浅论烟草行政执法程序中的几个问题

第一篇：浅论烟草行政执法程序中的几个问题

浅论烟草行政执法程序中的几个问题

摘 要：当前的烟草专卖执法逐步走向规范，但仍然存在许多问题，首先是重实体轻程序的现象还比较普遍，导致一些违法事实清楚、证据确凿的案件，因程序违法导致处罚无效的事件时有发生。笔者首先从烟草专卖执法程序的重要性阐明程序法律要件在行政执法过程中的重要地位；其次烟草专卖行政执法普遍存在以下问题：履行告知义务不规范，调查取证过程不规范，办案过程包办不符合办案程序，办案存在程序不当，并对存在的问题进行分析，找出违反程序办案的症结，提出了以下解决问题的对策：一是加大对执法人员的素质培训，二是建立健全告知制度，三是强化内部监督。关键词：行政行为 烟草执法 程序

一、烟草专卖行政执法程序的重要性

在行政法学领域，一个合法的行政行为必须具备三个要件：主体合法、内容合法、程序合法。和其他法学领域相比，行政执法行为大量的形式要件属于程序方面的要件，这就凸显出程序在行政执法中的重要地位——除少数不带有强制性的执法行为外，绝大多数执法行为属于要式行为，它们或是必须具有某种书面形式（含文书、签名或盖章、日期等要素），或是必须经过某些特定程序（如审批程序、告知程序、征求意见程序及听证程序等），否则，执法行为无效或发生执法主体必须补正程序上之欠缺的法律责任；执法主体违反法定行政程序影响相对一方合法权益的，执法行为无效。

烟草专卖执法是行政执法，它无疑也要遵循行政执法中的一切规律。笔者认为，和其他行政机关相比，烟草专卖行政机关有其特殊的一面，对行政执法行为生效的法律要件更侧重于实体法律要件和程序法律要件两个部分。实体法律要件是对行政执法行为内容的法律要求；程序法律要件是对行政执法行为的形式和过程的法律要求。烟草行政执法行为必须同时符合两方面的要求方能合法。但正如上面所谈到的，程序法律要件在烟草专卖行政执法过程中占有更重要的地位。

《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项规定：“具体行政行为有违反法定程序的，决定撤消、变更或者确认该具体行政行为违法。”《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款第（二）项规定：“具体行政行为违反法定程序的，判决撤消或者部分撤消，并可以判决被告重新作出具体行政行为。” 程序是实施行政行为所必经的步骤和时限方式等，任何行政行为均须通过一定的程序表现出来，没有脱离程序的行政行为。行为的程序是否合法影响着行政行为实体的合法性，在烟草专卖执法过程中，程序违法意味着在行政复议或者行政诉讼中出现具体行政行为被撤消或者诉讼败诉的情况，影响到整个烟草行政机关的形象。

二、烟草执法过程中产生的程序性问题

严格执行烟草专卖执法程序，这是保障和监督烟草专卖行政执法机关有效实施行政管理，保护当事人合法权利的具体体现。

目前，烟草专卖行政管理机关在执法过程中，由于有的执法人员的综合法律素质不高，重实体、轻程序的现象仍然存在，执法出现偏差在所难免，但这不能不引起我们的高度重视。

（一）履行告知义务不够规范。

在执法实践中，烟草专卖执法人员虽然能按照法定程序的要求履行行政处罚告知程序，但多有欠规范之处，其表现有：

1、不履行告知或事后告知

由于专卖执法人员检查市场频繁，卷烟零售经营户对执法人员身份已经很熟悉，有的执法人员很容易忽视在对当事人的经营场所进行检查时出示检查证件、表明身份这一程序；有的执法人员将行政处罚事先告知书和行政处罚决定书同时送达，这剥夺了当事人陈述和申辩的权利；还有的执法人员虽然不同时送达告知书和处罚决定书，但签发告知书和处罚决定书的时间相同。

