规则诸要素已满足的情况下，必须自觉地按某种特定方式行事。但该规则含有一个标准，要求法官对具体情况作出个人判断。由于对标准是否符合，存在着仁者见仁、智者见智的情形（特殊情况例外），所以法官实际上在进行选择。所有包纳有“合理”、“相关”、“公平”或“正义”等标准的规则都涉及法官的自由裁量权。这种用法与第二种用法之间的区别在实践中很难分清。因为有较多情形是规则蕴涵着模棱两可的标准，虽然规则本意是一旦法官就标准是否满足作出决定，就会产生特定的结果（表面上的硬性），但标准的不确定性使法官在实际上操纵了结果。

（四）指法官在决定下列初步性事实问题时行使的判断权：某孩童是否有能力发誓举证？证人是否敌视要求其举证的一方？证人的精神状态是否适于作证？证人是否有资格作为专家提供证据？等等。在这里，既没有规则也没有标准可赖以指导，法官必须依靠证人举证给他的印象：如提供证据是否自我矛盾、冲突等。这种“事实自由裁量权”与第二种用法的区别是：事实问题一般被认为是可以证明的，虽然法官对事实的认定很难说与事实真相一致，但法院通常相信，事实问题有客观的、正确的答案；而行使第二种意义的自由裁量权所找到的答案只可说其合理或不合理，不能评论其是正确还是错误。

（五）指法官裁判权的终局性，即对其裁决不得上诉。

（六）指具有立法意义的裁判权。英国法哲学家哈特（H.L.A.Hart）认为，由于法律语言的开放性、立法者模糊立法目的、相对地忽视事实以及判例制度的不确定性，就会产生没有规则可以适用的情形。这时，法官就行使了立法性自由裁量权。一旦法官作出选择，根据遵循先例原则，法官就不大可能再以完全相同的方式重新行使此项权力了。这与第二种用法不同，后者的自由裁量权力明确地受制于法律，并可反复运用。观点

巴拉克教授以“可选择项皆是合法的”为其定义自由裁量权的第二个基本组成。至于“合法性”（lawfulness）由谁来确定，他认为是一个困难的、但又不得轻置一边的问题。他提出“法律界”（legal community）概念来说明。

法律没有提供精密仪器或先进的实验器具，以判定什么是允许的、什么是禁止的、什么是合法的、什么是不合法的，但必然存在着每一个睿智的法律工作者（组成法律界）都视其为合法或不合法的可选择项。

当然，这个标准也是不确定的，因为在公认的合法与不合法这两极之间，仍有法律界本身存在分歧的不定区域，这时就依靠自由裁量主体自己来明确合法性了。无论“合法性”具体涵义如何，究竟由谁来判断，概念中不变的要义是“合法选择”。另外，虽然巴拉克的定义中未曾体现，但多数学者把“依据立法目的和公正合理的原则”、“根据具体情况”、“依照法律的目的、法律的精神实质”、“受法律的精神和原则指导”等掺进对自由裁量权涵义的阐释中。自由裁量权

可见，这里引申出自由裁量权涵义的基本内核之二——一个相对模糊意义上的客观限制标准。学者们的不同只是表现在对这个标准的具体表述上。为什么人们要用一个模糊的、主观色彩十分浓烈的标准，去指导另一个几乎纯凭主观意志的活动呢？这会不会劳而无功呢？孟德斯鸠曾经说：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”界限模糊但总有其相对确定的内核，一个国家、一个社会在一定时期总有其相对肯定的公平正义观，有此限制，胜过毫无阻碍，任自由裁量者为所欲为。应用

自由裁量权一般与行政行为结合在一起，是国家赋予行政机关在法律法规规定的幅度、范围内有一定选择余地的处置权力。由于我国幅员辽阔，各地情况千差万别，法律法规的规定不可能穷尽一切可能。因此，行政机构的自由裁量权是客观存在的，任何行政部门都多多少少有一定的自由裁量权。

2009年7月4日，广州市政府出台了《广州市规范行政执法自由裁量权规定》(以下简称《规定》)，并在市城管局、规划局等5个部门开始试行。该规定预示着全市9782项行政执法行为将逐步细化，以最大限度地压缩执法人员手中的“弹性空间”。这是全国第一部规范行政执法自由裁量权的地方性政府规章。

中国已有部分地区对规范自由裁量权作出了相应规定，但大多是规范行政处罚和行政许可中的自由裁量权。而广州市的规定则以政府令形式，规范了所有的行政执法中的自由裁量权。按照规定，广州市的各级行政执法主体，都必须对本部门执行的法律、法规、规章规定有裁量幅度的各种执法行为的裁量权进行细化、量化，并对外公布实施。司法

