国库集中支付制度改革成效明显

第一篇：国库集中支付制度改革成效明显

扩大覆盖面

提高支付率

——****县国库集中支付制度改革纵深拓展

2011年是“十二五”规划的开局之年，是财政改革的发展之年，也是财政辉煌的铸就之年。按照上级精神，局党总支决定进一步深化国库集中收付制度改革，延伸和拓展集中收付覆盖面，扩大财政直接支付范围，从广度和深度两方面构筑起财政资金运行的“直通车”和“安全网”，具体思路是：

一、加快一个转变。科学合理安排工作计划，不断强化时间意识、效率意识和服务意识，坚决纠正办事拖拉、推诿扯皮、不讲效率的行为，做到把思想用在工作上，情感贴在民心上，作风落到求实上，切实转变工作作风，努力提高公共服务能力，创建服务型机关。

二、促进一个发展。争取县委、县政府和县纪委的支持，一是将全县农村中小学教师工资及学杂费收支纳入国库集中收付范围；二是将与财政供给有直接联系而尚未纳入管理的单位，如消防、武警、人武部、县医院、县工会等纳入财政支付中心管理；三是将乡镇机构改革后全供核编人员的工资统发纳入国库直接支付，促进财政体制改革的发展。

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三、抓好两项建设。一是抓好规章制度建设。进一步健全服务承诺、文明办公、财务管理、政务公开等制度，促进支付中心工作管理秩序化、人员管理制度化。二是抓好网络信息建设。将各项财经法规、服务程序纳入县政府公众网中的财政网，借助“金财工程”局域网，积极做好国库集中支付网上查询、申报、审核的准备工作，实行零余款帐户管理，为预算单位提供更加方便快捷的服务。

四、实现两个提高。一是实现服务质量的提高。在坚持服务为先的基础上，保持支付中心大厅窗明几净，花香四季，为预算单位提供良好的服务环境；工作人员统一着装、挂牌上岗，进一步提高沟通力、亲和力；开展对预算单位的意见评价和询访工作，争取各界的支持与理解；进一步加强业务部门的工作联系与协调，保证各项工作高质高效运行。二是实现防腐力度的提高。加大对专项资金的监督力度，实现专项资金国库直接支付；严把支出审核关，纠正截留、挪用资金等违规问题和资金使用中违规操作；由县纪委牵头，非税管理局与财政支付中心联手对各预算单位进行收支检查，严查“账外账”、“小金库”，确保国库集中收付制度改革在广度和深度上实现突破。

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第二篇：国库集中支付制度改革问答

国库集中支付制度改革问答

问：我国国库单一账户体系是怎样设置的？

答：我国国库单一账户体系设置为五类账户的集合：

1、财政部门在中国人民银行开设国库单一账户，用于记录、核算和反映纳入预算管理的财政收入和支出。

2、财政部门在商业银行开设零余额账户，用于预算资金的日常支付和与国库单一账户清算。

3、财政部门在商业银行开设的预算外资金专户，用于记录、核算和反映预算外收入和支出，并对预算外资金的日常收支进行清算。

4、为预算单位开设零余额账户，用于记录、核算和反映预算单位的转帐和小额零星支出，并与国库单一账户进行清算。

5、经国务院批准或授权财政部批准开设的专户。由于目前处于改革和发展的关键时期，政策性支出项目还比较多，某些财政支出具有特殊意义，账户和支付的管理有特殊要求，有的需要通过政策性银行封闭运行，如粮食风险基金等。

问：传统体制下财政国库管理和运作方式存在哪些弊端？答：目前财政性资金的缴库和拨付方式是通过征收机关和预算单位多重设立账产分散进行的。存在的主要弊端：一是重复和分散设置账户，财政性资金由各部门和预算单位分散掌

握和安排，财政资金活动透明度不高，造成在支出活动没有实际发生之前大量资金长时间滞留在部门和单位，一方面大量资金闲置，降低了财政资金的使用效率，另一方面政府难以集中财力办大事，该办的事情不能集中财力予以支持。同时也增大了管理难度，容易造成挤占、挪用，甚至产生腐败现象。二是财政收支活动信息反馈迟缓，财务会计信息失真现象较为普遍，难以及时为预算编制、执行和宏观经济调控提供准确依据，严重地影响—厂政府对财政经济运行的把握和调控。三是在传统收付制度下，财政部门资金使用状况的监督主要采取事后监督的方式，难以实现事前有效的监控，从而容易产生截留、挤占、挪用资金甚至产生私设“小金库”等违法、违纪、违规行为。

问：国库集中支付的方式有哪些？

答：不同的支出类型实行不同的支付方式和程序：

1、直接支付方式；

2、财政授权支付方式。

问：什么是财政授权支付方式？

答：是指经财政部门授权，由预算单位在批准的用款额度内自行开具支付令，通过单位零余额账户将资金拨付到收款人账户。开设小额现金账户的，通过小额现金账户提取现金进行支付。实行此方式主要包括预算单位的零星支出和购买支出(分散采购部分)。