2、告知的手续不全或不当

有的烟草专卖执法人员在对当事人经营场所进行检查时，虽然事先也出示了检查证件，但他们没有在《现场勘验笔录》中注明“执法人员出示了执法证件，告知身份后，进行现场检查”的字样，或者注明了却忘记让当事人在笔录上签名，少了这一道程序，当事人甚至可以否认烟草执法人员依法出示过检查证件。

烟草专卖行政管理机关在向当事人调查询问时，应当告知当事人必须如实回答询问，协助调查并提供有关证据，不得阻挠；在向案件有关证人取证时，应向证人说明不得提供伪证或隐匿证据。但有的办案人员在对当事人进行询问时往往忽略在询问开始时先介绍自己的身份和告知当事人的权利、义务，并记录在案，导致在案卷里无法表明执法人员是否履行了告知程序。

执法人员在对当事人经营场所或发案现场进行勘验时，依据有关法律法规对当事人的财物作为证据采取先行登记保存时，应当以书面形式告知当事人在 7 日内到指定的地点接受处理，否则行政机关将依法处理。但有的执法人员却经常忽视这一点，往往登记保存证据后没有任何说法就扬长而去，留下一头雾水的当事人无所适从。

还有的执法人员在文书送达过程中，不严格按照告知方式程序履行，应该采取登报公告送达的，却轻率的采用张贴公告的方式；对需要通过专业部门才能认定的假冒伪劣卷烟，烟草专卖行政管理机关应当告知当事人有关质量检测机构对卷烟的检测结果，但实践中执法人员往往忽视这一点，当事人甚至没有见到过该检测结果，案件就已经结案归档。

（二）调查取证的过程没有严格依照程序，手续不全或不当

调查取证是查处案件的关键环节，因为证据是案件定性的客观基础。所以在调查取证的时候一定要严谨、慎重。但在烟草执法的过程当中，少数执法人员没有严格按照法律法规来调查取证，主要表现在以下几个方面：

1、以案子繁多为由，不按程序制作询问笔录

询问笔录堪称是查处烟草专卖违法行为最重要的证据之一，它对案件的定性起着至关重要的作用。目前，由于卷烟市场管理尚不完善，违法经营行为时有发生，查获案件繁多。有些办案人员为提高办案速度或者图方便，甚至会在处理完案件以后再行补做询问笔录，这样虚假的询问笔录将导致证据无效。

2、勘验笔录制作程序不当

勘验笔录是执法人员在案发现场对客观存在违法事实的真实记录，要求制作勘验笔录者对现场存在的客观事实详细地进行记录。但在实践中，有些执法人员并不在现场制作勘验笔录，而是由专卖内勤人员在案件处理中或结案归档时才将勘验笔录补充到案卷中去。这实际是凭空猜测，这种证据毫无效力可言。

（三）办案过程中存在一手包办的现象

办理烟草专卖违法案件的流程需要经过立案――办案人员调查取证――行政管理机关审查决定等过程。然而，在办案过程中存在行政管理机关办案人员一手包办的现象，即从立案到结案，甚至包括现场勘验笔录等文书，都是由内勤人员行政管理机关制作。这种做法是无视法定程序的表现，背离了依法办案原则，甚至容易出现以权谋私的现象。当事人一旦提起行政诉讼，必将败诉无疑。

（四）办案过程尚存在程序不当的问题

1、先调查，后立案。有些烟草专卖行政管理机关，在运用一般程序实施烟草专卖行政处罚时，应当履行的立案审批手续没有履行，而是由执法人员先行调查，后补办立案审批手续等现象，这不仅违反了执法程序，而且严重违背了“以事实为依据、以法律为准绳”的办案原则。

2、滥用自由裁量权，执法尺度不统一。这种情况在执法实践中主要表现为处罚措施的选择和尺度把握上随意性较大，同样的情况处罚起来时轻时重或你轻我重，不仅造成当事人对我们产生不信任感，会给今后执法带来更大阻力，使烟草专卖执法工作难以顺利进行。

三、解决上述问题的对策

上述问题虽然可能由于当事人不清楚法律法规而未出现复议撤消或败诉的情况，但仍不可忽视。笔者认为，为不断强化程序规范意识，树立依法行政、执法为民的思想观念，认真执行烟草专卖行政处罚规定，我们应当采取以下对策：

