独立督察是土地督察事业的生命线

第一篇：独立督察是土地督察事业的生命线

独立督察是土地督察事业的生命线 ——对国家土地督察工作的思考

建立土地督察制度，是党中央、国务院为了加强土地管理，实行世界上最严格的土地管理制度，经过慎重考虑，做出的一个重大决策。2004年，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发„2004‟28号）明确提出了建立国家土地督察制度。2006年7月13日，《国务院办公厅关于建立国家土地督察制度有关问题的通知》（国办发„2006‟50号，以下简称国办发50号文）正式下发，标志国家土地督察制度开始实施。截至目前，国家土地督察制度已走过了艰难的、不平凡的三年，工作已经取得了初步成效，通过土地例行督察、审核督察、专项督察及专题调研，促进了实行最严格的土地管理制度，初步显示了国家土地督察制度的积极作用。

三年实践，不断证明，独立督察是土地督察事业的生命线。独立督察又包含独立的法律地位、独立的核心业务、独特的土地督察文化、独立的物质保障。

一、独立的法律地位是土地督察事业的立身之源

截至目前，有关国家土地督察制度的规定散见于《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发„2004‟28号）和国办发50号文等国务院的文件中，国家土地督察机构的地位并未以法律形式予以明确，国家土地督察工作尚无较为完善、系统的法律法规可依，还不具备审计机关所拥有的独立行使监督权的法律地位。法律上独立地位的缺乏使得土地督察制度在实际运行中，亦步步掣肘，时有无可奈何之感，在一定程度上影响了督察制度的落实。例如，我们在要求被督察对象出示相关文件的时候，时常因为没有法律依据被拒绝。2008年，有一位国土资源厅的副厅长在开会时说“你们来督察，有什么法律依据？”，明确表示对土地督察工作的法律地位的质疑，当时对该省的土地督察工作举步维艰。还有个省国土资源厅的一位处长常说“国家授权你们监督省政府，你去查省政府呀，干吗来纠缠国土资源厅嘛”，对该省国土资源厅的业务联系经常出现“肠梗阻”，等等。

近三年来，国家土地督察机构以国办发50号文为尚方宝剑，努力争取各省（区、市）人民政府及国土资源部门的积极支持，攻坚破难，在积极实施国家土地督察制度并取得成效的同时，也在积极探索推进国家土地督察工作的法制化建设进程。根据《国务院2008年立法工作计划》，国土资源部于2008年7月组织起草了《国家土地督察条例（征求意见稿）》，并面向社会征求意见，现正在修改完善之中。2009年，国家已将国家督察制度的有关内容纳入土地管理法的修改之中。尽管如此，国家土地督察工作的法制化建设进程的推进速度，相对于国家土督察工作的现实需要而言，还是稍显慢了半拍。为此，我们呼吁，国家要加快建立健全土地督察工作相关配套法规的步伐，尽快以法律形式予以明确土地督察机构独立督察的法律地位。

二、独立的核心业务是土地督察事业的立身之本

甘藏春副总督察指出,“一个成熟的机构必须有区别于其他部门的业务，才有生命力，才能长久”。

近三年来，土地督察机构以科学发展观为统领，坚持实事求是的原则，不断探索土地督察工作规律，全面创新和实践土地督察核心业务，经过探索、实践、提炼、总结，已经初步形成了具有自己特点的、体现国家土地督察职能的多项核心业务，例如例行督察、审核督察、专项督察、督察调研、探索建立耕地保护政府负责人离任审计制度的督察等等。截至目前，土地例行督察、农用地转用和土地征收审批事项督察已形成规范、标准。下一步，主要是加快对各专项督察、政府负责人耕地保护离任审计等核心业务的试点探索、提炼总结，在全国范围内形成统一的工作规范和标准，尽快使土地督察工作规范化、制度化、标准化。另外，贯彻15号令实施问责，是独立督察的杀手锏。各项核心业务开展所取得的督察成果怎么与15号令挂上钩，怎么实施问责，问责制度也是需要抓紧探索完善的土地督察制度之一。

三、独特的土地督察文化是土地督察事业的立身之要

一个单位的文化是一种价值观，反映在思想，体现在行为。当领导者让所有的职工都认为某一事情很重要，这就是共有价值观。共有价值观使所有的职工思想统一、心往一处想，这就是共识。然后，这些共识转化为职工的自觉行动，步调一致、劲往一处使，这就是执行力。简单的说，领导者通过文化建设把该单位的价值观融入职工的思想和行为中，然后在职工的工作态度中表现出来，价值观就是该单位文化的体现。

土地督察文化，指全体土地督察人应该共同遵循的价值观念、职业道德、行为规范和准则的总和，是土地督察事业在自身发展过程中形成的以价值为核心的独特的文化管理模式。土地督察文化的实质是以土地督察人为中心，以开展土地督察工作为载体，以激发土地督察人自觉以“为国督察、不辱使命”为目标的一种行政管理思想。土地督察文化既是一种文化现象，更是一种行政管理手段。土地督察文化与土地督察工作“血肉相联”，在调动职工积极性、培养单位自豪感、增强团队凝聚力、提高执行能力、保证土地督察目标实现上起着相辅相成、相互渗透的作用。