问：“财政国库集中收付中心”的主要职责是什么？答：财政国库集中收付中心的主要职责是：

1、办理财政直接支付业务；

2、提供授权支付凭证信息；

3、办理政府采购资金拨款：

4、配合财政国库做好工资直发的有关工作；

5、管理和使用财政性资金有关账户；

6、管理明细账；

7、管理预算单位支付信息；

8、管理财政性资金各种支付凭证并加强管理。问：什么是零基预算？

答：所谓零基预算，通俗地说就是指在编制预算时不考虑单位上开支基数，一切从零开始。

问：什么是部门预算？

答：部门预算就是一个部门一本预算，即由政府各部门编制，经财政部门审核后报人大审议通过，反映部门所有收入和支出的预算。部门预算可以看做是政府和立法机构对预算进行管理和控制的基本框架。部门预算实际上就是综合预算。问：什么是预算外资金?如何加强预算外资金的监管？答：预算外资金是国家机关、事业单位、社会团体、具有行政管理职能的企业主管部门和政府委托的其他机构，为履行或代行政府职能，依据国家法律法规和具有法律效力的规章

而收取、提取、募集，未纳入财政预算管理的各种财政性资金。

预算外资金是国家财政性资金，应由财政部门建立统一账户，实行收支两条线管理，并积极推行“单位开票、银行代收、财政统管”的改革，彻底实现票款分离，在此基础上逐步实行预算内外资金结合使用，以增强政府调控能力，使预算外资金管理实现“国家所有、财政管理、政府调控”的三权归位。

第三篇：浅谈国库集中支付制度改革

浅谈国库集中支付制度改革

［摘要］摘要：全面推进国库集中支付制度改革，是市场经济条件下实行公共财政的必然选择。改革取得了显著的成效，同时也遇到了重重阻力，离全面推行国库集中支付制度还有相当大的差距。对此，本文拟从加强改革的认识、解决国库集中支付制度中的委托代理问题以及深化配套改革、完善各项规章制度等角度来探讨进一步推进国库集中支付制度改革。［关键词］国库改革问题

一、国库集中支付改革的概述

（一）什么是国库集中支付制度

国库集中支付制度改革，是我国建立公共财政体系的重要内容，是我国现阶段建立现代财政国库制度的核心内容。国库集中支付制度是改变现行的财政资金层层拨付程序，由国库集中支付机构在指定银行开设国库单一账户，所有预算单位需要购买商品或支付劳务款项时，由预算单位提出申请，经国库支付机构审核后，将资金直接从单一账户支付给收款人的制度。实行国库集中收付制，是解决财政资金使用中诸多问题的治本之策，是从源头上治理腐败的重大措施，也是市场经济条件下实行公共财政的必然选择。目前，已有33个省份实施了国库集中支付改革，并向城市、县级推进。按照中央的统一设计和要求，2005年起我国将全面推行国库集中支付制度改革。

（二）国库集中支付改革的现状

近几年来，财政工作为适应市场经济的发展，实现宏观调控，稳定经济发展，加大监督力度，实现资金优化配置，建立国库集中收付制度，推行政府采购。实行国库集中支付制度，就是以国库单一账户体系为基础，以健全的财政支付信息系统和银行间实时清算系统为依托，在预算单位动用财政性资金购买商品、劳务和支付款项时，由其提出申请，经国库集中支付机构审核后，将资金通过国库单一账户体系支付给收款人。这改变了过去先将财政资金层层拨付到预算单位，再由预算单位分散支付给收款人的做法，从而有效减少中间环节，减少资金占用，方便单位及时用款，提高资金使用效益。

为了推进国库集中支付改革，经国务院批准，财政部、中国人民银行联合制订出台了《财政国库管理制度改革方案》，并由中央财政选择国家水利部等6家中央单位率先开始试点，财政部门对各试点单位的经费不再事先预拨，资金的使用，由各单位根据细化的预算自主决定，财政部门核对后由单一账户进行转账结算。在实际支付之前，所有的资金都集中在国库，财政部门可以统一调度。这种制度减少了财政支出的中间环节，有效防止了财政资金被挤占、截留、挪用等问题，从源头上预防和遏制了腐败，确保了财政资金的使用效益。可以说，推行国库集中支付制度改革，具有重要的现实意义。

二、国库集中支付改革中存在的问题

（一）国库集中支付制度在一定程度上调整了相关主体的既得利益，从而影响了制度执行的积极性

国库集中支付是一项需要代理银行和各级政府、单位全力配合协作的系统工程，一旦这些主体的既得利益受到破坏，制度执行起来就会异常困难。在传统的财政收支管理方式下，财政预算性比较弱，资金按额度拨付给各个预算部门，预算部门具有很大的自主权，可以通过挪用、挤占、坐收坐支等方式实现部门利益；对于银行来说能获得大量的信贷资金，并且就业务处理而言也比较简单。在实施国库集中支付制度后，预算单位必须专款专用，在资金支配上受到很大的限制，并且由于账户分立核算，年底不能再像以前那样用事业经费冲抵行政经费的缺口，原有的一些不规范的资金使用行为被严格限制；而银行不仅需要投入大量的人力、物力和财力，来处理比以往复杂得多而手续费却很少的业务，而且还面临着诸如垫付资金、资金损失等风险，这些都对利益主体的积极性造成了非常严重的打击，使得该支付制度实施起来比较困难。