（一）加大对执法人员的素质培训，提高办案水平

专卖执法人员的素质建设是专卖队伍建设重中之重，一支有着良好法律意识和依法行政、执法为民思想意识的执法队伍是烟草行业走向规范不可或缺的前提条件。

要加强烟草执法人员的素质建设，就必须进一步提高执法人员的思想、道德、法律和业务水平，要求执法人员积极提高自身素质，树立和维护执法队伍的良好形象。因为，在实际工作中，执法工作开展的好与坏，很重要的一点就取决于烟草执法人员业务水平的高低，如果执法人员没有一定的业务能力，很容易就会造成当事人对执法人员的不满和对烟草行政机关形象的影响。因此，我们对执法人员的素质培训时要求他们注重对自身素质的提高和对法律法规的学习，帮助其树立正确的世界观、人生观、价值观和执法观，要求其注重自身形象，既要依法行政、又要严格执法，努力营造一个良好的执法环境和执法氛围。

相对于行政主体而言，行政相对人显然是弱势群体，为了保证行政执法的公正性就必须严格按照程序来执法。只有严格按法定程序执法，才能切实防止执法过程中个人专断和非公正的现象，特别是在烟草系统目前部分执法人员认识不到程序在执法中重要性的情况下更是如此，因此我们应该要求烟草执法人员严格按照法定程序执法，树立程序观念。这就要通过合理的考核制度，选拔合格优秀的执法人员，对那些滥竽充数、素质不高的庸才，及时予以清退，这样才能保证烟草执法队伍的素质，为严格执法打下基础。

（二）建立健全告知制度

依据《行政处罚法》的规定，制定从立案、查案、结案全过程的告知制度，保证行政执法中能充分体现维护当事人的合法权益。

在这方面，笔者认为，实行一次性告知制度，是加强烟草行政机关程序制度建设，方便当事人办事的措施之一。调查人员在检查市场时，应该一次性向当事人出示检查证件、表明身份，在制作《现场勘验笔录》时，应将执法人员出示证件告知身份这一情况记录详实；对调查人员依法先行登记保存当事人财物的，应一次性以书面形式告知当事人处理时限及地点；调查人员依法对当事人进行询问时，应一次性告知当事人权利、义务和调查人员身份，同时记录下来；对假冒伪劣卷烟的检测结果，应该一次性告知当事人，杜绝未告知就结案归档的现象。

承办人应一次性向来烟草专卖行政主管部门接受处理的当事人告知规定的处理依据、处理程序和要求提交的全部书面材料，一次性告知能否处理、手续是否完整、齐全。对符合规定、手续齐全的，能当场处理的，应立即处理；不能当场处理的，应主动说明原因，出具回执并告知处理时限。通过一次性告知制度，既可减少当事人来回跑之苦，节约当事人时间，又能规范烟草办案程序，树立烟草行政机关的良好形象。

（三）强化内部管理完善制约机制

强化对烟草专卖行政执法工作中程序的内部监督和制约，防止出现漏洞。笔者认为，这就要积极完善执法监督制度，改革执法制度，通过合法途径，加强机关内部自上而下和自下而上的监督，即烟草行政机关的内部监督。通过这种途径，加强对执法工作重的违反程序现象的追究，对于那些在执法过程中贪图一时效率而无视执法程序的执法人员坚决予以辞退或者转换岗位。同时严格把好案件审核关，对不符合法定程序的案件及时纠正；上级机关要把正确履行执法程序作为规范办案的一项重要内容，狠抓落实，通过领导不定期查岗和定期或不定期地开展案件卷宗评审活动，不断改进执法，提高办案水平。

