永兴县老龄人口存在的问题及对策（写写帮整理）

第一篇：永兴县老龄人口存在的问题及对策（写写帮整理）

永兴县老龄人口存在的问题及对策

作者：袁群英 文章来源：本站原创 更新时间：2012-6-13 据第六次人口普查数据显示，永兴县已经进入人口老龄化阶段，人口老龄化对我县经济和社会发展产生了深刻影响，也带来了一系列问题。因此，正确把握全县人口老龄化的现状和发展趋势，将其作为重大的社会问题来认真对待，研究制定相应对策，对于促进全县经济和社会的可持续发展至关重要。

一、基本现状

永兴县辖8镇17乡，342个行政村，22个居民委员会，总人口66.21万人，常住人口57.27万人，其中农业人口45.81万人，有60岁以上老年人7.03万人（常住人口），占常住人口的12.28 %，有65岁以上老年人4.87万人（常住人口），占常住人口的8.5%。人口学通常认为老龄化社会是指一个国家或一个地区的60岁以上或65岁以上的老年人口比重分别达到10％或7％以上，显然，我县已进入了老龄化社会。

二、人口老龄化发展趋势预测

随着经济发展、人民生活水平的提高和医疗条件的改善，人口平均寿命在不断增长，加之我国计划生育政策的不断深入，导致在人口年龄构成中老年人口比例相对增加，青壮年人口比例相对减少的结构状况，从而形成人口老龄化的发展趋势，以至永兴县的老龄人口平均每年以2%左右的速度递增。特别是2010年以后，永兴县人口老龄化速度将会逐年加快，人口老龄化迅速发展将达到一个高峰时期。据统计预测，到“十二五”末，永兴县老龄人口将突破8万人，占全县总人口的14%左右。

三、人口老龄化呈现的主要特点

（一）速度快。据2010年第六次人口普查数据显示，60岁以上老龄人口比例已占全县常住人口的12.28 %，比2000年的10.39 %上升了1.89个百分点，而从1990年到2000年，这一比重只上升了0.99个百分点，说明我县的人口老龄化进程在加快。

（二）高龄化。随着经济社会发展，人民群众生活水平和医疗条件的改善，人口平均寿命呈逐年延长趋势。全县80岁以上的高龄老人达9266人，占老龄人数的13.2%；90岁及以上高龄老人538人，比2000年的248人增加290人；百岁老人9人，比2000年增加8人。

（三）空巢化。随着城市化进程的不断加快，农村大量青壮年劳动力外出打工，农村只留下老的和小的，有的只有老年在家，使得农村“空巢老人”逐年增多，空巢化程度加剧。

（四）素质高。“六普”和“五普”比较，老龄人口的文盲率由34.98 %降为19.34%，初中和高中文化程度老龄人口由10.59 %提高到19.06%，中大专及以上程度老龄人口0.73 %提高到0.89%。

四、人口老龄化面临的主要问题

人口老龄化现象是经济发展和社会进步的产物，反映了人类社会的进步。然而，随着人口老龄化趋势的不断发展，由于老年人口比重的日益提高将会给全县经济、社会发展、社会稳定等方面带来一系列的影响。

（一）快速增长的老年人口使社会保障面临更大的压力。一是现行养老保障体系还不适应人口老龄化快速发展的要求。虽然永兴城镇建立了养老保险制度，但除了机关、企事业单位干部职工退休后有保障外，其他城镇老龄人口要靠自己缴纳养老保险金，何况还有一部分城镇居民生活都难以维持，根本负担不起养老保险金。而全县农村老龄人口养老保险制度正在实施阶段。因此，完善养老保险制度的任务十分艰巨。二是医疗保障体制不适应老年群体迅猛增加的要求。老年人是医疗卫生资源消费的主体，据统计，60岁以上老人中约有三分之一时间为带病期。而目前全县医疗资源总体不足、分布不均衡，医疗保障制度覆盖面小，政府投入相对不足，个人负担费用上涨过快，许多老年人因医疗条件或自身能力的限制，无法得到较好的治疗。老年人口总量的迅速增长，对医疗资源的消费和占用越来越大，而支付能力有限，这将给永兴县医疗保障体系带来巨大压力和严峻考验。

（二）抚养体系发生变化，社会和家庭负担加重。人口普查数据表明：“五普”时总抚养比为49.83%，其中少儿抚养比为39.38%、老年抚养比为10.45%；“六普”时总抚养比为45.46%，其中少儿抚养比为33.07%、老年抚养比为12.39%。虽然从总抚养比和少儿抚养比看，都在下降，但老年抚养比却在逐步上升，而且到一定的时间，少儿人口相对稳定，其抚养比不会再下降，而老年抚养比仍将在较长的时间内快速增长，势必加重社会和家庭的负担。

（三）家庭功能弱化，老人赡养问题突出。随着高龄老人的不断增多及老龄人口自身健康状况的变化，老人自我料理生活的能力不断减弱，而现代家庭不断“小型化”，老年人与其子女“分家”现象极为普遍，加之劳务经济的兴起使得大部分青壮年外出务工，留守老人、空巢老人大量存在，这些老龄人口难以得到较好的生活照料或无法得到照料，主要靠老年配偶之间的相互照顾或自我照顾。尤其是十年、二十年以后，社会上将大量出现“四二一家庭”，即一对夫妻要照料四位老人和一个子女，届时家庭养老的模式将受到严重挑战，子女即使在主观上有十分孝敬老人的愿望，客观上却无照料老人的条件和能力。

（四）老年照料服务体系不适应老年人服务需求增长的要求。不断增多的高龄、病残、空巢老人，要求提供社会照料服务需求的日益增多。全县现有敬老院29所，共有床位1426张，容量十分有限，社会养老床位数占老年人的总数2％，而发达国家约为7％。这表明，永兴县老年照料服务体系建设严重滞后，服务能力需要大力加强。同时，老年精神文化生活匮乏，目前能供养老年人活动的场所较少，已有的活动场所由于活动器具少、无人组织、内容枯燥等而无法较好地开展，仍以打麻将、看电视为主的老年生活单调而无味。

（五）人口老龄化导致劳动力不足，给新农村建设带来一定影响。随着市场经济的发展和城镇化步伐的加快，大批农村青壮劳力外出务工，老年人成为农村的主力军。农村、农业、农民问题和农村人口老龄化挑战已交织在一起，使“三农”问题和新农村建设出现复杂化的新特点，也使农村“留守老人”不堪重负。同时，部分外出务工人员常年不回家或有赡养能力不履行义务，将留守老人、儿童推向社会、推向政府，给农村老龄化问题带来新的矛盾。

五、几点建议

应对永兴县人口老龄化带来的影响，解决老年人口问题，提高老年人的生活质量，营造一个健康的老年人群体是全社会的共同责任，社会各界都应该共同关注人口老龄化，逐步建立和完善社会保障制度，依法保护老年人的合法权益，不断满足广大老年人物质和文化方面的特殊需求，提高老年人的生活质量，真正形成“老有所养、老有所医、老有所教、老有所学、老有所乐、老有所为”的和谐局面。

（一）加强养老保障和老年福利服务体系建设，提升养老服务水平。老年福利最大的问题是社会保障，要扩大老年人社会保障的覆盖面，实现老年福利的城乡一体化，当前，不仅要进一步推进城镇的养老保障制度改革，还要加快实施农村养老保障制度改革步伐，从根本上解决城乡老年群体的后顾之忧。同时应积极发展商业保险和社会互助保险对农村养老保险的补充。要建设覆盖城乡居民的基本卫生保健制度，为老年群体提供安全、有效、方便、价廉的公共卫生和基本医疗服务，着力解决老年人看病难看病贵的问题，努力缩小城乡之间、乡镇之间、不同收入老年人之间医疗卫生服务差距，加快完善有利于老年人口及时就医、安全用药、合理负担的医疗卫生制度体系，不断提高医疗卫生服务的水平和质量。

（二）积极发展老龄产业，最大限度满足老年人的需求。人口老龄化不仅带来值得关注的社会问题，同时也带来社会服务和产业发展的契机，如老年旅游已经成为近几年来一个兴起的老年产业，未来老年人消费市场潜力十分巨大，开发生产适合老年人的产品和提供老年服务，满足老年人的需要，这是老龄社会的要求。因此，政府有关部门应加强这方面的研究和指导，积极培育老年消费与服务市场，把发展老龄产业作为应对人口老龄化的一项重要举措，政府应对投资兴办老龄产业提供适当的政策优惠，鼓励社会和个人生产和销售老年用品、开办家政服务、兴办老人公寓和托老所等老年福利设施，引导老人树立正确的消费观念，帮助老人合理消费、愉快生活，最大限度地满足老年人的需求。

（三）加快养老服务体系建设，构建以居家养老为基础、社区养老为依托、机构养老为补充的养老服务体系。随着计划生育政策的不断深入和人民生活质量不断提高，人均预期寿命的增加，全县人口老龄化进程继续加快，至2020年左右，全县将普遍呈现出“421”的家庭结构，这种倒金字塔的家庭结构意味着将来有越来越多的老人需要社会提供养老照料服务。为此，要把养老机构由国家独家兴办转变为社会力量的共同参与，制定更为可行的优惠政策，积极鼓励民营资本投资，加快养老机构的建设和发展，实现养老服务的市场化、产业化。

第二篇：新时期人口和计划生育工作存在的问题和对策

当前人口和计生工作存在的问题和对策

当前，人口和计划生育(以下简称‚人口计生‛)工作正处于社会转型时期，挑战与机遇并存。随着社会的不断进步，经济的不断发展，人们群众的婚育观念也在发生深刻甚至根本性的变化。从这个意义上讲，人口计生工作难度应该越来越小，基层人口计生工作者的压力也应该越来越小。但是，广大基层人口计生工作者在实际工作中却刚好相反，甚至感到很困惑，觉得新形势下的人口计生工作要求越来越高，难度越来越大，无从下手，无所适从，一片茫然。我国的人口和计划生育工作已经历了从控制人口增长、到稳定低生育水平、再到统筹解决人口问题三个历史性阶段的变迁。现以‚实践‛的角度对新形势下人口计生工作存在的问题进行剖析，并以‚发展‛的高度粗浅提出解决办法，供各级党委政府决策参考。

一、存在的问题

（一）群众生育意愿与现行人口计生政策间存在着一定的差距，计划外生育的现象仍时有发生。

控制人口增长，稳定低生育水平，仍然是当前我国人口和计划生育工作的主要任务。然而在农村，部分群众的生育意愿还没有完全转变，早婚早育、未婚先孕、非法生育、违法超生的行为仍时有发生。这里说‚存在一定的差距‛，是沿用了很多总结报告中的习惯用语，而事实上，群众的生育意愿与现行人口计生政策间存在的差距很大。计划外生育现象不是‚时有发生‛，而是普遍发生。一个村，计外生育是家家有，如果一个家庭中现只有一个孩子，要么是这个家庭正在计外孕，要么是正在准备计外孕。有个村，上级给个一女户补助名额，村里左挑右检，竟无符合条件的。各级党委政府，如果不承认这个事实，不敢于面对这个事实，就无从解决问题。当然，通过这么多年的人口和计生工作努力，群众的生育意愿确实转变很大，现今农村，养育两个男孩的成本、压力，很多父母亲已经深刻认识到了。从‚多子多福‛转变为‚孩子多了确实累,确实养不起‛，从‚一心要男孩‛转变为‚实在不行，不管男女，有两个搭伴就行‛。尤其是外出打工返乡的青年思想意识上也不愿意多生孩子，但迫于长辈和外界环境的压力，还是要再生育一个孩子。一个村中，只有一个孩子的家庭很少，不到15%。真正说主动只要一个孩子的，少之又少。有两个孩子的家庭占70%。有三个及以上的占15%。三个以上中有两种情况，要么是家中有钱，自认为可以养得起。要么是家中无钱，生多生少无所谓，80%的群众认为即便是放开来给他生，最多也就生两个。由于受到生产生活模式的制约（生产关系和生产力相适应的角度看），社会习俗的影响，社会保障制度的不健全等原因，重男轻女、养儿防老、传宗接代的陈旧婚育观念在短期内不会得到改变。

（二）二三十年计生工作中总结形成的曾经好的做法已经变质变味。形式主义严重，热衷于做表面文章。

在过去的二三十年计生工作中总结形成了许多好的工作做法，如‚三为主‛‚三结合‛等，在当前的基层工作中已经变质变味，沦为应付检查、欺上瞒下的工具。

先说宣传工作，计划生育宣传工作不到位，近几年来农村计生工作给广大老百姓的感觉不紧了。其中主要原因一是各大媒体一味为了追求销售量，讲究眼球效应，跟风媚俗，以娱乐、欣赏的心态，不加判断地报道富人超生等信息；断章取义，以卖弄、炫耀的心态，随意揣测计生政策。特别是每到两会期间，所谓的‚专家‛、有影响的人士，纷纷跳出来，借机博取眼球，而主流媒体对此则毫无回应，任之放之，无法营造全社会的宣传氛围。

更重要的原因是职能部门及各级干部宣传力度不够，宣传手段、方式、方法跟不上时代和形势的发展。一年到头，仅限于几个节庆，拉拉横幅、刷刷标语，到年底检查时，看似捧出厚厚一沓的材料，都是为了应付敷衍检查，突击加工的，不夸张地说，一年的工作，一周内就可以做好。宣传工作都在材料纸张上，流于形式，甚至于根本就没有‚宣传‛。计划生育宣传教育的对象面广、文化素质差异较大、层次复杂、年龄跨度大，如果没有一个全民性的、铺天盖地的、密集的、系统的宣传教育活动，很难发挥发挥‚以宣传为主‛的功效。

其它如协会等工作，不敢说是子虚乌有，却都是挂牌、贴牌、摘桃、造景工作。

技术服务、药具管理工作与医疗卫生系统重叠，但是业务能力、作业条件、服务水平又不如人家，管理和服务的典型支撑力比较脆弱。没有过得硬、叫得响的技术力量做支撑，工作处于死气沉沉，最终也是没有生气、活力和后劲可言。一到年底，为了应付检查，完成那些所谓的指标，编造各类信息，把平常应该记录的门诊记录，撕了改，改了撕。

更为严重的是统计工作，统计数据真实性、准确性不是有待加强，而是必须加强。说全部造假有点耸人听闻，但90%数据不真实，到是客观存在的。不是部分乡镇，而是所有乡镇多多少少都有弄虚作假、瞒报、漏报政策外出生，报表统计数据的失真及PIS数据录入不准确、不全面的行为。村瞒镇、镇瞒县、县瞒市、市瞒省，一级瞒一级，上级帮着、指导着下级瞒。两本账、甚至于三本账都是存在的现象。许多计生基层工作者都难以一口说出、说清相关的数据，甚至于统计工作者自己就混淆、迷茫于各类数据之中。所以说，那些所谓的‚专家‛拿着那些所谓的‚数据‛，得出的那些所谓的‚研究成果‛，侃侃而谈所谓的‚论调‛，是多么可笑的一件事了。

（三）计生工作重心不能下移，村民自治工作总体水平滞后，‚村为主‛成为空谈。部分村支书、主任对本村计生工作基本情况不清楚，对计划生育工作不会抓、不敢抓、不敢管，留情、留步思想严重，影响计生工作的开展。

部分村支两委和村计生专干、育龄妇女小组长作风漂浮，工作不认真、不扎实，得过且过，不能很好履行应有的计划生育工作职责，对本职工作不熟悉、基础资料不规范、信息反馈、变更不及时，家底不清、情况不明，妇检没有氛围，追踪补检流于形式等等问题，都制约着村民自治工作水平的进一步提高。