（二）支付流程比较繁琐并且难以依法理财

在国库集中支付制度下，从项目发生到预算单位或供应商收到资金需要经历二十多个环节，任何环节出问题就会影响整个工作流程，大大降低了工作效率。在政府制定采购计划时，由于审批程序复杂致使财政资金不能及时到账，从而对工作进度和资金使用效率造成了很大的影响。并且由于财政资金性质复杂，涉及的业务和部门比较繁琐，不仅增加了相关部门的工作量，而且也使得支付效率相对低下。另外，由于预算批复时间在每年的3-4月份，而在此之前往往有些经常性专项由于没有预算指标无法支出，迫使预算单位利用其他项目资金垫付或者延迟专项支付，导致预算项目的混用和窜用，难以满足国库集中支付制度中依法理财的要求。

（三）业务模式存在一定的缺陷

由于国库集中支付方式处理每一笔支出均需要由预算单位主动发起，所以对于诸如银行代扣代缴业务（税款、电话费、水电费、物业费）的扣缴等被动扣款业务还难以运用目前的业务模式进行处理，否则委托代收的“零余额”账户就会出现“负余额”，滞纳金的问题随机产生，致使需要保留一些预算单位的基本账户。并且现有的国库集中支付制度规定下一年的经费的拨付指标参照本资金的使用情况，这样容易导致预算单位年终大量支取零余额账户资金，把不该财政用款的支出也用财政经费支出或者采用提取现金方式、转储大额定期存单以及向本单位其他账户划拨资金的方式使年终零余额账户不会出现结余，以避免财政会因本的资金未用完而减少单位下一的经费。

三、国库集中支付改革的对策

（一）提高预算编制和管理水平

编制预算时应将以“基数加增长”编制方法为主的改变为“零基预算加项目预算”、“因素编制法”为主再与其他方法相结合，这样可以综合考虑税源情况、政策性减收和经济增长预期等多因素的基础上进行预算编制；在编制支出预算时将预算工作分支细化，并结合单位当年的财力状况和实际需求对支出额度、方向和用途等做出具体核定。在执行预算时候要做到统筹兼顾，不断强化预算的刚性约束，严禁随意超越预算、扩大预算范围和调整预算等行为发生。

（二）要进一步推进和细化预算编制改革

财政资金不再区分预算内外。即将所有的财政资金都纳入预算，从而使国库收支真实反映所有的财政收支状况，并使所有的财政收支都纳入国库的管理和监督范围。改变预算的历年制为跨年制。我国的预算是1月1日到12月30日，即历年制，但审批预算的各级人大一般都是在3月或更晚一些时候开会，这使得前几个月的预算执行缺乏法律依据。我国可以借鉴国外实行跨年制，这样可使预算草案在预算执行前就得以通过，全年的预算都有法律依据。细化预算科目，深化部门预算改革。国库集中支付制度要求部门预算具体而准确，而我国目前的预算编制比较粗糙、预算科目比较笼统，不利于国库集中支付制度的运行，所以有必要从功能上、性质上进行预算科目规范分类，建立多级预算体系，每项支出都要有相应的科目，并在一套科目中反映。

（三）简化业务流程，提高资金支付效率

进一步优化业务流程，提高财政资金支付效率。进一步简化用款计划审批程序，特别是

要简化财政内部对用款计划的审批环节。如对人员和公用经费的审批程序可直接报送到国库部门予以审批，或直接按照均衡拨款的原则在每月底自动产生下达用款计划；进一步规范财政部门的审批时限，尽量在规定的时间内完成审批，保证单位及时用款；改进和简化资金清算程序，节省清算时间，延长单位使用资金的时间，方便单位用款。同时，建议人民银行制定电子住处的使用和管理办法，逐步取消纸技凭证的传递，实现网上资金的无纸化清算。