法官自由裁量权作为司法权的重要组成部分，无论是在客观现实中还是在法学研究中，都是值得共同重视的法律问题。法官自由裁量权是指在疑难案件中，当法律空白、冲突时，法官依据案情和公平正义的要求，独立判断、权衡并作出合理决定的权力。现代社会法治的要求，提升了人们对法律的社会控制功能的期待，但法律却未能给人们带来所有合理的预期，人们开始困惑于法律的局限性。因此，作为法律局限性的补充和救济，为实现实质正义，法官自由裁量权就为司法过程之必须。但是法官的个体特性及自由裁量权本身的权力特性决定了权力有被滥用的风险，因此，对法官自由裁量权的控制又必不可少。严格的规则与适当的自由裁量权相结合是实现实质正义的最好方式。税务

税务机关的自由裁量权，是指税务机关在税收执法过程中，对一些征纳事项享有的具有选择余地的处置权力。自由裁量权如果应用得当，可以更好地发挥税收的职能和作用；但如果不加约束、泛滥成灾，就会成为谋取部门利益和个人利益的工具，进而产生大量的税收违法违规行为。因此，自由裁量权的行使也须规范，不能太自由。

税务部门自由裁量权过大，不仅严重影响国家税收政策的执行和税款征收，而且也影响税务机关的形象和行政权威。

首先，需要细化征收标准，削减征税弹性。征收标准不明确、弹性大是导致税务机关自由裁量权过大的根本的原因。目前当务之急就是对征收项目进行细化，对标准进行细化，尽可能缩小标准中存在的弹性范围，缩减标准之间的绝对差距，将征收的弹性压缩至最低。没有了弹性，自由裁量也就难以为继。

其次，公开税务信息，让自由裁量权在阳光下运行。自由裁量权泛滥的前提，就在于相关税收政策信息的不公开，对某个征收对象征收信息的隐秘和保密，难以引起公众的注意和各种监督力量的的关注。因此，税务机关在征税过程中，应坚持凡不涉及国家秘密、当事人隐私以及商业秘密的政策和数据信息，一律对外公布，并建立定期检查和申诉制度，充分发挥社会和新闻舆论监督的效力。

再其次，完善问责机制，建立自由裁量责任追究制度。责任意识不强、问责机制不严是导致自由裁量权泛滥的重要原因。因此，必须对征税行为实施科学的问责管理，对征收管理和税收执法行为，实行责任追究机制。对随意更改征收标准、执法失偏失软的行为，以及导致税款流失的人情税、关系税等行为，一律严肃处理，严厉追究责任。行政

规范行政执法自由裁量权是为打造“阳光执法”，将“放在抽屉中”的自由裁量权，拿到桌面上来。裁量标准的细化，较好地规范了行政执法行为，使行政相对人能够对号入座，自觉接受处罚，从根本上消除因条件模糊、人为因素，造成行政自由裁量的随意性和不公开、不公正性。

行政执法主体应当以行政规范性文件的形式对行政执法自由裁量权的标准、条件、种类、幅度、方式、时限予以合理细化、量化，报市人民政府法制机构审查后公布实施。”按照规定，广州市的各级行政执法主体，都必须对本部门执行的法律、法规、规章规定有裁量幅度的各种执法行为的裁量权进行细化、量化，并对外公布实施。难点

据不完全统计，中国现行有效法律、行政法规1200多部，现行有效的地方性法规、地方规章及部门规章约21000件左右。在这个庞大的体系中，涉及行政处罚条款的占95%以上，授予行政机关处罚裁量条款的有90%以上。自由裁量权是行政机关进行行政管理不可或缺的条件，不过，对自由裁量权的不当行使也造成了行政执法的消极一面。

其实，与违法行使自由裁量权相比，现实中，不合理行使自由裁量权的问题更多，监督难度更大。建议

规范自由裁量权，应避免运动式规范。在运动中拿出细化标准，过一段时间可能就与执法实践产生距离，因此要考虑建立长效制度，行政机关需要拥有不断调整细化标准的自觉性。

实践中，各市县自行制定裁量标准，出现了市与市、县与县之间不相一致，同一违法行为所受处罚幅度因地区而异的问题。一些涉及公共利益和环境保护的违法行为与地方经济发展之间的矛盾，极易导致行政处罚过宽或难以落实；还有，在上位法未作修改之前，由于所设定的处罚下限较高，与违法行政的过错和管理相对人的承受能力不成比例，往往容易造成裁量标准难以执行。

规范自由裁量权是行政机关的自我限权、自我约束。中国尽管做了很多探讨也下了很大决心，但执行监督制约方面的法律尚属空白。就行政处罚裁量权而言，法律未提供避免执行走调或不作为的监督保障机制。应设立国家和省级的量罚指导委员会，通过制定明确的量罚指南，规范有关处罚的量罚执法，建立指导性案例制度，形成相对统一的量罚统计数据网络体系等，统一负责指导量罚活动。