第二篇：行政程序与行政执法

授课时间：2012.12.14

授课地点：四楼会议室

授课人：周信峰

授课内容: 行政程序与行政执法

一、行政程序基本问题

1．行政程序的法律特征

行政程序是行政主体实施行政行为时所应当遵循的方式、步骤、时限和顺序。行政程序具有如下法律特征：（1)法定性；（2)多样性；（3)分散性。

2、行政程序的基本原则：(1)公开原则；(2)公正、公平原则；(3)参与原则；(4）效率原则。

3、行政程序的基本制度：(1)行政听证制度；(2)行政回避制度；(3)审裁分离制度；(4)说明理由制度；(5)信息获取制度；(6)案卷制度。

2.行政程序的地位和作用

（1）有利于维护公民权利；（2）有利于增加行政主体和相对人之间的沟通，提高行政行为的社会可接受性；（3）有利于提高行政效率；（4）有利于减少解决行政纠纷，建立并维护和谐社会。

二、行政执法

行政执法是依法行政的重要内容。行政执法是依法行政的一个关键环节，是实现国家行政职能的重要活动，是建设社会主义法治国家系统工程的重要组成部分。依法行政最为有效的检验指标就是行政执法的质量。

（一）行政执法的特征：

1、主动性

2、广泛性

3、具体性

4、强制性

5、公益性

（二）行政执法的内容

1、赋予权力和设定义务（行政许可）。

2、剥夺、取消权利和免除义务（行政处罚）。

3、变更法律地位。就是行政机关对公民、法人或其他组织的法律地位加以变更。

4、赋予特定物以特有的法律性质。

（三）行政执法的种类

行政执法行为主要包括：行政许可、行政征收、行政处罚、行政给付、行政裁决、行政监督检查、行政确认、行政强制等。

（四）行政执法必须权限合法

权限合法是指行政执法主体必须在法定的职权内履行职责、行使权力，不得越权。

第三篇：烟草专卖行政执法程序

烟草专卖行政执法程序

一、出示执法证件。烟草专卖行政执法人员（以下简称执法人员）在实施检查、询问、文书送达等案件办理环节时应当出示河南省人民政府核发的行政执法证件和省级以上（含省级）烟草专卖行政主管部门核发的检查证件。

二、告知当事人享有的权利。案件询问开始前，执法人员应当告知当事人或证人如实回答、依法作证的义务，以及故意隐瞒案件真实情况或作伪证、隐匿证据可能导致的不利法律后果。告知当事人享有申请执法人员回避的权利，并询问当事人是否申请回避。

