国库集中支付制度改革中存在的问题

第一篇：国库集中支付制度改革中存在的问题

内容摘要：

一、国库集中支付制度改革中存在的问题首先，从人民银行国库部门看，对国库监管提出了挑战。具体而言：一是削弱了国库的监管职能。（1）国库的审核权难以发挥。改革前，国库可以对每笔预算拨款的凭证要素、拨款用途进行逐项审核，发现要素不全、填写不正确、用途不合理的拨款可立即拒办。而实行国库集中收付制度后，对预算拨款凭证的审核基本上由代理银行完成，人民银行国库部门只是在代理银行营业终了与国库单一账户清算后，才对财政直接或授权支付额度进行审核，只要在额度以内，人民银行就要清算。这样，人民银行对预算拨款就由直接审核变为事后审核，成了名副其实的“事后监督”。二是监督面逐步收缩。《财政国库管理制度改革方案》没有赋予人民银行国库部门对预算拨款的计划性进行监督，只是根据财政部门填制的“财政直接（或授权）支付汇总清算通知单”审核代理银行是否超额度办理清算，至于各级财政预算收支整体计划执行情况及各预算科目类、款、项收支进展情况，人民银行不得而知。三是检查处理权无法行使。《关于进一步加强国库监管工作的通知》对人民银行国库监管的职责作了明文规定，但在具体操作中除缺乏相应的法律支撑外，受各种因素影响也难以执行到位。虽然《关于进一步加强国库监管工作的通知》规定“人民银行监督代理银行代理财政性资金收付的有关业务”，但代理银行的代理资格是财政部门“确定”和“取消”的，也没有规定人民银行检查发现代理银行在代理财政性资金收付业务中存在违法、违规行为后，可采取什么措施进行处理。（2）加大了国库的监管难度。实行国库集中收付制度后，资金拨付方式发生了根本的改变，即由人民银行国库部门审核预算拨款凭证后将资金划转到预算单位账户，变为代理银行根据“财政直接或授权支付凭证”将资金支付给收款人，再与国库单一账户清算。这样，人民银行部分核算内容和管理对象就有所改变：人民银行在预算拨款业务上，由传统的“批零兼营”变为重点经营“批发业务”（指审核财政直接或授权支付汇总清算通知单），一般“零售业务”（指财政直接或授权支付通知单）则由商业银行代理。这样，国库在预算拨款业务核算上就会出现“业务笔数少、金额大、风险凸现”现象。再者，人民银行国库对拨款的监督对象，由传统的对各级财政机关监督变为对代理银行的监督。另外，监督的重点由原来对财政性资金使用的合理性、合规性和计划性监督，变为对代理银行业务的规范性监督。

一、国库集中支付制度改革中存在的问题

首先，从人民银行国库部门看，对国库监管提出了挑战。具体而言：一是削弱了国库的监管职能。（1）国库的审核权难以发挥。改革前，国库可以对每笔预算拨款的凭证要素、拨款用途进行逐项审核，发现要素不全、填写不正确、用途不合理的拨款可立即拒办。而实行国库集中收付制度后，对预算拨款凭证的审核基本上由代理银行完成，人民银行国库部门只是在代理银行营业终了与国库单一账户清算后，才对财政直接或授权支付额度进行审核，只要在额度以内，人民银行就要清算。这样，人民银行对预算拨款就由直接审核变为事后审核，成了名副其实的“事后监督”。二是监督面逐步收缩。《财政国库管理制度改革方案》没有赋予人民银行国库部门对预算拨款的计划性进行监督，只是根据财政部门填制的“财政直接（或授权）支付汇总清算通知单”审核代理银行是否超额度办理清算，至于各级财政预算收支整体计划执行情况及各预算科目类、款、项收支进展情况，人民银行不得而知。三是检查处理权无法行使。《关于进一步加强国库监管工作的通知》对人民银行国库监管的职责作了明文规定，但在具体操作中除缺乏相应的法律支撑外，受各种因素影响也难以执行到位。虽然《关于进一步加强国库监管工作的通知》规定“人民银行监督代理银行代理财政性资金收付的有关业务”，但代理银行的代理资格是财政部门“确定”和“取消”的，也没有规定人民银行检查发现代理银行在代理财政性资金收付业务中存在违法、违规行为后，可采取什么措施进行处理。（2）加大了国库的监管难度。实行国库集中收付制度后，资金拨付方式发生了根本的改变，即由人民银行国库部门审核预算拨款凭证后将资金划转到预算单位账户，变为代理银行根据“财政直接或授权支付凭证”将资金支付给收款人，再与国库单一账户清算。这样，人民银行部分核算内容和管理对象就有所改变：人民银行在预算拨款业务上，由传统的“批零兼营”变为重点经营“批发业务”（指审核财政直接或授权支付汇总清算通知单），一般“零售业务”（指财政直接或授权支付通知单）则由商业银行代理。这样，国库在预算拨款业务核算上就会出现“业务笔数少、金额大、风险凸现”现象。再者，人民银行国库对拨款的监督对象，由传统的对各级财政机关监督变为对代理银行的监督。另外，监督的重点由原来对财政性资金使用的合理性、合规性和计划性监督，变为对代理银行业务的规范性监督。