土地督察文化建设是土地督察事业生存和发展的内在动力；“敢于碰硬，不怕得罪人”的土地督察精神是土地督察队伍的旗臶和灵魂，是土地督察事业生存和发展的决定因素，它又是土地督察文化的重要支柱；土地督察机构的社会形象是土地督察文化内涵的外部反映，其良好与否决定能否被社会所认可，是推动和促进土地督察事业发展的外部因素。

国家土地督察机构成立三年来，始终把土地督察文化建设摆在十分重要的位臵，以“保经济发展、保耕地红线”、“为国督察、不辱使命”、“敢于碰硬，不怕得罪人”等土地督察事业的核心价值观，采取多种形式培养土地督察人为国督察、不辱使命的自豪感和责任感，多次举办土地督察队伍集中整训班，在国土资源报土地督察专版上面安排了土地督察文化建设专题报道，在土地督察网页上开办了土地督察文化专栏，在全系统进行了歌词征集、创作出优秀的《国家土地督察之歌》，在实践中不断地探索和总结土地督察文化建设的经验，取得了明显效果，一是督察系统干部作为土地督察人的自豪感明显增强；二是土地督察队伍的团队凝聚力明显增强；三是执行能力明显增强。

但是，土地督察文化建设的提炼总结、制度规范明显不足，还不能满足土地督察事业所肩负的神圣使命，土地督察文化建设任重道远。如何塑造出有特色、有内涵的土地督察文化是所有土地督察人应该思考和探索的课题。

四、独立的物质保障是土地督察事业的立身之基

国办发50号文规定，派驻地方的土地督察局人、财、物一律在国土资源部，不受各种“横向”干扰，但实际上，近三年的实践，除人事独立外，各督察局及各省（区、市）专员办的办公、职工住房和公务用车等对地方政府的依赖很大，不可能摆脱地方政府的影响进行真正意义上的独立监督，独立之督察职能举步维艰。

俗话说“兵马未动，粮草先行”，从这个意义上说，人、财、物的独立是独立督察的基本保障,是土地督察事业的立身之基。因此，一方面，应该有充足的经费保障土地督察机构的各项基础建设及高新技术装备，保障各项督察活动的顺利开展，彻底摆脱在后勤保障方面对地方政府的依赖；另一方面，对派驻地方的国家土地督察局和审计署特派办及财政部专员办等中央派驻地方单位的干部，在工资、津贴及福利方面，应该同等对待，而且应略高于其他公务员，实行高薪养廉，使他们有较高的经济地位和社会地位，使他们具备条件全身心投入到土地督察事业当中，把土地督察当成一项事业，而非一项工作，特别是一项养家糊口的工作。（刘德祥）

第二篇：土地督察公告2007

2007年国家土地督察工作情况公告（全文）

http://www.xiexiebang.com 2008年05月07日 16:07 中国新闻网

中新网5月7日电 据国土资源部网站消息，国家土地总督察第1号公告发布，公告称，2007年，国家土地督察机构边组建、边工作，各项监督检查职能逐步到位，工作取得了积极成效。为了使社会各界了解国家土地督察工作的进展情况，接受监督，现将2007年国家土地督察工作情况予以公告。

公告全文如下：

国家土地总督察公告

(第1号)

2007年，在党中央、国务院的正确领导下，国家土地督察机构边组建、边工作，各项监督检查职能逐步到位，工作取得了积极成效。为了使社会各界了解国家土地督察工作的进展情况，接受监督，现将2007年国家土地督察工作情况予以公告。

国家土地总督察 徐绍史

二〇〇八年五月四日

国家土地督察公告

(2007年)

前言

一、国家土地督察制度的建立

二、国家土地督察工作的基本思路

三、对土地违法违规突出问题的专项督察

四、全面推动全国土地执法百日行动

五、督促落实耕地保护目标责任制

六、积极探索国家土地督察工作机制

七、2008年国家土地督察重点工作

前言

2004年10月，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发〔2004〕28号)正式提出建立国家土地督察制度；2006年7月，国务院决定建立国家土地督察制度。在党中央、国务院的正确领导下，国土资源部按照国务院的部署抓紧国家土地督察制度的组织实施，国家土地督察机构组建工作全面展开并切实履行监督检查省级及计划单列市人民政府土地利用和管理情况职能，促进了最严格的土地管理制度的实施。

一、国家土地督察制度的建立

2006年7月，国务院办公厅印发《关于建立国家土地督察制度有关问题的通知》(国办发〔2006〕50号)，决定建立国家土地督察制度，由国务院授权国土资源部代表国务院对各省、自治区、直辖市，以及计划单列市人民政府土地利用和管理情况进行监督检查。设立国家土地总督察、副总督察，负责组织实施国家土地督察制度。在国土资源部设立国家土地总督察办公室，向地方派驻9个国家土地督察局，代表国家土地总督察履行监督检查职责。

