推进乡镇机构改革提高基层服务水平范文

第一篇：推进乡镇机构改革提高基层服务水平范文

推进乡镇机构改革提高基层服务水平

刘定青

汉寿县位于湖南省北部，是常德的南大门，全县总面积2034平方公里，人口82万，辖29个乡镇、1个省级经济开发区、1个3A级景区西洞庭湖国家城市湿地公园，有着“中国甲鱼之乡”、“中国黑杨之乡”、“中国苎麻之乡”、“中国淡水珍珠之乡”和“中华诗词之乡”的美誉。2002年以来，我们按照省委、省政府的统一部署，大刀阔斧地推进乡镇机构改革，着力突破乡镇旧的管理体制和用人机制，全面构建“以钱养事”的农村公益事业新型服务体系，有力地促进了全县农村经济社会的健康发展。在2011年7月召开的全省乡镇机构改革暨机构编制工作会议上，笔者代表县委、县政府县作了典型发言，交流了工作经验。

一、坚持多管齐下“瘦身”，靠理清思路引领改革

2002年，在乡镇职能转变最大、运转极为困难的时刻，县委、县政府根据省、市文件精神，先后出台了《 汉寿乡镇机关事业单位改革方案实施意见 》等5个规范性文件，确定了改革的基本思路，强力推进改革。

一是大力精简乡镇机构。目前，乡镇机关统一设置党政办公室、计划生育办公室和综合治理办公室；每个乡镇设事业站所6个，其中计生所、农综站、农经站、广电文化站、水利站为必设机构，乡镇因地制宜设置1个。全县乡镇站所由原来的564个精简到151个，精简达73.2％。

二是重新核定人员编制。全县乡镇行政编制由改革前835名精简至639名，精简了23.4％；乡镇事业编制由1861名精简到950名，精简了48.95％，每个乡镇的事业站所只定编16—17名。

三是规范配备领导职数。严格执行湘发［2001］5号文件关于乡镇领导职数配备规定，一、二类乡镇配备9名，三、四类乡镇配7名，党委、人大、政府领导班子交叉任职。全县乡镇领导职数由362名精简为234名，减幅达35.4％。四是稳步推进撤乡简组。实行县城周边乡镇五合一和另一中心镇两合一，撤销乡镇场5个。大力精减村干部，每村只设村干部3—5名，推行村支部书记和村主任“一肩挑”；取消村民小组长，将原来的3—4个小组合并为一个片，每片设1名由村干部或无职党员担任的联络员。全县共精减村组干部5000多人，每年减少村组运行支出及干部工资、补贴近1000万元。

二、坚持多途并举“分流”，靠搭建平台推进改革

改革中，全县共分流乡镇机关和站所干部职工1771名，每年减少行政成本2000多万元，有效减轻了财政压力和农民负担。人员分流是机构改革的难点，我们的办法是：彻底清退临雇人员，对非财政金额供养的1970名站所人员先一次性解除人事编制关系，使其由“单位人”变成“社会人”，然后实行全员竞争上岗。对落聘分流人员，多渠道、多方式为其搭建平台，帮助他们实现再就业。

一是解除关系清退一批。对乡镇雇请的120名临时工，按“谁雇请谁清退”的原则，一律解除临时用工关系，由乡镇给予一次性经济补偿，并办理相关法律手续。原担任过村干部的，经济补偿后按本乡镇同类村干部享受有关待遇。

二是创办实体转换一批。降低分流人员创业的市场准入门槛，并在税收、规费、贷款等方面给予最大限度的政策支持，为他们自主创业创造条件。改革后，全县共有334名下岗分流人员办起了公司、企业、专业合作社等经营性实体，103名分流人员建立无公害蔬菜、花卉苗木、龟鳖养殖等种养基地5万多亩，为2560名城乡富余劳动力提供了就业岗位。

三是到村任职安置一批。共选派67名中青年干部下村任职，并在身份保留、工龄计算、重新上岗、工资待遇等方面出台保障政策，调动积极性。几年时间里，全县30多个由分流干部担任村级组织负责人的落后村，一跃变成了全县乃至全市闻名的“红旗村”。

四是自谋职业推出一批。对自愿放弃岗位主动外出谋职的，优先给予补偿，优先办理保险，优先享受下岗失业人员优惠政策。同时，以县职教中心为阵地，对其进行职业技术培训，免费提供就业信息，积极为落聘分流人员寻求新的就业岗位。改革后，落聘人员中有95％以上(近千人)的人实现了再就业。

三、坚持多方努力“配套”，靠落实政策保障改革

一是改革资金坚决兑现到位。改革必须付出成本。当时，我们主要通过县财政拿一点、党政干部集一点、乡镇财政挤一点以及站所办资产变现筹一点等多种途径，保证了分流人员的集资款、个人欠款、再就业补偿金一次性支付到位。其中再就业补偿金年标准不低于县最低工资标准，由乡镇根据本单位的经济承受能力和原工作人员身份性质确定，补偿年限最多不超过20年；对统一分配的大中专毕业生或政策性人员，工作年限不满5年的按5年计算一次性经济补偿；对本人申请不参与竞聘，主动下岗自谋职业的人员，增发一定数额的补偿金。

二是政策待遇全面保障到位。按照“区别对象、确定标准、分期缴纳”的原则，积极为改革前在编、在册、在岗人员办理社会养老保险。对于落聘人员欠缴的1800多万元养老金，按照集体与个人分担的规定比例进行补缴，乡镇暂时无力补缴到位的，经县政府批准后签订协议，实行“乡镇先挂账进入，后补缴到位”，从改革第二年起分5年偿还。未聘人员从落聘之日起，按有关文件精神到企业社保机构参保，投保年限合并计算。

三是有情操作认真落实到位。改革无情，操作有情。县乡党委、政府高度重视分流人员的思想稳定工作，针对分流人员不同的家庭状况、心理素质、承受能力等实际情况，确定专人和分流人员保持紧密联系，并经常走访谈心，随时了解情况、掌握动态，尽力帮助他们解决就业、生活等方面的实际困难，确保了分流人员的思想稳定。

四是机构编制严格管理到位。改革后的这些年，县委、县政府严格落实中央关于乡镇机构编制“只减不增”的要求，坚持事业站所限额设置不动摇，坚持空编进人不动摇，坚持严禁编外用工不动摇。每年县委、县政府都要对乡镇机构编制政策执行情况进行专项督查，发现问题及时整改。目前，全县乡镇事业站所比改革初期减少3个，乡镇行政空编166名，事业站所空编225名。

四、坚持多轮驱动“转型”，靠创新机制深化改革

在精简乡镇机构和人员编制的同时，我们强力推进了乡镇政府的职能转变，将乡镇工作的主要精力转移到提高乡村公共服务和社会管理水平上来，建设服务型基层政府。

一是打造公共服务平台。从2008年开始，全县累计投入500多万元，在所有乡镇都建立了政务中心，村一级设立政务服务代办点，对群众需要办理、咨询和服务的事项实行“一个中心”承接，“一个窗口”办理，“一个人跑腿”、“一条龙”服务。目前，服务内容已拓展到户籍登记、证件办理、生育审批、农经服务、涉农补贴发放等10多个方面。同时，加强乡镇政务中心建设考评，将基层群众的评价作为考核的重要依据，提高了干部为民服务的意识。