（四）协调各利益主体的利益

财政会计、代理银行、国库和预算单位等都是国库集中支付制度下的利益主体，虽然它们之间存在着博弈关系，看似利益冲突，实际上只要它们相互鼎力配合协作，完全可以使各利益主体的利益最大化，实现“共赢”。例如，代理银行和国库之间加强沟通和联系，代理银行认真把关，决不允套取国库资金的现象发生，否则取消其代理资格；与此同时，国库也应积极配合代理银行的工作，及时清算代理银行的代垫资金，如果由于财政困难等原因难以及时清算，则应该及时和代理银行沟通协商，把代理银行的代垫资金作为政府的贷款处理，及时还本付息。只有互惠互利，确保各方的利益，才能顺利推进国库集中支付制度的实施。2011年是国库集中收付制度改革推行的第十年。被称为一场“财政革命”的国库集中收付制度改革，给我国预算执行管理制度带来了根本性变革，确立了国库集中收付制度在我国财政财务管理中的核心基础性地位。随着国库集中收付制度改革扎实有序推进，我国实现了财政资金运行由“中转”变为“直达”，财政资金运行监控能力和使用效益大幅提高，基层预算单位每一笔收缴和支付信息，都可以实时传输到财政部门。同时，财政资金运行安全得到切实保障，通过建立预算执行动态监控机制，实现了财政部门对预算执行全过程的实时、明细和智能监控。

参考文献：[1]张维迎。博弈论与信息经济学[M].上海：上海人民出版社，1996.[2]财政部国库司。国库集中支付基本业务释要

（一）———国库单一账户体系管理[J].预算管理与会计，2005，（7）。

[3] 寇铁军.建立国库集中支付制度的基本分析[J].北财经大学学报,2006(4).[4]李安泽.推行国库集中支付制的四条过渡路径[J].当代财经,2005(7).[5]刘敏.论财政管理体制改革——国库集中支付制度[J].企业研究,2006(12).

第四篇：国库集中支付制度改革之我见

国库集中支付制度改革之我见

国库集中支付制度改革之我见

改革开放以来，我国财税体制进行过几次重大的改革，尤其是年的分税制财政体制改革，取得了巨大的成功。但是，由于受各种条件的限制，以往改革的重点大多是在财政收入方面，好范文，全国公务员公同的天地www.xiexiebang.com面对计划经济条件下形成的财政支出制度的基本框架尚未进行大的改革。财政支出管理中存在的问题十分突出。我们认为，借鉴国际通行的做法，在我国推行国库集中支付制度改革是解决当前支出管理问题的一项重要措施。下面，谈一些个人看法。

（一）现行国库支付制度中存在的主要问题。目前我国实行的是分散支付制度，也就是将预算确定的各部门和各单位支出总额按期拨付到其在商业银行开立的账户上，由各单位自主使用。这种支付制度存在的主要问题：一是缺乏严格的预算监督机制，容易滋生腐败行为。预算资金一旦拨付给了部门和单位，就脱离了财政监督，各种克扣、截留、挪用资金的现象无法控制。特别是建设项目资金，经过层层克扣，落实到具体项目上的资金往往少而又少，容易出现“豆腐渣工程”现象。其表现是各种腐败现象有禁不止，国家经济秩序被严重扰乱，在人民群众中造成极坏的影响，党和政府的威信也受到严重损害。二是由于大量资金沉淀在各部门、各单位，资金使用效率很低。同时，财政部门在进行资金调度时还要额外增发短期国债，资金成本大大增加。三是无法建立起一套与社会主义市场经济体制相适应的预算管理制度。预算执行是预算管理的关键，这一环节管不好，财政管理就无法适应现代经济制度的要求，预算管理制度不可能做到科学、规范。

（二）实行国库集中支付制度是市场经济国家的通行做法，也是解决我国现行支出管理制度中存在问题的一项重要措施。强化预算管理，解决我国预算管理中存在的突出问题，必须进行两项根本性改革：一是预算编制、审批、监督制度改革；二是预算执行制度改革。目前，根据人大常委会的要求，党中央、国务院的统一布署，第一项改革已经在稳步推进。从年起，各部门开始试编部门预算，并细化向人代会报送的预算草案。但是，如果第二项改革没跟上，第一项改革的效果必然大打折扣，细化预算编制的意图难以实现、作用难以发挥，预算管理中存在的突出问题仍然得不到解决。因此，有必要在搞好第一项改革的同时，精心布置，积极稳妥地推进第二项改革工作。

预算执行方面的改革方法很多。改革开放以来，中央和地方各级财政部门以及其他预算支出部门都进行过不少探索和实践，采取过多种模式，也取得了很大的成绩，但都没有根本解决问题。我认为，借鉴国际经验，在我国推行国库集中支付制度改革是解决问题的根本出路。

所谓国库集中支付制度就是对从预算分配到资金拨付、资金使用、银行清算，直至资金到达商品和劳务供应者账户全过程的监控制度。其基本含义是：财政部门在中央银行设立一个统一的银行账户，各单位的预算资金统一在该账户下设立的分类账户中集中管理；预算资金不再拨付给各单位分散保存；各单位可根据自己履行职能的需要，在批准的预算项目和额度内自行决定购买何种商品和劳务，但支付款项要由财政部门来进行；除特殊用途外，资金都要通过国库直接支付给商品和劳务供应者。