派驻地方的9个国家土地督察局分别是：国家土地督察北京局，督察范围为：北京市、天津市、河北省、山西省、内蒙古自治区；国家土地督察沈阳局，督察范围为：辽宁省、吉林省、黑龙江省及大连市；国家土地督察上海局，督察范围为：上海市、浙江省、福建省及宁波市、厦门市；国家土地督察南京局，督察范围为：江苏省、安徽省、江西省；国家土地督察济南局，督察范围为：山东省、河南省及青岛市；国家土地督察广州局，督察范围为：广东省、广西壮族自治区、海南省及深圳市；国家土地督察武汉局，督察范围为：湖北省、湖南省、贵州省；国家土地督察成都局，督察范围为：重庆市、四川省、云南省、西藏自治区；国家土地督察西安局，督察范围为：陕西省、甘肃省、青海省、宁夏回族自治区、新疆维吾尔自治区、新疆生产建设兵团。

派驻地方的国家土地督察局主要职责是：监督检查省级以及计划单列市人民政府耕地保护责任目标的落实情况；监督省级以及计划单列市人民政府土地执法情况，核查土地利用和管理中的合法性和真实性，监督检查土地管理审批事项和土地管理法定职责履行情况；监督检查省级以及计划单列市人民政府贯彻中央关于运用土地政策参与宏观调控要求情况；开展土地管理的调查研究，提出加强土地管理的政策建议；承办国土资源部及国家土地总督察交办的其他事项。

依照法律规定由国务院审批的农用地转用和土地征收事项，省级人民政府在报国务院时，应将上报文件同时抄送派驻地区的国家土地督察局。派驻地区的国家土地督察局发现有违法违规问题的，应及时向国家土地总督察报告。依照法律规定由省级和计划单列市人民政府审批的农用地转用和土地征收事项，应及时将批准文件抄送派驻地区的国家土地督察局。派驻地区的国家土地督察局发现有违法违规问题的，应在30个工作日内提出纠正意见。

对监督检查中发现的问题，派驻地区的国家土地督察局应及时向其督察范围内的相关省级和计划单列市人民政府提出整改意见。对整改不力的，由国家土地总督察依照有关规定责令限期整改。整改期间，暂停被责令限期整改地区的农用地转用和土地征收的受理和审批。整改工作由省级和计划单列市人民政府组织实施。结束对该地区整改，由派驻地区的国家土地督察局审核后，报国家土地总督察批准。

2006年9月6日，国务院任命了国家土地总督察、兼职国家土地副总督察和专职国家土地副总督察。2006年9月13日，中央机构编制委员会办公室批准国家土地总督察办公室及9个派驻地方的国家土地督察局的具体编制方案。根据国办发〔2006〕50号文件和中央机构编制委员会办公室批复的国家土地督察机构编制，国土资源部制定了国家土地总督察办公室和派驻地方的9个国家土地督察局的职能配置、内设机构和人员编制方案。2006年9月—2007年4月，国土资源部先后任命了总督察办公室和9个派驻地方的国家土地督察局主要负责人。同时，通过公开考试选拔和面向社会招考，加快配备各督察机构工作人员。到2007年末，国家土地督察机构到位人员总数133人，约占督察机构编制总数的37%。

国家土地督察机构作为新组建的单位，始终把干部队伍建设摆在工作的突出位置，始终认真贯彻“严、明、勤、廉”四字方针，积极推进干部教育培训和党风廉政建设。按照“先培训、后上岗”的要求，先后组织了四期培训班，对督察机构负责人、业务骨干和公开招考的公务员进行业务培训、党风廉政和工作作风教育，促进督察干部摆正自身位置，尽快熟悉业务，积极投身到土地督察工作中。

二、国家土地督察工作的基本思路

2007年是国家土地督察制度全面推进的一年。一年来，国家土地督察工作坚持“边组建，边工作，以工作促组建，以组建促工作”，着力推进国家土地督察机构组建工作，认真开展耕地保护和土地利用与管理的监督检查工作，积极探索和完善土地督察工作机制，初步形成符合实际的“围绕一条主线，抓住三个重点，建立三个机制”的基本工作思路。

围绕一条主线即监督检查省级及计划单列市人民政府土地利用和管理情况。

抓住三个重点，一是监督检查省级及计划单列市人民政府耕地保护责任目标的落实情况，主要是监督检查耕地保护责任目标的分解下达、执行、考核及相关制度建设情况，特别是监督地方各级人民政府主要负责人对本行政区域内耕地保有量和基本农田保护面积、土地利用总体规划和计划执行情况负总责制度的落实情况。二是监督检查省级及计划单列市人民政府贯彻中央关于运用土地政策参与宏观调控要求情况，主要是督促地方人民政府严格执行国家产业政策、土地供应政策、土地出让收支管理和建设用地税费政策等。三是推进土地政策的完善，通过调查研究土地管理中带苗头性的问题，总结各地典型经验，向省级和计划单列市人民政府提出合理建议；调查研究国家(包括部)政策法规在地方的执行情况和效果，提出改进建议。