近年来，经过广泛深入的宣传教育，群众对计生政策和法律了解越来越多，法律意识越来越强，对我们计生干部的执法水平提出了更高的要求。但是我们少数计生干部平时却不认真学习计主法律、法规和政策，法制观念不强，执法水平不高，服务态度不好，动辄就对老百姓罚款，而且罚款随意性大，存在有法不依，执法不严，办事不公的现象。有些基层计生干部的群众观念还没有很好确立，个别人工作作风简单粗暴，借机敛财，徇私舞弊，收钱放生，侵犯了群众合法权益，损害了计生干部的形象，甚至破坏了党群关系。

（四）基础业务有待进一步规范，疲于应付检查。人口计生工作最终的落脚点在基层（乡镇和村），宣传教育、药具发放与管理、手术落实、社会抚养费的征收、群众工作等等，构成了基层人口计生工作主要业务的基本框架，而这个基本框架的所有部位都涉及人口计生工作的诸多方面，犹如一盘机器上的链条，哪里出现毛病，哪里就是薄弱环节，发展下去势必会造成滑坡的结果。突出的表现在以下方面：

一是新时期工作要求不断提高与现行工作力量的薄弱之间存在差距。当前人口计生工作的内容不断增多，从单纯控制人口增长向人口战略性研究、人口素质提高、人口优质服务、人口综合调控、统筹解决人口问题转化，而原有的计划生育工作机构和力量并没有得到增强，尤其是村一级人口计生干部，任务重、兼职多，报酬低，人口计生工作完完全全落实到基层的难度非常大，一定程度上出现了‚热在上面、冷在下面‛的情况。

二是部分乡（镇）党委、政府对当前人口形势和人口计生工作认识不足，对上级关于人口计生工作的部署、要求理解得肤浅，甚至失偏，生搬硬套贯彻的多，联系实际落实的少，工作一般化，没有形成自己的亮点和特色，其工作业绩平平。无论是阶段性安排，还是长年工作，经常处于说是说、做归做的状态，应付敷衍草草交差了事；

三是部分乡（镇）计生办日常工作缺乏计划性、条理性、主动性和扎实性，思路不清，头绪不清，头疼医头，脚疼医脚，顾此失彼，整体性差，忙东忘西，工作重点、难点不明确，手脚忙乱的现象比较严重，常常是只顾埋头苦干，不顾效率怎样，特别是缺乏学习思考、分析和总结的精神与作风，使得许多好的工作创新、成果、经验没有提升到一定的理论高度，没有得到充分的肯定和张扬，工作发展力形成得缓慢。这是导致乡（镇）工作被动的主要因素。

四是绝大多数的村、支两委对人口计生工作认识肤浅，对人口计生工作基本上是乡（镇）安排一下就动一下，有的是乡（镇）安排几下也不动一下；很多村计生专干对自身业务工作也很不认真负责，对出生人口、手术落实等情况本应该是可以掌握得清清楚楚、明明白白的，但一但问起具体情况来，常常是说不清、道不明，心里无数，越接触实际越含混不清，应该一口清、一口咬死的数据和情况却越弄越糊涂，甚至出现逻辑错误，不能自圆其说，漏洞百出，令人尴尬难受。

由于基层基础较差，因此，在很多工作的落实上，常常是上级要求越高、期望值越高，往往是到了基层落实的效果却越差、失望值却越大。而这些问题，单靠县级人口计生主管部门的指导、检查和督促是不能得到很好转变和彻底解决的。

（五）保障措施、重点措施流于形式，‚假、大、空‛严重。曾几何时，‚双月综合服务‛是抓好人口计生工作的龙头措施，放环、流产、结扎、社会抚养费征缴、人口出生控制、性别比治理都是抓好人口和计生工作的重要保障措施。为了方便群众，‚双月综合服务‛改为‚季度综合服务‛（还有的专家及有影响人士甚至于提出取消这项措施）。真实情况是基层称之为劳民伤财，群众意见纷纷，上级又看不到真实情况（或者不愿看到真实情况，自己沉醉于假大空的数字中）。季度综合服务已经失去应有的功能和意义，沦为‚鸡肋‛。为了三率达标、为了迎接上级监控，数字造假、人员造假，上报数据与真实数据的差别，无法想象，乱乱哄哄，草草收场了事。该做的工作不做，该来参查的不来，不来参查的也没有什么补救措施，妇检把关不严，流于形式，没有清醒地认识到妇检是整个人口计生工作的第一道阀门。追踪补检力度不够，未检人员的增多仍然是控制政策外生育的重大隐患。对育龄妇女催的急了，手段过激了，群众就告你。

早婚早育现象十分严重，未摸清底数，对早婚早育和计划外多孩出生的控制，虽然将任务分解落实镇、村、组三级干部的人头上，但是无法人盯人、严防死守，严密控制政策外出生。

再看四项手术，放环、措施更换都是在电脑里完成，为了完成流引产、结扎任务，竟然出现了‚黄牛‛队伍，买卖哄抢手术，假手术漫天飞，手术库存量增大。某县某年的结扎任务只有两个镇完成，其余的镇均只完成了不到50%，放环措施更换最低的镇也完成了200%多，流引产虽然完成了任务，但是每完成一个流引产平均支出近500元，高的达到八九百元，而实际上，真正用于手术上的支出不到100元。

对不符合法律法规规定生育的夫妻征收社会抚养费是国家人口与计划生育法律法规的规定，是推行计划生育基本国策的一项重要措施。但在当前农村中，有的违法对象认为多生一个孩子没犯多大的法，不够逮、不够冲的，有的有钱不缴，不讲道理，故意与计生工作人员纠缠，企图达到少缴或不缴社会抚养费的目的。尽管国家对人口与计划生育工作颁布了‚一法三规‛，地方政府也相应出台制定了人口与计划生育地方性法规，给计生部门授予了处理决定权，但没有具体的行政强制措施，计策行政执法手段较软，只能是靠磨‚嘴皮子‛做耐心细致的思想教育工作，来敦促其履行法律义务。社会抚养费征收难度有增无减。依法申请人民法院强制执行，由于人民法院受案范围宽，受理案件较多，抽不出更多的人力和物力来处理案件，计生部门又无权采取其它强制措施，由于种种原因造成计生执行案件久拖不决而影响工作的开展。

（六）部门配合协调差，信息资源互换差，未依法落实综合治理人口问题的职责，改革措施与人口计生政策不兼容。随着社会经济发生深刻变化，为适应新形势，各个领域、各个行业也在不断改革创新。但是，大多数的改革措施没有把人口计生政策统筹考虑进去，使人口计生工作成了一个‚孤岛‛，甚至起到反导向作用，给人口计生工作带来巨大冲激。做好人口计生工作，原本就是全社会的责任。由于当年控制人口任务异常紧迫和繁重，于是将乡镇计生办和村组等兼职计生干部推向了紧张的第一线，不管什么情况，都是由这些人冲锋陷阵，结果便形成了少数人做多数人的工作、单打独斗唱‚独角戏‛的局面。计划生育作为一项基本国策，不是哪一个部门，哪一个人能完成的，它必须由各部门的密切配合，相互协调来完成。最突出的主要表现在以下几个方面：

一是婚姻登记管理改革。现在的婚姻登记归口集中到民政部门办理，不再需要村（社区）或乡(镇)有关部门出具任何证明，男女双方只要持有效身份证及户口簿就可以办理结婚证书。由于没有经村（社区）、乡(镇)两级把关和监管，以致对新婚夫妇管理难以到位，直接产生四种后果：

1、不能及时掌握初婚情况；

2、不能及时掌握一孩怀孕和生育情况；

3、不利于人口计划的安排和避孕节育措施的落实；

4、重婚现象也由此屡见不鲜。

二是户籍管理改革。随着城市的不断发展，城乡二元化的格局已逐步打破，一方面是公安部门上户口不再需要人口计生部门出具的任何手续，换句话说，不管是不是超生的、也不管缴没缴纳社会抚养费、落没落实人口计生避孕节育手术，在公安部门都可以无条件入户，没有坚持乡镇以上的计划生育证明办证查证制度，致使很多违法生育的孩子在没有受到有关处理的情况下，便得到一个新的户口（有相当一部分群众错误地认为只要上了户，就不会受到处理了），达到既多生孩子，又不受到处理的目的。公安部门只凭出生证明、准生证就给小孩上户，村级户口不通知，不管是否是违法生育，这就助长了违法生育的气焰。因为违法生育者最担心的就是小孩户口问题，这一问题落实了，他就万事大吉；另一方面是一部分农民通过购买城镇户口或通过政策自动农转非方式，已成为城市人，但人户两分离，甚至有的还是口袋户，这给人口计生管理带来了很大的难度。在公安、工商、劳动、卫生等其他部门中也有类似情况发生。除了计生部门在主动获取人口与计划生育信息外，部门与部门之间有关人口与计划生育管理的衔接工作也存在很多改进的地方。再比如：在医院也要凭证生育，凭生育证开具出生证明。但许多医疗机构没有执行这些政策，只要你生了就开出生证明，甚至出具假证明。这些问题的出现，也间接支持了计划外生育。

当然，严格人口计生查验制度，一方面存在着镇村两级部门有人借此向群众索要财物，谋取私利行为，另一方面违背了以人为本、构建和谐社会的初衷。但是只要是真正严格按照规章制度执行，一碗水端平，群众会理解的。（这是个伪命题）

三是惠农政策。按照‚城市支持农村，工业反哺农业‛的方针，近年来，国务院和有关部门相继出台了农村粮食直补、农村合作医疗、移民后扶、公共建设征地补偿、退耕还林（草、桑）补偿等一系列惠农利民政策，但这些惠民政策的补偿，都是以农村人口为基数来计算补偿金额，也就是说，人口多，补偿金额多，讲得更具体一点，也就是即便是超生的人口，也能按人头享受到各种惠农政策，给人口计生政策背道而驰，起到反导向作用。比如，笔者最近在报上看到，X县X镇一个因修高速公路而补拆迁房屋的独生子女户农民，他说，按照国家人口计生政策规定：独生子女在享受集体土地分红时可以增加一人份额；就此事，他也向村、镇和县级相关部门反映过，村、镇和县级相关部门也高度重视，分别派人到组里开会调解，可组内的几个横蛮汉就是不同意，一直到现在组内土地分红还没有分下去，而超生人口却可以‚名正言顺‛地拿到人平9000多元的土地分红款，这件事让这位独生子女家长非常寒心。还有，现在由于中央的惠农政策很多，当然这是中央的英明决策，本是好事，但关键的是那些因不自觉遵守计划生育的对象户，特别是那些因不自觉遵守计划生育而造成贫困、贫穷的对象户，他们不但不自觉履行相关义务或没有办法履行相关义务（主动缴纳应缴纳社会抚养费或没有钱缴纳社会抚养费），相反，国家和各级各部门每年还要通过‚政策性‛和各种‚送温暖性‛的方式对他们进行支持及扶助。再者，像‚两免一补‛这样的惠农政策，计划生育超生家庭的子女也可以享受吗？这恐怕值得探究。又比如，近年来，有关部门相继出台了农村合作医疗、公共建设征地补偿等一系列惠农利民政策，均是以农村人口为基数来计算补偿金额的。也就是说，人口多，补偿金额多，讲得更具体一点，就是超生人口越多，所得到的实惠反而越多；另一方面，在扶持困难户、免税就医等方面没有将计划生育因素纳入考虑，出现了‚响应计划生育政策的人群吃亏、违反计划生育政策的人群得利‛的消极现象，基层计划生育矛盾比较突出。

至今还有许多人认为凡是涉及人口计生方面的事情，就得找计生部门和工作人员。这些问题，都与人口计生法规格格不入，应该认真解决。只有全社会行动起来，在人口计生工作上形成齐抓共管，才能彻底改变目前乡镇人口计生工作不能尽如人意的状况，才能使人口计生部门和工作人员发挥好应有的作用，并使人口计生工作的种种压力变成大家的共同责任。

（七）依法行政与群众落后的思想素质的存在巨大的差距，计生工作难度偏大成本偏高。当前的计划生育工作不再是过去的一律用强制手段控制生育数量，而是为对象提供优质服务，依法行政。镇村的执法主体资格被取消，对农村的计划生育工作只能一律采用政策解释，做思想工作。以前大多数计生对象迫于政府的强大政策和多种工作手段，能主动落实节育措施，而现在计生对象须三番五次做工作，甚至要村里派车接送、安排食宿、垫付医药费，营养费的支出、护理的经费支出都明显加大。

在倡导以人为本，构建和谐社会的今天，部分政策执行起来难度实在太大。计生对象对现行法律、政策的断章取义，只讲权利不尽义务，群众自觉不自觉地放大执法部门的执法行为，根本不提自身的违法行为在先，而大多数计生对象都不愿主动接受孕检、上环、结扎、引流产和社会抚养费的征收，甚至有的计生对象公然用暴力与执法人员相抗衡。基层领导为求稳定，保和谐，大事化小，小事化了，出了事情，不按法律、法规办事，一味地迎合群众，只求自保，造成恶劣影响一大片。计划生育行政执法力的弱化使农村人口计生工作陷入被动局面。为推进社会主义法治建设和和谐社会建设，党中央、国务院不断规范计划生育行政执法行为，出台了一系列的措施，如《人口和计划生育群众工作纪律》、《人口和计划生育检查考评工作纪律》以及计划生育‚七不准‛等，春风化雨般的工作方式在一定程度上的确改善了干群关系，使人口计生行政执法逐步走向了规范化、制度化轨道。但是对于执意想要超生的对象却缺乏相应的制约手段，即使通过征收社会抚养费来采取一定的惩戒措施也具有相当的难度，一定程度上影响了整个人口计生法律法规的严肃性。矛盾论和认识论告诉我们：不承认执法者与被执法者这个人民内部矛盾的存在，就无法做到依法行政、文明执法。

依法行政、文明执法是一个地方文明进步的标志，也是依法治国方略的一个具体要求。但是《人口计生法》多是约束执法者，而对违法行为、违法者却很少提及怎样处理，殊不知，在农村，部分群众认为过去不落实计划生育政策，干部可以拆屋、押物……等等，确实怕，不敢超生；现在计划生育有‚七不准‛、‚十禁止‛这些所谓的‚尚方宝剑‛护着，我们不去参加妇检、不落实节育措施，甚至违法生育，干部不能把我们不怎么样？也不敢把我们怎么样？这确实在基层工作中得到了很好的印证。如X县X乡X村一个违法怀孕对象躲在家里，看见乡村干部上门来了，立即把门锁上，乡村干部只好做思想政治工作，要她把门打开，到乡里去落实补救措施，可她就是不开门，乡村干部也没有办法，忍饥挨饿、苦口婆心地与之磨了两个昼夜，硬是等到她把门打开，首先还是做思想工作，动员她去落实补救措施，可她还是思想顽固，乡干部见她不去，就准备强行拉她走，她于是就有意倒在地上，手指上出了一点血，组里群众迅速赶过来，对乡干部进行围攻，进而发生人口计生群体事件，结果这2名乡干部因作风粗暴而受到了处分。还如，X县X乡X村有一对夫妇违法生育，家里经济条件在当地算是一个小富翁，身家上百万，违法生育后长期拒不缴纳社会抚养费，人口计生部门上门去要求该夫妇依法缴纳社会抚养费时，该夫妇居然从衣兜里摸出一大把一大把的钱在工作人员眼前晃来晃去，并挑衅地说：‚老子有的是钱，但我不交，你们有本事把我抓了嘛？‛说完，还把家里的门全部打开，又挑衅地说：‚我家里的东西多得很，抽屉里还有很多钱，你们进去拿就是了‛，说完便大摇大摆地走了……这样的事例举不胜举。无可否认，现在农村群众的民主和维权意识在不断增强，但他们过分强调权利，而对应履行的义务普遍淡化，特别是履行人口计生义务意识十分淡薄。因此，在工作中极不配合、不支持，使基层人口计生工作者苦不堪言，有时象‚老鼠钻风箱——两头受气‛。针对社会抚养费普遍征收难的问题，国家也出台了可以通过采取法院强制执行的措施。但在实际征收社会抚养费中，并不是法院也可以完全征收到位的，法院也抱怨，他们就那几个人，何况执行难也是全社会有目共睹的现象。何况，法不治众，并不是每个违法生育对象都可以交给法院去征收社会抚养费的。加之，各级人口计生部门行政复议、行政赔偿制度尚未建立和完善；少数地方信访机制不健全，对群众来信来访处理程序不规范，查处不到位，个别地方群众诉求没有得到及时解决；对违法生育案件，强制执行难度大，非诉讼案件执行成本高，影响了案件执行到位率，既有客观原因，也有人为因素，从而造成有钱的‚能生‛、无钱的‚赖生‛、落后的‚想生‛、外出的‚躲生‛等现象十分突出，后果是‚有钱的不怕罚，没钱的罚不怕‛。