第二篇：国库集中支付制度改革存在的问题及对策

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国库集中支付制度改革存在的问题及对策

国库集中支付制度改革存在的问题及对策

摘要：国库集中支付制度改革是我国财政支出管理制度改革的重要内容，是我国建立公共财政框架的重要组成部分。实行国库集中支付改革，进一步增强财政资金支出的透明度，提高财政资金使用效益。但随着改革的深入，也出现了一些值得我们进一步探讨和解决的问题。

关键词：国库集中支付 改革 问题 对策

国库集中支付制度改革是我国财政支出管理制度改革的重要内容，是我国建立公共财政框架的重要组成部分。实行国库集中支付，其实质就是将政府所有财政性资金集中在国库或国库指定的代理行开设的帐户，同时所有财政支出均通过这一账户进行拨付，进一步增强财政资金支出的透明度，提高财政资金使用效益。但随着改革的深入，也出现了一些值得我们进一步探讨和解决的问题。

一、当前我国国库集中支付制度运行模式

当前我国国库集中支付制度的运行是：由政府财政部门在人民银行开设国库单一账户，财政一般预算、基金预算、和财政专户管理的预算外资金等均通过国库单一账户统一存储和实行国库集中支付。预算资金不再拨付给各单位分散保存；各单位可根据自己履行职能的需要，在批准的预算项目和额度内自行决定购买何种商品和劳务，但支付款项要由财政部门来进行审核；国库执行机构通过直接支付和授权支付拨付财政资金。

二、国库集中支付改革中存在的问题

1.部门预算的编制和管理还不够科学化精细化

部门预算是国库集中支付的基础和前提。单位编制用款计划的前提条件是该单位的部门预算。因此部门预算是否科学规范将直接影响到国库集中支付的实行。当前我们的部门预算编制和管理还存在不少问题：一是预算编制还比较粗糙，大都没有细化到具体项目。二是预算刚性不够，挤占、混用现象时有发生。资金使用缺乏预见性，年初

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预算不到位，“年终突击花钱”也影响到国库集中支付制度的正常运行。

2.信息系统建设尚不能完全满足集中支付的要求

实行国库集中支付后，财政资金的支付面广量大，只有以现代化的财政管理信息系统、国库管理、支付系统和银行资金清算系统为依托，才能确保财政资金支付的安全高效和快捷。但目前我市财、税、库、行之间虽已实现横向联网但程度不高，支付系统的数据还无法和其他相关部门共享共通，即使是财政部门内部各科室之间也尚未能实现信息共享。配套信息大平台建设若不尽快推进，将直接影响国库集中支付改革的进一步发展。

3.预算单位账户清理问题有待进一步加强

国库集中支付制度改革的核心是建立国库单一账户体系，并将所有财政性资金纳入单一账户体系管理。但由于具体操作的复杂性，目前市直预算单位基本账户仍保留着，这种账户设置上的“双轨制”不仅制约着国库单一账户体系的建立，影响改革的效果，同时也给单位违章违纪提供了空间和条件，造成部分财政性资金脱离财政部门监管，阻碍了国库集中支付改革深入发展。

三、完善国库集中支付制度的对策

1.进一步推进和细化预算编制改革

财政资金不再区分预算内外。即将所有的财政资金都纳入预算，从而使国库收支真实反映所有的财政收支状况，并使所有的财政收支都纳入国库的管理和监督范围。改变预算的历年制为跨年制。我国的预算是1月1日到12月30日，即历年制，但审批预算的各级人大一般都是在3月或更晚一些时候开会，这使得前几个月的预算执行缺乏法律依据。我国可以借鉴国外实行跨年制，这样可使预算草案在预算执行前就得以通过，全年的预算都有法律依据。细化预算科目，深化部门预算改革。国库集中支付制度要求部门预算具体而准确，而我国目前的预算编制比较粗糙、预算科目比较笼统，不利于国库集中支付制度的运行，所以有必要从功能上、性质上进行预算科目规范分类，建立多级预算体系，每项支出都要有相应的科目，并在一套科目中反映。

