创新应急救援机制提高社会管理能力

第一篇：创新应急救援机制提高社会管理能力

创新应急救援机制 提高社会管理能力

胡 俟

2011年第6期 ——社会建设

近几年来，郧西县立足县情，创新社会管理工作方式，整合各方应急救援资源，建立覆盖县域的应急救援工作体系，在维护社会稳定、促进社会和谐、推动跨越发展中发挥了重要作用。

一、特殊县情：强化应急救援势在必行

郧西县地处鄂西北边陲，北依秦岭、南临汉江，版图面积3509平方公里，人口51万。2010年全县生产总值仅32亿元，财政收入2.2亿元，地方财政一般预算收入1.2亿元，农民人均纯收入3350元，属全省条件最差的县之一。特别是极端的灾害性天气、突发性事故和复杂的社情，对郧西县社会应急管理能力提出了严峻的挑战，加强新形势下社会管理工作，显得尤为急迫。

1、突发自然灾害和事故，对人民群众生命财产安全构成严重威胁。郧西县地处南北气候过渡带，小气候复杂，自然灾害频发。仅1987年到2010年间，共发生严重旱灾5次、特大洪灾20次。如2003、2005、2007、2010年相继多次发生特大洪涝地质灾害。仅2007年７至８月间，连续三次遭遇特大洪涝灾害，直接经济损失2.3亿元；2010年7月，郧西县境两次大范围遭受暴雨洪灾袭击，直接经济损失6.8亿元。由于境内山高坡陡、沟壑纵横，地质灾害、森林火灾、交通事故发生机率较高，给安全防范、应急救援等工作带来全新考验。所有这些突发性灾难，要求政府建立经常性的应急救援机制，尽可能把经济损失和社会影响降到最低限度。

2、社情较为复杂，容易诱发突发事件。郧西县与陕西省山阳、旬阳、商南、白河、镇安五县15个乡镇交界，省际线409公里。郧西是贫困山区县，境内有10个民族，群众因邻里纠纷、医患纠纷、务工伤亡等引发的利益矛盾，容易酿成群体性事件。应对突发事件，维护社会稳定、促进社会和谐的任务十分繁重。

二、适应发展：创新应急救援工作机制

为适应新形势下社会管理应急工作需要，我们立足县情，经过深入调研论证，于2008年6月整合公安、消防、防汛、交通、环保、国土、安监、卫生等多个部门的应急救援资源，成立“郧西县应急救援中心”，承担重大灾害和突发性事件的抢险救援和应急处理任务。2009年4月，新建集车库、办公、备勤、指挥中心等于一体的应急救援中心指挥大楼。目前，郧西县已建立起功能健全、组织完善、协调高效的应急救援体系，取得了初步成效。郧西的应急救援模式可概括为：“一大平台”统一调度，“五大系统”高效联动。

1、“一大平台”统一调度。建立应急救援指挥平台，对全县所有应急救援工作统一调度。县应急救援中心指挥平台与县公安局指挥调度系统（110、119、122）三台合一，实行“集中接警、统一调度、分散处置”。在此基础上，将医疗、供水、供电、防汛、森林防火等应急救助系统整合到这个平台上来，对县域内突发性灾害事故，实现“全覆盖”接警处置。同时，我们还制定了郧西县突发公共事件电子预案信息库，完成了总体预案、部门预案、专项预案、企事业单位预案的编修，将所有道路、交通、水源、专业及辅助救援力量等基础信息录入数据库，基本实现“预案启动一键化、指挥调度一体化、信息反馈实时化、应急响应程序化、灾害处置规范化”的目标。

2、组织指挥系统协调高效。成立应急救援指挥部，由县长任总指挥长，分管副县长、县消防大队长分别任副总指挥长和办公室主任，统筹协调全县应急救援工作。县应急救援中心由县应急救援指挥部直接领导，县公安局负责日常管理，县公安消防大队负责应急队员的训练、管理、执勤和战备工作。同时，出台《郧西县应急救援中心建设和管理实施方案》等一系列文件，从制度上、体制上解决突发灾害、事故处置中政出多门、力量分散、效率不高的问题。建立健全岗位责任制和责任追究制，严格奖惩。

3、专业力量系统“三位一体”。组建以县消防支队、武警支队、人武部和专业应急队员为骨干的专业化应急队伍；以防汛、国土、民政、林业、卫生等主要职能部门为重点的应急主体队伍；以供电、供水、城建、通信、交通、移民、宣传等相关职能部门和志愿者为依托的备勤队伍。全县共整合了17支专业化应急队伍，还面向社会公开招聘了30名应急救援队员，与消防官兵一同训练。建立应急救援联席会议制度，定期召开会议，对可能发生的突发性事故，制定应急预案，及时预测分析，及时发布预警信息，初步形成专业应急、主体应急、备勤应急 “三位一体”的应急救援力量体系。

4、动员培训系统运转有序。建立覆盖全县16万手机用户的短信平台，恢复覆盖城区周边20公里半径的调频广播，在部分乡镇启动有线广播建设，可在第一时间把重大灾害预警信息、突发事故信息广泛发布，能够在第一时间做好防范、处置工作，还能防止谣言的传播，避免因突发性事故诱发群体性事件。针对不同类型灾害事故，我们制定应急救援培训计划，聘请专家对应急救援队员、各相关行业负责人、联络人定期开展培训，提高其专业技能水平。广泛宣传应急法律法规和预防、避险、自救、互救、减灾等常识，增强公众的社会责任意识和自救、互救能力。

5、物资保障系统支持有力。每年预算25-30万元作为县应急救援中心工作经费，每年预算20万元用于民兵应急分队装备经费。多方筹措资金购置抢险救援车辆1台、通信指挥车1台、抢险救援装备320余件（套）、个人防护装备187件（套）。将医疗救助、防汛、森林防火车等车辆纳入应急救援中心统一调度。整合人武、防汛、民政等各部门救援资源，建立应急物资储备中心，把帐蓬、救生服等应急救灾物资统一存放，统一调度。建立大型应急救援机械临时征召制度，与各类物资经销商签订合作购销协议。对辖区内能够用于重大抢险救灾的大型机械、设备、物资等登记造册，确保随时能用。建立人财物、生活、医疗、运输等各类应急保障数据库和调用方案，有效提高应急救援工作的整体保障能力。

6、专家人才库系统作用凸显。聘请专家及技术人员30人，成立火灾、医疗、建筑、气象、环保等专家组。通过专家联席会议、绩效考核、定期更新等机制，最大限度发挥专家人才的作用，为应急救援提供科学决策，确保灾害事故得到及时处理，将损失降到最低程度。

三、实战运行：应急救援工作成效初显

我县新的应急救援机制运行以来，切实改变了过去政出多门、管理分散、联动不力、效能较低的状况，在保障人民群众生命财产安全方面发挥了重要作用。县应急救援中心组建以来，共出警救援926起，处置大小灾害事故400多起，抢救疏散被困人员1718人，挽回经济损失1300余万元，保护财产价值近千万元。特别是在抗御2009-2010年发生的森林火灾、矿难、特大暴雨洪灾、山体滑坡等多起重大突发性灾难中，全县应急救援体系反应迅速，指挥有序，协调有力，最大限度降低了灾害事故损失，赢得了社会各界的好评。■

（作者系郧西县人民政府县长）

第二篇：论提高创新社会管理能力的着重点

论提高创新社会管理能力的着重点

【摘要】提高创新社会管理能力具有历史和现实的必然性。创新社会管理的着眼点是从人民群众的切身利益出发，解决民生这一深层次问题，营造我党执政兴国的良好社会环境。其着力点是解决各级领导干部社会管理的能力和水平、创新体制机制、实现基本公共服务均等化、发展和规范社会组织、强基固本等。

【关键词】社会管理能力 必然性 着眼点 着力点

2011年初，胡锦涛总书记在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班上作重要讲话，深刻分析了我国社会管理领域存在问题的原因，阐述了加强和创新社会管理的重大意义，明确了做好加强和创新社会管理的重点工作；随后的“七一”讲话中，他又强调了“全面提高社会管理科学化水平”问题。加强和创新社会管理是我党准确把握我国社会发展的基本矛盾和阶段性特征，适应时代发展作出的重大战略部署，是党执政兴国的基本方面和重要内容，也是提高党的执政能力和巩固党的执政地位的必然要求，对我党促进科学发展、构建和谐社会，意义非常重大。