二是实行以钱养事定酬。按照“县级财政保经费、乡镇政府保密度、技术部门保质量”的思路，对排灌机埠管护、动物防疫、农村电影放映等公益性服务实行“公开竞标、市场运作、政府买单、钱随事走、按绩取酬”的“购买服务”模式，变“养人”为“养事”。近年来，全县每年投入资金500多万元用于基层动物防疫员服务报酬和强制免疫工作；每年投入专项资金60多万元，为全县500多个行政村免费放映电影6000多场。

三是创新经济管理方式。按照“市场能解决的，政府不干预；民间能负担的，政府不包办”的原则，以棉麻、花木、蔬菜、水产等主导产业为基础，通过设立发展奖励基金、免征所得税和营业税、提供免费技术服务、放开经营领域，鼓励和扶持发展龙头带动型、科技服务型、产品营销型、大户带动型、专业技术型等农民专业合作组织270多家，覆盖农户3万多户。通过各种专业合作组织，架起了千家万户经营与千变万化市场之间的桥梁，很好地解决了各级政府“统”不了、经济技术部门“包”不了、龙头企业“办”不了、农民单家独户“干”不了的许多问题。

(作者系中共湖南省汉寿县委书记)

第二篇：推进电子政务 提高服务水平

推进电子政务 提高服务水平

如皋市委党校 石伟

党的十七大要求加快行政管理体制改革，建设服务型政府，提出“健全政府职责体系，完善公共服务体系，推行电子政务，强化社会管理和公共服务”。提高政府行政服务效能，使之更好地服务于经济建设和公众，许多地方政府部门正在积极探索新的政府服务模式，即如何运用信息手段，合理开发利用信息资源，用信息技术构建政府和服务对象之间的桥梁，推动政府服务高效化。随着信息时代的来临，政府服务由目前以管理者为中心的模式逐步实现以被管理者为中心的模式将成为必然。

一、如皋市电子政务的发展情况

近年来，如皋市各镇、各部门逐步开始重视电子政务和政务公开工作，并采取了一定的有效措施，积极有序推进，呈现出电子政务稳步发展，政务公开逐步推进的良好态势，具体表现在以下几个方面：

推进电子政务发展的工作机制逐步形成。市政府成立了电子政务推进领导小组，一些镇区、部门和单位建立了相应的组织机构，负责本地区、本部门的电子政务推进工作。大多数部门和单位建立了电子政务工作机构，配备了技术和应用管理人员，确保了电子政务工作的正常开展。

电子政务干线网络和硬件设备已经形成。如皋市广电、电信、移动、供电等部门已形成多个光纤网络，基本遍布全市镇村、部门和社区，尤其是市广电局在原有２３０多公里

1光缆网的基础上，又投入３００多万元增加了光缆芯数，并增架了循环光缆网，光缆已送到各镇区和部分单位、社区，基本建成了党政数据网，确保了网络容量和信息正常传输。

应用系统的开发取得了明显成效。不少单位、部门科学规划，分步建设，立足应用，先后建立了局域网，并根据本单位工作特点和需要，通过开发引进，一批应用系统建成使用，应用水平日益提高，电子政务建设取得了明显成效，提高了工作效率，促进了经济和社会事业的发展。

政府网站体系建设步伐不断加快。如皋市已有不少镇区和部门建立各具特色的网站并与政府网站做了链接，网络运行情况良好，网上办文、办事效率得到提高，政府网站已经成为如皋市政务公开和公共服务的主阵地，受到社会各界的广泛关注和欢迎。

专业技术人才队伍建设基本配备。通过培训或招聘，各镇区、各部门工作人员计算机应用能力普遍提高，专业技术人员在保障网络畅通运行和应用软件开发维护方面发挥着重要作用。

二、如皋市电子政务的存在问题

对照实现电子化服务型政府的要求，还存在着不少差距。主要表现在：

一是领导对电子政务建设缺乏认识，意识不强，重视不够。认识是行动的先导。认识不一样，决心就不一样，措施不一样，效果也不一样。推进电子政务同样也是如此。

领导认识是关键。目前部分镇、部门和单位电子政务建设跟进的速度很慢，未按目标任务要求实施，其中最重要的原因是领导对电子政务建设缺乏认识，重视不够，认识不到

位。一些担任领导职务的人还习惯于面对面地布置工作，对电子政务还不适应。相当多的领导没有认识到自己就是电子政务的最重要环节，认为电子政务是从事电子信息工作人员的事，是专家学者的事，是纯技术和手段问题，自己可以置身于外。

二是紧迫感普遍不强，措施不力。有些镇政府或政府部门领导对电子政务的推进紧迫感普遍不强。传统“多站式”的办公模式仍是主要形式，有纸媒体仍普遍使用。在行政机关，从领导到普通公务员普遍感到传统办公模式没有什么不方便的，用起来“看得见、摸得着”，对推进电子政务没有紧迫感。相对于一般公务员来说，领导的紧迫感更弱。此外,措施不力,工作要求无刚性。到目前为止，很少有镇政府或政府部门领导把全面推进电子政务作为一个刚性化的任务来布置，例如，刚性要求无纸化办公、刚性要求网上办公等。由于领导对电子政务无刚性要求，其他人又无权使之刚性化，电子政务便成了可做可不做的事情。

三是投入资金不足，而且结构不合理。由于部分镇、部门和单位领导对电子政务的认识不到位，电子政务建设资金投入不足。电子政务建设资金投入占当年地方财政收入的比例也很小，通常是千分之几，甚至更少。电子政务建设资金严重短缺，极大地限制了电子政务发展，网络安全得不到保障。从电子政务建设资金分配来看，许多地方仍然存在“重硬轻软”的现象，即硬件投入比例过大，软件投入比例过小。

四是存在被动应付的现象，有畏难情绪。少数单位领导思想守旧，对公文旅行、文山会海等现象已经习以为常，见怪不怪，习惯于传统的办公方式，对电脑、网络不感兴趣，对网上办公有畏难情绪，对电子政务建设存在被动应付、敷衍了事的现象。在电子政务硬件到位的情况下，少数单位也同时存在“重建设、轻管理”的问题。

五是应用范围不广，专业技术人员缺乏。某些单位把电子政务仅仅当作政府部门的计算机化，把工作与电子政务割裂开来，不重视软件的开发和政府业务流程的整合，而是用计算机系统去模仿传统的手工政务处理模式，结果很多政府部门的计算机设备成为高级打字工具，或者成为一种摆设，没有发挥应有的作用；某些单位简单地把电子政务等同于政府上网，以为把政府的一些政策、法规和条例搬上网络就万事大吉，没有把传统的政务工具和网络服务有机结合起来，提供全方位的服务；某些公务员担心发展电子政务会对自身的既得利益构成威胁，对电子政务有抵触、消极情绪；上述现象，阻碍了电子政务的推广应用，加上专业技术人员缺乏，应用范围不广，整体业务水平不高，业务素质有待加强。