由于目前人口计生没有‚钢性‛的硬措施对超生对象实施处罚，近几年来，部分城区居民和少数国家公职人员对生育二孩由跃跃欲试的想法开始付诸于实际行动：有通过各种弄虚作假手段在上一级相关部门取得病残儿童鉴定证明进行所谓的‚合法超生‛的、有通过户口搞假双胞胎的、有通过民政搞假收养的、有名人和富人明目张胆超生的……综合治理的措施难以到位，奖惩机制不健全，责任追究制度难落实，处罚力度不到位等造成违法生育者逍遥法外。

（八）流动人口管理难度大。要稳定低生育水平，流动人口既是难点，又是重点，主要表现在以下方面。

一是未婚青年管理难，近年来，农村80%的年青人毕业后便外出务工，在此期间，很可能组织了‚家庭‛，等他们回来时，已有一个甚至几个小孩了，加之这些流出人员流动性太 强，居无定所，其户籍地无法对其进行有效管理。

二是流动人口孕情、生育、技术服务跟踪不到位。流动人口流出后户籍地只能通过给流动人口本人发放《流动人口婚育证明》，每季度反馈查环查孕证明，办证时育龄群众答应好好的，按时寄回查孕证明，又不允许收取任何形式的抵押金，可是往往是黄鹤一去不复返，杳 无音讯，没有任何约束机制，流动人口现居住地严把查验证的行政管理很难实现。

实际上流动人口与户籍地管理脱节，户籍地不知流动人口去向，造成流动人口的生育情况难以掌握，婚育证明发放难到位，对违反计划生育政策的对象征收社会扶养费难，违法怀孕、违法生育对象查处难。而现居住地又管理不到位，无法管理，不想管理，对外来流动人口出生信息及计划生育不如实统计上报和反馈户籍地。加上流动人口持证意识淡薄，导致不持证的多，持过期证、假证多，未接受计生管理的多。形成事实上的户籍地没有管住，现居住没有管好。而这些流动人口的主体是育龄青壮年，是在生育旺盛期的育龄人口，他们对计 划生育和生殖健康服务有巨大的需求，是人口和计划生育管理和服务的重点目标人群。

三是流动人口计划外生育处理难。由于流动人口活动区域广，调查取证和社会抚养费征 收难度大。本地找不到人，取不到证；到外地，又不知道其地址，且成本太大，取证仍然难，往往是花了人力、物力、财力，可工作效果并不理想。随着改革开放的纵深推进，从90年代起农村劳动力大量外出，在这些外出务工的人群中有80%为育龄群众，由于流动人口就业的随意性，流动的频繁性，居住的不稳定性，给人口计生管理带来了前所未有的挑战。一部分育龄群众趁此机会，在流动中违法生育，违法生育后流动，逃避计划生育的处罚。无论是村（社区）、乡（镇）还是人口计生主管部门，既没有财力，也没有精力，对他们实行跟踪管理到位。有时，即便是知道有些夫妇在外已违法生育，但也是鞭长莫及，无可奈何。就拿我县来说，据初步统计，我县每年外出务工已达近10万人，全县每年违法生育对象属流动人口的占80%左右。随着人口大量流动、城乡结合部农转非人员增加、再婚生育、非婚生育、特别是长期人户分离现象，增加了人口计生工作依法行政的管理难度，出现了漏管、难管和管不到位的问题，给流动人口在流动中超生、躲生留下了很大空间，人口隐形增长难以遏制。

（九）基层工作头绪多任务重，难以接受频繁检查。人口计生工作无论怎样要求，都离不开‚稳定低生育水平‛这个适合我国国情的总体战略要求，作为人口计生职能部门，应该紧紧围绕这个总体战略要求，始终扭住‚稳定低生育水平‛这个核心‚指挥棒‛不放松。但目前，一方面是我们人口计生上级主管部门（国家、省、市人口计生委）自身制定的许多东西，不符合或者说至少不太符合科学发展观和最基层工作的实际，基本上是处于‚自己配药自己吃‛、‚自己想招自己用‛、‚自己做事自己兜‛、‚自己检查自己受‛、‚自己有苦自己吞‛、‚自己制绳自己捆‛的境地；另一方面是省、市人口计生委对基层的检查过于频繁，常常是两月一大查，一月一小查，甚至有时候是一月几次查，今天查‚三结合‛、明天查村（居）民自治、后天查流动人口、再后天查出生人口、再再后天查综合改革、接下来还要查信访、药具管理、统计监测点、优质服务等等等等。而其实查来查去，无非是听听报告、看看台账、转转圈、走马观花，就看谁会说、会做表面文章了。某镇计生服务中心曾经接待过省计生委主任的调研，打扫卫生用了一天，整理台账用了三天，把以前的台账该撕的撕了，该换封面的换了，育龄群众村组干部培训用了一天，交待怎样说、说哪些，结果调研时，未用十分钟，后面的车辆还未停穏，前面的车又发动到下一个调研点了。基层一年到头除了迎接上级检查，根本没有多少时间深入村（社区）、组和农户，对婚育情况进行了解、对出生人口进行清理、对育龄群众开展各种随访、对流动人口进行管理、对违法生育对象进行调查处理、对整个人口计生工作进行调研等等。从上面两层意思讲，笔者认为人口计生上级主管部门缺乏对基层人口计生工作和工作者的了解和理解，使许多基层人口计生工作者在‚一票否决‛的前提之下感觉到迎检压力特别大，更何况基层处于‚上面千条线，下面一针眼‛的位臵，工作头绪多任务重；加之，基层人口计生工作者许多切身利益问题没有得到很好的落实和解决，工作又苦又累又难，长此下去很多基层人口计生工作者不会再有积极性、创造性，想跳出人口计生系统岗位的人大有人在，基层人口计生工作上质量、上水平面临着闹‚人荒‛和后继乏人的挑战。这是一个必须正视和解决的一个大问题。

（十）考核目标过高与实际工作低水平脱节。一是考核指标定得高。计划生育率（符合政策生育率）是人口计生工作目标考核中的一个核心指标，直接反映一个地方的人口计生工作实际水平。而这个指标在我省、我市多年来一直处于高位运行，在2005年前一直都以92%以上的指标对各区（县）和各乡（镇）进行考核，与各地的实际工作水平有较大差距，不符合农村农民和基层的实际。尽管近两年我省、我市人口计生委求真务实，对符合政策生育率这一考核指标在原来基础上主动下调了3—4个百分点，但仍然与各地的实际水平存在一定差距。由于党和国家以人为本、依法行政执政理念的深入落实，据不完全统计，如今我县、我市乃至我省、我国的相当一部分农村，可以说是‚自觉主动只想生育一孩的少了，想方设法还想生育二孩的多了，多孩生育的现象又开始有些抬头了‛。由于在很长一段时间里主体考核指标的不科学，因此，各地的人口计生工作在‚一票否决‛的压力下，只能前行，不能后退，上报数据一年比一年高，与实际工作水平差距渐行渐远。二是考核要求太严。人口计生考核总体分为‚定量‛、‚定性‛两大块。现在我省、我市在推进人口计生改革中，推行‚三线‛考核，即党政领导线、人口计生业务工作线和部门综合治理线。考核内容大大小小涉及近百项，且每一项内容都有严格的考核标准。尤其在‚定性‛资料方面原则很多，如X年，X县在接受省定性资料年终考核时，在县委中心学习组学习人口计生相关政策的记录里只有几个领导的发言纪录，就被省考核组扣了分，事实上，这个县的县委中心学习组切切实实地组织学习了人口计生相关政策，也进行了讨论，只不过是大部分领导的讨论意见基本一致，没有异议，就没有讲了。难道这也要扣分，这个县的领导有口难言。目标过高，标准太严，不符合农村农民和基层实际，虽然付出了较大代价，但目标仍然不能实现，于是，在考核指标的强大压力之下，基层干部为了完成工作任务，难免不出现重政策、轻法律，重目的、轻手段，重实体、轻程序，重权利、轻义务，以权代法，以言代法，有的甚至采取简单粗暴，以侵犯群众合法权益的手段去换取完成工作任务。因为，人口计生‚一票否决‛无时无刻不在提醒各级领导干部，完不成目标任务，就要受处分，甚至丢官免职。在这样一个政治压力下，部分或者说很大一部分基层干部不得不在指标数据上铤而走险，弄虚作假，蒙混过关。我可以直言不讳地讲，当前人口计生弄虚作假的问题在我国、我省、我市、我县不是某个地方的个别现象，而是一个比较普遍的重灾区，长此下去，于党于国于民都将产生极大的危害。

（十一）实际财政投入不足。人口计生工作进入统筹解决人口问题以后，要实践以人为本和落实利益导向，都迫切需要各级不断加大计生投入。如奖励扶助、优质服务、人口计生公益金等，尤其是流动人口管理需要大量的经费作保证。党中央、国务院于2006年12月在《关于全面加强人口和计划生育工作统筹解决人口问题的决定》（以下简称《决定》）中指出：‚到2010年全国人均人口计生事业经费在‘十五’期末人均10元的基础上增加到22元，届时，各级人口计生事业费达到人均30元，其中乡（镇）统筹费纳入财政预算的人口计生事业经费要求达到人均8元‛。这个数字对于我们这些偏远贫困山区、经济不发达的县和乡（镇）来说，可以说是一个天文数字，很难以达到。从乡（镇）现阶段来看，由于全面取消农业税后，乡（镇）几乎没有财政收入，日常运转全靠上级下拨的转移支付来维持，更谈不上人口计生事业经费的投入了。相反，目前许多乡（镇）不是加大财政投入，反而挤占、挪用社会抚养费，靠征收社会抚养费来弥补乡（镇）财政不足，这种运作方式，其结果是直接导致人口计生的‚放水养鱼‛，成为制约人口计生工作上水平的一个重要原因。

二、对策探讨

针对新形势下人口计生工作存在的诸多问题，上述谈到的这些，只是从几个侧面揭示的，实际上所存在的问题远不只这些。针对问题的存在，各级党委、政府必须站在经济社会发展全局的高度审视和对待人口计生工作，采取一些积极的、具体的、行之有效的对策和措施加以解决，切不可等闲视之。使这‚天下第一难事‛变成‚天下第一易事、好事‛，这是我们人口计生工作者的立足点和方法论。

对策一：科学设定考核指标，改进考核方案。考核指标是各级党委政府工作的指挥棒，棒之所指，力之所向。科学设定考核指标不仅是一种工作方法的问题，更是一种作风导向问题。要用‚跳着摘苹果‛的方法来引导基层，用力跳起来能够摘到苹果，这就是成功之举，坚决克服‚跳起来摘不到苹果‛的不良倾向，从源头杜绝‚弄虚作假‛。一是要实事求是设定考核指标。据笔者了解，甘肃、河南、广西等省的符合政策生育率考核指标都在70－80%左右，我认为这个指标比较切合当前农村人口计生的实际。我省、我市、我县的人口计生工作虽然走在全国、全省、全市前列，但是不是可以再大胆一点，在近两年这个考核指标有所下调的基础上，把符合政策生育率这个考核指标降到80%左右。二是要改进考核方案。近几年，我省、我市对人口计生的考核办法涉及内容太多，有的还相互重叠，如果累计下来，每年各项人口计生考核指标达100项之多，哪一项都非常重要，都不能丢分，也丢不起分，因为在全市、全省评估排名中，差0.1分可能掉几位乃至十几位。因此，为了便于基层操作，把基层的主要精力放到抓人口计生主体指标上来，必须要精简考核内容，突出考核重点，只设臵符合政策生育率、性别比等事关稳定低生育水平主要指标，因为这两个指标完成了，人口增长也就控制了，人口结构也就改善了，其它派生指标，如初婚率、一孩率、统计误差率、综合节育措施落实率、流动人口计划生育管理到位率等均会自然完成；另外，村（居）民自治、‚三结合‛、计生协会等派生指标不再列入‚一票否决‛的考核范围。三是要减少检查、评估，为基层松绑。省、市人口计生主管部门，要尽量杜绝并没有实际意义的检查、评估，让区（县）、乡（镇）人口计生工作人员能从连篇累牍的‚纸堆‛里面，从不切合实际没有操作性达标的‚指标‛里面解脱出来，用更加充沛的精力和充足的时间深入村（社区）、组和农户搞指导和服务，使基层基础更牢固。变排序压力大的考核结果为指导、帮助、促进基层发展、而且能够密切业务联系的调研。时代发展到今天，任何一项检查、考核活动的开展，都应该是以调动人的积极性、创造性，能够促进人的发展和事业的发展为原则，而不是引发和变相引发抵触情绪的产生。因此，改革人口计生检查、考核工作势在必行。

对策二：加大宣传教育力度，提高群众法制观念。思想政治工作是党的一切工作的生命线，是党的一大法宝。要加大人口计生法律、政策的宣传力度，使广大群众知晓自己对人口计生的责（任）、权（利）、义（务）、利（益），从而增强群众实行人口计生的自觉性。同时，要加大反面典型的宣传和爆光，使不自觉遵守人口计生相关法律法规或履行人口计生义务的群众成为众矢之‚敌‛，成为‚过街老鼠，人人喊‘打’‛。要形成强大的宣传舆论态势和运用法律的、经济的、行政的手段，让那些不自觉遵守人口计生相关法律法规或不履行人口计生义务的人无‚容身之地‛。

对策三：统筹社会综合改革，做到政策兼容。各级党委政府和国家各部（委、局）在制定和出台相关法规性文件、规章等时，应广泛征求人口计生部门的意见，把人口计生政策统筹考虑进去，特别是应将实行人口计生作为享受各项惠农政策的前臵性规定，从而形成一个有利于人口计生工作的舆论导向，真正形成齐抓共管、综合治理的工作格局。同时，各级党委政府和各相关部门必须加大对流动人口的综合管理力度，形成全国流动人口管理‚一盘棋‛格局，否则，流动人口计划生育管理是根本到不了位的。