一、提高创新社会管理的能力的必然性

社会主义初级阶段的基本国情和目前我国社会管理领域存在的问题，决定了创新社会管理，提高社会管理水平的必然性。

（一）社会主义初级阶段的基本国情及其特征决定了加强和创新社会管理的历史必然性

新中国成立６０多年特别是改革开放３０多年来的建设和发展，党领导国家和人民取得了举世瞩目的成就。但是，“我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情没有变，人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾这一社会主要矛盾没有变，发展中不平衡、不协调、不可持续问题依然突出”。1当前，我国经济社会持续发展，工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化进程不断加快。经济体制改革、利益格局调整带来人们思想观念的深刻变化，社会活力显著增强，人民内部矛盾多样多发；公共安全事故频繁发生；社会结构和社会组织形式也发生着变动，流动人口、特殊人群增多，等等，都给社会管理带来了新课题、新要求。我国社会管理领域出现的新情况新问题带有阶段性的特点，是社会主义初级阶段主要矛盾的反映，也是党领导和建设的社会主义制度的自我完善中的必然现象。从党的崇高事业这一角度认识加强和创新社会管理的必然性，能加强我们把握社会管理规律，增强党和政府创新社会管理自觉性和主动性。

（二）我国社会管理领域存在的问题决定了加强和创新社会管理的现实必然性 1 胡锦涛：《扎扎实实提高社会管理科学化水平》，http:///xwzx/gnsz/szyw/201102/19/t20110219_22228907.shtml

我国既处于发展关键期、改革攻坚期，又处于社会矛盾凸显期。在社会主义经济建设、政治建设、文化建设与社会建设“四位一体”的整体布局中，“社会建设”提出较晚，在建设实践中显现出政府社会管理能力与市场经济发展和社会全面进步的要求不相适应、管理体制不健全等突出问题。

主要表现在：（1）我国社会保障网建设缓慢、覆盖面较低，社会公共服务水平与人民群众实际需求差距显著，社会建设与社会发展远远滞后于经济市场化、国际化的发展进程。

（2）政府社会管理的理念及方式与当前我国社会组织形态及社会阶层结构变化不相适应，社会管理体制不健全且改革滞后，政府责任缺位和包揽过多同时并存，市场机制、社会资本和民间组织在社会管理方面的积极作用未得到有效发挥，社会事业的发展活力不足。（3）城乡差距、地区差异、收入分配差距不断扩大，各阶层之间利益摩擦及冲突增多，社会公平与正义问题日渐突出，大量涉及人民群众切身利益的问题亟待解决。

这些矛盾和问题如果不能尽快缓解，我国经济社会的发展势头就难以保持，甚至步入“中等收入陷阱”的覆辙。因此，必须居安思危，增强忧患意识，不断提高创新社会管理能力。

（三）提高党的执政能力和巩固党的执政地位必然要求加强和创新社会管理 党的各项建设，最终的归结点，就是提高执政能力和水平，这关系到我们党能否继续长期执政、执政地位的巩固性等重大问题。从全局和战略的高度讲，加强和创新社会管理的能力，是党执政能力与领导水平的体现，也是领导干部领导素质和领导能力的体现，与党肩负的使命和任务紧密相连。当前，在推动科学发展和全面建设小康社会的关键时期，要通过改革发展推进社会主义的经济、政治、文化和社会建设。在党的任务中，推进科学发展与构建和谐社会相联系；深化改革加快发展和小康社会的建成与社会稳定相联系；经济、政治、文化建设与社会建设相联系的。

当前，我们面临着前所未有的历史机遇，面临着愈加复杂的国际环境，同时也面临着随改革进程加深而越来越凸显的社会整体发展中深层次的矛盾与问题。新形势下，能否处理好改革发展稳定问题，能否在追求效率的同时维护好社会公平、正确处理人民内部矛盾、满足人民群众实际需求、推动社会全面进步，关系到党执政地位的巩固以及中国特色社会主义事业的成败，任务十分艰巨。正因如此，加强和创新社会管理的要求显得尤为迫切。

二、加强和创新社会管理的着眼点

加强和创新社会管理，应该从党的执政需要出发，着眼于解决民生问题，营造良好执政环境。

（一）解决民生问题

民生对群众而言，“就是人民的生活——社会的生存，国民的生计，群众的生命”1；民

2生对政党而言，“就是政治的中心，就是经济的中心和种种历史活动的中心”。按照唯物史

观和我党的群众观点，人民群众是历史的创造者，是国家和社会的主人，是执政党的社会基础。“政之所兴，在顺民心；政之所废，在逆民心”。党要实现长期执政，必须始终赢得民心，1《孙中山选集》，人民出版社1981年版，第802页。《孙中山选集》，人民出版社1981年版，第825页。

得到人民群众衷心地支持和拥护。而民心向背的深刻基础是民生状况，毕竟，“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关”。党必须高度重视群众最关心、最直接、最现实的利益问题，关注民众的基本生存和生活状态，基本发展机会，基本发展能力和基本权益保护状况，通过提高创新社会管理能力不断改善社会民生，从而得到人民的拥护和支持。人民利益高于一切是共产党人价值观的核心内容；维护人民利益，是党的制定路线方针政策和战略举措的着眼点和归宿点。党所提出的社会管理，“说到底是对人的管理和服务，涉及广大人民群众切身利益，必须始终坚持以人为本、执政为民，切实贯彻党的全心全意为人民服务的根本宗旨，不断实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益。”

当前，我们应从维护群众利益角度出发，加强在社会保障、劳动就业、医药卫生、食品安全、住房政策、教育体制、土地征用、城市拆迁等领域的研究探索，探讨新形势下全力做好群众工作的方式方法，不断调动人民群众的积极性，使人民群众参与改革，共享改革和发展的成果。21

（二）实现“三个最大限度”的目标，营造党执政兴国的良好社会环境

党执政兴国需要有利的社会环境。对肩负着实现中华民族伟大复兴的历史任务的执政党而言，良好社会环境最基本方面的是社会充满活力、社会和谐稳定。社会活力迸发，人民群众具有积极性、主动性和创造动力，才能推动各项建设事业的顺利进行；社会和谐稳定是重大的政治问题，关系到人民安居乐业，关系到国家和社会的安定团结。有利社会环境的营造需要有效的社会管理。“三个最大限度”，即“最大限度激发社会活力、最大限度增加和谐因素、最大限度减少不和谐因素”3，是推进社会管理创新的又一着眼点。创新社会管理，要通过协调社会关系、规范社会行为、化解社会矛盾和深入细致的群众工作，维护人民群众权益；通过促进社会公平正义来保持社会活力，密切党群关系。社会秩序保持良好，社会风险应对有效，社会和谐稳定长久保持，党和国家的事业才有良好的社会环境。

三、加强和创新社会管理的着力点

所谓着力点就是大力度解决重点、难点问题。目前，需要从五个方面着力解决社会管理中的薄弱环节和突出问题：

(一)着力提高各级领导干部社会管理的能力和水平

社会管理工作是做群众工作。习近平同志指出：“做好群众工作是领导干部的重要职责。是否重视做群众工作，是否善于做群众工作，是衡量领导干部政治上是否合格、工作上是否称职、领导能力强不强的一个基本标准”4。目前，一些领导干部中还存在着与创新社会管理不相适应的一些问题：从思想观念和思维方式来看，对社会管理重视不够，还没有牢固树立以人为本、寓管理于服务之中的理念，还不同程度地存在经济建设和社会管理上“一手硬”、“一手软”的现象，重经济发展轻社会建设的观念还未根本改变。从方式和方法上来看，还1马克思：《第六届莱茵省议会的辩论》，《马克思恩格斯全集》第1卷，人民出版社1956年 版，第82页。胡锦涛：《扎扎实实提高社会管理科学化水平》，ttp:///xwzx/gnsz/szyw/201102/19/t20110219_22228907.shtml 3 同上。同上。