三、发展电子政务，打造便捷高效服务型政府

针对如皋市具体情况，结合电子政务具有集成化、敏捷化、规范化、科学化的特点，以全面推动电子政务为契机，积极应用电子政务对现有的政府管理职能进行必要的调整和改革，在政府职能的配置、组织机构的整合以及行政流程的重组等方面进行创新，打造便捷高效服务型政府。

在政府职能配置上，要充分发挥市场机制配置资源和电子政务信息公开、快捷的作用，把以往政府管理性职能切实转变到经济调节、社会管理和公共服务上来。政府各个职能部门要合理划分各自职能权限，将社会性、公益性、自我服务性的事务性工作从政府职能中剥离出去，交给中介组织和

事业性单位承担，将原本属于社会的生产、分配、交换的经济职能归还给社会，政府集中精力于社会服务功能。政府通过政务系统信息化，构建公正、公开、效率化的信息平台，贯彻依法行政、开放行政、有效行政的原则，使政府管理与国际接轨，迎接经济全球化的挑战。

在政府机构整合方面，应顺应当前公共管理发展的趋势和电子政务的要求，深化政府机构改革。通过组织权力下放，权力由高层向低层、社会转移，让基层管理部门、社会拥有更多的自主决策权。通过减少组织层级，分解大组织和组建临时性机构，使政府管理更加适应电子政务环境的要求。在当今网络社会环境中，公众可以通过互联网参与到政府高层公共管理过程，这也使得政府组织中间管理层的地位下降，甚至成为网络社会所淘汰的产物，因为它的存在既减缓了信息传递的速度，又易造成信息的严重失真，所以现代信息技术将通过加强操作执行层与高层决策的直接沟通，逐步减少甚至取消中间管理层，实现政府组织由臃肿向精干转变，由僵化向灵活转变。

在公共行政流程重组方面，应根据电子政务环境中政府管理模式的要求，对现行政府管理流程进行优化重组。通过网上政务公开，分析管理对象对管理和服务的需求优化时间、人员、设备与财力等资源要素，实现公共利益最大化。

努力培养一支高素质的公务员队伍。通过“社会招聘加内部培养”的方式吸引优秀人员加入到公务员队伍当中，同时，淘汰政府中不合格的人员，形成高素质的国家公务员队伍。电子政务对国家公务员的思想观念、知识结构、知识存量、应用技能都提出了严峻挑战。而政府转型成败在很大程

度上取决于国家公务员整体素质的高低。因此，要加强广大公务员的业务能力、计算机操作、依法行政、创新等能力的发展，才能在电子政务环境中真正实现政府转型，构建公共服务型政府。不断拓展电子政务的应用范围,提升如皋市政务信息化建设和应用水平。

第三篇：如何提高服务水平

如何提高服务水平

为了提高物业公司员工队伍的整体素质，进一步增强企业凝聚力、行业竞争力，只有不断提高服务水平，才能为所有业主、用户提供高水平、个性化的服务。这是物业管理企业发展的方向，也是在行业激烈竞争中各物业管理企业水平高低的重要体现。物业管理的主要业务活动就是提供服务，它集管理于服务之中，其服务对象是业主和物业使用人。通过向业主和物业使用人提供服务而获取利润，也就是说，物业管理的企业的“产品”就是“服务”。物业管理企业所提供的服务，体现了物业管理企业经营管理水平的高低，是企业精神文明和物质文明的直观反映，必须通过提高服务水平来实现它的社会价值。现就如何提高服务水平，谈一下几方面：

一、加强员工素质教育，注意员工培训。

从文明服务、职业道德、专业知识、物业管理等方面着手，采取多样化的培训方式，生动教学，是公司员工牢固树立起终身学习的思想理念，使员工更多的从学习中获取自身能力素质的提高，以适应企业和社会对人才越来越高的要求，树立全心全意为业主服务的意识。通过学习、培训和考核来提高服务水平。

1.加深行业认识培训。物业管理的目的是为业主创造一个整洁、舒适、安全、宁静、幽雅的工作和生活环境，并且其基准还随着社会的不断进步而逐步拓展和提升。人们生活水平的改善，生活内容的充实和丰富，无论从物质上还是精神上都离不开工作和生活环境的优美。高质量的物业管理不仅仅是单纯的技术性保养和事务性管理，而且还要在此基础上为业主创造一种从物质到精神，既充分发挥物业的 功能，又能在充分保障业主的合法权利的同时，通过学习了解和增加业主的睦邻意识，创造相互尊重、和平共处的群居关系。自觉地把自己的工作与人们美好的生活环境联系起来，培训能够达到把自己视作美好生活的创造者和维护者。

2.树立服务意识培训。物业管理既有生机勃勃、前景美好的一面，又有经验不足、有待完善的一面。惟其不完善，物业管理业才充满机会、充满挑战。但是，物业员工一切工作都是服务，一切努力都是为了服务。只有树立起新型的现代服务观，才能主动地、创造性地开展服务工作。一个成熟的物业员工，总会自觉地把为业主、使用人提供优质的服务作为职业的追求，并以此获得职业的满足感。通过学习是否树立了更高的服务意识，是物业员工职业道德修养的提升。记住：没有高素质，没有好修养，便没有好的管理，更没有好的服务。3.提高文化素质培训。刻苦学习，不断提高文化素质，是物业管理员工提高职业道德修养的主要途径。没有较高的文化素养，良好的服务意识就无法贯彻到具体的服务行为中；作为物业员工，也无法将自己的服务精神提升到更高、更完美的境界。因此，所有的员工必须广泛地涉猎各种文化知识，汲取优秀的文化成果，丰富自己的精神世界和职业思想。

4、考核标准制定。意味着一个组织鼓励自己的员工做什么样的人，在考核制度上应综合考虑素质和业绩的关系，通过培训准确评价员工“业绩”考评结合个人素质。提升员工综合素质，营造文明礼貌的服务氛围。由于物业管理行业的员工来自各个方面，文化程度、社会阅历、年龄结构不一，参差不齐，例如；秩序维护员、保洁、绿化工文 化水平较低。因此，物业管理企业必须把提升员工整体素质放在首位，利用各种形式，提升员工整体的综合素质。员工的敬业精神和礼貌待人十分重要，能够弥补因服务不周造成的损失，最终赢得业主的满意。当物业人员一时无法回答业主提出的某些专业性很强的问题，或一时无法满足业主某项特殊服务要求时，谦虚的态度和诚恳的歉意往往能得到业主谅解，甚至业主还会因受到尊重，而反过来赞扬物业服务的热情和周到。考核中量化各项考核指标，已达到学习和培训的目的。

二、建立以业主为导向的企业文化

以绩效为目标，根据绩效的要求来对员工进行要求，绩效成为文化建设的引导，一切工作围绕着企业的绩效进行而形成的文化。为了企业的绩效，是绩效导向型企业文化。也可以通过提升市场的竞争能力来获得，还可以通过降低自己的成本来获得。