对策四：强化队伍职业化建设，提升服务水平。要加强人口计生行政执法队伍、技术服务服务、基层工作队伍这三支队伍的建设。在行政执法队伍上。目前卫生、国土、工商、城管、农业等这些部门均成立了专门的执法队伍，笔者认为，人口计生工作是一项‚国策性‛的工作，尤其是在当前计划生育行政执法面临‚执法难‛与‚执行难‛的情况下，县级人口计生部门应成立专门的计划生育行政执法机构，以进一步提高违法生育案件的结案率。在技术服务队伍上。要进一步采取强化培训和进修、函授等多种形式，不断提高技术人员的服务水平，满足群众日益增长的对计划生育服务的需求，并进一步通过面向社会公开招考的形式，招聘有执业医师资格的技术人员充实乡（镇）计生服务站。同时，要整合卫生、计生技术资源，对缺乏技术和设施的乡（镇）计生服务站，可以考虑与乡（镇）卫生院合并，从而解决群众服务难的问题。在基层工作队伍上。一方面要按照《决定》精神，把乡（镇）计生办从目前的‚人口和社会事务办‛中独立出来，成立单独的‚人口和计划生育办公室‛，并将乡（镇）计生服务站实行县人口计生主管部门归口管理；另一方面，要切实提高基层人口计生工作者的待遇，将村计生专干误工补助提高到150／月／人以上，并将村计生专干误工补助纳入地方财政预算，以确保基层人口计生队伍的稳定。

对策五：保障财政投入，增强工作后劲。取消农业税后，以农业为主的县、乡财政收入大大减少，财政支出捉襟见肘，在正常运转都不能保证的情况下，要加大对人口计生事业的投入显然是不现实的。建议中央和省级财政加大对县、乡的转移支付力度，特别是加大人口计生事业经费转移支付力度，确保县、乡有足够的财力，保障人口计生工作正常需要，促进人口计生事业健康发展。同时，要改革社会抚养费管理，乡（镇）征收的社会抚养费要及时上解县财政，县财政根据实际统一调剂下拨乡（镇），并加大社会抚养费专款的监管力度，确保社会抚养费全额用于人口计生事业。

对策六：解决发展‚瓶颈‛，促进和谐协调发展。各级党委、政府要将人口计生工作视为经济社会发展的‚瓶颈‛，既要用其解决控制人口数量、提高人口素质的问题，确保其人员、任务、指标、措施、经费的落实，又要用其衡量人口、经济、社会、资源、环境是否彼此协调、和谐，看看还有什么障碍需要排除。各级党委、政府主要领导、分管领导应该牢牢握住‚瓶颈‛，想方设法使用好‚瓶颈‛，让‚瓶颈‛为决策服务，为发展出力，为构建社会主义和谐社会和全面建设小康社会创造更加良好的人口环境。

对策七：夯实基层基础，解决‚五难‛问题。各级党委、政府和人口计生部门要本着立足现实、放眼长远的态度，要切实通过工作重心的下移，进一步解决好基层底数难清楚、信息难掌握、措施难落实、服务难到位、群众需求难满足的‚五难‛问题。具体地说，就是要在基层业务素质、服务阵地、工作经费、机制建设等方面去狠抓基层基础工作的落实。在业务素质上，可以说当前乡（镇）人口计生工作人员素质和业务能力较差，是人口计生许多工作落实不到位的主要因素，也是影响整个人口计生工作与时俱进的主要障碍，因此，可采取强化力量、加强培训、岗位练兵、表彰鼓励等办法，让人口计生系统工作人员都能成为理论深、政策明、情况清、业务精、业绩实、作风正的行家里手；在服务阵地上，要按国家和省人口计生委对计生服务站建设的总体要求，从标牌、标室、服装、科室设臵、病历文书、器械设备等方面统一加强规范化建设，建好育龄群众之家，树立人口计生服务品牌和窗口形象；在工作经费上，必须加大公共财政对基层人口计生事业的投入力度；在机制建设上，笔者认为，必须抓好两点：一是责任逗硬问题，二是激励机制问题。

对策八：出台具体措施，依法落实综合施治。人口计生工作既然是一项社会系统工程，人口问题始终是制约我国全面协调可持续发展的重大问题。那么，如何让人口计生部门从唱‚独角戏‛里面解放出来，真正让综合治理人口问题不停留在会议上、文件上、形式上，各级党委、政府就必须出台对统筹解决人口问题的具体措施，依法依规明确各级各相关部门对综合治理人口问题的职责，将当前我国面临的人口问题的种种压力，通过以具体的、钢性的、可操作的措施转化成全社会各级各部门的共同责任，切实改变当前人口计生部门单打独斗唱‚独角戏‛的局面。比如：公安部门必须把好户口凭人口计生和卫生部门出具的相关手续再进行登记及流动人口清理查验关；卫生部门必须把好打击‚两非‛和新生婴儿关、工商部门必须把好外来人员经商办审证件关、民政部门必须把好初婚关、财政部门必须把好人口计生事业经费预算和监督关等等，只有切实做到每一个部门主要抓好1－2个或2－3个关键环节，并将这些环节的工作纳入其重点考核、重点督查的内容，也同样实行‚一票否决‛，只有这样，出生人口性别比问题、流动人口人口计生管理问题、人口老龄化问题等等这些问题，只有全社会各级各部门行动起来，各级各部门结合自身工作实际，在工作上地区与地区之间、部门与部门之间做到互通相信、资源共享、相互协作，真正形成齐抓共管、真抓实管、统筹解决的局面，才能有效地解决好综合施治的问题。否则，都是口号、空话、白话、套话，没有现实意义。

对策九：认真落实《决定》精神，寻求工作突破。《决定》是以胡锦涛为总书记的党中央站在新的历史起点上，从党和国家事业发展的全局出发，就全面加强人口计生统筹解决人口问题所作出的重大战略决策，是指导新时期人口计生事业发展的纲领性文件。在《决定》中，对如何稳定低生育水平、提高出生人口素质、治理出生人口性别比、人口老龄化、流动人口计划生育管理及机制、队伍、经费、思路、方法等问题都提出了许多战略性、指导性、前瞻性的措施、方法和意见。因此，各级党委政府和各相关部门一定要认真学习领会《决定》精神，以《决定》为纲领，切实从各个方面寻找人口计生工作的突破口，寻求人口计生事业发展的先机。

总的说来，人口计生工作是一项综合性、基础性、长期性、复杂性、艰巨性的工作，抓好人口计生工作是形势所迫、现实所需、发展所求。人口计生工作犹如逆水行舟，不进则退，不抓绝对要倒退，抓不好、抓不实也绝对要倒退。只有各级党委、政府和各部门及全社会都积极行动起来，站在构建和谐社会、全面建设小康社会和中华民族伟大复兴的全局高度，将《决定》精神和各项工作落到实处，低生育水平才能实现、人口大国向人力资本大国才能实现，人口计生事业才能稳定、持续、健康发展

第三篇：浅议重点人口管理中存在的问题及对策

浅议重点人口管理中存在的问题及对策

摘要：改革开放以来，随着社会主义市场经济体制的逐步建立，社会治安变得越来越复杂，重点人口管理工作形势也越来越严峻。为了更好地管理重点人口，笔者提出重点人口管理中存在的问题及对策，以便同广大学者交流，从而更好地指导公安实践工作。当前，重点人口管理存在„„等问题；强化重点人口管理应注意把握以下几个方面：„„（把问题和对策的标题写上去即可！）

关键词：重点人口治安管理 人口管理公安基础工作

重点人口管理，是基层公安机关的一项重要的基础工作。做好这项工作对于预防、打击各种犯罪，促进社会治安综合治理都具有重要作用。近年来，各级公安机关努力强化对重点人口管理，不断探索重点人口管理的新路子，对稳定社会治安发挥了重要作用。但是，在整个重点人口工作中也存在着一些亟待解决的问题。

一、重点人口管理的意义

（一）重点人口的概念

重点人口是指有危害国家安全或社会治安的可能以及可疑情况，暂难立案查处或查实排除的，须由公安机关纳入工作视线，需要进行调查控制的重点管理人员。重点人口管理是公安机关依据重点人口管理的有关规定对有危害国家安全和社会治安嫌疑的人口群体实施的治安行政管理。它是治安基础工作的重要部分，是公安派出所等基层公安的一项重要任务。

（二）重点人口管理的重要意义

重点人口管理，既是社会治安的有效控制手段，又是预防违法犯罪的必要措施，还是公共安全的重要信息来源，因而对维持秩序、维护稳定、遏制犯罪等各个方面，都具有重要的意义。

1能及时发现危险分子，预防恶性犯罪案件的发生。随时注意发现有铤而走险实施杀人、放火、投毒、爆炸等恶性、暴力犯罪嫌疑的危险人物，并及时采取多种措施依法管理、控制，可以尽量防止这类恶性、暴力犯罪发生，保护公民生命财产安全。

2能及时提供重要线索和侦查对象，协助查破刑事案件。各种案件，尤其是刑事案件的查破，都需要正确确定侦查对象、广泛收集破案线索。通过重点人口管理，既可以在日常管理中随时发现可疑人员、可疑情况，为立案和查破案件服务，也可以根据查破案件的需要而重点加强工作，发现侦查对象，提供重要线索。

3能及时教育、挽救违法犯罪人员，从根本上遏制违法犯罪。

4.能及时、广泛地搜集各类信息，支持各项公共安全工作，维护社会稳定。重点人口自身情况复杂、涉及范围广、接触信息多，搞好重点人口管理，就能及时、广泛地收集各种信息，以丰富、多样的有用信息有效支持安全防范、治安管理、刑侦预审等各项公安工作。

二、当前重点人口管理存在的主要问题

（一）重点人口管理摆位不当。重点人口管理是一项带有根本性的基础工作，涉及公安工作的全局;同时又是一项必须长期坚持方能见成效的经常性工作，因此，必须树立长期作战的观念。但是近几年来，公安机关在抓这项工作中程度不同地存在着一种短期行为，没有把其放在应有的位置上。这种短期行为主要是指对重点人口管理工作的长期性、艰巨性的认识不足，在决策和工作安排上急功近利、舍本求末，这种短期化行为所产生的危害和弊端已影响到整个基层基础工作的长远建设和发展。一是，思想认识上重视不足。随着治安形势的变化，公安工作的重心也开始转移，基层派出所已成为以治安管理为中心，以户口管理为基础的综合性战斗实体。由于治安管理的任务加重，人口管理、特别是重点人口管理工作便日益被冲淡。从领导到民警普遍存在不重视此项工作的倾向，往往形成说起来重要，干起来次要，忙起来不要的局面。有的领导甚至觉得在人财物大流动的今天，还强调抓重点人口管理不合时宜，不切实际，不必为此项工作花费精力。二是，领导决策上不尽合理。目前普遍存

在对重点人口管理的长期性和复杂性缺乏深刻理解，在决策中没有长期作战的思想准备和长期规划，短期决策多，只顾眼前局部利益，喜欢做一些见效快，立竿见影的工作，而对一些认为是“周期长、见效慢、远水解不了近渴的软任务”则不太热心。导致决策中对重点人口管理有所偏废。三是，工作安排上顾此失彼。近年来，随着公安机关打击犯罪力度的加大，有些单位和领导似乎把“严打”战役和专项斗争作为解决社会治安问题的唯一办法，严打战役部署过密，一个接一个，自觉不自觉地把打击犯罪和人口管理基础工作对立起来，民警没有时间和精力去进行人口管理工作，造成“越打越多”的非良性循环。

（二）列管质量不高。为了加强基层基础工作，上级公安机关制定了重点人口目标管理责任制，要求按照辖区总人口数列管一定比例的重点人口。但是在这过程中产生了不少问题，一是基层民警为了达标，抱着“领导让我管，而不是我要管”的态度，在辖区内盲目列管重点人口，然后在办公室里整理资料、建立档案，既应付了上级检查，也确保了本单位档案管理“评级”争先，使重点人口管理流于形式。二是列而未管。在已列管的重点人口中，真正做到动态管理，措施比较落实，基本控制得住的，只是少数。多数是管理措施不落实，现实情况掌握不住.对重点人口的违法犯罪可疑情况，大部分长时间没有得到查证，究竟有无现实违法犯罪活动一直不清楚，有的甚至人已迁移、死亡几年了都不知道。三是暂住人口中重点人口的管理更为薄弱。这类问题集中表现在城市派出所，尽管公安部早就要求在暂住人口中加强重点人口管理，但实际对如何发展这项工作心中无数，敷衍了事。

（三）一些行之有效的管理措施也未能落在实处。比如帮助教育对不够刑事处罚和劳动教养的有轻微违法犯罪行为的青少年，按照要求派出所要建立由责任区民警和有关单位、居（村）委会、治保组织，以及帮教对象家属参加的帮教小组，而目前这些帮教小组却名存实亡；所谓制订计划、建立工作制度，定期进行教育、观察更是无从谈起。再如对跨区活动的重点人口，有关派出所应本着“两头包，双主动”的原则落实管理，加强联系，各负其责，互通情况（要求书面介绍情况)，但现实中存在大量不能相互沟通情况的现象，造成“三不管”。

(四)群众作用减弱。专门工作与群众路线相结合，是公安工作几十年来坚持的优良传统和在对敌斗争中克敌制胜的法宝。然而不可否认，近年来群众工作越来越难做，发动群众已成为公安工作的难点之一。一是民警与群众的联系少了，警民关系的密切程度大不如前，群众知道的情况不向民警反映，实事求是讲，现在一些基层民警刚参警不久，没有领会“专门工作与群众路线相结合”的深刻内涵，思想上淡化了警民鱼水之情，缺乏群众工作经验，不能充分调动人民群众参与管理重点人口的积极性，更不了解辖区民风民俗，不能摆正自己的位置，所以在日常工作中，常常以管人者自居，贴不住靠不拢群众，一旦工作出现困难，使性子发脾气，挫伤了人民群众积极性，加之一部分群众在“管理就是收费”等错误思想支配下，有意疏远公安民警，使开展重点人口管理工作难度增大；二是不少群众存有怕报复和多一事不如少一事的想法，遇事绕着走或视而不见，因此动员群众对重点人口实施控制更是难上加难;三是当前犯罪分子越来越狡猾，犯罪方式越来越隐蔽，因此单纯从一般群众中去挖线索，路将越走越窄。由于可以看出，群众在控制重点人口工作中的作用正在逐步减弱，一些原有的控制措施已成为挂在嘴上、写在纸上、钉在墙上的“摆设”。而真正把群众广泛发动起来，通过深入调查掌握重点人口的活动情况和深层次的线索，依靠群众把控制措施切实落在实处，则是我们必须下大功夫、花大气力才能达到的。

（五）控制能力较差，对重点人口管理远远不能适应日益加剧的社会动态环境的需要。其一，重点人口活动频繁，涉足范围扩大。随着社会环境动态程度日趋加剧，活动中的重点人口数量将大量增加，而且活动的场所和区域越来越大，经常涉足于旅馆、饭店、舞厅、集市等。其二，重点人口中，人户分离情况较为突出。由于动迁、借房、投靠、婚嫁、工作地变迁等原因，大量的重点人口形成空挂户，有的“两劳”人员期满释解后，由于落户地点、投靠关系、就业场所的变化也形成了人户分离，有的重点人口长期下落不明，情况无法了解和掌握。

三、强化重点人口管理的几点思考

（一）摆正重点人口管理在现实斗争中的位置。首先是各级领导必须在思想上给予高度重视，把这项“软指标”变为“硬任务”，从工作安排上、警力投向上、目标导向上及干警素质培养上给予倾斜，同时要摆正这项工作与中心工作的关系。要使各级领导充分认识到，离开重点人口管理去搞中心工作就象少了一条腿，离开中心工作去搞重点人口管理也毫无实际意义。因此二者要实现有机结合，使重点人口管理真正为中心工作服务，为现实斗争服务。其次，要落实责任。本着“四个有责”‘的原则，各派出所要从保一方平安出发，落实管理的责任，从所长到责任区民警，都要承担重点人口管理的责任，对漏管失控造成重大工作失误，或给社会造成严重危害的，要追究领导和当事人的责任。