存在着相对滞后问题。由于对新形势下社会矛盾的特点和规律缺乏深刻把握，往往不善于化解矛盾，不知道消灭矛盾和纠纷于萌芽和基层，甚至习惯于采取行政强制措施，动辄调动警力，不善于运用法律、道德约束、舆论引导、心理疏导和信息技术等手段。从能力上看，由于缺乏社会管理的相关知识，往往处置方式不当，处理方式失准，应对危机能力欠缺。因此，必须加强教育和培训，以转变思想，提高素质，增强能力，不断提高社会管理科学化水平。

(二)着力解决体制机制问题

社会管理需要机制体制的保障。要立足于社会主义初级阶段的基本国情，按照科学发展和构建和谐社会的要求，建立与完善中国特色社会管理体制：

1．健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。党委担负领导责任，提高引领社会、组织社会、服务社会的能力；政府强化社会管理职能，办好主要由政府承担的社会管理和公共服务事务；稳妥吸收社会组织和公众参与管理和服务，逐步建立完善社会管理体系和多元化的社会治理机制。

2．加强和完善社会利益协调机制。共产党人不仅承认和肯定人民群众利益追求的合理性，而且始终把实现好、维护好、发展好人们的利益作为自己的价值准则。因此，必须在多样化的利益格局中做好利益协调，实现每个阶层的利益追求。这就需要进行体制机制建设，出台并逐步完善政策法规，运用经济杠杆、行政手段和法律手段，科学调控初次分配和再次分配，提升劳动报酬的份额以增加居民收入在国民收入分配中的比重，并推动垄断行业收入分配制度改革的进一步深化，从而规范收入分配秩序，构造和谐的收入分配格局，不断推进社会公平正义。

3．完善社会矛盾纠纷解决机制，妥善解决人民内部矛盾。社会主义初级阶段的各种社会矛盾固然有不同的特点及表现形式，但绝大多数都属于人民内部矛盾的范畴。应在把握社会矛盾性质的前提下，深入研究人民内部矛盾演变的规律，通过体制机制建设，以和平的方式加以解决。目前，要以解决涉及群众切身利益的社会矛盾为重点，继续推进多渠道与全方位相结合、法治化与柔性化相结合的社会矛盾调节机制建设。要继续健全正确处理人民内部矛盾的工作机制，完善信访工作责任制，综合运用政策、法律、经济、行政等手段和教育、协商、调解等方法，依法及时合理地处理群众反映的问题；完善社会舆情汇集和分析机制，畅通社情民意反映渠道，引导群众以理性合法的形式表达利益要求、解决利益矛盾，自觉维护安定团结。要建立健全社会预警体系，形成统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效的危机管理机制，提高保障公共安全和处置突发事件的能力。14、完善群众工作机制程序

社会管理工作是群众工作。和群众打成一片、保持密切的党群干群关系，是我党的优良传统。目前，广大党员干部真诚为民、真情待民、真心惠民的思想和行动，使党拥有深厚的力量源泉。但是，在发展市场经济环境和拥有执政地位的条件下，做群众工作仅依靠党员干部个人的思想觉悟和优良作风是不够的。要使群众工作更加科学、更有活力，落到实处，还需要好的、科学的制度体系约束。一是建立党和政府主导的维护群众权益机制，防止政绩工程等违背群众意愿、不顾群众利益、违背经济社会发展规律的工程建设以及与民争利现象。二是逐步完善联系群众制度、服务群众制度，把信访制度发挥实效。三是把群众工作责任机制结合到党员干部考评机制和领导班子选人用人机制中，着力解决对群众冷漠、疏远、脱离群众、居高临下现象。四是在工作制度上把党内监督同人民监督、法律监督同群众监督、舆论监督同社会监督合起来，着力改变党员干部作风。1 唐铁汉：《强化政府社会管理职能的思路和对策》，《国家行政学院学报》2005年第6期，第20页。

(三)着力推进服务型政府建设，从制度机制上解决基本公共服务的均等化 社会管理说到底是对人的管理和服务，应从人民群众的根本利益出发，把转变经济发展方式与保障、改善民生相结合，注重从制度层面加大约束力，使改革的成果惠及全体人民。当前，要继续推进服务型政府建设，把社会管理创新与促进基本公共服务均等化紧密结合起来，建立健全基本公共服务体系，需要强化政府提供基本公共服务的责任，明确基本公共服务的范围、标准，并建立相应的评价指标体系。特别是在诸如公共教育卫生、公共事业和环保、公共设施建设、住房保障、公共安全等重要领域，应研究制度并完善其公共服务标准，以便公共服务主体按照标准提供公共服务。1

(四)着力解决发展和规范社会组织，发挥社会组织参与社会管理中的重要作用

社会组织在我国经济社会发展中发挥了积极作用，不仅是沟通政府与社会的桥梁和纽带，是社会管理和公共服务的有益补充，而且成为经济社会发展的重要力量，在维护社会公平正义、推进基本公共服务均等化、促进社会稳定、参与国际事务的协调合作等方面都起到了不可忽视、不可替代的作用。因此，要“大力培育发展和规范管理社会组织，将社会组织能够‘接得住、管得好’的事逐步转移过去。”

发展和规范社会组织问题，必须着力解决来自政府和社会组织自身的两个问题，“从政府角度来说，既存在扶持不到位的问题，也存在监管不到位的问题。从社会组织自身管理来看，存在着内部治理结构不健全，管理不规范；官办色彩过浓，过度追求经济利益；缺乏发展的动力和活力。”3从政府方面，要解决好对社会组织管理监督、培育发展问题。要历清业务主管单位与登记管理机关的职责，把所有社会组织纳入登记管理之中；在社会组织的税收优惠、财政资助、人事管理、社会保险、承接政府转移职能及参与提供公共服务等方面出台或完善具体的政策规定；抓紧出台和完善规范社会组织的法律体系。同时，帮助社会组织加强自身建设，进一步发挥社会组织参与社会管理中的重要作用。2

(五)着力解决强基固本的问题

基础不牢，地动山摇。社会管理的服务对象在基层，创新社会管理必须高度重视强基固本工作。要强化基础工作，整合基层资源，不断加强完善基层社会管理服务体系，壮大基层力量。

1、健全完善基层自治制度机制。不断完善农村基层的村民自治机制，努力实现村民自治与政府行政管理的有效配合、良性互动。不断完善城市基层社区自治功能，大力推进和谐社区建设，将社区负担的基层社会管理费用和居民公共福利服务支出列入地方政府财政支出项目，积极引导和吸引社会资金投入社区建设，逐步建立健全政府投入和社会投入相结合的经费保障机制。值得提出的是，在基层自治建设中，必须坚持群众观点，相信群众的自我管理能力，充分发扬基层民主逐步完善基层民主制度和机制，夯实社会管理的基础，使城乡基1 唐铁汉：《健全基本公共服务体系要有硬约束》，2汪洋：《大力培育发展和规范管理社会组织》，层自治组织协调利益、化解矛盾、排忧解难的作用得到充分发挥。