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2.加快电子化建设和完善国库集中支付软件

加快信息化“建设步伐，通过建立财、税、库横向联网，实现财政、税务、国库之间的信息共享。国库集中支付制度运行离不开网络的建设，加快信息化的建设步伐十分重要。首先要建立完善国库资金银行支付清算系统参与同城清算，做到实时清算，其次要建立财、税、库横向联网，实现财政、税务、国库之间的信息共享。督促软件公司尽快完善国库集中支付软件，增强系统的稳定性，杜绝一些异常情况的发生。此外，可以把对国库集中支付系统新的业务需求和修改意见提交软件公司进行修改、完善，使之更加适应区级财政实行国库集中支付改革的需要。

3.加强财政资金使用的监督管理，有效地防范和控制财政资金支付风险

实现对预算执行的有效控制，应进一步从制度设计、机制运行、动态监控等方面着手建立健全监督管理体系，加大对财政资金使用的监控力度。1.积极推行国库集中支付制度，在建立国库单一账户体系的基础上，财政支出按照规范的支付方式和程序，直接支付到供应商和最终用款单位。2.创新监管方式，在新的财政资金运行基础上，开发应用集实时监控、智能预警、监控分析、综合查询等多功能于一体的国库动态监控系统，建立对预算单位资金支付的事前监督机制。通过动态监控系统实现实时监控，发现问题和疑点，及时核实和纠正，保证每一笔财政资金使用符合预算规定的用途，有效防止预算单位、代理银行违规向其他账户划转资金等行为。

4.重视建立科学合理的监督控制体系，为国库集中支付制度的顺利实施提供机制保障

国库集中支付制度要想充分发挥其强化预算约束和监督、提高资金使用效率的作用，离不开严格的管理、监督执行机制。财政、国库、审计、代理银行及预算单位应按照各自的职责对财政资金支付的过程和结果进行监督。财政部门要建立预算单位分月用款计划制度，加强对财政资金使用的监督，同时应建立完善对国库支付执行机构的内部监督制约制度；人行国库部门要严格履行央行对商业银行的监管职责，强化对代理银行的资信、资金清算业务的监督；审计部门要进一

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步加强对预算执行情况的审计检查，促进政府部门和其他预算执行部门依法履行职责。通过建立和完善科学合理的监督控制体系，确保国库集中支付制度的顺利实施。

参考文献

[1]梁?.国库集中支付改革的实践与思考[J].江苏商论 2006（11）.[2]马勤文.国库集中支付制度改革中的实践与体会[J].科技咨询导报 2006（18）.作者简介：赵鑫（1983-），男，满族，吉林省白山市，吉林财经大学05级电子商务本科。

孙慧（1985-），女，汉族，吉林省集安市，吉林长春大学03级本科。

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第三篇：浅谈国库集中支付制度改革

浅谈国库集中支付制度改革

［摘要］摘要：全面推进国库集中支付制度改革，是市场经济条件下实行公共财政的必然选择。改革取得了显著的成效，同时也遇到了重重阻力，离全面推行国库集中支付制度还有相当大的差距。对此，本文拟从加强改革的认识、解决国库集中支付制度中的委托代理问题以及深化配套改革、完善各项规章制度等角度来探讨进一步推进国库集中支付制度改革。［关键词］国库改革问题

一、国库集中支付改革的概述

（一）什么是国库集中支付制度

国库集中支付制度改革，是我国建立公共财政体系的重要内容，是我国现阶段建立现代财政国库制度的核心内容。国库集中支付制度是改变现行的财政资金层层拨付程序，由国库集中支付机构在指定银行开设国库单一账户，所有预算单位需要购买商品或支付劳务款项时，由预算单位提出申请，经国库支付机构审核后，将资金直接从单一账户支付给收款人的制度。实行国库集中收付制，是解决财政资金使用中诸多问题的治本之策，是从源头上治理腐败的重大措施，也是市场经济条件下实行公共财政的必然选择。目前，已有33个省份实施了国库集中支付改革，并向城市、县级推进。按照中央的统一设计和要求，2005年起我国将全面推行国库集中支付制度改革。