实行集中支付，虽然不改变各部门、各单位的支出权限，但其作用在于建立起预算执行的监督管理机制。财政部门掌握资金支付权，可以根据资金的使用是否符合预算的规定而决定是否给予支付；将资金直接支付给商品和劳务供应者而不再通过任何中间环节，可以掌握每笔资金的最终去向，为从根本上杜绝在预算执行中的克扣、截留、挪用资金的现象奠定基础。如果这项改革实实在在地推进，不仅具有加强财务管理，提高资金使用效率的意义，更具有倡廉、堵乱、防散、壮干的作用，意义非同一般。

（三）现阶段推行国库集中支付制度改革虽然难度很大，但条件基本具备、时机基本成熟。推进这项改革的难度：一是人们的观念一时难以转变。分散支付方式是几十年来人们习惯的支付方式，对此进行根本性改革，观念转变需要有个过程。二是部门和单位可能会有些阻力。在分散支付条件下，各部门和各单位使用资金时，不受预算硬约束，自主性强，资金还可以存入商业银行生息。改革后，这些“好处”将不复存在。三是在分散支付条件下，地方政府可以将某些部门和单位的资金集中存入指定的商业银行，作为争取项目贷款的条件。改革后，预算资金必需保存在中央银行，地方政府将失去这个手段。这些因素都可能在推行这项改革时形成阻力。但是，只要认清这项改革的重要意义，有党中央、国务院的坚强领导，各部门、各地方从改革大局出发，充分理解和大力支持，加上我们精心设计改革方案，困难是完全可以克服的。

我们认为，现阶段推进这项改革的条件已基本具备，时机也基本成熟。一是全国人大常委会对改革

预算编制，加强财政监管提出了很高的要求。这既是压力也是动力，对我们克服各种阻力，争取各方面的支持和配合十分有利。二是从年起，预算编制方法已作重大改革。按照人大常委会的要求，中央预算编制要细化到部门和地方、细化到项目，这些都为推进集中支付制度改革创造了良好的条件。三是近年来进行的一系列财政经济体制改革为进一步推进集中支付改革打下了坚

实的基础，积累了经验。特别是由于分税制财税体制改革取得了巨大成功，财政改革重点转移到公共支出领域已是形势的必然。四是，国库集中支付制度是西方发达国家通行的做法，有丰富的国际经验可资我们借鉴。匈牙利和我国台湾省已经完成了这项改革，其实践表明，这项改革虽然有很大阻力，但是可以成功的。五是世界银行和国际货币基金组织在这个领域和我们一起作过深入研究，赞成我们的改革思路，认为它符合国际惯例，并表示尽最大努力向我国提供技术援助，支持这项改革。六是我国目前办公自动化水平和软件开发设计能力已能基本满足这项改革的要求。七是地方政府改革意识不断加强，不少地方主动请战，积极要求进行这项改革试点。

（四）改革国库集中支付制度的基本思路。

国库集中支付制度改革的最终目标是要实现从现行的分散支付向国库集中支付转变。目前，我们将这项改革先定位于支付制度改革，主要是考虑到国库收入制度改革条件尚不成熟以及改革要先简后繁、逐步深入，一俟国库集中支付制度改革基本成功，我们再集中精力推进国库收入制度改革，最终实现国库集中收付制度，也就是西方发达国家普遍实行的“国库单一账户制度”。国库集中支付制度改革的基本思路是：

⒈改变资金管理方式。第一，在中央银行建立国库单一账户体系；相应地，在财政部门建立统一的资金账册管理体系。第二，预算资金由原来层层下拨给预算单位，改变为由财政部门统一保存在中央银行国库单一账户上进行管理，财政部门不再将资金拨到预算单位，而只给预算单位下达预算指标，以及审批预算单位月度用款计划。预算资金在没有支付给商品和劳务供应者之前始终保存在中央银行国库单一账户上。第三，设立“国库集中支付中心”（以下简称“支付中心”）。预算资金由原来通过人民银行国库部门整笔拨给各预算单位，改变为由支付中心根据各预算单位的用款情况和实现的购买行为开具的付款申请，直接支付给商品和劳务供应者，即由原各预算单位分散支付改为由支付中心集中支付。财政部门设立的支付中心，负责办理各预算单位向商品和劳务供应者支付的款项；人民银行国库部门负责国库账户管理、资金清算以及相关管理和监督工作。

⒉改变资金支付方式。由于资金管理方式发生变化，支付方式也作相应改革。改革以后，除小额零星开支外，预算单位发生购买行为时，向财政部门提出支付申请，资金由支付中心根据预算单位申请的数额和用途直接从国库单一账户上支付给商品和劳务供应者。