（二）查证核实，准确列管

准确列管重点人口，是重点人口管理工作的前提与基础，也是影响到重点人口管理工作成效的关键所在。因此，社区民警应广辟渠道，将列管重点人口贯穿于整个警务活动过程中。

（1）社区民警通过户口登记、入户调查、调解纠纷、安全检查、群防群治等日常业务管理工作发现列管重点人口。应将下列人员作为调查了解的重点：无固定职业或居无定所、行踪不定的流动人口、交往关系比较复杂的人；经常往返于城乡、活动于公共娱乐场所的人；经常与邻里发生纠纷且性格暴躁或内向的人；有违法犯罪条件的人，如生长家庭不良、单门独居、经常接触危险物品、就职于财务集中的岗位等。

（2）通过调查核实各类线索列管。社区民警应认真对待与查实群众举报的违法犯罪线索；及时查证秘密力量提供的可疑人头与情况，查破案件时要深挖细查，从中发现列管一时难以处理、但疑点尚存的人为重点人口。

（3）通过分析档案、材料进行列管。社区民警在平时工作中，要善于积累材料，规范建档，科学管理。定期不定期地查阅清理各类档案材料、其他单位部门转递来的情况通报，尤其是整理集中打击、专项斗争中形成的各种材料，从中发现可疑人员与情况，通过深入细致的盘查摸底、分析判断发现列管重点人口。

（4）通过函调途径发现列管。社区民警尤其应对流散在社会上的“三无”（无合法身份证明、无固定职业、无固定住所）人员，要逐一落实函查事宜，调查了解其基本身份、前科劣迹、现实表现、经济收支等情况从中列管重点人口，真正落实现居地管理原则。公安机关应加快推进人口信息库建设，尽早实现人口信息库全国联网、互联互访，变函调为网上查询。

（5）通过为民服务工作发现列管。社区民警在为社区居民、单位排忧解难、调解纠纷、提供服务的过程中，服务与管理紧密结合，将对人口的熟悉了解贯穿于整个服务之中，以发现违法犯罪可疑或可能之人。

（6）通过会议交流发现列管。在各种经验交流、情况通报、业务讨论、联席协作等会议上，注意了解掌握刑事动态、罪犯脸谱等情况，从中列管人口。

社区民警要深入细致的调查了解，查明情况，够打击处理的，按有关规定，办理法律手续，及时予以打击处理；需要侦查的重要线索，按有关规定，及时移交侦查部门立案侦查；不够打击处理的搞好积累材料；嫌疑情况被排除的，或查无实据又无其他嫌疑问题的，予以撤管。

（三）加强通报协查。现住地公安派出所在暂住人口管理中发现和列管的外来重点人口，应当向其户口所在地公安派出所通报、了解掌握该外来重点人口的基本情况;对人户分离或者暂住的重点人口，户口所在地公安派出所应当了解掌握其去向，及时将列管依据等主要情况书面通报给现住地公安派出所。

（四）搞好帮助教育。对25周岁以下有轻微违法犯罪行为的青少年和刑满释放、解除

劳动教养不满5年的人员要贯彻“教育、感化、挽救”的方针，搞好帮教，促使他们向好的方面转化，减少重新违法犯罪。社区民警应本着关心人、感化人的原则，尊重重点人口的人格尊严不妨碍重点人口的应有权利，依法管理、文明管理。

（五）依靠群众，广泛物色控制力量。

坚持“专门工作与群众路线相结合”，充分调动和发挥人民群众的积极性，主动与人民群众交流联系，定期不定期的在社区进行宣传教育，使人民群众正确认识了解重点人口管理管理工作以及自身在重点人口管理工作中应起的作用。

在物色的人员中，公开力量与秘密力量并存，以秘密力量为主；另外，现在违法犯罪分子趋于年轻化，所物色的人员也应年轻化，这样便于控制力量与重点人口好交际，从而及时发现、掌握重点人口的现实行为表现。如对青少年重点人口充分依靠其父母及其他家庭成员；有较固定工作的重点人口，积极依靠其单位负责人、保卫干部及其他同事；外来重点人口，尽量物色与其关系较密切或共事的同乡人、同质人（一起捡拾破烂、共同乞讨的人）；对经常外出或不明事由外流他乡的重点人口，可在其共同外出的人中、经常流入地的关系人中、派出所或社区民警了解熟悉在该地的其他人员中物色力量；对经常活动于娱乐服务等公共场所的重点人口，要充分发挥场所的保安人员、经营业主及其他从业人员的积极性，也可直接安排人员进入场所控制；要梳理重点人口的日常交往关系，尤其是以前的同案犯、服刑期间的“牢友”，从中物色人员；其他社区居委会成员与治安积极分子。

（六）要在进一步强化对重点人口的控制上下功夫。对重点人口实行有效控制，防止对社会、对人民造成危害，是重点人口管理工作的核心问题。根据新时期重点人口的活动规律和特点，重点应从七个方面落实控制措施。一是强化阵地控制，主要指犯罪分子吃住、玩乐、挥霍、勾结、销赃的场所，加强重点人口的“第三点”控制，要注意理顺工作关系，解决条块分割，推诿扯皮等问题，本着“条块结合，以块为主”的原则，社会面上的各种阵地(文化娱乐场所、特种行业等)一律以派出所为主体，由治安部门带头担负起涉足“第三点”的重点人口的列管和控制任务，建立档案，掌握动态。二是抓好跟踪控制。对无职业、经常成群结伙四处游荡，行踪诡秘不定的重点人口实行双层控制。一方面在其居往地，物色治安积极分子观察其动向，另一方面要布置秘密力量实施贴身控制，对劳务输出或经商做买卖的重点人口，抓好双向控制，由户口所在地派出所与用工单位取得联系，沟通情况，同时向输入地派出所发出“委托管理书”，做到 “人动我动”，落实跟踪措施。三是落实三向控制。对有工作单位的重点人口切实落实单位、主要活动地点、住地“三位一体”式控制。四是抓好直接控制。对住地固定、活动范围小的重点人口，由社区治保会、治安积极分子秘密直接控制。五是抓好超前控制。对即将刑释解教的人员，由当地政府出面，组织派出所、司法、共青团等有关部门提前到劳改所、劳教单位看望、了解他们的改造情况和现实表现。教育他们改掉前非重新做人。同时，提前帮助联系工作，搞好接茬教育，对因民间纠纷矛盾可能激化铤而走险人员要提前做好工作，化解矛盾，落实措施，防止“民转刑”案件的发生。六是抓好重点控制。对重点人口中的危险分子，由派出所长直接组织民警、治安积极分子和治安秘密力量等实行公开和秘密的重点控制。严防其对社会造成危害。七是抓好“三结合”控制，对已作过公开处理的重点人口和初显劣迹的青少年，要建立派出所、家庭、社会“三结合”的帮教组织，并签订帮教合同，促其转化。总之，重点人口管理工作要从静态管理向动态管理转变，从一般管理向强化管理转变，从分散管理向整体作战转变，使重点人口管理工作适应形势发展的需要。

参考文献：

1． 杨玉海、葛志山、刘知音主编：《社区警务》，中国人民公安大学出版社2008年版。

2． 熊一新、王太元主编：《最新社区警务工作指南》，群众出版社2003年版。

3．熊一新主编：《治安学论丛》，中国人民公安大学出版杜2003年版

4．董青青主编：《治安学》，中国人民公安大学出版社2002年版

5．熊一新、王太元主编：《新世纪警察业务实用大全治安管理卷》，群众出版社2001年版

第四篇：新形势下人口和计划生育工作存在的问题与对策

新形势下人口和计划生育工作存在的问题与对策

目前，人口和计划生育(以下简称“人口计生”)工作正处于社会转型时期，挑战与机遇并存。随着社会的不断进步，经济的不断发展，人们群众的婚育观念也在发生深刻甚至根本性的变化。从这个意义上讲，人口计生工作难度应该越来越少，基层人口计生工作者的压力也应该越来越小。但是，广大基层人口计生工作者在实际工作中却刚好相反，甚至感到很困惑，觉得新形势下的人口计生工作要求越来越高，难度越来越大，无从下手，无所适从，一片茫然。我国的人口和计划生育工作已经历了从控制人口增长、到稳定低生育水平、再到统筹解决人口问题三个历史性阶段的变迁。为此，我局通过开展科学发展大调研活动，现以“实践”的角度对新形势下人口计生工作存在的问题进行剖析，并以“发展”的高度粗浅提出解决办法，供各级党委政府决策参考。

一、当前人口计生工作存在的主要问题

我国人口计生工作的重点在农村，难点也在农村，也是广大农民群众最为关注的热点和焦点问题之一。纵观多年人口计生政策和环境，剖析新形势下人口计生工作存在的问题和挑战，归纳起来，突出表现为“八大矛盾”：

矛盾一：考核目标过高与实际工作低水平的矛盾。一是考核指标定得高。计划生育率（符合政策生育率）是人口计生工作目标考核中的一个核心指标，直接反映一个地方的人口计生工作实际水平。而这个指标在我省、我市多年来一直处于高位运行，在2005年前一直都以92%以上的指标对各区（县）和各乡（镇）进行考核，与各地的实际工作水平有较大差距，不符合农村农民和基层的实际。尽管近两年我省、我市人口计生委求真务实，对符合政策生育率这一考核指标在原来基础上主动下调了3—4个百分点，但仍然与各地的实际水平存在一定差距。由于党和国家以人为本、依法行政执政理念的深入落实，据不完全统计，如今我县、我市乃至我省、我国的相当一部分农村，可以说是“自觉主动只想生育一孩的少了，想方设法还想生育二孩的多了，多孩生育的现象又开始有些抬头了”。由于在很长一段时间里主体考核指标的不科学，因此，各地的人口计生工作在“一票否决”的压力下，只能前行，不能后退，上报数据一年比一年高，与实际工作水平差距渐行渐远。二是考核要求太严。人口计生考核总体分为“定量”、“定性”两大块。现在我省、我市在推进人口计生改革中，推行“三线”考核，即党政领导线、人口计生业务工作线和部门综合治理线。考核内容大大小小涉及近百项，且每一项内容都有严格的考核标准。尤其在“定性”资料方面原则很多，如X年，X县在接受省定性资料年终考核时，在县委中心学习组学习人口计生相关政策的记录里只有几个领导的发言纪录，就被省考核组扣了分，事实上，这个县的县委中心学习组切切实实地组织学习了人口计生相关政策，也进行了讨论，只不过是大部分领导的讨论意见基本一致，没有异议，就没有讲了。难道这也要扣分，这个县的领导有口难言。目标过高，标准太严，不符合农村农民和基层实际，虽然付出了较大代价，但目标仍然不能实现，于是，在考核指标的强大压力之下，基层干部为了完成工作任务，难免不出现重政策、轻法律，重目的、轻手段，重实体、轻程序，重权利、轻义务，以权代法，以言代法，有的甚至采取简单粗暴，以侵犯群众合法权益的手段去换取完成工作任务。因为，人口计生“一票否决”无时无刻不在提醒各级领导干部，完不成目标任务，就要受处分，甚至丢官免职。在这样一个政治压力下，部分或者说很大一部分基层干部不得不在指标数据上铤而走险，弄虚作假，蒙混过关。我可以直言不讳地讲，当前人口计生弄虚作假的问题在我国、我省、我市、我县不是某个地方的个别现象，而是一个比较普遍的重灾区，长此下去，于党于国于民都将产生极大的危害。

矛盾二：依法行政与群众落后的思想素质的矛盾。依法行政、文明执法是一个地方文明进步的标志，也是依法治国方略的一个具体要求。人口计生工作方法由过去的暴风骤雨、到和风细雨、再到现在的春风化雨，以人为本的执政理念逐步在人口计生工作者的头脑中扎根。国家、省人口计生委也出台了一些以人为本的措施，如人口计生“七不准”、“十禁止”等，使人口计生行政执法逐步走向了规范化、制度化轨道。殊不知，在农村，部分群众认为过去不落实计划生育政策，干部可以拆屋、押物„„等等，确实怕，不敢超生；现在计划生育有“七不准”、“十禁止”这些所谓的“尚方宝剑”护着，我们不去参加妇检、不落实节育措施，甚至违法生育，干部不能把我们不怎么样？也不敢把我们怎么样？这确实在基层工作中得到了很好的印证。如X县X乡X村一个违法怀孕对象躲在家里，看见乡村干部上门来了，立即把门锁上，乡村干部只好做思想政治工作，要她把门打开，到乡里去落实补救措施，可她就是不开门，乡村干部也没有办法，忍饥挨饿、苦口婆心地与之磨了两个昼夜，硬是等到她把门打开，首先还是做思想工作，动员她去落实补救措施，可她还是思想顽固，乡干部见她不去，就准备强行拉她走，她于是就有意倒在地上，手指上出了一点血，组里群众迅速赶过来，对乡干部进行围攻，进而发生人口计生群体事件，结果这2名乡干部因作风粗暴而受到了处分。还如，X县X乡X村有一对夫妇违法生育，家里经济条件在当地算是一个小富翁，身家上百万，违法生育后长期拒不缴纳社会抚养费，人口计生部门上门去要求该夫妇依法缴纳社会抚养费时，该夫妇居然从衣兜里摸出一大把一大把的钱在工作人员眼前晃来晃去，并挑衅地说：“老子有的是钱，但我不交，你们有本事把我抓了嘛？”说完，还把家里的门全部打开，又挑衅地说：“我家里的东西多得很，抽屉里还有很多钱，你们进去拿就是了”，说完便大摇大摆地走了„„这样的事例举不胜举。无可否认，现在农村群众的民主和维权意识在不断增强，但他们过分强调权利，而对应履行的义务普遍淡化，特别是履行人口计生义务意识十分淡薄。因此，在工作中极不配合、不支持，使基层人口计生工作者苦不堪言，有时象“老鼠钻风箱——两头受气”。针对社会抚养费普遍征收难的问题，国家也出台了可以通过采取法院强制执行的措施。但在实际征收社会抚养费中，并不是法院也可以完全征收到位的，何况，法不治众，并不是每个违法生育对象都可以交给法院去征收社会抚养费的。加之，各级人口计生部门行政复议、行政赔偿制度尚未建立和完善；少数地方信访机制不健全，对群众来信来访处理程序不规范，查处不到位，个别地方群众诉求没有得到及时解决；对违法生育案件，强制执行难度大，非诉讼案件执行成本高，影响了案件执行到位率，既有客观原因，也有人为因素，从而造成有钱的“能生”、无钱的“赖生”、落后的“想生”、外出的“躲生”等现象十分突出，后果是“有钱的不怕罚，没钱的罚不怕”。

矛盾三：改革措施与人口计生政策不兼容的矛盾。随着社会经济发生深刻变化，为适应新形势，各个领域、各个行业也在不断改革创新。但是，大多数的改革措施没有把人口计生政策统筹考虑进去，使人口计生工作成了一个“孤岛”，甚至起到反导向作用，给人口计生工作带来巨大冲激。最突出的主要表现在以下几个方面：一是婚姻登记管理改革。现在的婚姻登记归口集中到民政部门办理，不再需要村（社区）或乡(镇)有关部门出具任何证明，男女双方只要持有效身份证及户口簿就可以办理结婚证书。由于没有经村（社区）、乡(镇)两级把关和监管，以致对新婚夫妇管理难以到位，直接产生四种后果：