2、创造性地加强和开展基层党组织建设，实现党的工作内容和力量下移，充分发挥党员在社会管理中的作用，增加党在基层的影响力。（1）在城市社区结合社会管理推广区域化党建。随着中国经济社会快速发展和城市化进程的不断推进，城市规模不断扩大，城区人口急剧增加，城市生活内容在社区内高度挤压。就业、社会保障、社会救助服务等越来越多的社会性、群众性、公益性事务逐步向社区延伸，社区成为群众生活、城市社会管理的最基本单元，它日益成为公民参与社会事务、表达个人诉求的重要平台，成为各种社会组织的落脚点、各类社会群体的聚集点、各种利益关系的交会点、各类社会矛盾的易发点，成为整个社会的“全息缩影”。区域化党建是推动党的建设与社会管理相互结合、相互促进的重大创新。作为党的城市基层组织建设中一项新的组织设置方式，区域化党建就是在以地域、单位为主设置基层党组织的基础上，按照便于党员参加活动、便于党组织发挥作用的要求，从区域的角度对基层党建进行通盘考虑，统筹谋划，形成以块为主、条块结合、优势互补、共建共管的基层党建新局面。通过对区域内机关、非公经济和新社会组织、街道社区等党建资源整合、组织和功能重组、任务重设，构建以社区党组织为基础、驻区单位党组织和社区内全体党员共同参与的，各领域、各类型基层组织活动协调、工作联动、组织共建、齐抓共管的基层党建工作新格局。区域化党建实现了党的力量、党的队伍向基层的转移，有利于全面提升党在基层的政治整合和动员能力，更好推动基层党组织和党员广泛参与社会建设和社会管理，使党的基层组织充分发挥组织群众、服务群众、凝聚人心、促进社会和谐稳定的作用，更好地推动城市区域经济社会协调发展、和谐发展；有利于使党的队伍更好地贴近基层、融入社会，汲取基层群众丰富实践活动中的智慧和营养，增强党的肌体自身的生机活力；有利于建立健全党组织和党员联系、服务群众的长效机制，密切党同人民群众的血肉联系。（2）在城市开展“五进社区”活动，打造一支上下联动的服务群众工作队伍。以深圳的“五进社区为例”，一是市、区委委员进社区。建立市、区委委员联系社区制度，委员每季度至少一次到社区开展工作，调研指导基层基础工作。二是党代表进社区。实行市、区两级党代表包片定点到社区工作制度。三是机关党员进社区。实行机关党员在社区登记备案和积分管理制度。四是党员义工进社区。组织关系在社区的党员定点联系本社区的各级党代表和党员领导干部以及在社区备案登记的机关在职党员，按照自愿原则，依有关规定登记注册成为义工，由社区综合党委统筹协调，根据党员义工数量、专业特长、兴趣爱好和群众需求等，组织开展各种志愿服务活动。五是党群工作者进社区。每个社区配备１－２名专职党务工作者。同时，还搭建了“五进社区”的平台支持，如各级党员（党群）服务中心；如设立社区党代表工作室，作为党代表听民声、传民意、解民忧、聚民智、联系服务群众的固定平台；如建立党代表博客等网络平台，提高社情民意收集、转办、反馈的效率。

第三篇：灭火应急救援社会联动相关的机制

炎陵县人民政府办公室

关于印发《炎陵县灭火与消防应急救援社会联动工作机制》的通知

各乡镇人民政府、大院农场、九龙社会事务管理局、县直相关单位：

《炎陵县灭火与消防应急救援社会联动工作机制》已经县人民政府同意，现印发给你们，请认真遵照执行。

炎陵县人民政府办公室 2015年4月1日

炎陵县灭火与消防应急救援社会联动

工作机制

第一章 总 则

第一条 为全面整合我县灭火与消防应急救援联动力量，进一步完善政府统一领导，各救援力量密切协同的灭火与消防应急救援联动工作机制，减少火灾危害，加强应急救援工作，维护公共安全，根据《中华人民共和国消防法》、《湖南省灭火与消防应急救援社会联动工作机制》和有关法律、法规的规定，制定本工作机制。

第二条 灭火是指公安消防部门依法承担的火灾扑救工作。

消防应急救援是指公安消防部门按照国家规定承担重大灾害事故和其他以抢救人员生命为主的应急救援工作。

第二章 组织指挥及职责分工

第三条 县政府负责统一领导、指挥、协调我市较大以上火灾扑救和消防应急救援工作，负责组建县本级灭火与消防应急救援指挥部，总指挥由县政府主管副县长担任，副总指挥由县政府应急管理办公室主任担任，指挥长由县公安局主管副局长、县消防大队军政主官担任，成员单位包括县政府应急管理办公室、县财政局、县公安局、县消防大队、武警炎陵县中队、县民政局、县环保局、县人力资源和社会保障局、县住房和城乡建设局、县交通运输局、县卫生局、县安监局、县气象局、县城管局、县园林局、县自来水公司、炎陵县供电公司等部门和单位为成员单位。

县灭火与消防应急救援办公室设在炎陵县公安消防大队。

第四条 职责分工

（一）指挥机构职责

县灭火与消防应急救援指挥部：负责组织领导和指挥本级预案处置的较大火灾和事故的应急处置工作；负责组织、协调县本级有关职能部门和社会各界力量参与灭火和救援；确定总体灭火和救援决策行动方案，下达灭火和救援指令，并根据灾情变化，适时协调和调动成员单位。

（二）部门共同职责

1、健全本部门灭火与消防应急救援社会联动工作组织机构，制定完善联动工作制度和预案。

2、加强本部门联动力量的管理和训练，定期参加联动工作会议和演练。

3、接到命令后，组织本部门联动力量迅速出动，按要求到达现场，受领并完成分配的处置任务。

（三）部门具体职责

1、县政府应急管理办公室：负责按照相关法律法规统筹制定完善灭火与消防应急救援联动预案，协调各成员单位参与火灾扑救及消防应急救援的处置工作，较大以上火灾扑救和消防应急救援工作情况，按规定上报市政府。

2、县财政局：负责安排灭火与消防应急救援处置及联合演练所需经费的保障，并做好相关经费使用的监督管理工作。

3、县公安局：负责根据现场处置需要，调集治安、交通管理等相关警种到场，组织警力实施现场交通管制和警戒，确保灭火救援区域交通顺畅，保障救援车辆优先通行，保护现场指挥部及作战区域要害部位安全，维护现场及周围地区治安秩序，对处置现场内的人员进行疏散。较大以上火灾扑救和消防应急救援工作情况，按规定上报县政府。

3、县消防大队：根据灭火与消防应急救援任务的需要，制定应急救援预案，采用正确的处置措施，严密组织救援行动，最大限度减少人员伤亡和财产损失。

5、县武警中队：分别负责组织民兵、预备役人员、武警官兵到场，协助维护火灾现场秩序；组织人员对火灾现场进行人员营救和疏散物资。

6、县民政局：负责协调有关部门搞好受灾群众的临时安置，对符合条件的灾民，提供必要的生活救助和基本生活保障工作。

7、县环保局：负责现场监测后，协助救援队伍划定灭火救援现场危险区域范围；对大气和水环境进行监测，按照国家和省、市有关环境质量标准，确定超标区域范围和污染物质的成分及浓度；为可能引发环境污染的火灾及消防应急救援处置工作提供其他相关的技术支持。

8、县人力资源和社会保障局：负责对已参加工伤保险的伤亡人员的医疗救治、抚恤等提供资金保障；配合做好灾害事故善后工作。

9、县住房和城乡建设局：负责组织建筑专家以及供水、供气相关部门对受灾害事故影响的建筑、供气、供水设施进行安全评估，协助灭火救援工作开展。根据消防部门需要，调集大型工程机械设备，为灭火救援提供有力支持。

10、县交通运输局：负责对处置现场所需物资的运输保障，组织协调因灾受损道路的抢修工作，组织调配紧急救援和撤离人员及疏散物资所需车辆等运输工具。

11、县卫生局：负责组织医疗机构实施现场急救及伤员的转运、治疗工作，并负责事故现场的疾病预防控制工作，必要时与上一级医疗卫生机构联系，确保伤员的有效救治。

12、县安监局：负责调集危化品和烟花爆竹等专家、技术人员及救援装备为处置工作提供技术和装备支持。

13、县气象局：负责监测灭火救援处置现场气象信息，做好分析预测，及时为现场提供风向、风速、气压、温度、湿度、雨量等实况和预报。

14、县自来水公司：调度市供水总公司对灾害事故救援现场自来水管网增压、减压工作，必要时停止部分地区的供水；安排专人会同消防部门定期对市政消火栓进行巡查维护。

15、县城管局、县园林局：负责调度市环卫处洒水车和园林绿化水车对火灾现场消防车辆进行供水，必要时可在消防部门的组织指挥下调集车辆参与灭火救援处置工作。

16、县供电公司：负责调派相关专家、技术人员和救援力量为火灾和消防应急救援现场处置提供技术支持，实施断电、架设临时供电线路或调度应急供电设备等措施。

第三章 联动工作制度

第五条 联席会议制度。县政府每年组织市本级成员单位召开一次灭火与消防应急救援社会联动工作联席会议。联席会议报经县政府应急管理办公室批准后，由县公安消防大队负责具体组织召开。联席会议主要通过专题调研、交流培训等形式，充分发挥各成员单位专业优势，分析研究在灭火与消防应急救援社会联动工作中存在的突出问题，协调解决联动工作中的难点问题，进一步完善联动协作机制。