此外，为了保证预算单位及时、便利地用款以及某些特殊用款开支，除了上述这种主要支付方式外，还有以下三种辅助支付方式：（）工资支出。支付中心在商业银行开设工资账户，并根据同级财政部门下达的工资预算，按月将资金从国库单一账户划拨到商业银行的工资账户；商业银行再根据各预算单位开具的职工工资表，将资金拨付到职工个人的工资账户（工资卡）。（）零星支出。预算单位的日常小额经费支出，包括购买一般办公用品，支付差旅费、业务招待费等，由支付中心根据核定的零用金额数，将资金从国库财政存款户拨入其在商业银行开设的“零用金存款账户”，并委托商业银行为各单位提供小额支票（包括现金支票）和信用卡，由各单位自主支配使用。（）转移性支出。拨付给预算单位或下级财政部门（统称受款人），但尚未用于购买商品和劳务的支出，由支付中心将核定的资金从国库单一账户直接拨入受款人的银行账户。试点过程中，尚未实行集中支付的预算单位的支出也采取这种方式进行支付。

（五）实行国库集中支付制度的配套改革。为了加快国库集中支付制度改革步伐，使这项改革顺利进行，需要做好相关的准备工作。一是要制定《集中支付操作程序》、《国库支票管理办法》；二是要修改《国库条例》及其实施细则，修改《中国人民银行会计制度》、《国库会计核算办法》、《财政总预算会计制度》等相关财政、金融法规；三是要建立支付中心业务和信息处理系统；四是要选择代理国库日常业务的商业银行等。

第五篇：深化国库集中支付制度改革的思考

深化国库集中支付制度改革的思考

宜宾市财政局

国库集中支付制度改革是财政支出管理制度的重大创新，是目前规范财政资金支出管理最彻底、最完善、最可靠的模式。宜宾市国库集中支付制度改革自2003年成功启动试点以来，经历了近6年的实践，截止2007年底，市、县两级纳入改革的单位已达1142个，占全部预算单位的79%，累计从集中支付系统支付财政资金95亿元，撤销账户2922个，集中支付沉淀在国库或非税专户的资金达4.94亿元。

国库集中支付制度改革在我市的推行，明显提高了我市财政资金支付管理水平。一是畅通了资金支付信息反馈渠道，增强了资金支出透明度，从源头上减少了腐败行为的发生；二是促进了预算单位严格“按预算用款，按计划办事”，增强了预算的约束力。三是减少了资金支付环节、缩短了资金支付时间，提高了资金运行效率；四是缓减了财政资金周转困难和压力，提高了财政资金使用效率。

国库集中支付制度改革作为财政支付管理的核心制度，其基本框架和模式在我市已基本确立，且取得了显著成效。但在改革推进过程中，我们发现仍然存在一些问题，改革的各环节、各相关方面还有待进一步深化、协调与配合。

（一）相关配套改革滞后。

1、相关法律、法规和制度修订滞后。从法律地位层面来看，国库集中支付制度改革处于“无法可依”的尴尬境地。现行《预算法》、《国家金库条例》、《财政总预算会计制度》、《行政单位会计制度》、《事业单位会计制度》等法律、法规和制度都是1998年以前制定的，建立在原分散支付方式的基础上，其中的内容都未涉及国库集中支付制度改革，现行国库集中支付制度改革的推行只能依据政府部门的文件，一些地方还与现行制度相抵触。如零余额账户使用的规定与现行金融会计基本制度。按照国库集中支付改革要求，零余额账户实行“先支后付”，即由代理银行先垫付资金，每日营业终了前再根据当日资金支出情况汇总与人民银行国库单一账户进行资金清算。这不符合现行金融会计制度中先收后支、不垫付款项的结算原则。同时，现代商业银行经营管理制度也不允许各类存款账户透支记账。

2、部门预算编制改革滞后。预算作为预算执行的前提和重要基础，对国库集中支付起着基础性作用。但截今为止，部门预算在正式批复后仍问题百出,给支付执行环节和决算环节带来极大的困难和工作量。如：行政人员使用事业科目；上人员和经费结余在事业科目，下预算经费又放在行政科目；相同部门、相同项目上下使用不同科目等等。就我市而言，为提高部门决算质量，增大上下决算资料的可比性和实用性。针对功能科目，预算执行部门（国库科、支付中心）在办理执行时，发现功能科目错误或不合理，均与相关业务科室及预算科核实，调整或更正科目，但这一过程，不仅增加了预算执行部门的工作量，更重要的是某些在执行环节未能发现的问题，就延至决算环节，严重影响决算报表质量和可用性；经济科目使用的随意性就更大了，且支付部门基本没有人力对该部份问题向预算部门提出修改建议。以下为2007我市本级系统内随机抽取3个预算单位（甲、乙、丙）经济科目的预算数、执行数与部门决算上报数的对比情况。按相关政策规定，如果预算的准确率高，系统内执行数与部门上报决算数(原则上)应基本一致，但从表中数据看出，两者间均存在不同程度的差异，差异率（注）最高达947%，可见预算的随意性、预算的不到位率。