建立三个工作机制，一是建立发现机制，通过采用遥感监测等先进技术和运用媒体披露、群众举报、实地巡察、查阅档案等手段，及时发现土地违法违规情况。二是建立审核机制，研究确定对建设用地审批事项进行审核的操作程序，对省级和计划单列市人民政府建设用地审批事项的真实性、合法性进行审核。三是建立纠正机制，研究制定土地违法违规行为纠正整改有关规定，对通过发现机制和审核机制掌握的土地违法违规情况，及时向省级及计划单列市人民政府提出纠正整改意见。

三、对土地违法违规突出问题的专项督察

2007年，在开展专项督察工作中，有关派驻地方的国家土地督察局向存在问题的13个省级和计划单列市人民政府发出国家土地督察责令限期整改通知书、整改意见书和建议书。

有关省级和计划单列市人民政府高度重视国家土地督察机构提出的意见和建议，认真落实整改工作。据统计，2007年各地在整改工作中，共撤销违规违法设立的各类开发园区及其管委会63个，退还非法占用的土地2500多亩，拆除非法建(构)筑物600多万平方米，没收非法建(构)筑物290多万平方米，罚款5.06亿元；处理闲置土地23万多亩，其中收回闲置土地3266宗，面积3.87万亩；256名相关责任人被移送司法机关依法追究刑事责任，436名相关责任人被移交纪检监察机关依法追究党纪政纪责任，其中12名处级干部受到不同程度的行政处分。

——监督检查四川省眉山市发生的违规设立工业集中区问题。2007年6月，国家土地督察成都局调查发现，四川省眉山市(及所属的县)存在擅自批准以“工业集中区”名义设立开发区，及违规占用基本农田、征而未用等违法用地问题。2007年7月，国家土地总督察向四川省人民政府发出限期整改通知书，整改期间暂停眉山市农用地转用和土地征收受理和审批。四川省人民政府认真落实督察意见，组织眉山市政府抓紧整改，撤销了不符合土地利用总体规划设立的12个工业集中区及其管理机构，撤销或废止了非法批地项目的相关批准文件，废止了非法批准同意企业用地的《投资协议书》等文件，依法收回38个项目的土地使用权，对其中的部分项目依法予以强制拆除，共恢复耕种面积277亩，依法依纪处理了丹棱县县长等10名相关责任人。2007年10月，限期整改工作结束，恢复对眉山市农用地转用和土地征收的受理和审批。

——监督检查北京市顺义区发生的“以租代征”问题。2007年3月，国家土地督察北京局就北京市顺义区木林镇政府将其下属的唐指山村上千亩土地出租用于跑马场建设的问题，向北京市人民政府发出整改意见书。北京市人民政府十分重视，迅速组织整改工作，查处了唐指山村违法占地行为，撤销了土地审批文件；完成全市“以租代征”问题的清理并进行严肃查处，其中：房山区政府严肃查处青龙湖镇青龙头村“以租代征”占地318亩违法建设别墅问题，拆除别墅85栋，没收别墅59栋。

——监督检查河南省焦作市擅自改变基本农田位置问题。2007年3月，国家土地督察济南局就河南省焦作市违规调整基本农田引进河南风神轮胎公司项目进行非农建设的问题，向河南省人民政府发出整改意见书。河南省人民政府高度重视，撤销原规划调整的批复文件，责成焦作市人民政府组织力量对已占用的400多亩土地进行整治，恢复原貌，全部退还给当地村民耕种。河南省人民政府还在全省范围内排查出3个类似违规项目，进行了纠正整改。

——监督检查云南省曲靖市违法占用基本农田进行非农建设问题。2007年4月，国家土地督察成都局就云南省曲靖市职业教育中心违法占用基本农田进行非农业建设问题，向云南省人民政府发出整改意见书。云南省人民政府迅速提出纠正和处理意见，立即停建职业教育中心范围内所有项目，涉及违法占用的耕地已全部恢复耕种，对三所学校违法占地给予罚款处罚，分别给予三所学校校长行政记过和警告处分，对曲靖市的有关领导给予通报批评，曲靖市政府向省政府作出书面检查。在全省范围内组织开展土地违法行为专项整治，清查出2005年以来土地违规违法行为2034起，涉及用地面积9832亩，其中纠正1023起，立案查处1011起。印发了《云南省人民政府关于切实加强土地管理严格落实耕地保护责任的通知》，加强耕地保护工作。