1、高效运转，提高服务效率。根据服务业主的经验，感觉到业主比以前更重视服务人员的主动服务意识，他们是希望我们无时无刻不在关心他的“产品”（即服务），他们渐渐不满足于没有错误的服务，更期望服务人员创新，带给他们惊喜。我认为在解决业主问题时，更应积极主动、灵活而且有弹性。我一直觉得永远有更好的办法，这就是体现我们的专业，我们对自己负责，在和业主沟通时，我们需要摆正自己的位置，物业人员不是被动的服务提供者，而是主动的意见贡献者。切实简化工作程序，不得出现推诿、延误现象，尽量做到事必躬亲，确保流程顺畅。

2、充分考虑被服务对象的实际情况，业主对服务的期待在变化，服务人员之前定义的本职工作，业主服务的概念也在发生变化。我们 需要打破以往框架，为业主提供在我们能力和成本范围内以为自己加分的服务，而好的加分服务可以给业主带来惊喜。例如；对服务的工作评价的满意程度，同时也在业主心目中留下更深刻的印象。但是我们在做任何事情都要有限度，如果掌握不好，增值服务也有可能恰恰给业主留下不好的印象。所以在提供增值服务的前提下一定要记录，常规服务内容和增值服务的主次之分，提供的服务项目是我们能力所及，且控制在成本范围之内的。不断的进步，不断的提供更好的服务，让业主看见你的成长，因为你的成长离不开他们的帮助和支持，使他们给了你机会，也让业主觉得自豪，使我们实现“双赢”。

3、公开物业管理服务内容。在具体实施过程中，如保洁服务、保安服务、维修服务、绿化服务、家政服务(无偿部分)等。让业主充分感到，这样做的目的是方便他们对物业管理工作的监督和投诉，是物业管理公司向业主传达尽心服务、真诚合作的一种良好的姿态。仅仅公开了物业管理工作服务的内容还是不够的，就好像一个顾客在购买服装时只知道服装的款式而不知道其质量一样，他们是无法对服装的好坏做出判断的。同样，知道了物业管理工作服务的内容，而不知道物业管理工作服务的标准，业主也无法对物业管理工作的优劣作出恰当评判。

4、公开物业管理的服务项目和标准。例如保洁工作，要使业主明确保洁人员做到什么程度才是符合标准的，包括保洁人员对各项保洁内容每天清扫几次或擦拭几次并清扫和擦拭到什么程度等等。如果这些服务的标准能够公布给业主，那么业主就很容易对我们的工作给予正确的分析和评价，也有利于物业公司和业主之间的沟通。同时，公开物业管理服务标准，也可以有效监督我们物业管理公司的各项工作，使物业公司不断地弥补服务中的不足之处，提高服务质量，最终让业主满意。使业主对物业公司可以实行有效的监督，提高了服务的透明度，公开物业管理服务人员的数量可以向业主传达这样一个信息，即物业公司有足够的人员来保障小区的各项服务工作；其次，公开服务人员的层次可以表明物业管理公司在对待物业管理项目上的重视程度。

在过去物业管理服务过程中，由于服务人员素质低下造成管理服务不到位的例子有许许多多，我们已经深刻认识到服务者的素质对服务水平的影响。因此，公开服务人员的层次也是物业公司敢于正视问题的真诚态度。如果把物业公司的服务人员公开在业主的面前，就会使业主和物业公司之间形成更有效的沟通和交流，也便于各项工作的开展。同时，对于服务者也有很好的督促作用，从而更有效地提高物业管理水平。

5、定期举办社区文化活动，活跃居民业余生活。为了搞好社区文化教育宣传活动，有意识的收集工作有宣传价值的素材（照片、图片、文稿等），观察身边的人和事，及时宣传报道小区业主、物管人员助人为乐、乐于奉献等新人新事。在一年中组织常规的业主联谊活动、儿童节、消夏晚会及重阳节等等内容。来丰富业主的文化生活。有针对性地开展日常的社区活动与主题活动。通过开展各类丰富多彩的互动活动，加强了物业公司与住户之间的沟通交流，创建了互动的关系，也营造了浓厚的社区氛围和良好的居住环境。

三、对服务执行工作进行全面的实时监控，完善考核机制。完善各岗位考核办法，并将服务工作落实情况、绩效考核成绩与薪酬体系进行链接。从而进一步提升员工工作热情与积极主动性。规范制度制定，明细业务流程。规章制度的建立一个企业没有制度的约束是可怕的，建立一套符合企业要求的规章制度是任何企业发展的基石。

1、明确岗位职责，建立各业务标准作业流程。用流程来推动执行者的工作，让执行者通过该流程就知道自己该做些什么，应该怎么做，而不是事事靠领导来推动。在每个流程链中提炼出几点核心内容，以便执行者能优先配置执行资源，而不是到处是重点，漫无边际。

2、建立科学合理的绩效考核制度和方法。在明确了各个岗位的岗位职责及业务流程之后，我们就可以按照各个岗位的特征及流程关键点设计适合该岗位的考核制度和方法。考核标准体现着一个组织的价值取向。最有效的管理原则就是：在考核制度的设计上应综合考虑素质与业绩的关系，一套好的考核标准，必须在“业绩”和“素质”之间安排好恰当的比例，应在突出业绩的前提下，兼顾对素质的要求。在“考核办法”上，有定性的考核和定量的考核。对业绩的考核易于定量，对素质的考核只能以定性为主；因此我们可在对“业绩”和“素质”二者的考量中，侧重于比较能够客观、准确评价的“业绩考核”；另一方面尽量在“素质”考核中量化各项考核标准，以提高其客观、准确性。

四、其他

在制度制定时，必须保持严谨的态度，不能朝令夕改，以便执行者能坚定的按照该方向执行下去。同时，在庞大的业务网络中，找出 几条主要的链，根据链的实际情况，明析链的每一个流程，把复杂的东西简单化，把简单的东西量化，用流程来推动执行者的工作和真诚为业主服务的宗旨，让执行者通过该流程就知道自己该做些什么，应该怎么做，并在每个链中提炼出几点核心内容，以便执行者能优先配置执行资源，而不是到处是重点，漫无边际。

1、吸收一批具有专业知识与丰富经验的物业人才，是公司拥有一定比例的具有专业技能的核心员工，为公司的长期发展打下良好的基础。

2、对业主进行跟踪服务。跟踪业主服务、感情投入，关注遗留问题的处理，不定期的对业主进行回访，让业主了解公司对其非常重视，心存感激，增加公司在市场竞争中的优势和信誉度。

业主在我们工作中占有非常重要的地位，如何让业主成为公司的免费宣传者，使企业可以达到长期经营的目标，就要依靠公司的每一位物业人员。业主是我们“产品”的消费对象，业主的认可将给公司带来更多有形无形的利益。因此业主服务是举足轻重的，服务质量将直接影响公司的效益。使公司在管理、服务水平上迈上一个新的台阶，促进公司和谐发展。

第四篇：乡镇机构改革

乡镇机构改革的分析研究及其相关对策措施

乡镇是我国最基本的行政单位,承担着管理辖区内各项政治、经济和社会事务的职能,在整个行政体系中占有非常特殊的地位。随着时代的发展,乡镇机构进行了多次的乡镇机构改革,但是陷入了“精简—膨胀—