（二）国库集中支付改革的现状

近几年来，财政工作为适应市场经济的发展，实现宏观调控，稳定经济发展，加大监督力度，实现资金优化配置，建立国库集中收付制度，推行政府采购。实行国库集中支付制度，就是以国库单一账户体系为基础，以健全的财政支付信息系统和银行间实时清算系统为依托，在预算单位动用财政性资金购买商品、劳务和支付款项时，由其提出申请，经国库集中支付机构审核后，将资金通过国库单一账户体系支付给收款人。这改变了过去先将财政资金层层拨付到预算单位，再由预算单位分散支付给收款人的做法，从而有效减少中间环节，减少资金占用，方便单位及时用款，提高资金使用效益。

为了推进国库集中支付改革，经国务院批准，财政部、中国人民银行联合制订出台了《财政国库管理制度改革方案》，并由中央财政选择国家水利部等6家中央单位率先开始试点，财政部门对各试点单位的经费不再事先预拨，资金的使用，由各单位根据细化的预算自主决定，财政部门核对后由单一账户进行转账结算。在实际支付之前，所有的资金都集中在国库，财政部门可以统一调度。这种制度减少了财政支出的中间环节，有效防止了财政资金被挤占、截留、挪用等问题，从源头上预防和遏制了腐败，确保了财政资金的使用效益。可以说，推行国库集中支付制度改革，具有重要的现实意义。

二、国库集中支付改革中存在的问题

（一）国库集中支付制度在一定程度上调整了相关主体的既得利益，从而影响了制度执行的积极性

国库集中支付是一项需要代理银行和各级政府、单位全力配合协作的系统工程，一旦这些主体的既得利益受到破坏，制度执行起来就会异常困难。在传统的财政收支管理方式下，财政预算性比较弱，资金按额度拨付给各个预算部门，预算部门具有很大的自主权，可以通过挪用、挤占、坐收坐支等方式实现部门利益；对于银行来说能获得大量的信贷资金，并且就业务处理而言也比较简单。在实施国库集中支付制度后，预算单位必须专款专用，在资金支配上受到很大的限制，并且由于账户分立核算，年底不能再像以前那样用事业经费冲抵行政经费的缺口，原有的一些不规范的资金使用行为被严格限制；而银行不仅需要投入大量的人力、物力和财力，来处理比以往复杂得多而手续费却很少的业务，而且还面临着诸如垫付资金、资金损失等风险，这些都对利益主体的积极性造成了非常严重的打击，使得该支付制度实施起来比较困难。

（二）支付流程比较繁琐并且难以依法理财

在国库集中支付制度下，从项目发生到预算单位或供应商收到资金需要经历二十多个环节，任何环节出问题就会影响整个工作流程，大大降低了工作效率。在政府制定采购计划时，由于审批程序复杂致使财政资金不能及时到账，从而对工作进度和资金使用效率造成了很大的影响。并且由于财政资金性质复杂，涉及的业务和部门比较繁琐，不仅增加了相关部门的工作量，而且也使得支付效率相对低下。另外，由于预算批复时间在每年的3-4月份，而在此之前往往有些经常性专项由于没有预算指标无法支出，迫使预算单位利用其他项目资金垫付或者延迟专项支付，导致预算项目的混用和窜用，难以满足国库集中支付制度中依法理财的要求。

（三）业务模式存在一定的缺陷

由于国库集中支付方式处理每一笔支出均需要由预算单位主动发起，所以对于诸如银行代扣代缴业务（税款、电话费、水电费、物业费）的扣缴等被动扣款业务还难以运用目前的业务模式进行处理，否则委托代收的“零余额”账户就会出现“负余额”，滞纳金的问题随机产生，致使需要保留一些预算单位的基本账户。并且现有的国库集中支付制度规定下一年的经费的拨付指标参照本资金的使用情况，这样容易导致预算单位年终大量支取零余额账户资金，把不该财政用款的支出也用财政经费支出或者采用提取现金方式、转储大额定期存单以及向本单位其他账户划拨资金的方式使年终零余额账户不会出现结余，以避免财政会因本的资金未用完而减少单位下一的经费。