第六条 联络员制度。各成员单位要确定一名联络员，具体负责灭火与消防应急救援联动工作的日常联络。联络员姓名、职务、联系电话等基本情况报市政府应急管理办公室和市消防支队备案。联络员应相对保持稳定，如需变更应及时报备案部门。

第七条 专家组制度。在县政府应急管理办公室的统筹协调下，由各成员单位的负责人或相关专业技术人员组成专家组，主要负责全面分析灾情、险情，确定科学合理的处置措施，指导救援力量科学、高效、安全的处置。

第八条 值班工作制度。各成员单位应制定日常值班制度，安排专人全天候值班，保持值班电话24小时畅通；接到命令后，应立即向本单位主管负责同志报告，按要求组织救援力量赶赴现场，协助救援。

第九条 定期演练制度。县政府每年组织县本级成员单位进行1至2次灭火与消防应急救援联合演练，提升协调联动能力。

第四章 联动响应

第十条 县政府根据火灾与消防应急救援处置需要，视情启动相关应急预案，成立由政府负责同志任总指挥的指挥部，统筹组织指挥现场处置工作。指挥部下设作战组、专家组、供水组、通信保障组、医疗保障组、生活物资保障组、清障破拆组、安全保卫组、宣传报道组，相关联动单位要组织救援力量赶赴现场，按照指挥部的任务分工开展处置工作。

第五章 督导检查

第十一条 县政府负责市本级与消防应急救援联动工作督导检查，原则上每年一次，重要节日、重大活动及特殊时期可视情组织。

第十二条 督导检查指定成员单位带队负责，可采取联合督察、分片督导等形式进行，主要对各成员单位落实灭火与消防应急救援联动工作职责和任务等情况进行检查。

第十三条 督导检查结束后，由县政府通报督导检查情况。

第六章 附 则

第十四条 本工作机制自印发之日起实施。

第四篇：如何提高政府部门的社会管理能力

［论文关键词］政府 社会管理能力 

［论文摘 要］构建社会主义和谐社会是一项长期、艰巨而复杂的系统工程，需要党和政府以及全社会各方面的共同努力。政府必须继续承担引领经济变革和社会变革的责任。本文从以下几方面进行论述：政府社会管理能力的要求、特点、我国政府社会管理中存在的主要问题及加强政府管理能力建设的基本途径。

政府社会管理职能，主要包括政府承担的管理和规范社会组织、协调社会矛盾、保证社会公正、维护社会秩序和稳定、保障人民群众生命财产安全等方面的职能。温家宝总理指出：要进一步完善社会管理体制，建立健全新形势下人民内部矛盾和各种社会矛盾的有效机制、社会治安综合治理机制、城乡社区管理机制等，加强社会事务管理。所谓政府社会管理能力，是指政府科学地整合和运用各种社会资源和管理手段，履行自身职能，有效地实现公共管理目标的本领和力量。政府的社会管理能力是公务员应该掌握的最基本的能力，目标是通过管理理论、规律和行为、技能方面的学习和训练，提高政府管理工作效率，降低行政成本。构建社会主义和谐社会是一项长期、艰巨而复杂的系统工程，需要党和政府以及全社会各方面的共同努力。政府必须继续承担引领经济变革和社会变革的责任。政府的作用能否得到充分发挥，政府的社会管理活动是否有效，在一定意义上说，直接取决于政府能力的高低，政府能力的高低决定着政府职能的实现程度。没有一个有效的政府，不论是经济的还是社会的可持续发展都是不可能实现的。加强政府能力建设，使政府能力与政府承担的社会管理职能相适应，已经成为构建社会主义和谐社会无法回避的重要理论问题和重大实践问题。实施有效的政府社会管理，需要我们明确政府管理的主要内容和能力要求，需要广泛借鉴国际社会政府社会管理经验，进行政府社会管理理论创新，提高政府公务员社会管理能力。

一、政府社会管理的能力要求和西方社会政府社会管理的特点与经验

现代政府社会管理的主要内容是：社会公共安全管理、生态环境管理、就业管理食品药品管理、人口管理、社会保障体系管理、社会组织管理、公共交通管理。

有效的政府社会管理工作对政府机构及其人员提出了较高的能力要求，这些政府社会管理通用能力要求主要有：

(一)社会决策设计能力，即政府审时度势、科学合理地设计和有效实施社会政策的能力。社会政策是解决或应付社会问题的基本原则和工具，社会政策能力的高低在很大程度上决定政府社会管理效能的高低。

(二)政府财政增长能力。社会经济学家熊彼特认为：政府所有的功能都需要财政的支撑，政府的所有行为都会反映到财政上。政府意志的表达和行政的执行必须以相应的物质基础为前提。只有以政府财政强大的增长能力作为后盾，才能从容构筑经济安全体系、社会保障体系、社会危机快速反应体系。

(三)社会资源整合能力。社会资源整合的目的是通过使各种社会组织、社会群体及社会力量协调一致，分工合作、和谐共处，形成社会发展和进步的合力，以实现全社会共同的价值目标。社会资源整合是政府的当然之责，是凝心聚力的过程，是进行广泛的社会动员，实现管理最优和效益最大的过程。

(四)社会局面掌控能力。主要包括社会利益平衡能力、社会秩序控制能力和依法行政能力。社会利益平衡能力指政府有效协调和表达不同社会阶层利益关系、在不同社会集团间公平合理调配社会财富、维护社会公平与公正的能力。社会秩序控制能力指政府有效解决社会

问题，化解社会矛盾、维护社会治安、打击违法犯罪、处理突发性公共事件和维护社会和谐稳定的能力。依法行政能力是政府执法部门严格依照宪法和法律规定的范围和程序管理社会事务，运用法律手段调节利益关系，依法保障不同利益主体的合法利益的能力。

(五)公共产品供给能力。指以政府为主的社会公共组织为社会提供公共产品和服务满足日益增长的社会公共需求的能力。公共产品供给容易出现的问题主要是公共服务产品产出总量不足、投入不足、质量不高、分配不均衡、成本过大等等，需要及时调适，统筹安排。当代国际社会政府管理的主要特点：一是以人力资本投资为核心，将消极的消耗型的福利国家转变为积极的投资型的福利国家。二是以充分就业政策为核心，将福利转化为工作，并适度限制福利支出的增长，达到平衡经济发展与社会保障发展的目标。三是以公民社会为核心，积极利用基本社会组织、社会利益群体、非政府组织进行社会协作治理。四是以社区文化建设为核心，重视社会资本，重视社区建设与社区发展，推进社会社区化与社会人文化。

西方发达国家政府社会管理的主要经验很丰富，但最为重要的一点，是较为科学合理的组织设计，而且在组织设计方面充分注意因地制宜和因地制宜。如美国政府的社会管理在联邦层次上是通过50多个独立的管制机构来实现的，这些社会管理机构的内部设置和下属分支机构的设置充分考虑管理领域的实际情况和资源预算约束，几乎没有统一的组织设计模式。相关管理部门之间都有法定的或管理实践中约定俗成的协同规范，很少出现多头管理、管理真空、扯皮或者争着管等现象，管理效率较高。近一二十年来，发达国家为了提高社会管理绩效，在特定管理领域设置了许多执行局，形成议会和制度中心的政治领导人负责政治，政府中的高级行政官员或者政策法规司负责治理或者政策制定，执行局负责行政或者执行的现代公共部门的新格局。

二、我国政府社会管理存在的主要问题及加强政府社会管理能力建设的基本途径

我国政府社会管理存在的主要问题：一是政府社会管理职能界定不清，政府角色定位存在误区，政府越位和缺位现象突出。二是政府社会管理体制不顺，公民意识发展不够，非政府组织发展不够，社会管理参与度与开发度不够。三是政府社会管理运行机制不完善，管理手段单