三、先行登记保存。依法实施先行登记保存的，应当告知当事人或有关人员不得销毁或转移证据。先行登记保存通知书应当载明先行登记保存所依据的法律、法规名称和具体条款。

依法需要抽样取证的，应当在抽样取证通知书上载明取证依据的法律、法规名称和具体条款。

四、作出行政处罚决定。烟草专卖行政主管部门在作出行政处罚决定前，应当制作《行政处罚事先告知书》送达当事人，并告知当事人有陈述和申辩的权利。

第四篇：农业行政执法程序（推荐）

农业行政执法程序

案件来源：检查发现、群众举报或投诉、上级交办、有关部门移送、媒体曝光、监督抽检、违法行为人交代

第一：检查

1、执法人员进行执法检查，应当二人以上，统一着装，仪表端正。有执法标志的应当佩带执法标志。

2、检查时，应当主动出示证件，示明身份，告知检查项目。

3、检查时，应当文明，行为规范，不得随意干扰公民、法人或其他组织正常的生产、生活和工作程序。

4、检查应当制作检查笔录。检查笔录应当交当事人或有关人员签名。拒绝签名的，由两名以上执法人员在笔录上注明情况并签名。

第二：立案

1、对于当场作出处罚决定的案件，在处罚后应采取补填《立案登记表》的形式予以补办立案手续，补办手续应当于日内完成。

2、其他案件，应由执法人员填写《立案审批表》，报有关负责人批准立案。

3、有关批准立案的负责人，应在收到《立案审批表》后尽快决定是否立案。

4、所有立案手续应在七天内完成。

5、对于有关机关书面提请处理的案件，监督所决定不予立案的，应将《不予立案通知书》告知相关行政机关。

第三：调查取证

1、对立案处理的案件，执法人员应当全面、客观、公正地调查、收集证据。

2、调查取证，应当二人以上，主动出示证件，表明身份，说明调查事项。

3、调查取证，应当制作调查、询问笔录。笔录应交当事人或有关人员核阅，无误后签名或盖章。拒绝签名和盖章的，由两名以上执法人员在笔录上注明情况并签名。

4、执法人员对与案件有关的物品和场所进行检查时，应当通知当事人到场，制作《勘验检查笔录》，当事人拒不到场的，可以请在场的其他人见证。

5、对先行登记保存的证据，应当在七日内作出下列处理决定：（1）、需要进行技术检验或者鉴定的，送交有关部门检验或者鉴定。（2）、对依法应当予以没收的财务，决定没收；对依法不需要没收的物品，退还当事人。（3）、对依法应当移送有关部门处理的，移交有关部门。

6、对证据进行抽样取证或者登记保存的，应当有当事人在场。当事人不在场的或者拒绝在场的，执法人员可以邀请有关人员参加。对抽样取证或者登记保存的物品应当制作《抽样取证凭证》和《证据登记保存清单》。第四：案件的审理和处罚决定

1、调查终结后，执法人员应当全面审理案件的事实、证据和有关依据，依法作出处理决定。

2、执法人员在调查结束后，认为案件事实基本清楚，主要证据充分，应当制作《案件处理意见书》，报监督所负责人审查。

3、农业处罚机关负责人对《案件处理意见书》审核后，认为应当给予行政处罚的，应当由处罚机关制作《违法行为处罚通知书》，送达当事人，告知当事人拟给予处罚的内容及其事实、理由和依据，并告知当事人在收到通知书之日起三日内，进行陈述和申辩，有权要求组织听证。

4、对当事人提出的有关事实、理由和证据的陈述和申辩，查明属实的，应当采纳。

5、当事人申请听证的案件，要及时组织听

证。

6、在案件调查完毕后，监督所负责人应当及时审查有关案件的调查材料、当事人的陈述和申辩、听证会笔录和听证会报告，对违法事实清楚，证据确凿的案件，根据清节轻重，作出处罚决定，并制作《行政处罚决定书》。

7、《行政处罚决定书》应当在宣告后当场交付给当事人，当事人不在场的，应当在7日内依据《中华人民共和国民事诉讼法》有关送达的规定或者《农业行政处罚程序规定》第四十六条规定送达当事人。

8、送达时，当事人应当在《送达回证》上签字盖章。当事人拒绝签收的，应当由两名以上执法人员在《送达回证》上注明情况并签字。

9、决定不予行政处罚的，应当制作《不予行政处罚决定书》，说明不予行政处罚的理由，并予以登记备案。

10、决定移送司法机关处理的，应当制作《建议追究刑事责任意见书》，连同有关案件材料及证据移送有管辖权的司法机关处理。

第五：执行

1、下列情形，执法人员可以当场收缴罚款：（1）依法给予二十元以下的罚款的；（2）不当场收缴事后难以执行的；（3）在边远、水上、交通不便地区，农业行政处罚机关及其执法人员《农业行政处罚程序规定》第十八条、第三十三条的规定作出罚款决定后，当事人向指定的银行交纳罚款确有困难，经当事人书面提出，农业行政处罚机关及其执法人员可以当场收缴罚款。

2、当场收缴罚款的，应当向当事人出具财政部门统一制发的罚款收据。

3、当事人逾期不交纳罚款的，每日按罚款数额3%加处罚款。

4、当事人逾期不履行行政处罚决定，在法定期限内不申请复议又你提起行政诉讼的，处罚机关应当依法强制执行或申请人民法院强制执行。

5、依法由处罚机关强制执行的，应当制作《行政强制执行决定书》并在知心前告知当事人。

6、申请人民法院强制执行的，应当制作《行政强制执行申请书》，并连同如下材料提交人民法院：（1）、《行政处罚决定书》；（2）、《法定代表人身份证明》及《授权委托书》；（3）、被申请执行人财产状况、银行帐号；（4）、安卷及其他有关材料。