——监督检查大连市发生的未经批准、非法占用农用地进行非农建设问题。2007年4月，国家土地督察沈阳局就2005年以来在大连市存在的未经批准、非法占用农用地进行非农建设的问题，向大连市人民政府发出整改意见书。大连市人民政府对整改意见高度重视，对区县各级政府提出了整改要求，全市查明违法用地210宗，涉及用地面积13188亩。大连市人民政府对清查出来的问题进行了整改，并对其中的12起违法用地在《大连日报》、大连电视台等媒体上进行了公开曝光处理。

——监督检查山东省卫片执法中发现的违规违法用地问题。2007年6月，国家土地督察济南局针对山东省济南、青岛、淄博、枣庄、烟台、潍坊、泰安、临沂等8个城市卫片执法检查中发现存在违规违法用地问题，向山东省人民政府发出督察建议书。山东省人民政府对卫片执法检查发现的违规违法问题进行了清理，分类提出了处理意见。8市共发现各类违法1641宗，已全部立案，其中已结案1413宗，罚没款44790.03万元，没收253.94万平方米，拆除497.19万平方米，对372人提出党纪政纪处分建议，移送公安机关241人，已追究刑事责任49人。

——监督检查黑龙江省哈尔滨市松北区土地违规违法问题。2007年7月，国家土地督察沈阳局就黑龙江省哈尔滨市松北区违规扩大开发区用地规模等问题，向黑龙江省人民政府发出整改意见书。黑龙江省人民政府对哈尔滨市松北区内的4起违规违法用地案件进行了深入调查，提出了处理意见；对全省由中小企业局认定的85个工业园区进行了清理，保留了经国家批准的35个开发区(园区)，撤销了不符合要求的工业园区50个；其它相关善后问题正在继续进行处理。

——监督检查湖南省湘潭市违规设立开发区问题。2007年7月，国家土地督察武汉局就湖南省人民政府擅自批准设立湘潭九华经济区(台湾)工业园问题，向湖南省人民政府发出整改意见书。湖南省人民政府立即组织整改，清理和撤销了原九华台湾工业园的文件、信函和标志，停止机构“三定”方案的审批和实施。进一步强化土地管理工作，在全省范围内组织开展了开发区清理工作，坚决纠正违规设立开发区和开发区擅自扩区行为。下发了《关于开展闲置土地清理专项行动的通知》，清理闲置土地，促进用地方式由粗放型向集约型转变。加大土地违法案件查处力度，公开立案和挂牌督办了一批案件。下发了《关于进一步加强土地规划管理的通知》，明确各级政府主要负责人对其行政区域内耕地保有量和基本农田保护面积、土地利用总体规划和计划执行情况负总责，并把耕地和基本农田保护纳入政府工作考核目标。

——监督检查湖北省武汉市执法不力等问题。2007年7月，国家土地督察武汉局针对2006年第六次卫片执法检查发现的大量违法问题尚未得到查处的问题，向湖北省人民政府发出整改意见书。湖北省人民政府组织专门人员对武汉市卫片执法检查中发现的土地违规违法案件进行督办。武汉市2006年卫片执法检查的715宗违法用地案件立案704宗。立案的704宗土地违法案件，全部完成行政处罚程序，其中，453宗行政处罚已执行到位，243宗已申请人民法院强制执行，结案率98.9%。结案的696宗违法用地案件，涉及拆除建筑物、构筑物面积36.75万平方米；罚款金额3097.65万元；责令复耕土地124亩；向纪检监察机关移送36人，其中28人受到党纪政纪处分，8人受到组织处理；向公安机关移送15人，目前已立案侦查。

——监督检查重庆市经济技术开发区擅自扩区和违规用地问题。2007年7月，国家土地督察成都局就重庆市以“委托管理”方式扩大经济技术开发区北区用地规模，未按国务院清理开发区的有关要求对变相扩区进行整改等问题，向重庆市人民政府发出整改意见书。重庆市人民政府高度重视，对重庆市经济技术开发区违规违法用地问题进行整改。组织相关部门对经济技术开发区土地管理方面的问题进行全面清理、核查，调整开发区管理体制，制定整改方案，核减扩大的规划面积，对闲置土地制定详细的消化方案，正在依法逐宗落实。目前，整改工作尚在进一步进行中。

——监督检查辽宁省鞍山市违反土地利用总体规划设立开发区和园区违法用地问题。2007年8月，国家土地督察沈阳局就辽宁省鞍山市未经国务院和省级人民政府批准，违规设立5个开发园区，且大部分拟开发用地不符合土地利用总体规划的问题，向辽宁省人民政府发出整改意见书。辽宁省人民政府高度重视，制定了撤销违规设立的工业园区、由鞍山市向省人民政府和国家土地总督察做深刻书面检查、在全省开展一次违规设立园区问题的清理工作等7条整改措施。鞍山市已基本完成违规设立园区内违法用地案件的查处整改工作，全市共有127起土地违规违法案件整改到位，退还非法占用、圈而未用的土地，拆除非法建筑物19261平方米，收缴罚款489万元，鞍山市监察局依法依纪处理了原农高区管委会2名负责干部。