一、落后，部门分割、多头管理，缺乏有效的社会监测及危机预警。四是政府社会管理配套的制度建设相对滞后，立法与执法水平不高，财政体制不合理，投资性财政制约了公共财政目标的实现，社会管理事权不清，事权与财权不对等，干部考核制度不科学。加强政府社会管理能力建设的基本途径：

(一)政府社会管理战略创新：积极研究政府究竟应该怎么发挥社会管理的职能，管什么、怎么管、管到什么程度。由国家本位渐变到社会本位，由重经济发展到重经济社会和人的全面发展，高度重视和维护人民群众最现实、最关心、最直接的利益，把和谐社会摆在重要位置，建立并壮大公民社会，以社会制衡国家和限制政府权力。

(二)政府社会管理体制创新：由单中心过渡到多中心，创建政府、市场、社会三维框架下的多中心治理体制。在这种体制下，公共部门、私人部门和第三部门(非政府非赢利部门)基于法定性规则既相互独立，又相互合作，形成“党委领导、政府推动、社会组织主导、社区居民参与”的社会管理模式，对社会公共事务同治共管。

(三)政府社会管理方式与风格创新：由行政管制型向公共服务型转变，提高政府宏观、间接、动态的管理能力。彻底摒除计划经济条件下形成的政府全能主义、权力本位主义和对社会经济生活大一统式的管理方式。避免社会管理事务方面党政不分、政企不分、政事不分、政社不分，避免造成公民社会功能萎缩和社会自管功能发育不良，也避免社会和公众对政府过高的预期和过多的依赖。

(四)政府社会管理人员创新：政府能力是政府体制与政府公务员交互作用的结果。在体

制既定的情况下，能力主要取决于政府社会管理的主体，即国家公务员的综合素质特别是其职业能力。公务员的价值观念、理想信念、知识水平、业务能力等，对提高政府社会管理能力至关重要。我们要下大力气完成由传统人事管理到现代人力资源管理的转变，变以权力为依据分配资源的权力本位为以竞争获取资源的能力本位，进一步加强政府人事行政领域的国际交流与合作，健全和完善公务员考录和培训制度，继续加大公务员能力建设力度，加快建设一支符合和谐社会要求的政治坚强、业务过硬、值得信赖的高素质公务员队伍。总之，我们要以科学发展观指导我国政府社会管理能力建设，按照精简、统一、效能的行政组织原则和决策、执行、监督的行政程序要求，完善机构设置、理顺职能分工，依法规范政府各部门的职能和权限，形成“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效”的政府社会管理体制，构建中国特色的社会稳定体系、社会保障体系、社会支持体系、社会安全体系，为构建和谐社会做出应有的贡献。

第五篇：提高我国突发事件应急管理能力

提高我国突发事件应急管理能力

目前我国正处于发展经济学所预言的“非稳定状态”频发的“关键阶段”。根据世界经济发展的规律，当一个国家和地区的人均GDP处于1000美元到3000美元之间时，这个发展阶段往往处于人口、环境、资源、公平、效率等社会矛盾的瓶颈约束最严重的时期，这个阶段就是通常所说的矛盾突发期。近年来，我国各类突发事件频繁发生，这类突发事件具有突发性强、规模大、影响广、危害重等特点，对于社会稳定和经济发展产生了严重影响。为了提高全社会应对公共突发事件的能力，国务院于2006年1月9日正式颁布了《国家公共突发事件总体应急预案》，全国人民代表大会于2007年8月30日通过了《中华人民共和国突发事件应对法》，这一方面为公共突发事件发生后的应急行动提供了法律依据，同时也对领导干部提高对于突发事件的应急管理能力提出了新要求。

一、准确科学地把握突发事件的特点

《中华人民共和国突发事件应对法》中规定：“突发事件是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。”从这里可以看出，突发事件按照成因可以分为自然性突发事件和社会性突发事件两类。所谓自然性突发事件，是指由于自然因素，如自然灾害等而引发的事件，而社会性突发事件是指由人为因素所引发的事件。现代突发事件一般有以下几种：由于不可抗力导致的自然灾害，如地震、洪水、干旱等；因人为因素引起的重大事故，如非典的流行；社会矛盾激化而产生的大规模罢工、示威、社会骚乱、民族冲突等；经济的大面积破产或基本信用制度的崩溃，如华尔街金融危机；敌对势力破坏导致的危机，如恐怖事件、外敌入侵等；国家或国家集团间的冲突或战争。从影响范围来讲，可以分为全球性、国际性、国家性和地方性的突发事件。

突发事件至少应该包括五个基本要素：突然爆发、难以预料、必然原因、严重后果、需紧急处理。这五个要素对突发事件来说，是必不可少的。根据突发事件的含义、构成要素以及突发事件的发生、发展规律，突发事件具有突发性、复杂性、破坏性、持续性和可控性的特点。不但突发事件的发生是突然的，而且突发事件的发展也是非常迅速的。随着突发事件的发展、演变，它所造成的损失可能会越来越大。因此，对突发事件的反应越快、反应决策越准确，突发事件所造成的损失就会越小。所以，在突发事件中，时间非常紧迫，对时间的把握度很大程度上决定了突发事件处理的有效性。

如非典爆发、禽流感流行、2008年初的南方低温雨雪冰冻灾害、“3·14”拉萨暴力事件、“5·12”汶川大地震等以及乌鲁木齐“7·5”事件等。科学地处理和应对突发事件的问题已经引起当今世界各国政府、社会乃至学术界的高度关注。随着我国经济水平与综合国力的不断增长，在全面建设小康社会的同时，保证一个安全、稳定、可持续发展的生存空间是政府的重要任务。有效、及时地处理突发事件，是党和政府关注的焦点，也是全社会关注的焦点，关系到国家经济、政治、社会稳定的大局，这不仅是和谐社会的需求，也是广大人民群众安居乐业的基石。如何建立和发展突发事件应急管理体系，提高政府突发事件应急管理能力，成为构建和谐社会、保证可持续发展的重大课题。这就要求我们不断总结国内外处置突发事件的经验，建立有效的突发事件应急机制，提高应对各种突发事件的能力。

二、《突发事件应对法》确立了科学的管理理念和处置原则

2007年8月30日，十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过《中华人民共和国突发事件应对法》，确立了应急管理的核心指导思想，实现了公共管理理念的突破和创新，为我们对突发事件的应急处理提供了法律依据。

《中华人民共和国突发事件应对法》确立了以人为本的应急管理理念。该法确立以保障人民群众的生命、财产安全为起点，以维持社会正常秩序，保证人民群众的基本生活需要为主线，以保护人民群众的合法权益为目标。如该法第一条规定，为了预防和减少突发事件的发生，控制、减轻和消除突发事件引起的严重社会危害，规范突发事件应对活动，保护人民生命财产安全；并在第十一条规定，有多种措施可供选择的，应当选择有利于最大程度地保护公民、法人和其他组织权益的措施。由此看出，以人为本的理念贯穿了整部法律，构成了《突发事件应对法》的基本法律精神和思想精髓。

《中华人民共和国突发事件应对法》强化了防患于未然的危机意识。危机管理专家们普遍认同的是：最好的危机管理就是防止危机的发生。因而，应急管理应该牢固树立预防第一、防患于未然的危机意识，坚持防范胜于处置的原则，尽力将突发事件控制在“摇篮”之中，最大限度降低突发事件产生的负面影响，这也是应急管理中的根本原则。