7、需要相关单位协助执行工作的，应当制作《协助执行函》，告知相关单位。

第五篇：行政执法中的廉政问题

加强水政纪检监察党风廉政建设

任何权力都必须接受监督和控制，没有监督的权力必将导致专制、专横和腐败。孟德斯鸠对于权力的监督有一段经典语录：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验，有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方才休止。”新《水法》第六十三条规定“县级以上人民政府或上级水行政主管部门发现本级或者下级水行政主管部门的监督检查工作中有违法行为或者失职行为的，应责令其限期改正”。只有切实加强对执法队伍和执法人员的监督,才能保证水行政执法的公平和公正,保障依法行政,防止以权谋私、徇私枉法、执法犯法等不良行为的发生。我认为，水行政执法首先要接受水行政主管部门及其上级政府的监察监督；其次应依法接受具有法定监督权的国家机关(如国家权力机关、监察机关、司法机关等)的监督；此外,还应接受广大人民群众、社会团体和新闻舆论的监督。水行政执法活动只有自觉地接受全方位的纪检监察监督, 加强廉政建设，才能限制其自由裁量权的滥用，尽快适应新形势的需要，真正起到为水利事业健康发展保驾护航作用.在近几年的行政执法工作中，市水利局始终把加强廉政建设作为做好执法工作的基础，坚持思想上位、领导就位、措施到位，坚持把廉政建设与执法工作同安排、同部署、同落实，内抓管理，外树形象，提高了队伍素质，转变了工作作风，保证了各项工作的圆满完成。水利局始终以建设一支“政治坚定，作风过硬、廉洁勤政、服务精良”的水行政执法队伍为目标，以落实七项廉政措施为出发点，着力加强廉政建设和反腐败工作，促进全局水行政执法工作的快速健康发展。

一、抓学习，加强思想作风建设，提高廉政意识。加强思想政治教育，全面提高工作人员的素质，是抓好廉政建设的基础。因此，为增强执法人员的廉政意识，我们从提高干部素质入手，围绕“人”字做文章，狠抓了廉政建设教育。在每周的学习日中，我们坚持把各级党委关于党风廉政建设的文件和规定作为学习重点，同时结合工作特点，定期进行预防职务犯罪教育，学习《公务员奖惩任免条例》、《中国共产党纪律处分条例》以及签订《党风廉政责任状》等，通过学习教育，使水政执法人员不断增强廉洁自律意识，筑牢了拒腐防变的防线。

二、抓制度，加强制约机制建设，提高廉政建设保障。建立健全廉政制度建设，是搞好廉政建设并取得成效的重要保障。为此，我们针对本单位工作特点，从强化制约机制入手，建立了一整套行之有效的规章制度。为增强廉洁自律意识，建立了《水利执法人员工作守则》；为增强收费的透明性，建立了收费公开制度，并健全了各项收费依据规定；为增强执法的公开性，建立了水行政执法程序，健全了工作规范制度。通过上述制度的建立和落实，促使水政执法工作走上了制度化和规范化。

三、抓行风，加强工作作风建设，提高群众满意率。水利执法工作行风的好坏直接影响到全局的形象。为此，我们紧紧围绕“树立良好形象，创建优秀队伍”这一主旋律，坚持纠建并举的方针，积极主动抓好行风建设和纠风工作，重点解决群众反映的热点问题，不断提高依法行政的水平。

四、严格控制水政经费的使用，严禁公款吃喝、旅游或上娱乐场所消费。工作中支付的招待费要严格报批手续，把握界定的招待标准。

五、全体执法人员认真执行公安部“五条禁令”，在工作中严禁收受当事人的礼品，严禁吃、拿、卡、要，不允许出现关系案、人情案，工作日期间严禁饮酒。

六、增大执法工作的透明度，对职责范围内的工作程序，服务项目，收费标准和监督途径等全面实行公开，自觉接受人民群众监督。

七、加大执法力度，对违法违纪案件要严肃查处。对行业不正之风、执法犯法索贿受贿、徇私舞弊的以及群众反映的其他问题，发现一件查处一件，绝不姑息迁就。