再精简—再膨胀”的怪圈,乡镇政府职能越位、错位现象仍然相当严重。新时期,中央提出了构建社会主义和谐社会、建设社会主义新农村、全面实现小康社会的战略目标,同时随着新型城乡关系的建立、国家农业税费体制改革的实施、农村综合改革试点的全面铺开以及受乡镇人员多元化等因素的影响,对乡镇机构改革又提出了新的要求和挑战。

一、乡镇机构改革的必要性：

（一）、乡镇机构改革是社会主义市场经济发展的客观要求 政府机构作为上层建筑，它的职能和机构设置应该是同经济体制相适应的。市场经济的发展要求政府机构也必须作出相应的调整，才能适应经济发展的需要。推进乡镇机构改革，理顺关系，分清责任，切实解决现行管理体制中存在的问题，建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系，这既是贯彻中央精神，加强地县乡党政机关的思想、组织、作风建设，建设文明、高效、廉洁的党政机关的重要措施，又是深化经济体制改革，加快经济社会发展，促进社会主义市场经济发展的客观要求。

（二）、乡镇机构改革是构建社会主义和谐社会的重要内容 农村改革不仅涉及经济领域的改革，而且涉及政治、社会、文化等领域的改革，是一次重大的制度创新和社会变革。农村改革需要解决好基层政府职能转变、机构精简、富余人员出路等问题；需要调整国民收入分配格局和城乡利益关系，促进公共资源在城乡之间合理配置；需要农村干部转变旧的工作方式，处理好与农民群众的关系，善于在发展市场经济和民主政治的条件下与农民打交道。这些问题涉及面广，政策性强，需要做深入细致的工作。因此，积极推进乡镇机构改革已经成为构建社会主义和谐社会必不可少的重要内容。

二、乡镇机构运作中存在的主要问题

（一）政企不分

中国乡镇机构经过几十年的改革后，社会各个方面出现了翻天覆地的变化，乡镇政府由计划经济对企业全面管制逐步转变成有意识的交由市场引导，但是政企不分的情况仍然存在。这种状况使许多乡镇企业不能真正成为独立的法人主体与市场主体，为权力寻租留下了腐败的空间，并进一步强化着乡镇行政权的极度扩张。

（二）政社不分

在我国的社会服务与社会管理方面，“政社不分”、“以政代社”的体制问题仍然非常严重。单一的行政化倾向，使得社会服务和社会管理方面的工作始终刚性有余而柔性不足，政府的经济成本、政治成本和道义成本居高不下。

（三）政事不分

政事不分表现在政事职责不分、政事权力不分、政事组织不分、政事管理与运行方式不分。从总体上看，事业单位改革远远滞后于政府改革与企业改革，传统事业单位管理体制的深层次问题尤其是政事不分问题并未解决，行政事业一体化特征依然突出。

（四）乡镇机构功能失调

由于转轨与接盘的脱节，改革后的乡镇机构的工作效能并没有达到“减人、减事、减支”的预期效果，而是出现了“减人、废事、费支”的恶性循环。乡镇政府职能“缺位”和“错位”并存，乡镇管了许多不该管、管不了、管不好的事情，而应有的社会管理和公共服务职能没有到位，为“三农”服务的能力较弱。

三、乡镇机构改革的难点：人员精简与分流

乡镇政府机构改革时最头疼的问题是富余人员分流渠道少。目前绝大多数市县乡政府下辖的事业单位都人满为患，一些事业单位现有人员工资发放都成问题，根本无力接纳新人。因此,富余人员难以真正分流,是乡镇机构改革难点；每次改革最终结果是人员回升,导致每次改革总是出发点很好，结果却是不尽如人意，进多出少,人员精简仍未走出历史怪圈。

四、乡镇机构改革难点的成因分析

行政体制改革的难题主要在于机构改革中的操作性困难与行政人员对行政体制改革的观念性和行为性滞阻，这实际上构成了行政体制改革的最大阻力。深究乡镇机构改革人员分流难的原因，有以下几个方面：

（一）政府利益悖论

政府既是行政体制改革的执行者和推动者，又是行政体制改革的直接对象。事实上,有很多乡镇机构不光远离了农民的利益,而且也远离了国家的利益,在很大程度上成为一个以自我权力扩张为后盾,谋取经济利益和政治利益最大化的利益实体。乡镇政府自我权力扩张和自我利益膨胀,不仅成为加重农民负担的重要因素,而且阻断了中央或上级政府的政令,降低国家支持农民的政策效益。

（二）传统观念影响

传统观念的影响对乡镇机构改革也存在着重大的影响。传统行政观念认为：政府的行政权力可以不受任何限制地深入并控制社会的全部领域和各个层面。乡镇管理机构是连接广大农村社会与国家权力体系的最基层的控制枢纽。国家权力的运作形式决定了乡镇机构的工作异常繁复和艰难。加上乡镇大量行政事务并未减少，因此精简人员就变得异常艰难。

（三）改革措施不配套，经费不足

机构改革不仅仅是机构和人员的裁减,而是一项涉及方方面面的系统工程。机构和人员的精简,虽然能够在一时取得较大成绩,但如果没有相应的配套措施,改革的成果只能是昙花一现。由于乡镇经费的相对不足，经费紧缺的矛盾日益突出现。在改革不配套和乡镇经费严重不足的情况下，使精简人员与分流人员不能够获得稳定的生活来源，因此这成为乡镇人员精简与分流的严重障碍。

五、乡镇机构人员分流对策的探讨

由于行政体制改革对于经济体制改革的适应性特征以及受政治体制改革的制约，行政效率的提高和行政结构、功能两个层面上的改革，都必然受到经济体制改革和政治体制改革的根本影响，要实现乡镇机构改革顺利进行，提出以下几点建议：

（一）政府职能转变

转变政府职能，改变传统的全能型政府，对于我国行政体制改革具有重大意义。要转变政府职能，就要做到以下几点：第一，上层机构权力下放：政府应广泛采用授权或分权的方式进行管理。理顺乡镇党委、乡镇人民代表大会与乡镇政府的关系,为行政改革提供来自权力之间的监督与权利对权力的监督,从而将自上而下的行政压力与自下而上的政治压力结合起来,更有效地推进乡镇行政改革；第二，培育乡村市场经济体制：从市场方面看，我国的市场经济体制基本完善，但其中的乡村市场经济还处在刚刚起步阶段，政府在培育乡村市场经济体制上方面，可以采取以下措施：（1），改善乡村市场交易的硬体条件，如乡村交通、通讯等体系；（2）加大力度建设乡村交易的软体环境的建设。

（二）人事制度的改 人事制度改革，是乡镇机构改革的重要内容，是乡镇机构改革人员分流的重中之重。要通过改革，努力营造一个公开、平等、竞争、择优的选人用人环境，建立起干部能上能下、能进能出、有效激励、严格监督、竞争择优、充满活力的选人用人机制，为建设一支符合“三个代表”要求的高素质干部队伍提供制度保证：（1）、实行乡镇机构改革要引入竞争机制，实现乡镇干部的知识化、年轻化；（2）、精简机构和人员编制，精简机构，减少人员编制，是衡量机构改革成效的重要标志；（3）、制定优惠政策，精简富余人员。