1、不能及时掌握初婚情况；

2、不能及时掌握一孩怀孕和生育情况；

3、不利于人口计划的安排和避孕节育措施的落实；

4、重婚现象也由此屡见不鲜。二是户籍管理改革。随着城市的不断发展，城乡二元化的格局已逐步打破，一方面是公安部门上户口不再需要人口计生部门出具的任何手续，换句话说，不管是不是超生的、也不管缴没缴纳社会抚养费、落没落实人口计生避孕节育手术，在公安部门都可以无条件入户；另一方面是一部分农民通过购买城镇户口或通过政策自动农转非方式，已成为城市人，但人户两分离，甚至有的还是口袋户，这给人口计生管理带来了很大的难度。三是惠农政策。按照“城市支持农村，工业反哺农业”的方针，近年来，国务院和有关部门相继出台了农村粮食直补、农村合作医疗、移民后扶、公共建设征地补偿、退耕还林（草、桑）补偿等一系列惠农利民政策，但这些惠民政策的补偿，都是以农村人口为基数来计算补偿金额，也就是说，人口多，补偿金额多，讲得更具体一点，也就是即便是超生的人口，也能按人头享受到各种惠农政策，给人口计生政策背道而驰，起到反导向作用。比如，笔者最近在报上看到，X县X镇一个因修高速公路而补拆迁房屋的独生子女户农民，他说，按照国家人口计生政策规定：独生子女在享受集体土地分红时可以增加一人份额；就此事，他也向村、镇和县级相关部门反映过，村、镇和县级相关部门也高度重视，分别派人到组里开会调解，可组内的几个横蛮汉就是不同意，一直到现在组内土地分红还没有分下去，而超生人口却可以“名正言顺”地拿到人平9000多元的土地分红款，这件事让这位独生子女家长非常寒心。还有，现在由于中央的惠农政策很多，当然这是中央的英明决策，本是好事，但关键的是那些因不自觉遵守计划生育的对象户，特别是那些因不自觉遵守计划生育而造成贫困、贫穷的对象户，他们不但不自觉履行相关义务或没有办法履行相关义务（主动缴纳应缴纳社会抚养费或没有钱缴纳社会抚养费），相反，国家和各级各部门每年还要通过“政策性”和各种“送温暖性”的方式对他们进行支持及扶助。再者，像“两免一补”这样的惠农政策，计划生育超生家庭的子女也可以享受吗？这恐怕值得探究。四是改革开放，农村劳动力大量外出务工。随着改革开放的纵深推进，从90年代起农村劳动力大量外出，在这些外出务工的人群中有80%为育龄群众，由于流动人口就业的随意性，流动的频繁性，居住的不稳定性，给人口计生管理带来了前所未有的挑战。一部分育龄群众趁此机会，在流动中违法生育，违法生育后流动，逃避计划生育的处罚。无论是村（社区）、乡（镇）还是人口计生主管部门，既没有财力，也没有精力，对他们实行跟踪管理到位。有时，即便是知道有些夫妇在外已违法生育，但也是鞭长莫及，无可奈何。就拿我县来说，据初步统计，我县每年外出务工已达近10万人，全县每年违法生育对象属流动人口的占80%左右。随着人口大量流动、城乡结合部农转非人员增加、再婚生育、非婚生育、特别是长期人户分离现象，增加了人口计生工作依法行政的管理难度，出现了漏管、难管和管不到位的问题，给流动人口在流动中超生、躲生留下了很大空间，人口隐形增长难以遏制。同时，由于目前人口计生没有“钢性”的硬措施对超生对象实施处罚，近几年来，部分城区居民和少数国家公职人员对生育二孩由跃跃欲试的想法开始付诸于实际行动：有通过各种弄虚作假手段在上一级相关部门取得病残儿童鉴定证明进行所谓的“合法超生”的、有通过户口搞假双胞胎的、有通过民政搞假收养的、有名人和富人明目张胆超生的„„综合治理的措施难以到位，奖惩机制不健全，责任追究制度难落实，处罚力度不到位等造成违法生育者逍遥法外。

矛盾四：队伍建设与群众多样化服务需求的矛盾。社会改革的深入推进，人们的思想观念、价值取向、维权意识和社会需求呈现多样化。农村育龄群众的服务需求不仅局限单一的孕情监测服务，而是向避孕节育知情选择、优生优生、生殖保健、政策咨询等多样化发展。这对基层人口计生工作队伍（含区县人口计生局机关队伍、乡镇计生办队伍、县和乡镇计生技术服务队伍）的综合素质、能力水平提出严峻挑战。就以我县为例：一是县人口计生局机关队伍。目前在我县人口计生局现有职工19名（含2名司机，1名离岗待退人员）在职在编人员中，50岁以上9人，占现有在职在编人员的48％；40－49岁9人，占现有在职在编人员的48％；40岁以下仅有1人，局机关人员年龄结构已严重老化，许多老同志已不能适应新形势下人口计生工作的要求，这一情况已经引起了省、市人口计生委领导的关注和担心。二是乡镇计生办队伍。一方面是乡（镇）计生办主任和负责统计、微机的业务人员变动较为频繁，有的乡（镇）基本上是一年一变，甚至有的乡（镇）是一年几变；另一方面是由于乡（镇）机构的撤并，大部分乡（镇）原来从事人口计生工作的人员，特别是多年在乡（镇）担任计生办主任和负责统计、微机的业务人员，由于多方面的原因，近两三年来，全县还有14名的计生办主任已经离开人口计生系统。三是计生技术服务队伍，我县目前县计生服务站和乡（镇）计生服务站共有技术人员共有76人，其中有职业医师资格的仅有18人，占全县技术服务人员的24%，有助理职业医师资格的33人，占全县技术服务人员的43%；近两三年新招进的23人，占全县技术服务人员的30%，这些新招聘人员需要经过至少一年以上的专业培训和一年以上的实践锻炼才能开展男扎、女扎、人流、引产等计划生育手术；同时，由于多种原因，近几年来也有多名计生技术服务人员也相继离开了人口计生系统。如何加强人口计生队伍的职业化建设，是当前摆在我们各级党委、政府面前必须要解决的问题。

矛盾五：实际财政投入与社会发展要求的矛盾。人口计生工作进入统筹解决人口问题以后，要实践以人为本和落实利益导向，都迫切需要各级不断加大计生投入。如奖励扶助、优质服务、人口计生公益金等，尤其是流动人口管理需要大量的经费作保证。党中央、国务院于2006年12月在《关于全面加强人口和计划生育工作统筹解决人口问题的决定》（以下简称《决定》）中指出：“到2010年全国人均人口计生事业经费在‘十五’期末人均10元的基础上增加到22元，届时，各级人口计生事业费达到人均30元，其中乡（镇）统筹费纳入财政预算的人口计生事业经费要求达到人均8元”。这个数字对于我们这些偏远贫困山区、经济不发达的县和乡（镇）来说，可以说是一个天文数字，很难以达到。从乡（镇）现阶段来看，由于全面取消农业税后，乡（镇）几乎没有财政收入，日常运转全靠上级下拨的转移支付来维持，更谈不上人口计生事业经费的投入了。相反，目前许多乡（镇）不是加大财政投入，反而挤占、挪用社会抚养费，靠征收社会抚养费来弥补乡（镇）财政不足，这种运作方式，其结果是直接导致人口计生的“放水养鱼”，成为制约人口计生工作上水平的一个重要原因。

矛盾六：基层基础差与上级要求高之间的矛盾。人口计生工作最终的落脚点在基层（乡镇和村），宣传教育、药具发放与管理、手术落实、社会抚养费的征收、群众工作等等，构成了基层人口计生工作主要业务的基本框架，而这个基本框架的所有部位都涉及人口计生工作的诸多方面，犹如一盘机器上的链条，哪里出现毛病，哪里就是薄弱环节，发展下去势必会造成滑坡的结果。突出的表现在以下三个方面：

一是部分乡（镇）党委、政府对当前人口形势和人口计生工作认识不足，对上级关于人口计生工作的部署、要求理解得肤浅，甚至失偏，生搬硬套贯彻的多，联系实际落实的少，工作一般化，没有形成自己的亮点和特色，其工作业绩平平。二是部分乡（镇）计生办日常工作缺乏计划性、条理性、主动性和扎实性，思路不清，头绪不清，头疼医头，脚疼医脚，顾此失彼，整体性差，忙东忘西，工作重点、难点不明确，手脚忙乱的现象比较严重，常常是只顾埋头苦干，不顾效率怎样，特别是缺乏学习思考、分析和总结的精神与作风，使得许多好的工作创新、成果、经验没有提升到一定的理论高度，没有得到充分的肯定和张扬，工作发展力形成得缓慢。这是导致乡（镇）工作被动的主要因素。

三是绝大多数的村、支两委对人口计生工作认识肤浅，对人口计生工作基本上是乡（镇）安排一下就动一下，有的是乡（镇）安排几下也不动一下；很多村计生专干对自身业务工作也很不认真负责，对出生人口、手术落实等情况本应该是可以掌握得清清楚楚、明明白白的，但一但问起具体情况来，常常是说不清、道不明，心里无数，越接触实际越含混不清，应该一口清、一口咬死的数据和情况却越弄越糊涂，甚至出现逻辑错误，不能自圆其说，漏洞百出，令人尴尬难受。

由于基层基础较差，因此，在很多工作的落实上，常常是上级要求越高、期望值越高，往往是到了基层落实的效果却越差、失望值却越大。而这些问题，单靠县级人口计生主管部门的指导、检查和督促是不能得到很好转变和彻底解决的。

矛盾七：基层头绪多任务重的工作与接受频繁检查之间的矛盾。人口计生工作无论怎样要求，都离不开“稳定低生育水平”这个适合我国国情的总体战略要求，作为人口计生职能部门，应该紧紧围绕这个总体战略要求，始终扭住“稳定低生育水平”这个核心“指挥棒”不放松。但目前，一方面是我们人口计生上级主管部门（国家、省、市人口计生委）自身制定的许多东西，不符合或者说至少不太符合科学发展观和最基层工作的实际，基本上是处于“自己配药自己吃”、“自己想招自己用”、“自己做事自己兜”、“自己检查自己受”、“自己有苦自己吞”、“自己制绳自己捆”的境地；另一方面是省、市人口计生委对基层的检查过于频繁，常常是两月一大查，一月一小查，甚至有时候是一月几次查，今天查“三结合”、明天查村（居）民自治、后天查流动人口、再后天查出生人口、再再后天查综合改革、接下来还要查信访、药具管理、统计监测点、优质服务等等等等。基层一年到头除了迎接上级检查，根本没有多少时间深入村（社区）、组和农户，对婚育情况进行了解、对出生人口进行清理、对育龄群众开展各种随访、对流动人口进行管理、对违法生育对象进行调查处理、对整个人口计生工作进行调研等等。从上面两层意思讲，笔者认为人口计生上级主管部门缺乏对基层人口计生工作和工作者的了解和理解，使许多基层人口计生工作者在“一票否决”的前提之下感觉到迎检压力特别大，更何况基层处于“上面千条线，下面一针眼”的位置，工作头绪多任务重；加之，基层人口计生工作者许多切身利益问题没有得到很好的落实和解决，工作又苦又累又难，长此下去很多基层人口计生工作者不会再有积极性、创造性，想跳出人口计生系统岗位的人大有人在，基层人口计生工作上质量、上水平面临着闹“人荒”和后继乏人的挑战。这是一个必须正视和解决的一个大问题。

二、对策探讨

针对新形势下人口计生工作存在的诸多问题，上述谈到的这些，只是从几个侧面揭示的，实际上所存在的问题远不只这些。针对问题的存在，各级党委、政府必须站在经济社会发展全局的高度审视和对待人口计生工作，采取一些积极的、具体的、行之有效的对策和措施加以解决，切不可等闲视之。使这“天下第一难事”变成“天下第一易事、好事”，这是我们人口计生工作者的立足点和方法论。

对策一：科学设定考核指标，改进考核方案。考核指标是各级党委政府工作的指挥棒，棒之所指，力之所向。科学设定考核指标不仅是一种工作方法的问题，更是一种作风导向问题。要用“跳着摘苹果”的方法来引导基层，用力跳起来能够摘到苹果，这就是成功之举，坚决克服“跳起来摘不到苹果”的不良倾向，从源头杜绝“弄虚作假”。一是要实事求是设定考核指标。据笔者了解，甘肃、河南、广西等省的符合政策生育率考核指标都在70－80%左右，我认为这个指标比较切合当前农村人口计生的实际。我省、我市、我县的人口计生工作虽然走在全国、全省、全市前列，但是不是可以再大胆一点，在近两年这个考核指标有所下调的基础上，把符合政策生育率这个考核指标降到80%左右。二是要改进考核方案。近几年，我省、我市对人口计生的考核办法涉及内容太多，有的还相互重叠，如果累计下来，每年各项人口计生考核指标达100项之多，哪一项都非常重要，都不能丢分，也丢不起分，因为在全市、全省评估排名中，差0.1分可能掉几位乃至十几位。因此，为了便于基层操作，把基层的主要精力放到抓人口计生主体指标上来，必须要精简考核内容，突出考核重点，只设置符合政策生育率、性别比等事关稳定低生育水平主要指标，因为这两个指标完成了，人口增长也就控制了，人口结构也就改善了，其它派生指标，如初婚率、一孩率、统计误差率、综合节育措施落实率、流动人口计划生育管理到位率等均会自然完成；另外，村（居）民自治、“三结合”、计生协会等派生指标不再列入“一票否决”的考核范围。三是要减少检查、评估，为基层松绑。省、市人口计生主管部门，要尽量杜绝并没有实际意义的检查、评估，让区（县）、乡（镇）人口计生工作人员能从连篇累牍的“纸堆”里面，从不切合实际没有操作性达标的“指标”里面解脱出来，用更加充沛的精力和充足的时间深入村（社区）、组和农户搞指导和服务，使基层基础更牢固。变排序压力大的考核结果为指导、帮助、促进基层发展、而且能够密切业务联系的调研。时代发展到今天，任何一项检查、考核活动的开展，都应该是以调动人的积极性、创造性，能够促进人的发展和事业的发展为原则，而不是引发和变相引发抵触情绪的产生。因此，改革人口计生检查、考核工作势在必行。对策二：加大宣传教育力度，提高群众法制观念。思想政治工作是党的一切工作的生命线，是党的一大法宝。要加大人口计生法律、政策的宣传力度，使广大群众知晓自己对人口计生的责（任）、权（利）、义（务）、利（益），从而增强群众实行人口计生的自觉性。同时，要加大反面典型的宣传和爆光，使不自觉遵守人口计生相关法律法规或履行人口计生义务的群众成为众矢之“敌”，成为“过街老鼠，人人喊‘打’”。要形成强大的宣传舆论态势和运用法律的、经济的、行政的手段，让那些不自觉遵守人口计生相关法律法规或不履行人口计生义务的人无“容身之地”。

对策三：统筹社会综合改革，做到政策兼容。各级党委政府和国家各部（委、局）在制定和出台相关法规性文件、规章等时，应广泛征求人口计生部门的意见，把人口计生政策统筹考虑进去，特别是应将实行人口计生作为享受各项惠农政策的前置性规定，从而形成一个有利于人口计生工作的舆论导向，真正形成齐抓共管、综合治理的工作格局。同时，各级党委政府和各相关部门必须加大对流动人口的综合管理力度，形成全国流动人口管理“一盘棋”格局，否则，流动人口计划生育管理是根本到不了位的。