部门预算编制出现的上述问题，我们认为应从主观和客观两方面分析。主观方面的问题：第一是预算编制单位只重视得到多少预算资金，不重视科目使用或编制人员责任心不强，图方便省事，随意使用科目。如将在职和离退休人员基本支出和公用支出统一使用一个在职人员科目，这样就造成年终决算离退休人员的人员信息无法摆放等问题；第二是预算审核部门存在重视资金分配，轻支出管理的意识，在审核时只重视资金量，而没有认真审核单位编制的科目，使单位编制的错误科目延至执行环节；第三是财政在年中办理追加指标时，将应该由多个经济科目管理的预算，下达在一个经济科目中，导致预算的不合理和与决算的不一致。

客观方面的问题：第一是政府收支分类科目改革后，预算编审人员对政府收支分类科目的政策性和使用范围理解不透、业务不熟，无法正确使用科目；第二是预算编审软件（E财软件）对相关人员性质、经费科目使用、上下结转的一致性、逻辑性等没有强硬的技术审核要求，导致编审下达的预算一致性太差。

预算编审环节存在的问题，给集中支付环节带来重重问题和困难，同时严重影响决算质量，使决算资料失去真实性和可比性。

（二）集中支付方式上存在的问题。

国库集中支付将资金支付分为财政直接支付和财政授权支付两种支付方式。源于种种阻力，改革截今为止，财政直接支付范围仅限于工资、政府采购及很少的基本建设资金，大量的是财政授权支付。授权支付包括转账和现金提取业务，由单位自行在支付系统中办理，转账业务虽然从系统中可以看到单位资金总体去向，但与财政直接支付相比，其监督相对减小，加上代理银行不愿失去预算单位这一优质客户，管理相对松懈，客观上为预算单位套取或转移、挪用财政资金留下了空间；对现金提取业务，在系统内只能看到提取现金的数量，却无法了解其使用方向，且《财政国库管理制度改革试点资金支付管理办法》对预算单位提取现金的数额和次数未作具体规定。在实际工作中，预算单位往往通过化整为零多次支取的手段来提取现金，使大量的现金从零余额账户中游离出去，至于支取行为是否合理，支取的真实用途是什么，支付环节难以实施有效监管。

（三）财政资金使用情况的监督平台没有得到有效利用。

实行国库集中支付改革后，财政资金在国库单一账户内运作，预算单位使用的资金，凡转账支出部份，财政部门可以通过预算执行动态监控系统实施实时动态监控。但目前仅财政部和省级财政部门建立了预算执行动态监控系统，市、县级财政部门还未建立预算执行动态监控系统，要对预算单位资金使用情况进行监督，只能通过集中支付系统提供的支付信息进行查看，不能实施实时预警监督。在实际工作中，对预算单位资金使用情况的监督也仅流于形式，其主要原因：一是财政国库支付中心没有对预算单位资金使用的监督执法权；二是随着国库集中支付改革的深入推进，国库支付中心的工作量越来越大，国库支付中心没有多余的人力和精力实施监督；三是其他监督部门（审计、监察、财监等）也未实施实时监督。一方面是由于其他监督部门对集中支付系统提供的监督平台不了解、没有充分利用支付系统提供的信息开展监督；另一方面是由于资金支付方式多样、笔数也太多，其他监督部门仅通过集中支付系统提供的支付信息，对每一笔资金的使用情况进行实时监督，工作量太大，客观上也是不现实的。

针对国库集中支付制度改革存在的上述问题，笔者拟从深化配套改革、强化资金支付管理、加强资金使用监管等角度探讨进一步深化国库集中支付制度改革。

（一）深化相关配套改革。

1、修订相关法律、法规和制度，确立国库集中支付的法律地位。国库集中支付制度改革作为财政支付管理的核心制度，成功改革推行至今却还未上升到法律层面被确定下来，充分体现了相关法律修订的滞后性。因此，应尽快对涉及到的相关法律、法规和制度进行修订，如修订《预算法》及其实施条例、《国家金库条例》及其实施细则、《财政总预算会计制度》、《行政单位会计制度》、《事业单位会计制度》等。把国库集中支付的内容写进相关的法律、法规和制度中，确立国库集中支付制度的法律地位，进一步明确财政部门、人民银行国库部门、代理银行和预算单位的权利与义务。

2、深化部门预算改革，提高部门预算质量。一是加大培训力度，提高预算编审人员的政策业务水平。预算编审是一项政策、业务要求很高的工作，编审人员的水平高低，直接影响预算质量，无论是部门编制人员还是财政审核人员，都应加强对政策、业务的学习，熟练掌握相关法规、政策和预算科目使用范围等等。建议财政部门每年至少组织一次培训，除对相关法规、政策要求作解读外，还应针对预算科目的使用原则、范围、上下科目使用的一致性等等作详细讲解，提升每一位编审人员的政策业务水平，尽力确保预算科目使用的合理性，提高部门预算编审质量。二是强化预算编审工作意识，严格预算编审纪律。预算单位编制人员要增强编制工作责任感，不能只考虑单位利益和个人工作利益，增大预算编制的随意性；财政部门应切实转变观念，牢固树立资金分配与支出管理同等重要的意识，加强对支出科目使用的管理，在预算审核时，准确把握科目的使用范围，高度重视对相同单位项目上下或在同一分不同批次下达预算时科目使用的一致性，提高预算编审质量。三是加强信息技术的运用，强化预算编审软件的技术审核措施。目前使用的预算编审软件（E财软件），仅有基本数据、资金、人员、功能科目、经济科目、基本情况等基本要素，对相关人员性质、经费科目使用、上下结转的一致性、逻辑性没有强硬的技术审核要求，加大编审软件技术审核要求，能很大程度减少预算编审环节的人为错误，相应提高预算编