（三）加强立法与监督

在乡镇机构改革中，我们要依照法律法规,界定乡镇职能。在依法治国的大环境下，要逐步精简乡镇职能，将不必由乡镇政权履行的职能或乡镇政府不必履行的职能减去，如义务教育的职能归并到相关的教育行政主管部门，维护社会治安的职能归并到政法公安部门，完成财政收入的职能归并到财税部门等等。

（四）建立科学合理的制度，完善行政运行机制

（1）要在全国范围内建立科学的公共财政制度。任何财政资金的使用方案必须由相应级别的人民代表大会决定，并形成全国性的或地方性的法律，以减少行政官员对资金使用的自由裁量权。对乡镇管理体制、工资制度，特别是社会保障和医疗制度进行相应的改革,使机构改革与其它改革相互配合，相互支持,从而促进和保证乡镇机构改革的顺利进行。（2）、注重理顺各方面关系，改进和完善行政运行机制。合理调整部门之间的职能，减少和避免重复交叉；将相同和相近的职能交由一个部门承担。切实改革行政审批制度，规范行政审批事项，能取消的，要坚决取消；能精简的，一定精简；能下放的，要坚决下放；可改为备案的，一定改为备案管理；可由市场机制替代的，一定要通过市场机制来处理。根据需要保留的审批事项，也要改进审批方式，规范程序，简化环节，设定时限，提高效率。

第五篇：乡镇机构改革

乡镇机构改革：原则与路径

曲延春 刘启营

摘 要：当前，乡镇机构改革问题受到了学术界越来越多的关注，学者的观点不尽相同。乡镇机构改革应该首先确立改革的原则，即以事权为中心。在乡镇政府具有大量事权的情况下，乡镇政府的存在既具有合法性又具有合理性。乡镇机构改革应设计合理的路径是，当前目标为职能转变，长远出路为乡镇自治。同时，应改革财政体制，这是乡镇机构改革能否实现的关键。

关键词：乡镇机构改革；事权；职能转变；乡镇自治

一 当前的研究

（一）当前关于乡镇机构改革的主要观点 当前关于乡镇机构改革，主要有三种思路。第一，加强乡镇权力。李昌平认为，乡镇政府将长期存在下去，乡镇权力要加强，不能削弱。[1]吴理财、朱红萱认为，从我国农村社会治理的实际来看，乡镇这一级组织在近期内还不能轻言撤消。下一步乡镇改革的重心应切实转向转变政府职能上来，使之真正成为一级为农民提供公共服务的基层政府组织。[2] 第二，变乡镇政府为县政府的派出机构。徐勇提出了“县政、乡派、村治”的观点，县政即县为国家在农村的基层政权，独立承担法律责任，直接对本县政务和人民负责；县以下的乡由基层行政单位改为准行政单位，设置乡镇公所或成为县的派出机构，接受县政府的委派，专事县政府委托的任务。乡的财政开支由县政府编制预算，由县财政开支。乡公所的主要职能一是完成政府任务；二是指导村民自治活动。村继续实行基层群众自治。[3]赵树凯也主张，将乡镇政府彻底改为派出机构。[4] 第三，实行乡镇自治。如何实现乡镇自治，主要有两种观点。党国英认为，乡镇机构改革归根到底还是要走民主自治的道路，不仅要实行村民自治制度，还要逐步创造条件把自治制度推进到乡镇一级。乡镇机构改革不能把撤消乡镇作为目标，他认为，有人提出要取消乡镇一级政府是令人怀疑的。公共权威机构的派出制已经被世界政治经验所否定，我们不能走回头路。[5]这种观点实际上是要把乡镇变为自治政府。于建嵘虽然也主张乡镇自治，但与党国英的观点不同，他主张乡镇不设政府，恢复村民自治。[6]可以看出，虽然他们都主张乡镇自治，但内涵是不一样的，一个是要保留乡镇政府，并改革为自治政府。而两一个则是要取消乡镇政府，建立自治组织。

在这些观点中，弱化以及取消乡镇政府的呼声很高，持这种观点的文章也占了多数。乡镇政府该不该取消呢？我们可以对取消乡镇政府的理由加以分析。

（二）对撤消乡镇政府理由的分析

“皇权不下县”。在我国历史上，有“皇权止于县政”的传统，实行皇权——官僚体制下的乡村自治，国家政权不直接渗透于乡村。虽然形成这种状况的原因在于有限的农业剩余无法供养一个渗透到分散孤立的乡村社会的政权体系。[7]但同时，我们应该看到，这种状况之所以能够形成，就在于那时乡村社会事务的有限性和单一性。而在今天，乡村社会的事务与古代社会已不可同日而语，乡村社会具有大量事务而且复杂，包括经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法、计划生育等行政工作，这其中很多都是皇权社会中所不存在的或相对简单的，这无须多言。并且，在建设社会主义新农村这一政府主导的历史任务下，乡村社会不仅仅是要实现发展，而且要缩小城乡差距，实现社会的和谐，乡镇政府有大量可做的工作。虽然，从历史的角度讲，取消乡镇政府具有历史继承性，但我们没有必要为了继承性而继承。取消乡镇政府并不会使乡镇政府应该承担的大量乡村事务减少，相反必定会影响农村公共产品的供给质量。

“政府层级多”。我国现有中央、省、市（地区）、县、乡（镇）五级政府，在世界上属于政府层级最多的国家之一。由此，一些学者便认为，政府层级过多成为政府财政负担沉重的重要原因，因而，应该取消乡镇政府。但政府层级多，就一定应该取消乡镇政府吗？我们的回答是“未必”。实际上，如果取消乡镇政府，那么乡镇政府原来的事权一方面会上移给县级政府，另一方面会下转给村集体。在当前很多村集体经济状况困难的情况下，再增加其事权是不切合实际的。而如果事权上移，随着事权的增加，则县级政府的人员势必膨胀。同时，原来乡镇政府所面对的政府与农民之间的矛盾与冲突并不会因为乡镇政府的取消而消除，而会转移给县级政府。实际上，在很多现代民族国家的地方政府的行政区划中，都有乡镇政府一级地方基层政府。如德国、法国、美国等。并且，这些国家的乡镇政府与我们国家的乡镇相比，其所管辖的人口更少、面积更小，但其机构和人员有时更多。以美国为例，在美国，除了联邦政府和州政府外，还有8万多个地方政府，地方政府包括县政府、市政府、镇政府以及学校特别行政区等。美国只有3亿左右人口，不到中国的1/4。就人口规模而言，它的那些县以下单位比中国的乡镇要小的多。以美国马萨诸塞州的布鲁克林镇为例，该镇有53万居民，其政府工作人员1590多人，其中2003年从镇政府那里领工资的有1050人，包括140名警察和160名消防员，另有300多人做临时性工作。其日常政府工作部门有6个，但在这6个部门以下下设了近30个办公室（处），包括信息技术办公室、警察局、消防队、高速公路和卫生管理办公室、公园和公共场所管理办公室、给排水管理办公室、健康服务办公室、老龄办公室等等。正是依靠这些人员和机构，美国地方政府才为社区居民提供了良好的公共服务。[8]笔者认为，我国政府层级多是一个事实，确实也造成了过重的财政负担，但如果要减少政府层级的话，那么应该取消的是市（地）级政府，而不应该是直接为农民提供公共产品的乡镇政府。