一、应急管理能力是评价新时期领导干部能力的重要维度

应急管理能力主要是指各级领导干部在面对突发事件时的处置能力。这种能力主要体现在领导干部为应对突发事件而实施的一系列计划、组织、指挥、协调、控制等工作过程。其主要目的是最大限度地减少突发事件造成的损失，提高广大人民群众的生活质量。我们知道，领导者是社会的组织者和引导者，其组织和引导作用发挥得好就可以使人民群众创造历史的作用成倍地放大。领导者组织和引导作用发挥的前提是其具备相应的能力。为了适应社会发展需要，党的十六届四中全会明确提出加强党的执政能力建设。党的执政能力是党提出和运用正确的理论、路线、方针、政策和策略，领导制定和实施宪法和法律，采取科学的领导制度和领导方式，动员和组织人民依法管理国家和社会事务、经济和文化事业，有效治党治国治军，建设社会主义现代化国家的本领。这种本领具体表现在各级领导干部的工作实践中。从近年来统计数据看，应急管理已成为新时期各级领导干部需要面对的重大现实问题。

应急管理能力是领导干部综合素质的具体体现。突发事件一般是突然发生并危及公众生命财产、社会秩序和公共安全的公共事件，需要政府立即采取应对措施加以处理。当突发事件发生后，必须在第一时间进行处置，选择什么样的方案进行现场就助和支持，对于整个事件的处置有决定性的作用。这一方面考验领导干部的决断能力，同时也是对领导干部知识储备、信息容量、科技水平和实践经验等方面的检验。应急管理的本质是非程序决策。因此，对于各级领导干部来说是综合能力的检验。不仅考验领导者的决策能力，也考验领导者对事物发展趋势的预见以及对社会舆论的引导。此外，领导干部与媒体的沟通能力在突发事件处置中也占有重要位置。因此，只有切实提高各级领导干部的应急管理能力，才能保证我们党在应对国内外各种风险和考验中始终成为人民群众的主心骨，保证我们党在中国特色社会主

义建设中始终成为坚强的领导核心，更好地为人民群众执好政、掌好权。

一、三、提高我国突发事件应急管理能力的构想

2003年7月，胡锦涛总书记深刻指出：“我国突发事件应急机制不健全，处理和管理危机能力不强。”对各类突发事件进行有效的应急管理是政府的责任和义务，现阶段我国处于经济高速发展期，随着工业化、信息化、科技化、全球化的不断推进，城市数量和规模显著增长，生态环境显著变化，这些外部因素导致了突发事件的形式、发生概率和影响后果日益增大。在这种大背景下，不断探讨应急管理的方法、体系，不断提高对突发事件的应急管理能力的重要性与日俱增。

（一）进一步改进我国突发事件应急预案的内容体系

1．改进应急预案的内容

我国已有的突发事件预案存在的一个共通性问题即是预案内容针对性不强，考虑因素不全，细化程度不够。要完善我国应急预案的内容，应当从以下几个方面入手：第一，应急预案中应当有对风险的总体描述。第二，应急预案的内容应当有情景描述，而不是简单地罗列必要的内容。第三，注意不同主体制定的应急预案内容之间的协调。一般而言，突发事件的应对工作不可能由一个单一的部门单独完成，需要许多部门的配合。因此，应急预案的内容应当体现出与上级和同级部门应急预案的紧密衔接，保持与相邻行政区域相关应急预案的衔接。第四，明确应急管理机构、应急队伍、应急活动中的有关组织及其义务。应急预案应包括总则、应急组织指挥体系与职责、预防与预警机制、应急处置、后期处置、应急保障、监督管理、附件（包括工作流程图、相关单位通讯录、应急资源情况一览表、标准化格式文本等）等基本内容。

2．完善应急预案的制定程序

应急预案的编制必须基于重大事故风险的分析结果、参考应急资源需求和现状以及有关法律法规要求。此外，预案编制时应充分收集和参阅已有的应急预案，包括上级部门的应急预案、所在地区的总体预案等，以最大程度地减小工作量和避免应急预案的重复和交叉，并确保与其他相关应急预案的协调和一致。风险分析是应急预案编制的基础，我国应急预案制定程序应当包括对突发事件的风险分析和应急能力评估。风险分析的结果不仅有助于确定应急工作重点，还应注意发现应急体系中的缺陷和不足，选择最现实、有效的应急策略。预案应对措施应具体，操作性强；内容完整，简洁规范；通俗易懂，好记管用。同时，为保证应急预案的科学性、合理性以及与实际情况的符合性，应急预案必须经过相应机构的评审，同时，应急预案制定单位要建立应急预案评估制度。

3．重视应急预案的修订

应急预案修订的重要性并不亚于预案的制定。由于客观情况经常发生变化，对预案要实行动态管理，不断制定、修订、完善、提高。只有及时对预案进行修订，才能更有效地应对突发事件。应急预案制定机关应当根据实际需要和情势变化，适时修订应急预案。我国《突发事件应对法》对应急预案修订的条件、程序等问题没有再作进一步规定，然而实践告诉我们，无论预案体系多么周密，都会有新情况甚至全新的事件发生，必须要增强预案的灵活性，以增加现场的灵活处置能力，适应突发事件风险状况和具备更强的应急能力。因此，在发现了新的风险或者有情况显示一项预案已经过时的时候；或者是突发事件发生后暴露出一些之前没有注意到的风险；或者表明有更好的应急程序，都应当及时修订应急预案。原则上各类应急预案应每3年至少修订1次。同时应急预案中应当详细规定预案修订的条件、程序，应

急预案的演练等内容。通过演练使得应急预案获得生命力，通过预案的修订使其获得时效性。

（二）进一步完善突发事件应急机制

1．建立系统健全、信息通畅的预警防范体系，提高突发事件的应急预测预警能力建立预警机制是提高应对突发事件能力的第一步，也是消除危机的第一步。凡事预则立，不预则废，突发事件不会时时发生，但必须时刻做好准备。政府公共管理的目的就是使用少量的钱预防，而不是花大量的钱治疗。做好应对突发事件预警工作，主要有以下几个方面：一是要建立渠道畅通、网络严密的监控系统，收集处理潜在的危机信息。及时捕捉、收集相关信息并加以分析处理，对突发事件及其特点要心中有数，建立信息网络及上报机制，一有异动能及时发现并及时上报。二是定期不定期地开展政府工作自我诊断，加强监督检查，提高防范准备。三是建立专家预测机构，提出科学预防方案。大部分突发事件都涉及到专业应对知识，因此应该建立一个有专家参与的应对突发事件的咨询机构，让专家尽早对突发事件做出科学评估。四是完善突发事件分类及标准，建设全民皆知的统一的警报系统，要利用网络、电视、广播等媒体，把预警信息和处理措施及时准确地传递给公众。还要建立专家汇报信息，政府发布信息，媒体传递信息，大众接受信息，畅通无阻的双向警报发布和接受系统，使公众迅速了解危机信息，做到防范于未然。

2．建立统一领导、综合协调、分级负责的突发事件应急指挥联动系统

实行统一的领导体制，整合各种力量，坚持效率优先，充分发挥政府的主导作用，有效整合各种资源，协调指挥各种社会力量。应急处置指挥系统是处置突发事件的核心力量，按照突发事件处置客观规律及其要求，尽快完善好三项主要制度：一是明确突发事件的分级标准和职责分工。明确分工是快速指挥的前提。目前一些地方在指挥处置突发事件中出现的“一窝蜂”现象，根本原因是对突发事件的分级标准混乱、职责分工不明所致。要改变这种盲目指挥现象，各级政府必须认真贯彻落实国务院关于实施国家突发公共事件总体应急预案的分级标准。二是严格实施处置指挥的程序。严格程序是快速指挥的保证，各级指挥机关及指挥人员必须非常熟悉应急管理工作的流程、各个阶段的特点及各种应急条件的运作时限，认真克服那些忽视事件发展阶段的超前指挥、不顾客观条件的盲目指挥和违背科学要求的胡乱指挥等现象，确保指挥工作的科学性和准确性。三是依法指挥处置。依法指挥处置是快速指挥的关键，这就要求指挥机关和指挥人员极大地提高自己的法律政策水平、对事件各种矛盾的准确分析判断水平和对违法事件及违法人员准确适用法律的水平，力争杜绝违法处置和错误处置现象的发生。