三、国库集中支付改革的对策

（一）提高预算编制和管理水平

编制预算时应将以“基数加增长”编制方法为主的改变为“零基预算加项目预算”、“因素编制法”为主再与其他方法相结合，这样可以综合考虑税源情况、政策性减收和经济增长预期等多因素的基础上进行预算编制；在编制支出预算时将预算工作分支细化，并结合单位当年的财力状况和实际需求对支出额度、方向和用途等做出具体核定。在执行预算时候要做到统筹兼顾，不断强化预算的刚性约束，严禁随意超越预算、扩大预算范围和调整预算等行为发生。

（二）要进一步推进和细化预算编制改革

财政资金不再区分预算内外。即将所有的财政资金都纳入预算，从而使国库收支真实反映所有的财政收支状况，并使所有的财政收支都纳入国库的管理和监督范围。改变预算的历年制为跨年制。我国的预算是1月1日到12月30日，即历年制，但审批预算的各级人大一般都是在3月或更晚一些时候开会，这使得前几个月的预算执行缺乏法律依据。我国可以借鉴国外实行跨年制，这样可使预算草案在预算执行前就得以通过，全年的预算都有法律依据。细化预算科目，深化部门预算改革。国库集中支付制度要求部门预算具体而准确，而我国目前的预算编制比较粗糙、预算科目比较笼统，不利于国库集中支付制度的运行，所以有必要从功能上、性质上进行预算科目规范分类，建立多级预算体系，每项支出都要有相应的科目，并在一套科目中反映。

（三）简化业务流程，提高资金支付效率

进一步优化业务流程，提高财政资金支付效率。进一步简化用款计划审批程序，特别是

要简化财政内部对用款计划的审批环节。如对人员和公用经费的审批程序可直接报送到国库部门予以审批，或直接按照均衡拨款的原则在每月底自动产生下达用款计划；进一步规范财政部门的审批时限，尽量在规定的时间内完成审批，保证单位及时用款；改进和简化资金清算程序，节省清算时间，延长单位使用资金的时间，方便单位用款。同时，建议人民银行制定电子住处的使用和管理办法，逐步取消纸技凭证的传递，实现网上资金的无纸化清算。

（四）协调各利益主体的利益

财政会计、代理银行、国库和预算单位等都是国库集中支付制度下的利益主体，虽然它们之间存在着博弈关系，看似利益冲突，实际上只要它们相互鼎力配合协作，完全可以使各利益主体的利益最大化，实现“共赢”。例如，代理银行和国库之间加强沟通和联系，代理银行认真把关，决不允套取国库资金的现象发生，否则取消其代理资格；与此同时，国库也应积极配合代理银行的工作，及时清算代理银行的代垫资金，如果由于财政困难等原因难以及时清算，则应该及时和代理银行沟通协商，把代理银行的代垫资金作为政府的贷款处理，及时还本付息。只有互惠互利，确保各方的利益，才能顺利推进国库集中支付制度的实施。2011年是国库集中收付制度改革推行的第十年。被称为一场“财政革命”的国库集中收付制度改革，给我国预算执行管理制度带来了根本性变革，确立了国库集中收付制度在我国财政财务管理中的核心基础性地位。随着国库集中收付制度改革扎实有序推进，我国实现了财政资金运行由“中转”变为“直达”，财政资金运行监控能力和使用效益大幅提高，基层预算单位每一笔收缴和支付信息，都可以实时传输到财政部门。同时，财政资金运行安全得到切实保障，通过建立预算执行动态监控机制，实现了财政部门对预算执行全过程的实时、明细和智能监控。

参考文献：[1]张维迎。博弈论与信息经济学[M].上海：上海人民出版社，1996.[2]财政部国库司。国库集中支付基本业务释要

（一）———国库单一账户体系管理[J].预算管理与会计，2005，（7）。

[3] 寇铁军.建立国库集中支付制度的基本分析[J].北财经大学学报,2006(4).[4]李安泽.推行国库集中支付制的四条过渡路径[J].当代财经,2005(7).[5]刘敏.论财政管理体制改革——国库集中支付制度[J].企业研究,2006(12).