对策四：强化队伍职业化建设，提升服务水平。要加强人口计生行政执法队伍、技术服务服务、基层工作队伍这三支队伍的建设。在行政执法队伍上。目前卫生、国土、工商、城管、农业等这些部门均成立了专门的执法队伍，笔者认为，人口计生工作是一项“国策性”的工作，尤其是在当前计划生育行政执法面临“执法难”与“执行难”的情况下，县级人口计生部门应成立专门的计划生育行政执法机构，以进一步提高违法生育案件的结案率。在技术服务队伍上。要进一步采取强化培训和进修、函授等多种形式，不断提高技术人员的服务水平，满足群众日益增长的对计划生育服务的需求，并进一步通过面向社会公开招考的形式，招聘有执业医师资格的技术人员充实乡（镇）计生服务站。同时，要整合卫生、计生技术资源，对缺乏技术和设施的乡（镇）计生服务站，可以考虑与乡（镇）卫生院合并，从而解决群众服务难的问题。在基层工作队伍上。一方面要按照《决定》精神，把乡（镇）计生办从目前的“人口和社会事务办”中独立出来，成立单独的“人口和计划生育办公室”，并将乡（镇）计生服务站实行县人口计生主管部门归口管理；另一方面，要切实提高基层人口计生工作者的待遇，将村计生专干误工补助提高到150／月／人以上，并将村计生专干误工补助纳入地方财政预算，以确保基层人口计生队伍的稳定。

对策五：保障财政投入，增强工作后劲。取消农业税后，以农业为主的县、乡财政收入大大减少，财政支出捉襟见肘，在正常运转都不能保证的情况下，要加大对人口计生事业的投入显然是不现实的。建议中央和省级财政加大对县、乡的转移支付力度，特别是加大人口计生事业经费转移支付力度，确保县、乡有足够的财力，保障人口计生工作正常需要，促进人口计生事业健康发展。同时，要改革社会抚养费管理，乡（镇）征收的社会抚养费要及时上解县财政，县财政根据实际统一调剂下拨乡（镇），并加大社会抚养费专款的监管力度，确保社会抚养费全额用于人口计生事业。

对策六：解决发展“瓶颈”，促进和谐协调发展。各级党委、政府要将人口计生工作视为经济社会发展的“瓶颈”，既要用其解决控制人口数量、提高人口素质的问题，确保其人员、任务、指标、措施、经费的落实，又要用其衡量人口、经济、社会、资源、环境是否彼此协调、和谐，看看还有什么障碍需要排除。各级党委、政府主要领导、分管领导应该牢牢握住“瓶颈”，想方设法使用好“瓶颈”，让“瓶颈”为决策服务，为发展出力，为构建社会主义和谐社会和全面建设小康社会创造更加良好的人口环境。

对策七：夯实基层基础，解决“五难”问题。各级党委、政府和人口计生部门要本着立足现实、放眼长远的态度，要切实通过工作重心的下移，进一步解决好基层底数难清楚、信息难掌握、措施难落实、服务难到位、群众需求难满足的“五难”问题。具体地说，就是要在基层业务素质、服务阵地、工作经费、机制建设等方面去狠抓基层基础工作的落实。在业务素质上，可以说当前乡（镇）人口计生工作人员素质和业务能力较差，是人口计生许多工作落实不到位的主要因素，也是影响整个人口计生工作与时俱进的主要障碍，因此，可采取强化力量、加强培训、岗位练兵、表彰鼓励等办法，让人口计生系统工作人员都能成为理论深、政策明、情况清、业务精、业绩实、作风正的行家里手；在服务阵地上，要按国家和省人口计生委对计生服务站建设的总体要求，从标牌、标室、服装、科室设置、病历文书、器械设备等方面统一加强规范化建设，建好育龄群众之家，树立人口计生服务品牌和窗口形象；在工作经费上，必须加大公共财政对基层人口计生事业的投入力度；在机制建设上，笔者认为，必须抓好两点：一是责任逗硬问题，二是激励机制问题。

对策八：出台具体措施，依法落实综合施治。人口计生工作既然是一项社会系统工程，人口问题始终是制约我国全面协调可持续发展的重大问题。那么，如何让人口计生部门从唱“独角戏”里面解放出来，真正让综合治理人口问题不停留在会议上、文件上、形式上，各级党委、政府就必须出台对统筹解决人口问题的具体措施，依法依规明确各级各相关部门对综合治理人口问题的职责，将当前我国面临的人口问题的种种压力，通过以具体的、钢性的、可操作的措施转化成全社会各级各部门的共同责任，切实改变当前人口计生部门单打独斗唱“独角戏”的局面。比如：公安部门必须把好户口凭人口计生和卫生部门出具的相关手续再进行登记及流动人口清理查验关；卫生部门必须把好打击“两非”和新生婴儿关、工商部门必须把好外来人员经商办审证件关、民政部门必须把好初婚关、财政部门必须把好人口计生事业经费预算和监督关等等，只有切实做到每一个部门主要抓好1－2个或2－3个关键环节，并将这些环节的工作纳入其重点考核、重点督查的内容，也同样实行“一票否决”，只有这样，出生人口性别比问题、流动人口人口计生管理问题、人口老龄化问题等等这些问题，只有全社会各级各部门行动起来，各级各部门结合自身工作实际，在工作上地区与地区之间、部门与部门之间做到互通相信、资源共享、相互协作，真正形成齐抓共管、真抓实管、统筹解决的局面，才能有效地解决好综合施治的问题。否则，都是口号、空话、白话、套话，没有现实意义。

对策九：认真落实《决定》精神，寻求工作突破。《决定》是以胡锦涛为总书记的党中央站在新的历史起点上，从党和国家事业发展的全局出发，就全面加强人口计生统筹解决人口问题所作出的重大战略决策，是指导新时期人口计生事业发展的纲领性文件。在《决定》中，对如何稳定低生育水平、提高出生人口素质、治理出生人口性别比、人口老龄化、流动人口计划生育管理及机制、队伍、经费、思路、方法等问题都提出了许多战略性、指导性、前瞻性的措施、方法和意见。因此，各级党委政府和各相关部门一定要认真学习领会《决定》精神，以《决定》为纲领，切实从各个方面寻找人口计生工作的突破口，寻求人口计生事业发展的先机。

总的说来，人口计生工作是一项综合性、基础性、长期性、复杂性、艰巨性的工作，抓好人口计生工作是形势所迫、现实所需、发展所求。人口计生工作犹如逆水行舟，不进则退，不抓绝对要倒退，抓不好、抓不实也绝对要倒退。只有各级党委、政府和各部门及全社会都积极行动起来，站在构建和谐社会、全面建设小康社会和中华民族伟大复兴的全局高度，将《决定》精神和各项工作落到实处，低生育水平才能实现、人口大国向人力资本大国才能实现，人口计生事业才能稳定、持续、健康发展

第五篇：当前人口与计生工作存在的问题及对策

目录

一、农村人口与计生工作存在的问题及原因分析„„„„„„„„1

（一）落后的生育观念仍没有彻底改变„„„„„„„„„„„„1

（二）村干部思想认识不到位，对计生工作出现畏难情绪„„„„2

（三）流动人口日益增多，计生工作难度日趋加大„„„„„„„3

（四）各部门配合协调差„„„„„„„„„„„„„„„„„„4

二、农村人口与计生工作的对策„„„„„„„„„„„„„„„4

（一）切实加大政策宣传力度，转变群众陈旧的生育观念„„„„4

（二）积极创新工作方法，使计生工作得以有效开展„„„„„„5

（三）采取切实措施，加强流动人口计生管理与服务„„„„„„8

（四）加强各部门配合，形成齐抓共管„„„„„„„„„„„„8

（五）要建立健全计划生育的利益导向机制„„„„„„„„„„9

（六）加强制度建设，促进计划生育专干队伍管理„„„„„„„11 参考文献 „„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„11 澄海区农村人口与计生工作 的问题及对策

【内容摘要】计划生育是基本国策，关系到经济和社会发展的大局。农村计划生育工作是我国人口与计生工作的重点和难点。抓好农村计生工作是顺利实现我国人口计生控制目标的关键，也是实现社会主义新农村的基本保证。目前农村人口和计划生育工作面临着一些新情况、新矛盾和新问题。针对新情况、新问题，应积极采取应对措施，坚持抓紧抓好农村人口和计划生育工作，强力推进新农村建设和构建和谐社会的步伐。本文针对澄海区计划生育工作中存在的问题进行深入的分析并提出计生工作的改进的对策，以期澄海计生工作更上一层楼。

【关键词】 人口与计生 问题 对策

2001年，我国颁布了《人口与计划生育法》，标志着我国人口与计划生育工作正式走上了法制化轨道。在《人口与计划生育法》出台前后，国家《流动人口计划生育工作管理办法》、《计划生育技术服务管理条例》、《社会抚养费征收管理办法》、《计划生育技术服务管理条例实施细则》等全国性的计划生育行政法规、政府规章等相继出台，各省、自治区、直辖市也相继出台了适合本省、自治区、直辖市情况的地方性法规和政府规章等，为人口与计划生育工作的顺利开展提供了依据。有力促进了全国人口与计划生育工作的进一步深入开展，为稳定低生育水平做出了积极贡献。澄海区坚持以科学发展观统领人口与计划生育工作，认真贯彻落实上级人口计生工作会议精神，切实加强领导，积极采取措施，突出重点难点，狠抓工作落实，人口计生各项工作再创佳绩。据统计，2010年全区出生人口7001人，出生率9.59‟，自然增长率4.0‟，计划生育率94.87%，全面完成上级下达的人口计划指标。在近日省委、省政府召开的全省人口与计划生育工 作会议上，澄海区再次被评为“全省人口与计划生育工作先进单位”，受到省委、省政府的表彰。

在看到成绩的同时，也要清醒地看到，在人口与计划生育工作中，特别是在部分经济欠发达地区的广大农村，人口与计划生育工作仍存在这样或那样的问题，影响和制约了人口与计划生育工作的进一步深入开展。

一、农村人口与计生工作存在的问题及原因分析

（一）落后的生育观念仍没有彻底改变

随着改革开放的不断深化，农村产业结构与当今国际形势不相适应，“三农”问题日益突出，个别地方出现了农民增产不增收的现象，农村经济基础还很薄弱，还有一部分人刚过上温饱的生活，“养儿防老”、“多子多福”、“重男轻女”的思想仍然存在，有的甚至还很严重。有的甚至指望多几个孩子帮干农活，为家庭多挣点钱。部分农民还出现了生病返贫的现象，不但在经济上出现无钱看病，在家庭上将会出现一对青年夫妇既要照顾孩子又要照顾两对以上老人的现象。同时我们社会养老保障机制跟不上，不能彻底解决农民养老问题，让他们消除后顾之忧，农民还是想方设法逃避计划生育多生子使其老有所养，病有所依。

澄海区随着计划生育工作的深入开展，现行的计划生育政策已被广大群众所接受，人们的生育观念也有了很大改变。但是，“养儿防老”、“多子多福”的思想在一些地方仍然存在，有的甚至还很严重。据调查，如果国家政策允许，目前澄海区农村独生子女家庭想再生育 二胎占60%左右。问题存在的主要原因：一是想减轻将来养老给子女带来的负担；二是想让自己的晚年生活多一份寄托。这种思想既有生育观念的因素，也有社会养老保障制度不健全等原因。所以群众的生育意愿和国家现行生育政策、法律法规之间存在差距，在农村尤显突出，违法怀孕及生育现象有所反弹，逃生、躲生现象不断出现，加大计生工作难度。

（二）村干部思想认识不到位，对计生工作出现畏难情绪

澄海区各级党委、政府对计生工作虽然都十分重视，每年也投入大量的人力、物力和精力，但由于诸多主客观原因，计生工作的总体成效却不是非常明显。许多基层干部因此在工作上存在消极应付、等待观望的心态，工作积极性不高。加上由于农村基层组织工作任务日益繁多，许多干部疲于应付，对计生工作也存有畏难情绪。村干部关心、重视、支持人口计生工作的力度比以往有所减弱，对计生工作有畏难情绪。

不少基层干部，特别是村干部业务不熟，认识模糊。“上头千根线，底下一支针。”农村基层政权组织是联系上级和群众的桥梁和纽带，他们工作能力直接关系到我们工作的顺利开展。当前农村多数干部素质普遍不高，缺少能人，我们对此绝不能讳言。由于农村干部素质缺陷等主客观原因，我们党委、政府的许多工作一到农村基层就有掉线、断层的现象。虽然各级党委、政府都十分重视计生工作，并层层开会加以贯彻落实，但许多群众仍然对计生不甚了了，甚至部分镇村干部、计生管理员对计生工作的目的、任务、政策界限等也不是很 清楚，只能粗略的说一、二点或两、三点，群众更是如坠迷雾之中，说不出个子丑寅卯来。

基层干部对计生工作积极性不高。近年来，由于乡镇财政困难，多数乡镇出现欠发干部工资现象。村干部被欠发津贴的情况更为普遍和严重。欠资现象的出现直接影响了基层干部的工作积极性。

（三）流动人口日益增多，计生工作难度日趋加大

随着社会主义市场经济的发展和乡镇城市化建设步伐的加快，农村越来越多的劳动力进入城市务工经商。城市下岗职工及停产、半停产企业的职工也走向乡村集贸市场另谋职业，这就给澄海去的计划生育管理增加了难度。针对新形势下人口计生工作的这一新特点，有的单位认识不足，认为管理是“种了别人的田、会影响自己的园”，不想去管；有的单位由于当地财力紧张，管了怕增加负担，不愿去管,工作上被动，致使工作出现漏洞。

（四）各部门配合协调差

计划生育作为一项基本国策，不是哪一个部门，哪一个人能完成的，它必须由各部门的密切配合，相互协调来完成。但就目前来看，各有关部门配合差，未能形成齐抓共管。如有的医院在接收产妇时不凭有效证件接待、记录，也不向当地计生部门及时反馈情况，导致政策外怀孕异地出生。

二、农村人口与计生工作的对策

鉴于当前农村计划生育工作存在的问题，必须有针对性地采取得力措施，才能改变澄海区农村计生工作的被动局面。

（一）切实加大政策宣传力度，转变群众陈旧的生育观念

要改变农村基层计划生育工作的被动局面，首先要解决好群众的思想观念问题，让群众从思想上支持计划生育工作，自觉实行计划生育。群众的思想观念问题如果解决得好，搞好计划生育工作就无需跟以往一样耗费大量的人力、物力、财力而见效甚微。计划生育工作的“三为主”方针，就是把宣传教育摆在首要位置，其目的无非是转变群众思想观念，减轻计生工作的难度。因此，要加强人口国情国策、计划生育法律法规、性与生殖健康科普知识和少生快富等先进典型的宣传，增强群众的人口意识、人均意识、责任意识和法制意识。要着力做好思想宣传工作，营造良好的宣传氛围，使群众明确少生才能快富，少生才能优育，才能强国富民。新闻部门要利用现有媒体，加大计生宣传力度，各地要加强计生宣传教育硬件建设主要是计生“公布栏”、“宣传栏”、“墙报栏”的建设，采用这些群众平时容易看得见的固定宣传工具，刊登计生宣传内容，让群众直接获取计生知识，加深对计生法规政策的理解，从而达到增强自觉性的目的。同时，党员干部要带头实行计划生育，积极主动抓好计划生育，以引导群众自觉转变生育观念。要以切实转变群众的传统生育观念为出发点和落脚点，大力营造有利于计划生育的社会舆论环境。