——监督检查浙江省温州市土地批而未供等问题。2007年7月，国家土地督察上海局就浙江省温州市土地批而未供现象比较突出的问题，向浙江省人民政府发出督察建议书。浙江省人民政府高度重视，在全省范围内开展了批而未供的专项清理，清理出2004年1月1日至2006年12月31日期间全省转而未供土地面积28.81万亩。浙江省人民政府正在根据清理情况提出处理意见。

——监督检查广东省中山市、惠州市土地大量闲置问题。2007年7月，国家土地督察广州局就广东省中山、惠州两市土地闲置问题，向广东省人民政府发出督察建议书。广东省人民政府高度重视，迅速部署各地市开展闲置土地清理和盘整工作，中山市盘活闲置土地2.9万亩，惠州市盘整处置闲置土地8.7万亩，广州市依法收回闲置土地3.87万亩，东莞市处理闲置土地4.3万亩。广东省通过处理闲置用地，提高了土地利用效率，缓解了新增建设用地压力。

四、全面推进全国土地执法百日行动

2007年9月，针对一些地方通过“以租代征”使用农民集体所有农用地进行非农业建设，擅自扩大建设用地规模；违反土地利用总体规划，擅自突破批准的开发区四至范围，以各种名义圈占土地进行工业用地开发；建设项目用地未依法取得建设用地审批手续，擅自先行动工建设等突出问题，国土资源部决定在全国范围开展土地执法百日行动。

国家土地督察机构根据全国土地执法百日行动工作部署，全程参与监督检查，全面完成了百日行动各阶段的任务。在自查清理阶段，各派驻地方的国家土地督察局完成了对全国50多个地市、100多个县(区)的检查和抽查工作，审核汇总各省(区、市)自查清理数据，督促各地摸清三类土地违规违法问题的底数。在查处纠正阶段，深入土地违规违法现场，督促各地对清理出来的土地违规违法问题进行查处纠正；核实案件查处纠正情况，圈定土地违规违法重点地区和典型案件。在督察整改阶段，完成对全国12个土地违规违法重点地区和37个典型案件的监督检查，督促地方政府做好整改和查处工作，完善土地管理和执法监察制度。

全国土地执法百日行动遏制了土地违规违法行为上升的态势，取得了明显成效。全国共清理出三类违规违法案件3.1万多件，涉及土地336万多亩，截至2007年12月15日，立案查处2.67万件，立案率为85.3%。收缴罚没款19.2亿元，没收地面建筑物1468万平方米，拆除地面建筑物772万平方米，退还土地15万亩。各地移送纪检监察机关3788人，已给予党纪政纪处分2317人；移交司法机关2740人，已追究刑事责任337人。

五、督促落实耕地保护目标责任制

根据《土地管理法》、《土地管理法实施条例》和《基本农田保护条例》，保护耕地是各级政府的法定职责，省、自治区、直辖市人民政府应当严格执行土地利用总体规划和土地利用计划，采取措施，切实保护本行政区域内耕地和基本农田。2005年10月，国务院办公厅印发《省级政府耕地保护责任目标考核办法》(国办发〔2005〕52号)，明确各省、自治区、直辖市人民政府对《全国土地利用总体规划纲要》确定的本行政区域内的耕地保有量和基本农田保护面积负责，省长、主席、市长为第一责任人。《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》(国发〔2006〕31号)规定：地方各级人民政府主要负责人应对耕地保有量、基本农田面积、土地利用规划和计划执行情况负总责。2007年，温家宝总理在政府工作报告中庄严宣布，保护好18亿亩耕地是不可逾越的“红线”。坚守18亿亩耕地“红线”，是中央作出的一项十分重大的战略决策，是各级人民政府的共同责任。

监督检查省级及计划单列市人民政府耕地保护目标责任落实情况是国家土地督察机构的基本职责。2007年，各派驻地方的国家土地督察局重点督促省级及计划单列市人民政府层层落实耕地保护目标责任制，加强对土地利用计划执行情况的检查。

开展耕地保护目标责任制落实情况监督检查。2007年，各派驻地方的国家土地督察局对各省、自治区、直辖市耕地保护责任目标的落实情况进行了实地督察和调研，重点检查和了解各地建立完善耕地保护责任制度情况、责任状签订情况、责任目标分解下达、执行和考核情况，宣传中央关于耕地保护“一把手”负总责的政策要求。从督察和调研掌握的情况看，近年来，各省(区、市)及计划单列市人民政府认真贯彻执行国务院文件要求，正在逐步落实耕地保护责任目标制度。有24个省级及计划单列市人民政府制定了考核办法。山东、浙江、广东、重庆等省(市)正在制订考核办法实施细则。有22个省级及计划单列市人民政府签订了耕地保护责任书。在监督检查过程中，对部分地区存在的耕地保护责任目标不完善、责任主体不明确、责任制度不健全、考核措施不落实等问题，及时向有关省级及计划单列市人民政府提出了督察意见和建议。