“乡镇财政困难”。取消乡镇政府观点的重要依据之一就是乡镇政府财政困难，负债累累，农业税取消后，乡镇缺乏稳定的税收来源，难以成为一级政府。实际上，乡镇财政困难的原因是多方面的，而并非完全来自乡镇自身，其中一个重要原因就是我国财政体制的缺陷。首先，就是分税制的影响。1994年分税制改革的最终效果就是增强了中央政府的财政控制能力，而基层政府财政收入大大减少。1994年后，中央政府的财政收入比重一直稳定在50%以上。而地方政府，特别是县乡政府，财政收入大为减少。据国家统计局统计，2000年，全国财政收入1.34万亿元，其中，中央占51%，省级占10%，市（地）占17%，而2千多个县、4万多个乡镇的两级财政收入共计仅占22%，[9]在乡镇财政收入有限的情况下，乡镇的事权却并未减少，为了完成各种工作任务和考核指标，乡镇干部甚至以个人名义借债。其次，是我国二元的公共产品供给体制。例如，义务教育是典型的外溢性较强的公共产品，其供给成本本应由中央或省级政府负担为主，但长期以来农村中小学教师的工资主要是由乡镇政府和农民承担的。因此，乡镇财政困难形成的原因并不能完全归罪于乡镇政府自身。

此外，乡镇政府还存在着的自利性不断增长、干部腐败等问题。乡镇政府自利性的增长实际上也是在财政困境下，乡镇政府出现的行为变异，进而出现的目标替代现象。而腐败问题也并非是乡镇干部所独有的。因而，取消乡镇政府的理由都是难以成立的。从根本上来说，乡镇政府在工作中展现出来的种种问题，主要不是乡镇政府本身或者乡镇干部本人的问题，而是政府体制问题，根本上应该归因于制度，归因于体制折腾乡镇，乡镇糊弄体制。[10] 二 乡镇机构改革的原则：以事权为中心

笔者认为，对乡镇机构改革的分析，首先应该明确改革的原则。本文提出的原则是，乡镇机构改革应该以事权为中心，即分析乡镇政府是否有事可做。虽然乡镇改革是基于财政压力而被迫进行的，但我们在设计乡镇改革的思路时应以事权为中心，在此基础上使财权与事权相称。如果以财权为中心，则成了本末倒置。具体来说，如果乡镇政府有大量的事权，即有事可做，那么就不应该取消乡镇政府，如果乡镇政府财权不充足，则属于我们的财政体制设计不合理，应该改革财政体制。而如果乡镇政府没有事权，无事可做，那么即使其拥有充足的财权，那么也不应该保留，而应撤消。

（一）乡镇政府的事权：制度层面的考察

乡镇政府在我国的政府架构中，一直扮演着主要角色，并发挥着重要作用。1950年12月，中央人民政府政务院颁布了《乡（行政村）人民代表会议组织通则》和《乡（行政村）人民政府组织通则》，确认乡与行政村同为农村基层政权组织。1954年《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》，规定县以下农村基层行政区划为乡、民族乡和镇，撤消了行政村建制。随着农业合作化运动发展，小区小乡已不适应形势的发展，各地陆续进行了乡的调整工作。重新建立大乡。到1957年底，全国合并设立的乡为9.7万个。随着人民公社化的发展，乡镇政府被人民公社所代替，人民公社不仅是经济组织，而且是政治组织。公社不仅管理经济事务，而且管理政治、社会事务，乡镇政府的事权在人民公社时期发展到极限。人民公社取消，重建乡镇政府后，乡镇政府有被赋予了大量事权。如我国1982年《宪法》规定，乡政府的职能是“执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算；管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法、计划生育等行政工作。”在1983年10月，中共中央、国务院发布的《关于实行政社分开建立乡政府的通知》中规定，乡人民政府建立后，要按照《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定行使职权，领导本乡的经济、文化和各项社会建设，做好公安，民政，司法、文教卫生、计划生育等工作。我国的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》是关于乡镇政府职能的规定最为详细的，经过四次修正后的该法第六十一条规定，乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：

（一）执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，发布决定和命令；

（二）执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作；

（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；

（四）保护各种经济组织的合法权益；

（五）保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯；

（六）保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利；

（七）办理上级人民政府交办的其他事项。

（二）乡镇政府的事权：现实层面的考察。

在现实生活中，乡镇政府也确实存在着大量的事权。农业税免征后，乡镇催粮、派款的任务大大减轻。但乡村社会的许多公共事务还压在乡镇政府头上，根据笔者在山东部分乡镇的调查，乡镇干部普遍感到乡镇的工作千头万绪，而且直接和村打交道，工作起来难度很大，对于上级的批示精神要领会，和村里交流起来还要有策略，上传下达，农村的工作不是想象的那么简单，做起来是大有文章的。并且乡镇的工作很琐碎，因而乡镇干部平时很忙，用他们自己的话说就是“小空不少大空没有”，而且遇到中心工作双休日都不休息。像农业普查，计划生育等工作就需要抽大部分机关干部去做。乡镇承担着扶持农业、发展工业、山区小流域治理、远程建设、招商引资、培植壮大民营经济、社会稳定、推动农村基层政治活动、完成义务教育、发展农村社会保障事业、健全公共服务机构，等等好多的工作．

虽然乡镇政府工作任务繁重，但许多应由乡镇承担的工作还没有承担起来。一般来讲，基层政府的基本职能就是提供地方公共产品，但恰恰是在这个方面，乡镇政府往往是“缺位”的。在乡镇机构改革，取消七站八所后，各地普遍设立了经济办公室，负责农村工作，但在很多地方却没有为农民提供公共服务。如在河南省中牟县白沙镇，农民反映多少年来都没有人指导庄稼防病治病，农机站撤消后，原有的农技人员有的干个体，有的转行了。农民种田全靠老经验，靠自己微薄的力量在田地里摸索。在他们最需要帮助的时候，他们的期待时常落空。在河南省中牟县官渡镇，农业税不收了，可一不收钱，乡干部也不见了。从年头到年尾，农民就没见过几次乡干部的影子。而乡镇干部的主要精力则忙于招商引资。[11]实际上，这种情况不仅仅是在河南，而全国农村的很多地方都存在。这就说明，农业税取消后，乡镇政府不是无事可干，而是有大量的事情可做。而这些该干的事情，乡镇政府往往没有干好。从以上分析可以看出，无论是在制度层面还是在现实层面，乡镇政府都具有大量的事权，因而，乡镇政府的存在既具有合法性又具有合理性。

三 乡镇机构改革的路径：由职能转变到乡镇自治

依据对乡镇政府事权的分析，根据我们确定的乡镇机构改革的原则，在乡镇政府具有大量事权的情况下，乡镇政府是不能取消的。那么乡镇机构应该如何改革呢？这需要我们既要考虑近期目标，又要考虑长远出路，既要考虑改革的必要性，又要考虑现实可能性，设计合理的改革路径。从当前看，乡镇改革应在合并乡镇、精简机构的基础上，切实实现乡镇政府的职能转变。而从长远看，则应实现乡镇自治。