其次，要加强我区新型婚育文化建设，促进群众婚育观念转变。始终把宣传教育作为做好人口计生工作的先导手段，结合农村特点，积极推进新型婚育文化建设。要把宣传教育融入新农村精神文明建设 5 总体规划中，融入群众脱贫致富奔小康工程中，融入社会保障和优先优惠政策落实中，重点围绕移风易俗、男女平等、利益导向等方面，鼓励男到女家落户、婚礼丧葬简办、家谱编纂改革、村集体利益男女平等分配，努力改变男女有别、重男轻女的不良习俗。积极开展关爱女孩行动，在就业、提干、入党及家庭妇女地位等方面积极维护妇女和女孩合法权益，提高妇女地位。要通过开展群众性文艺宣传活动、面对面沟通交流工作和文明村、文明户、星级婆媳等评选活动，引导带动群众逐步树立新型婚育观念。例如汕头市通过办好《汕头日报》“婚育新风进万家”栏目和汕头电台“计生广角”栏目，认真组织现场采访拍制，大力宣传自觉实行计划生育的典型，宣传人口与计划生育政策、法律法规、性与生殖健康等知识。结合元旦、春节等节日，开展4个主题的社会宣传教育：一是开展纪念中央《公开信》发表20周年宣传咨询服务活动；二是开展“世界人口日”宣传活动；三是开展10.28“男性健康日”生殖健康宣传教育；四是元旦春节期间组织以“春风送温暖”为主题的集中性宣传活动。市领导带队深入基层慰问计划生育贫困户，体现党和政府对自觉实行计划生育家庭的关心和爱护，大力营造计划生育光荣的社会风尚。通过多形式、多角度、多渠道、大力地开展宣传教育，进一步提高群众认识，转变群众观念，更新群众生育思想。

（二）积极创新工作方法，使计生工作得以有效开展

在计生工作思路和工作方法上要根据时代的特点和现实生活中出现的新情况、新问题不断调整和创新工作方法，将行政指导、经济 制约、社会保障、法制规范等有机会结合起来，积极创新工作方法。

第一，行政指导。行政指导是指行政机关在其职能、职责或管辖事务范围内，为适应多样化的经济和社会管理需要，适时灵活地采取符合法律精神、原则或政策的指导、提示、建议等非强制性行为，谋求行政相对人同意或协力，指导其作出或不作出某种行为，以有效实现一定行政目的的行政活动。主要是采取宣传、教育、引导、示范、培训、劝告、告诫、建议、提醒、鼓励等非强制力的手段和方法，以及口头告知、书面告知、电话通知、短信发送、政务公开、组织培训等方式，灵活实施行政指导行为。当前应主要建立和完善服务引导、执法事项提示、轻微问题警示、违法行为纠错、重大案件回访等内容，实施人口计生行政指导工作。

1、服务引导。对生育政策、计划生育奖励扶助政策、实行计划生育权利义务等内容，通过个体或集中宣传、提醒等行政指导方式，主动服务，维护其知情权，引导他们树立依法生育、文明生育观念。例如：澄海区广益街道开展了育龄妇女查病治病优质服务活动，现场吸引了数百位辖区内的育龄妇女。来自卫生所、计生服务站的医生们为妇女免费检查各种妇科疾病并赠送药品，同时发放计生宣传资料和药具，受到了广大妇女的欢迎。当天，隆都镇也开展了“四术”工作，对140名育龄妇女进行查环查孕，落实结扎1 6例这是澄海区狠抓秋季计生工作，开展集中服务活动的一个缩影。该区卫生系统和计生技术服务站所还组织22支服务队深入基层，每天都活跃在全区各个村（居）角落，使受术者在家门口就能享受到安全高效的技术服务。

2、行政提示。对办理生育证明材料、独生子女父母光荣证、流动人口婚育证明、非户籍人口计划生育管理服务卡等事项，以口头或书面形式向管理相对人宣传、解释，提前告知提示办理相关证明材料流程，引导、督促其按照法律法规及政策要求履行义务，加强自律，减少违法违规行为发生。

3、问题警示。对违法情节较轻，无主观故意并能及时纠正的违规行为，警示其立即纠正，并告知其应明确知晓的行为规范和要求，而不再对其进行行政处罚。轻微问题警示，可采取口头警示和书面警示方式。例如：澄海区委、区政府坚持不懈地抓好人口与计划生育工作，围绕“保一类、争先进”的目标，自加压力，精心组织、周密部署，动真格抓好秋季计生集中服务活动。自今年9月份以来，我区采取切实措施，集中力量开展计生工作服务活动，突出抓好“四个强化”：一是各级干部强化领导责任。该区模拟省飞行检查的做法，采取不打招呼的形式，区委书记和区各套班子领导亲自带队，深入到各自挂钩联系镇（街道）检查督办计生工作，发现问题限期整改。各镇（街道）落实分工包片，镇机关干部包村，村干部包对象，对清理出来的纯生二女结扎库存对象对号入座，强行落实，带动了节育措施的落实。9月1日至27日，全区共落实“四术”336例，其中结扎120例（纯生二女结扎33例），一孩上环216例。二是强化层级动态管理责任。该区加强对村（居）计生工作的指导、协调、管理和督办，把计生工作重心下移。区政府制订相关激励措施，对主动落实计生政策的对象在减免书杂费、招工考干奖分、招考录用教师在城安排、农村 集体分红和收益分配、农村小额信用贷款，以及看医问诊等方面给予优惠，同时还制订出村级人口与计划生育目标管理责任制考核办法，明确责任、严明奖惩，真正把干部的票子、面子、位子与工作挂上钩，彻底解决基层干部干好干坏一个样的问题。三是强化部门责任。日前，区委专门举行计生综合整治工作会议，听取各镇(街道 对各部门计生工作提出的意见和建议，综合进行协调。区卫生局保健院建立健全婴儿接生、孕检管理制度，婴儿出生一周内就把名册反馈给各镇（街道）计生办；公安部门也在半个月内把入户的新生婴儿名册反馈给各镇（街道）；民政部门将每月结婚登记名册于次月2日反馈给各镇（街道），确保计生信息上下畅通。为全面堵塞计生漏洞，澄海区还主动抓好流动人口计划生育管理，区成立了流动人口管理办公室，每年投入专项经费40万元，各镇（街道）也成立了一支6至10人的专业队伍，开展流动人口计划生育的清查验证工作。区成立了领导小组加大征收社会抚养费的力度。自开展集中服务活动月以来，全区共征收社会抚养费114人，金额29.39万元。四是强化督查督办。从9月份起，该区定期对基层单位进行督查，对发现的问题及时处理，并将督查情况作为基层人口目标管理责任考评的重要依据。信访部门加强信访专案的督办，凡涉及计生工作的信访案件，一律列入督办信案。

4、案件回访。对符合重大行政处罚备案条件的案件，或在社会具有普遍影响的案件，定期或不定期进行回访，巩固执法效果，促使管理相对人自觉遵守法律法规，规范自身行为。通过行政指导，广泛深入地宣传计生政策，让人们明确计生政策的稳定性和严肃性，人口与经济、环境、资源的密切关系，引导广大干部群众树立人均意识、危机感和责任感。

第二，经济制约。实施经济制约，对违反计划生育者实施经济制裁，是现阶段搞好计划生育工作的一个有效措施，它的实施有利于计生制约机制的形成。首先，基层通过制定岗位目标责任制，签订责任书，把任务分解到具体部门具体人，并将完成任务情况与考核、评先提拨挂钩，奖优罚劣，形成良好的工作机制。其次，对违反计生政策对象，按照政策规定进行经济处罚，如依法征收社会抚养费。征收社会抚养费，是依法处理违法生育当事人的一项具体手段，是促进广大公民遵纪守法自觉实行计划生育的有力措施。当然也可依法衣规由村民代表大会制订有关规定，在宅基地集体分配方面给予严厉处罚。同时，各级政府要继续增加对计生工作的投入，建立计生激励机制，对那些严格执行计划生育的对象要给予奖励，不断完善社会保障机制，彻底解决群众后顾之忧。

第三，法制规范。计划生育工作的开展，最终必须步上法制化轨道。在工作过程中，要善于利用现有的法规来规范人们的生育观念，按照政策规定引导人们进行科学、进步的生育、节育行为。利用法律、法规规范计生工作中执行公务人员的行为。基于此，一方面我们必须加强计生法规的宣传，另一方面必须坚持用法制手段规范计生工作人员严格遵守计生法规，以保障计生工作的顺利进行。同时，要以法规规范各有关职能部门在计生工作中齐抓共管。如广电、工青妇、公安、工商等部门在法律规定范围共同抓好计生工作，形成综合治理的工作机制。

第四，推行基层群众自治，把计生工作重心下沉到村。健全完善村级计生协会组织网络体系，发挥协会组织的主力军作用，重点指导村级修订集利益导向、移风易俗、男女平等、奖惩制约于一体的完善的计划生育村规民约。根据各村经济发展水平，挖掘村集体内在潜力，梳理出符合各村实际的福利政策，在收益分配上，在婚丧嫁娶、宅基地划分、婚嫁落户上，及在上学就医补助、养老保障等方面最大限度地给予独生子女户和双女户优先优惠，把村里一些得到群众认同的“小政策”、“土办法”增加到村规民约中，使优惠政策具体化、奖惩措施明细化，实现集体经济分配与计生家庭优先优惠的衔接。同时，要规范民主议事、民主监督、村务公开、合同管理、责任追究制度，增强村级自我教育、自我管理、自我服务能力。

（三）采取切实措施，加强流动人口计生管理与服务

一是按照“属地管理、市民化服务”的原则，坚持登记管理、审验证明、分类管理制度。二是由政府牵头，协调人口计生、公安、民政、卫生、劳动和社会保障、财政等部门出台文件，综合决策。以现居住地人口为基数，落实基本事业经费，确保流动人口计划生育管理与服务专项经费投入到位。三是强化目标管理，严格考核评估和督查，将流动人口计划生育现居住地管理情况作为计生工作的重点，纳入各级政府和有关部门的目标管理内容，明确责任，并实行政府、计生部门分线考核，落实责任追究制。四是部门联动，实行计卫联手，保障 提供计划生育宣传技术服务。

（四）加强各部门配合，形成齐抓共管

计划生育工作不是哪一人哪一个部门能够单独完成的，需要各部门齐抓共管，共同努力。一是政策上协调一致。无论是目前各级政府要求制定的惠民政策，还是各部门内部的用人、奖惩制度，如果都把计划生育作为一根“硬杠子”，整个社会就会形成一种合力，一种氛围，让违法生育者处处碰壁、举步维艰，从而使尚未生育者不敢妄生超生念头。二是行动上相互配合。凡是违法生育者，各部门要积极配合人口和计划生育部门，实施联合制裁、共同处罚。三是人员上一起参与。过去，各部门抽调人员参加人口和计划生育大突击，基层集中力度，营造出政府坚决遏制违法生育的浓厚氛围和强大声势，具有很大的震慑作用。今后的人口和计划生育工作，应当对过去和当前采取的政策、措施办法进行对比总结，在保证文明执法、按程序执法的前提下，继续采用过去一些行之有效的办法，从而营造既和谐又具权威性的人口和计划生育工作氛围。

如我区公安部门在小孩上户时，要求在出具医学出生证明的同时出具结婚证、生育证或计生部门出具的相关合法有效证明，再给予上户；卫生部门要加大对医疗机构的检查，对擅自为育龄妇女实施解除节育措施手术的，坚决予以打击；医疗机构要严格坚持凭证检查和凭证生育制度，并及时通报同级计生主管部门，否则，追究医疗机构及当事医生的责任。

（五）要建立健全计划生育的利益导向机制 建立完善的计划生育利益导向机制，就是要在执行计划生育政策中，改变以往重罚轻奖的做法，对计划生育家庭实行一系列奖励办法和社会保障措施，在公共财政政策、社会保险、社会救助、社会福利等奖励优扶政策方面向实行计划生育的家庭倾斜，通过调整利益关系对实行计划生育者进行利益补偿，引导人们自觉实行计划生育，使他们能够享受到实行计划生育的好处，解除养老等生活后顾之忧，亲身感受到执政党和政府的温暖和关怀，切身体会到政治上有地位、经济上有实惠、生活上有保障，最终达到稳定人口低生育水平的目的。一是各级财政投入到位，确保对独生子女领证户的奖励费和对计划生育户免除康检费、节育手术费等兑现到位。二是整合资源，各相关部门制定、落实政策时向计划生育户倾斜，实施“六个结合”，积极推进农村计划生育家庭小康工程和计划生育“幸福家庭行动”。三是做好对农村部分计划生育家庭的奖励扶助工作，积极探索农村计划生育家庭社会养老保险制度，为实行计划生育的家庭解除后顾之忧。

在开展人口与计划生育工作中，要坚持以人为本，实实在在为自觉实行计划生育的群众办好事、办实事。如澄海区全面落实《广东省农村部分计划生育家庭奖励办法》，于2006年1月出台了《关于对计划生育对象实施奖励的意见》，建立计划生育利益导向机制，对自觉实行计划生育的对象实施一系列的奖励。一是在区公开招录事业单位工作人员的考试中，对独生子女以及农村纯生二女结扎户的女儿，在其考试总成绩的基础上给予奖励3分。二是在村（居）集体年终分红、土地流转经营收益分配中，对农村独生子女予以双份分配的奖励。三是在农户小额信用贷款中，安排专项资金，优先扶持农村独生子女户和纯生二女结扎户发展生产。四是在每年新招考录用的教师中，优先安排属独生子女在城区学校或就近安排在其居住地所属学校任教。五是对农村独生子女和纯生二女结扎户子女的就医给予优惠，在区、镇医院看病免收挂号费。这些都大大提升了人口与计划生育管理服务水平，取得了很好的社会效果。

（六）加强制度建设，促进计划生育专干队伍管理

一是澄海区制定了《计划生育专干管理办法》。函盖计划生育专干队伍管理、聘用条件程序、工资福利待遇、工作职责、考核与奖惩、培训等，进一步明确了区、街、居计划生育队伍管理权限。二是制定了《街道、社区居委会计划生育考核细则》。进一步明确了街道和社区计划生育工作的职责和任务，各街道和社区计划生育工作做得如何，年终进行考核考评，用考核指标来衡量工作的好坏，彻底打破大锅饭，为社区做好计划生育工作奠定基础。三是制定了《社区计划生育专干考勤制度》。从考勤入手，严格社区计划生育专干考勤制度，强化队伍管理。四是提高计划生育专干的工资奖金待遇。加强计生管理服务，夯实计生工作基础。以职业化建设为重点，着力加强农村计生队伍建设，认真抓好乡村两级计生干部的培训，提高队伍整体素质。扎实推进村级计生队伍职业化建设，健全“区管、乡聘、村用、工资统筹发放、退休待遇保障”的管理制度，切实调动村级计生队伍积极性。推进管理服务关口前移，重点强化孕前期全程管理，加强健康查体、“四术”落实工作，建立起从源头遏制违法生育和选择性别终止 妊娠的工作机制。严肃查处违法生育行为，依法强力征收社会抚养费，坚决遏制违法生育行为。

参考文献：

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【2】柳秀富 加强人口与计划生育工作面临的问题与对策--《科技信息(学术版)》2006年09期

【3】伊莲娟

农村计划生育的政策浅析 《现代经济信息》2009年12期

【4】李欣欣

石人炳 略论我国农村计划生育利益导向政策

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