2007年5月以来，各派驻地方的国家土地督察局把监督检查省级及计划单列市人民政府落实耕地保护责任目标的重点转向督促各地严格执行土地利用计划，严格控制新增建设用地总量，特别是新增建设占用农用地和耕地总量，督促各省(区、市)按照土地利用计划的分解指标签订耕地保护责任书，全国共有24个省(市、区)重新完善并签订了耕地保护目标责任书。

六、积极探索国家土地督察工作机制

2007年以来，国家土地督察机构围绕建立发现、审核和纠正工作机制，在开展基础业务信息建设、信访工作、遥感监测、动态巡察、建设用地审批事项审核、纠正整改等方面进行了积极探索。各派驻地方的国家土地督察局与省级及计划单列市人民政府积极沟通协调，初步建立了工作协商机制。

基本形成传统手段与先进科技手段相结合的发现机制。派驻地方的国家土地督察局初步建立了与省级和计划单列市人民政府及省级国土资源部门的沟通联系制度，建立了土地管理信息和土地违法统计信息的正常交换渠道。同时，各派驻地方的国家土地督察局通过信访、报刊、网络等渠道发现土地违法信息，运用土地巡察系统、遥感监测等现代技术手段掌握违法用地情况。2007年，国家土地督察机构共接待来访225批1008人次，处理群众来信906件。国家土地督察北京局开发成功土地巡察系统并装备形成巡察车，实现了对违法用地的快速准确定位。国家土地督察沈阳局、国家土地督察成都局、国家土地督察西安局等运用卫片监督检查各地土地利用情况，督促地方纠正整改，对违规违法用地行为起到了很大的威慑作用。

监督检查建设用地审批事项的审核机制建设已经起步。制定了建设用地审批事项审核试行办法，并开展试点工作。国家土地督察上海局在浙江省开展了建设用地审批事项督察工作试点，重点对浙江省抄送的上报国务院审批的2007部分城市建设用地，以及由省政府批准的部分项目用地进行了内业审查，结合土地执法遥感影像资料，从中选择了一批项目用地以及遥感变化图斑进行外业核查，检查城市建设用地审批事项的真实性情况，对存在的问题及时提出纠正意见。

初步建立处理不同土地违规违法行为的纠正机制。国家土地督察机构根据督察工作业务范围和实践需要，初步形成了针对不同程度土地违规违法情况，向省级及计划单列市人民政府发出督察建议书、纠正意见书、整改意见书、限期整改通知书工作方式，并在2007年开展的专项督察实际工作中应用。

与省级人民政府协调合作机制开始形成。一年来，各省级人民政府认真贯彻国务院要求，与土地督察机构密切配合，大力支持国家土地督察机构工作。目前，内蒙古、辽宁、黑龙江、江苏、安徽、江西、湖北、重庆、四川、云南、西藏及青岛市12个省级及计划单列市人民政府已专门出台了支持土地督察工作的文件，与各督察局初步建立了定期的工作磋商机制。

七、2008年国家土地督察重点工作

2008年，国家土地督察机构认真贯彻党的十七大精神，解放思想，改革创新，坚持边工作边组建，以工作促组建，以组建促工作，继续按照“围绕一条主线，抓住三个重点，建立三项机制”的工作思路，边探索、边总结、边实践、边提高，扎实推进国家土地督察工作，为推进保障科学发展的土地管理新机制建设，促进经济社会又好又快发展做出新的贡献。

——坚决贯彻落实国家宏观调控方针。认真落实中央经济工作会议精神，加强对新增建设用地的供应总量、结构、节奏、分布和时序等情况的督察，严守土地调控闸门。加强对城市批次建设用地批后监管工作。督促省级及计划单列市人民政府认真落实《国务院关于促进节约集约用地的通知》有关任务。

——落实耕地保护共同责任。积极参与对省级人民政府2007年耕地保护目标责任考核，根据考核结果开展对耕地保护突出问题的督察。按照修订后的《关于违反土地管理规定行为处分办法》，督促省级及计划单列市人民政府建立完善土地管理问责制。

——加大对土地违规违法问题的督察。巩固百日行动成果，严防违规违法用地行为反弹。贯彻落实《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》，继续开展对擅自调整土地利用总体规划、非法占用耕地和基本农田进行非农建设、未批先用、违反土地供应政策、侵害群众利益等影响耕地保护和土地调控政策落实等突出问题的专项督察。进一步完善对热点、难点问题和突发事件的快速反应机制。以市级行政区为单位开展土地利用与管理例行督察工作试点，总结各地典型经验，及时发现纠正土地利用和管理中存在的问题。