（一）当前目标：职能转变。

乡镇职能转变的方向应该是为农村和农民提供更多的公共产品和公共服务。转变职能的关键，首先，是实现乡镇职能由资源汲取型向资源支持型的转变。[12]长期以来，乡镇政府作为国家从乡村社会汲取资源的工具，其主要职能就是“赋敛”。因而，乡镇改革仅仅在机构精简上做文章是不够的，最关键和最核心的是从根本上改变乡镇政府的性质、切实转变它的职能。[13]实际上，乡镇政府的这种“赋敛”职能也是国家为了实现工业化而采取的一种制度安排。这种职能在人民公社时期表现尤为明显。由于“路径依赖”的影响，人民公社解体后，这种职能也没有根本转变。而现在这种职能转变已经具有了可能性。这是因为我们已经改变了重工业优先发展战略，开始实行全面统筹城乡发展的战略，并且实行工业反哺农业，城市反哺农村的战略。因而，乡镇可以不再作为国家从农村汲取资源的工具，而作为国家财政资金支持农村的工具，从而实现乡镇职能由资源汲取型向资源支持型的转变。

其次，要转变乡镇“政府企业家”职能。在财政压力下，乡镇政府一般都成为了直接招商引资的“政府企业家”。这与十六大对政府职能应为“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”的要求是相悖的。因而，应该重新定位乡镇政府的经济职能，乡镇政府应由招商引资的直接经济主体，转变为经济活动的宏观调控者，为市场主体提供良好的发展环境。让市场充分发挥在资源配置中的基础性作用。

再次，应建立“双向问责制”。目前的乡镇问责是主要体现上级政府对基层政府约束和要求的“逆向问责制”，[14]农民难以参与这种问责过程，从而农民的利益诉求难以得到表达。实际上，在科层制政府体制中，这种自上而下的问责方向是必然的，也是不可避免的，它能够约束下级政府的行为，并对其形成激励机制。但其缺陷是农民成为了旁观者。随着政治管理由传统的“统治”向“善治”的转型，就需要我们建立自上而下与自下而上相结合的“双向问责制”。使农民能够约束乡镇政府的行为。同时，上级政府对乡镇政府的考核要从以经济增长为中心转为以农村公共产品的供给为中心，只有如此，才能实现乡镇政府职能的转变。

（二）长远出路：乡镇自治。

这是我国乡镇机构改革所要实现的最终目标。“乡镇机构改革归根到底还是要走民主自治的道路。不仅要实行村民自治制度，还要逐步创造条件把自治制度推进到乡镇一级。”[15]乡镇自治符合我国民主政治建设的趋势和方向。我国民主政治建设的方向就是要扩大基层民主的范围，乡镇自治可以彻底实现政府职能的转变，并且可以减少政府的行政成本。但是，应当看到，乡镇自治在近期是有困难的。

首先，当前最重要的任务就是在实践中进一步完善村民自治制度。自1984年我国农村实行村民自治制度以来，村民自治取得了很大成绩，但也存在着很多问题，徐勇认为“村民自治的发展实践并不令人乐观，在一些地方甚至相当令人沮丧。”[16]在村民自治都存在问题的情况下，谈何乡镇自治？

其次，乡镇自治牵涉到我国政治体制的变动、权力关系的调整和社会利益的分配，包括党政关系、县乡关系、乡村关系、部门关系等等各个方面。而且涉及宪法等法律的修改，文本的修改是容易的，但实践层面的调整将是长时期的。因而，笔者在此把乡镇自治作为乡镇机构改革的最终目标。我们应科学设计乡镇自治的方案，做到科学合理、现实可行。在美国，自治制度是其地方政府的核心，其地方政府的治理模式或许对我们会有一定的启示。

四 财政体制改革：乡镇机构改革的保障

乡镇政府虽然具有大量事权，但其财权却极为有限，事权与财权严重失衡。目前，乡镇政府普遍面临巨大的财政压力。在面临财政困境的情况下，如何生存就成为乡镇政府需要首先解决的问题。生存困扰的直接后果，“是基层组织将工作目标转向自身，组织行为严重扭曲。”[17]可以说，财政压力、生存困扰是乡镇政府自利性不断膨胀的根源，也是制约其职能转变的根本。因而，要实现乡镇政府职能转变以及最终实现乡镇自治，最重要的就是改革财政体制，保证乡镇政府的财政收入，这是乡镇机构改革能否实现的关键。

在美国，虽然地方政府用人不少，属于吃饭财政，但完善的转移支付制度保证了地方政府公共服务的供给。[18]对于我国大多数乡镇政府来说，通过税收取得的财政收入是有限的。因而，转移支付是保证乡镇政府财政收入的主要手段。但我国自1994年以来实行的转移支付制度还不尽合理，带有明显的过渡性质，存在着一定缺陷。分税制实施以来，中央政府逐步加大了向地方政府转移支付的力度。但是，我国转移支付总额的40%——50%至少起着逆向均等化效果，其原因是这些转移支付并不按照均等化法则进行分配，而是按照来源地进行分配。转移支付的主要部分由中央政府按照来源地规则分配给了东部地区，中部地区次之，而经济和财力最弱的西部地区最少。我国的转移支付偏离了均等化的目标。[19] 同时，总量过低的转移支付也无法满足实际需要。以山东省为例，据统计，从2002税费改革到2005年的3年间，山东省安排各级税费改革转移支付110亿元，仅2004年就安排转移支付资金58.53亿元，县（市、区）均4181万元，乡（镇）均302万元。2004年全省用于村级的转移支付资金达到7.72亿元，占转移支付资金总量的23.55%，村均补助9071元。尽管转移支付力度较大，但“由于改革造成的减收超出了基层承受的能力，很多乡镇特别是以农业为主的乡镇，只能维持低水平运转，办公运转、事业发展经费捉襟见肘。”[20] 针对这种状况，中央政府应将促进公共产品供给的均等化作为转移支付制度的优先目标。财政转移支付的均等化目标并非针对收入差距，而是针对各地区间财政能力和公共服务差距。中国各地区间的经济差距在很大程度上与财政差距、特别是公共服务差距密切相关。农村地区之所以发展缓慢很大程度上就在于政府未能向他们提供最低标准的公共产品。[21] 因此，我们应进一步规范转移支付方式，加大财政转移支付的力度，建立规范、公平、高效的转移支付制度。首先，中央财政应按照存量适度调整、增量重点倾斜的原则，增加对农村的投入。在此基础上，完善省、市财政向下的转移支付制度，与中央政府相比，省、市级财政向县乡政府的转移支付力度明显不足。其次，除专项转移支付外，加大一般性转移支付的力度，以一般性转移支付弥补地方财政缺口。再次，根据各地区差异，进行合理转移，有效发挥公共财政所要求的调节地区财政差异的作用。对于东部经济发达地区，中央的转移支付比重可以低一些，而对于中西部落后地区，则需要中央加大专项转移支付比例，以确保农村所需的基本公共产品的供给。最后，应规范转移支付资金的使用和管理，建立监督机制，提高资金使用效率，改变长期形成的只重投入，忽视绩效的做法。

参考文献：

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