审质量。四是强化部门决算资料的利用价值，充分发挥部门决算资料对预算编制的反作用。预算是预算执行管理的基础，决算反映预算执行的结果。就目前而言，因在预算执行环节对错误、不合理的功能科目和部份经济科目已作调整，故部门决算质量在科目使用、逻辑要求等方面都高于下达的预算，特别是在部门决算办理时未作调整的经济科目，除少数部门因种种原因对个别科目特殊处理外，其各科目支出情况基本与单位实际支出情况一致。上年部门的决算资料作为下本部门预算编制的参考资料，对提高预算编制的准确性、科学性等有很好的指导作用。

提高部门预算质量，做到年初预算就是决算，就我国目前来看，需要一个相当长的时期，但做到年初预算与追加预算尽量准确、细化却并不是一个很难解决的问题，需要各部门、各环节的共同努力与协调配合。

（二）深化集中支付改革。

1、扩大财政直接支付范围。针对目前改革处于直接支付范围小，授权支付量大的情况，财政应加大宣传力度，排除各方阻力，扩大直接支付范围，减少财政授权支付量，降低部门自行支付可能产生的支付风险。

2、建全内控机制，堵塞支付管理漏洞。财政部门、人民银行、预算单位、代理银行应完善国库集中支付的有关制度，严格执行资金支付的操作程序，建立健全内部管理机制，明确各个岗位的职责，以及各岗位间的牵制机制，加强对系统操作权限、印章等的管理，堵住支付管理上存在的漏洞。

3、大力推进公务卡制度改革，强化现金支付管理。所谓公务卡，是指预算单位工作人员持有的，主要用于日常公务支出和财务报销业务的信用卡（贷记卡）。公务卡制度的直接作用是将传统现金支付结算改为用公务卡支付结算，传统的日常公务支出是工作人员提前向单位借款，以现金支付的方式对消费行为进行结算后持发票回单位报销，存在现金支付不透明和报销管理上的监管漏洞。使用公务卡结算是工作人员（持卡人）在单位设定的信用额度内，对差旅费、会议费、招待费和零星购买支出等消费行为进行刷卡结算，然后凭消费发票及相关刷卡凭证回单位报销。使用公务卡结算，消费支出具有银行卡“雁过留声”特点，不仅可以有效克服传统的现金支付方式存在的风险，提高财政财务管理透明度，还可以满足财政动态监控需要，从源头治理腐败和减少违法违规行为的发生，强化预算支出管理。

（三）强化资金使用监管，充分发挥集中支付系统监督平台的作用。

1、进一步建立完善预算执行动态监控系统。为了保证财政资金规范使用，减少预算单位资金支付的违规行为，市、县级财政部门应尽快建立集综合查询、实时监控、智能预警、监控分析等多功能于一体的预算执行动态监控系统，为强化财政资金使用监管提供先进的技术支撑。

2、各监督部门共同配合，实施实时动态监控。对财政资金使用情况的监督，仅仅依靠财政部门通过预算执行动态监控系统开展实时监控，只是从电脑智能技术层面实施了监督，还不全面，存在监管漏洞，因此，还需要审计、监察、财监等监督部门联合起来，共同配合监督才能有效堵住监督漏洞。财政部门通过预算执行动态监控系统对预算单位使用的每一笔资金的活动状况（付款人、付款银行及账户、付款金额、付款科目、付款用途、收款人、收款银行及账户、交易时间）进行实时监控，一旦发现“异动资金”，预算执行动态监控系统便发出预警信号，国库支付中心根据预警信号及时对“异动资金”进行核实后，把问题或疑点提供给相关监督部门（审计、监察、财监等），监督部门对问题或疑点进行跟踪核查，对确有问题的资金及时进行纠正，并配合执法部门及时对预算单位作出处罚。充分利用预算执行监控系统先进技术手段和监督部门联合监督的威慑力，对财政资金使用进行实时监督，才能减少预算单位的违规行为，确保财政资金得到规范使用，提高资金使用效益，有效防止腐败行为的发生。

注：差异率计算公式:（部门上报决算数一系统内执行数）/系统内执行数。当差异率为0时，决算数等于执行数，表明两者间无差异；当差异率为正数时，决算数大于执行数；当差异率为负数时，决算数小于执行数，差异率无论是正数还是负数，距0越远，表明决算数与执行数间差异越大。预算数与系统内执行数间的差，即系统内部门额度结余。