第四篇：国库集中支付制度改革问答

国库集中支付制度改革问答

问：我国国库单一账户体系是怎样设置的？

答：我国国库单一账户体系设置为五类账户的集合：

1、财政部门在中国人民银行开设国库单一账户，用于记录、核算和反映纳入预算管理的财政收入和支出。

2、财政部门在商业银行开设零余额账户，用于预算资金的日常支付和与国库单一账户清算。

3、财政部门在商业银行开设的预算外资金专户，用于记录、核算和反映预算外收入和支出，并对预算外资金的日常收支进行清算。

4、为预算单位开设零余额账户，用于记录、核算和反映预算单位的转帐和小额零星支出，并与国库单一账户进行清算。

5、经国务院批准或授权财政部批准开设的专户。由于目前处于改革和发展的关键时期，政策性支出项目还比较多，某些财政支出具有特殊意义，账户和支付的管理有特殊要求，有的需要通过政策性银行封闭运行，如粮食风险基金等。

问：传统体制下财政国库管理和运作方式存在哪些弊端？答：目前财政性资金的缴库和拨付方式是通过征收机关和预算单位多重设立账产分散进行的。存在的主要弊端：一是重复和分散设置账户，财政性资金由各部门和预算单位分散掌

握和安排，财政资金活动透明度不高，造成在支出活动没有实际发生之前大量资金长时间滞留在部门和单位，一方面大量资金闲置，降低了财政资金的使用效率，另一方面政府难以集中财力办大事，该办的事情不能集中财力予以支持。同时也增大了管理难度，容易造成挤占、挪用，甚至产生腐败现象。二是财政收支活动信息反馈迟缓，财务会计信息失真现象较为普遍，难以及时为预算编制、执行和宏观经济调控提供准确依据，严重地影响—厂政府对财政经济运行的把握和调控。三是在传统收付制度下，财政部门资金使用状况的监督主要采取事后监督的方式，难以实现事前有效的监控，从而容易产生截留、挤占、挪用资金甚至产生私设“小金库”等违法、违纪、违规行为。

问：国库集中支付的方式有哪些？

答：不同的支出类型实行不同的支付方式和程序：

1、直接支付方式；

2、财政授权支付方式。

问：什么是财政授权支付方式？

答：是指经财政部门授权，由预算单位在批准的用款额度内自行开具支付令，通过单位零余额账户将资金拨付到收款人账户。开设小额现金账户的，通过小额现金账户提取现金进行支付。实行此方式主要包括预算单位的零星支出和购买支出(分散采购部分)。

问：“财政国库集中收付中心”的主要职责是什么？答：财政国库集中收付中心的主要职责是：

1、办理财政直接支付业务；

2、提供授权支付凭证信息；

3、办理政府采购资金拨款：

4、配合财政国库做好工资直发的有关工作；

5、管理和使用财政性资金有关账户；

6、管理明细账；

7、管理预算单位支付信息；

8、管理财政性资金各种支付凭证并加强管理。问：什么是零基预算？

答：所谓零基预算，通俗地说就是指在编制预算时不考虑单位上开支基数，一切从零开始。

问：什么是部门预算？

答：部门预算就是一个部门一本预算，即由政府各部门编制，经财政部门审核后报人大审议通过，反映部门所有收入和支出的预算。部门预算可以看做是政府和立法机构对预算进行管理和控制的基本框架。部门预算实际上就是综合预算。问：什么是预算外资金?如何加强预算外资金的监管？答：预算外资金是国家机关、事业单位、社会团体、具有行政管理职能的企业主管部门和政府委托的其他机构，为履行或代行政府职能，依据国家法律法规和具有法律效力的规章

而收取、提取、募集，未纳入财政预算管理的各种财政性资金。

预算外资金是国家财政性资金，应由财政部门建立统一账户，实行收支两条线管理，并积极推行“单位开票、银行代收、财政统管”的改革，彻底实现票款分离，在此基础上逐步实行预算内外资金结合使用，以增强政府调控能力，使预算外资金管理实现“国家所有、财政管理、政府调控”的三权归位。

第五篇：国库集中支付制度改革之我见

国库集中支付制度改革之我见

国库集中支付制度改革之我见

改革开放以来，我国财税体制进行过几次重大的改革，尤其是年的分税制财政体制改革，取得了巨大的成功。但是，由于受各种条件的限制，以往改革的重点大多是在财政收入方面，好范文，全国公务员公同的天地www.xiexiebang.com面对计划经济条件下形成的财政支出制度的基本框架尚未进行大的改革。财政支出管理中存在的问题十分突出。我们认为，借鉴国际通行的做法，在我国推行国库集中支付制度改革是解决当前支出管理问题的一项重要措施。下面，谈一些个人看法。