3．进一步加强突发事件的信息管理，建立信息分析、沟通与公开制度

高效的信息收集和分析系统是有效应对突发事件的基本前提，只有及时掌握准确的信息才能做出科学合理的决策。要建立起统一、权威、高效的信息管理制度，尤其是对社会的信息发布制度，该制度包括信息报告、通报、通知与发布制度，信息报告的对象是公众、政府和上级主管部门，要制定一套严格的信息报告程序。通过内部报告制度，使信息能够在第一时间到达决策层以便有效决策。国家应设专门机构，及时接收、处理信息并迅速、畅通地通报各有关部门。信息通报的对象包括国际组织、外国政府、国内不同的政府部门和不同的行政区域，通知的对象是受事件影响的公民和单位，信息发布的对象是公众和媒体。应急信息不同于国家安全信息，政府应当及时、公开、透明地披露，这样可以降低公众获取信息的成本，更重要的是可以稳定公众的信心。突发事件发生后向社会公众提供及时、准确、可靠的信息，让社会公众及时准确地了解事态的进展情况是政府的责任。大量事实证明，对突发事件进行及时准确的披露报道，主动引导公众能赢得好的社会效果，也在无形中增强了政府的公信力，反之往往会造成工作上的被动。政府要尊重公众的知情权，定期公布真实信息，同时规定信息发布的时限、程序和具体内容。对那些需要社会公众知晓的信息进行公开披露，要有专门的机构和人员负责把有关信息传达给社会以及全社会成员。

4．建立突发事件应急管理的学习评估机制和全社会参与机制

（1）要建立起突发事件应急管理的学习和评估机制。发现、培育，进而收获潜在的成功机会，就是危机管理的精髓；而错误地估计形势，并令事态进一步恶化，则是不良危机管理的典型特征。[3]加强对政府各级官员的突发事件应急管理理念的培训，要让突发事件应急管理的理念进入每一个管理者的常态思维中，让每一个管理者常怀危机感和忧患意识，进一步明确部门之间的职责分工，加强统一协调，杜绝职责不明和无人管理的情况发生，从而不断增强应对各种危机的技术和能力。对政府来说，每一次突发事件后，都应对突发事件处置的结果进行评估、分析，查找本次处置的不足，总结成功经验。通过认真细致的分析，提出对突发事件的处置方式方法、组织机构、运作程序、技术标准等方面的改进意见，弥补原有的应急处置的缺憾与不足，最大限度地杜绝和减少类似事件的再次发生。

（2）培养公民应急意识和技能，提高应对突发事件的信心和承受力，在全社会培育危机意识和合作精神，完善应对突发事件的全社会参与机制。一个国家公民应急意识和技能直接关系到一个国家政府处理突发事件的能力，以及国家应急体系的效率，培育全国公民的防范和应对突发事件的能力已成为每个国家的一项重要任务。对于处置突发事件来说，社会公众既是我们保护的对象，又是我们提高处置能力的源泉。因此充分调动公众的正确参与和紧密配合的积极性，是建立健全处置突发事件应急机制中极为重要的一环。一是经常进行突发事件形势教育，增强公众的忧患意识，积极做好应对的各种准备。要尽快建立覆盖全民的公共安全教育网络体系，全面系统地开展多形式的公共知识的普及教育，切实提高公民公共安全知识和突发事件的应对技能。二是深入进行法律政策教育，增强公众的法律意识和自律意识，自觉按照国家法律政策正确处理个人与集体、集体与国家、局部和全局的利益矛盾，并能够正确识别突发事件的性质，防止恐慌、盲从的现象；

三是有的放矢进行避险常识的宣传和培训，不断提高公众的自救互救能力，增强应对危机发生的信心和承受度；四是组织公众参加处置突发事件演练，让他们切身体验各种突发事件的现场环境，基本熟悉政府处置突发事件的主要程序及要求，从思想上、物质上和自救上做好各种准备，形成比较强的社会整体危机应对能力，确保政府提高处置突发事件的能力。

三、提高领导干部应急管理能力的思路

（一）不断提高领导干部的思维能力和认知水平。突发事件的应急管理能力是党的执政能力在新时期的具体表现。要有效应对突发事件，首先就要不断提高各级领导干部的科学思维能力和对客观事物的认知水平。对突发事件的处置首先考量的是领导干部的思维能力和认识水平。任何事物的发展都有自身规律，突发事件的“突发”，并不全是突如其来，其出现之初，总会有这样那样的迹象。有些领导干部之所以在预防和处置突发事件方面处于被 动，对复杂问题处理不到位，主要在于对突发事件的发生、发展缺乏规律性的认识，对待可能影响社会稳定的问题缺乏敏感性。这就要求各级领导干部要真正成为学习型的干部。既要讲学习，又要重学习，勤学习。只有不断学习各种理论知识，不断提高其理论思维能力和认识水平，才能在实践中善于用科学的方法对突发事件进行干预和控制；才能在非程序化的决策中保持清醒的头脑，在应急管理中临危不惧，勇往直前。

（二）不断提高领导干部的应变能力。从近几年各地突发事件的处置情况看，凡处置比较成功的案例，均表现出应变性强的特点。比如，从新闻应急的意义上看，2008年12月5日发生在山西洪洞的矿难新闻处置就比较到位。12月6日上午，省委宣传部接到事故通知，当时的部长、常务副部长迅速对新闻应急工作进行安排：一方面，协调人民日报、新华社记者共同赶赴事故现场，通过新华社和人民日报及其新闻网站刊发第一个事故消息稿，然后滚动发布消息；另一方面，要求临汾市委常委、宣传部长在洪洞县建立新闻中心，接待闻讯前

去采访的媒体记者。当日下午2点左右，由事故处置部门主要负责同志审签的有关事故的第一个消息稿通过新华网和人民网刊发。同时，发送给中央、省直主要媒体和洪洞新闻中心的记者。当晚夜半，内容更为全面准确的第二个消息稿从上述通道发出，与此同时迅速在网上建造了一个“事故及抢救现场”。事实证明：山西的这次新闻应急对稳定民心、保持社会稳 定做出了积极的贡献。对突发事件的性质、发展趋势、社会影响等做出准确及时的判断和评估，并做出敏锐的洞察与反应，是从最坏处着眼争取最好结果的根本前提。因此，领导干部要在日常工作中锻炼自己的应变能力。要通过预案编制管理、宣传教育、培训演练、应急能力脆弱性评估等，做好各种基础性、常态性的管理工作，从基础的层面提高应急管理水平。同时要经常性地组织一些有针对性的教育训练和现场模拟演练，使各级领导干部熟悉掌握处置突发事件的基本原则、基本要求和方法等。对已处置的突发事件，要认真回顾反思，既要总结经验，又要查找不足，不断提高应对的方法和技巧。同时，在日常工作中要时时处处以身作则、身体力行，率先提高执行力、公信力和感召力，逐步形成“召之即来、来之能战、战之能胜”的应急本领。

（三）不断提高领导干部的创新能力。创新是一个民族的灵魂，也是一个领导干部必备的基本素质。如前所述，随着社会的不断进步和科技的迅猛发展，领导干部面对新的施政环境和矛盾。就突发事件而言，突发就是意外，就是预料之外，每一个突发事件都有自己的特殊性。在这里也许我们常常没有经验可循，那么解决问题的办法就是创新。资料显示：日本企业成功的秘诀之一就是有一批具有创新能力的企业家队伍。近年来进入世界500强的中国企业也是靠创新走出国门的。因此，不断培养创新意识是提高各级领导干部应急管理能力的有效手段。突发事件在某种意义上说是不可避免，为了防止突发事件转化为危机事件，在应急处置中必须把创新意识贯穿于每一工作流程中。从对民众善意疏导、正确激励，到应急处理的有序组织，都必须根据实际情况具体问题具体分析。

此外，领导干部要抽出更多时间深入基层、深入群众调查研究，要虚心向群众求策问计，从群众那里获得聪明才智。要通过工作专题分析会、座谈会、研讨会等形式，对突发事件的处理工作进行创新性探讨。要不断尝试处置各种突发事件的新方案，善于在实践中洞察事物态势，锻炼自己的预见能力。面对突发事件苗头要做到驾驭大局，信息灵通，争取在事件发生之前熄灭“导火线”，走出一条具有中国特色的有效处理突发事件的创新道路。