（一）现行国库支付制度中存在的主要问题。目前我国实行的是分散支付制度，也就是将预算确定的各部门和各单位支出总额按期拨付到其在商业银行开立的账户上，由各单位自主使用。这种支付制度存在的主要问题：一是缺乏严格的预算监督机制，容易滋生腐败行为。预算资金一旦拨付给了部门和单位，就脱离了财政监督，各种克扣、截留、挪用资金的现象无法控制。特别是建设项目资金，经过层层克扣，落实到具体项目上的资金往往少而又少，容易出现“豆腐渣工程”现象。其表现是各种腐败现象有禁不止，国家经济秩序被严重扰乱，在人民群众中造成极坏的影响，党和政府的威信也受到严重损害。二是由于大量资金沉淀在各部门、各单位，资金使用效率很低。同时，财政部门在进行资金调度时还要额外增发短期国债，资金成本大大增加。三是无法建立起一套与社会主义市场经济体制相适应的预算管理制度。预算执行是预算管理的关键，这一环节管不好，财政管理就无法适应现代经济制度的要求，预算管理制度不可能做到科学、规范。

（二）实行国库集中支付制度是市场经济国家的通行做法，也是解决我国现行支出管理制度中存在问题的一项重要措施。强化预算管理，解决我国预算管理中存在的突出问题，必须进行两项根本性改革：一是预算编制、审批、监督制度改革；二是预算执行制度改革。目前，根据人大常委会的要求，党中央、国务院的统一布署，第一项改革已经在稳步推进。从年起，各部门开始试编部门预算，并细化向人代会报送的预算草案。但是，如果第二项改革没跟上，第一项改革的效果必然大打折扣，细化预算编制的意图难以实现、作用难以发挥，预算管理中存在的突出问题仍然得不到解决。因此，有必要在搞好第一项改革的同时，精心布置，积极稳妥地推进第二项改革工作。

预算执行方面的改革方法很多。改革开放以来，中央和地方各级财政部门以及其他预算支出部门都进行过不少探索和实践，采取过多种模式，也取得了很大的成绩，但都没有根本解决问题。我认为，借鉴国际经验，在我国推行国库集中支付制度改革是解决问题的根本出路。

所谓国库集中支付制度就是对从预算分配到资金拨付、资金使用、银行清算，直至资金到达商品和劳务供应者账户全过程的监控制度。其基本含义是：财政部门在中央银行设立一个统一的银行账户，各单位的预算资金统一在该账户下设立的分类账户中集中管理；预算资金不再拨付给各单位分散保存；各单位可根据自己履行职能的需要，在批准的预算项目和额度内自行决定购买何种商品和劳务，但支付款项要由财政部门来进行；除特殊用途外，资金都要通过国库直接支付给商品和劳务供应者。

实行集中支付，虽然不改变各部门、各单位的支出权限，但其作用在于建立起预算执行的监督管理机制。财政部门掌握资金支付权，可以根据资金的使用是否符合预算的规定而决定是否给予支付；将资金直接支付给商品和劳务供应者而不再通过任何中间环节，可以掌握每笔资金的最终去向，为从根本上杜绝在预算执行中的克扣、截留、挪用资金的现象奠定基础。如果这项改革实实在在地推进，不仅具有加强财务管理，提高资金使用效率的意义，更具有倡廉、堵乱、防散、壮干的作用，意义非同一般。

（三）现阶段推行国库集中支付制度改革虽然难度很大，但条件基本具备、时机基本成熟。推进这项改革的难度：一是人们的观念一时难以转变。分散支付方式是几十年来人们习惯的支付方式，对此进行根本性改革，观念转变需要有个过程。二是部门和单位可能会有些阻力。在分散支付条件下，各部门和各单位使用资金时，不受预算硬约束，自主性强，资金还可以存入商业银行生息。改革后，这些“好处”将不复存在。三是在分散支付条件下，地方政府可以将某些部门和单位的资金集中存入指定的商业银行，作为争取项目贷款的条件。改革后，预算资金必需保存在中央银行，地方政府将失去这个手段。这些因素都可能在推行这项改革时形成阻力。但是，只要认清这项改革的重要意义，有党中央、国务院的坚强领导，各部门、各地方从改革大局出发，充分理解和大力支持，加上我们精心设计改革方案，困难是完全可以克服的。

我们认为，现阶段推进这项改革的条件已基本具备，时机也基本成熟。一是全国人大常委会对改革

预算编制，加强财政监管提出了很高的要求。这既是压力也是动力，对我们克服各种阻力，争取各方面的支持和配合十分有利。二是从年起，预算编制方法已作重大改革。按照人大常委会的要求，中央预算编制要细化到部门和地方、细化到项目，这些都为推进集中支付制度改革创造了良好的条件。三是近年来进行的一系列财政经济体制改革为进一步推进集中支付改革打下了坚

实的基础，积累了经验。特别是由于分税制财税体制改革取得了巨大成功，财政改革重点转移到公共支出领域已是形势的必然。四是，国库集中支付制度是西方发达国家通行的做法，有丰富的国际经验可资我们借鉴。匈牙利和我国台湾省已经完成了这项改革，其实践表明，这项改革虽然有很大阻力，但是可以成功的。五是世界银行和国际货币基金组织在这个领域和我们一起作过深入研究，赞成我们的改革思路，认为它符合国际惯例，并表示尽最大努力向我国提供技术援助，支持这项改革。六是我国目前办公自动化水平和软件开发设计能力已能基本满足这项改革的要求。七是地方政府改革意识不断加强，不少地方主动请战，积极要求进行这项改革试点。

（四）改革国库集中支付制度的基本思路。

国库集中支付制度改革的最终目标是要实现从现行的分散支付向国库集中支付转变。目前，我们将这项改革先定位于支付制度改革，主要是考虑到国库收入制度改革条件尚不成熟以及改革要先简后繁、逐步深入，一俟国库集中支付制度改革基本成功，我们再集中精力推进国库收入制度改革，最终实现国库集中收付制度，也就是西方发达国家普遍实行的“国库单一账户制度”。国库集中支付制度改革的基本思路是：

⒈改变资金管理方式。第一，在中央银行建立国库单一账户体系；相应地，在财政部门建立统一的资金账册管理体系。第二，预算资金由原来层层下拨给预算单位，改变为由财政部门统一保存在中央银行国库单一账户上进行管理，财政部门不再将资金拨到预算单位，而只给预算单位下达预算指标，以及审批预算单位月度用款计划。预算资金在没有支付给商品和劳务供应者之前始终保存在中央银行国库单一账户上。第三，设立“国库集中支付中心”（以下简称“支付中心”）。预算资金由原来通过人民银行国库部门整笔拨给各预算单位，改变为由支付中心根据各预算单位的用款情况和实现的购买行为开具的付款申请，直接支付给商品和劳务供应者，即由原各预算单位分散支付改为由支付中心集中支付。财政部门设立的支付中心，负责办理各预算单位向商品和劳务供应者支付的款项；人民银行国库部门负责国库账户管理、资金清算以及相关管理和监督工作。

⒉改变资金支付方式。由于资金管理方式发生变化，支付方式也作相应改革。改革以后，除小额零星开支外，预算单位发生购买行为时，向财政部门提出支付申请，资金由支付中心根据预算单位申请的数额和用途直接从国库单一账户上支付给商品和劳务供应者。

此外，为了保证预算单位及时、便利地用款以及某些特殊用款开支，除了上述这种主要支付方式外，还有以下三种辅助支付方式：（）工资支出。支付中心在商业银行开设工资账户，并根据同级财政部门下达的工资预算，按月将资金从国库单一账户划拨到商业银行的工资账户；商业银行再根据各预算单位开具的职工工资表，将资金拨付到职工个人的工资账户（工资卡）。（）零星支出。预算单位的日常小额经费支出，包括购买一般办公用品，支付差旅费、业务招待费等，由支付中心根据核定的零用金额数，将资金从国库财政存款户拨入其在商业银行开设的“零用金存款账户”，并委托商业银行为各单位提供小额支票（包括现金支票）和信用卡，由各单位自主支配使用。（）转移性支出。拨付给预算单位或下级财政部门（统称受款人），但尚未用于购买商品和劳务的支出，由支付中心将核定的资金从国库单一账户直接拨入受款人的银行账户。试点过程中，尚未实行集中支付的预算单位的支出也采取这种方式进行支付。

（五）实行国库集中支付制度的配套改革。为了加快国库集中支付制度改革步伐，使这项改革顺利进行，需要做好相关的准备工作。一是要制定《集中支付操作程序》、《国库支票管理办法》；二是要修改《国库条例》及其实施细则，修改《中国人民银行会计制度》、《国库会计核算办法》、《财政总预算会计制度》等相关财政、金融法规；三是要建立支付中心业务和信息处理系统；四是要选择代理国库日常业务的商业银行等。