——创新督察工作机制。起草《国家土地督察条例》。深入开展区域土地管理热点、难点问题调查研究，提出改进改革土地管理工作的政策建议。建立与省级及计划单列市人民政府及其国土资源部门之间工作磋商机制。与省级及计划单列市人民政府共建保障科学发展的土地管理新机制试点，探索研究依法依规用地激励机制。

——全面提升督察工作能力。充实督察干部队伍，健全派驻地方的国家土地督察局领导班子。开展督察专员驻省、自治区、直辖市和计划单列市工作制度试点，建立派驻工作规范。建立督察工作人员整训制度，提高督察干部业务素质。加强技术装备建设，提高预防和及时发现违规违法用地行为的能力。加强土地督察机构干部作风建设和党风廉政建设。

第三篇：土地督察公告2008

国家土地督察公告(2008年)（全文）

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2009 年 04 月 29 日

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国家土地总督察公告第2号

2008年，在党中央、国务院的正确领导下，在有关部门和地方人民政府的密切配合下，国家土地督察机构深入学习实践科学发展观，全面加强机构、队伍和制度建设，土地督察局面巩固，持续拓展，工作成效明显。为了使社会各界了解和监督国家土地督察工作，现将2008年国家土地督察工作情况予以公告。

国家土地总督察徐绍史二○○九年四月二十一日前言2008年，按照党中央、国务院的部署，在有关部门和地方人民政府的配合和支持下，国家土地督察机构以深入学习实践科学发展观活动为契机，解放思想，改革创新，完善机制，积极探索，进一步加强机构、队伍和制度建设，不断巩固、持续拓展土地督察工作局面，取得一定成效。

一、坚守红线，完善耕地保护目标责任制国家土地督察机构始终把加强督察区域内耕地保护目标责任制落实情况作为重点工作任务，采取多种措施督促省级及计划单列市人民政府完善耕地保护目标责任制。

——通过日常巡查、与地方人民政府共同开展构建保障和促进科学发展土地管理新机制试点、督促省级人民政府与地市人民政府签订耕地保护目标责任书、参与省级人民政府耕地保护责任目标考核等方式，对耕地保护目标责任制落实情况进行监督检查。

——积极配合并参与由国土资源部、农业部和国家统计局组织开展的2007省级政府耕地保护目标责任履行情况抽查工作。

——开展土地利用计划执行情况督察，采取召开督察区域座谈会、建立土地利用计划季报制度、实地检查评估等多种形式跟踪、督促各地做好土地利用计划分解下达和使用工作，掌握各地土地利用计划指标使用进度及结构。

通过以上工作，基本掌握了各省(区、市)耕地保护责任目标履行情况，总结了地方土地管理的典型经验和做法。针对监督检查中部分地区存在耕地保护责任目标不完善、责任主体不明确、责任制度不健全、考核措施不落实等问题，提出了加强耕地保护工作的意见和建议，提高了地方党委、政府对严格耕地保护的认识，完善了耕地保护目标责任制度。

二、突出重点，推进违规违法问题专项督察2008年，国家土地督察机构根据媒体披露、群众举报、实地巡查等所掌握的情况，对存在问题的9个省(区、市)、66个市(县、区)开展专项督察，实地巡查地块228宗，涉及土地面积23468公顷，其中耕地面积11696公顷，对土地违法违规问题突出的6个省发出整改意见，要求有关省级人民政府组织纠正整改。

有关省级人民政府高度重视，认真组织开展纠正整改工作。截至2008年底，各地共清理违规违法行为183件，立案175件，结案167件；拆除违法建筑物面积26．7万平方米，没收违法建筑物面积107万平方米，罚款6475万元，复垦耕地面积2126公顷，行政处分65人，党纪处分21人，追究刑事责任10人。

——针对海南省海口市和文昌市存在严重“以租代征”问题开展专项督察。根据有关方面反映，并经国家土地督察广州局核实，香港骏豪集团在海南省海口市大规模租地建设高尔夫球场、海口市秀英区“以租代征”建生态体育公园、文昌市“以租代征”建航天新居和热带观光园。国家土地督察广州局向海南省人民政府发出整改意见书，国土资源部暂停海口和文昌两市2008年土地利用计划指标执行。海南省人民政府积极组织整改，海口市人民政府向国家土地督察广州局作书面检讨，对秀英、龙华两个区政府的领导班子以及相关的两个镇政府给予通报批评，文昌市纪委对有关责任人员进行诫勉谈话，并在全市通报批评。海口市国土环境资源局对骏豪公司下达《行政处罚决定书》，责令退还了非法占用的42．1公顷土地，并罚款421万元。

——针对浙江省东阳市横店圆明新园项目违法用地问题开展专项督察。根据群众举报并经实地调查核实，浙江省东阳市将横店圆明新园项目拆分为7个项目并自行核准，规划用地411公顷，其中206．44公顷(其中农用地194．22公顷，含基本农田70．49公顷)不符合土地利用总体规划。国家土地督察上海局向浙江省人民政府提出整改意见。国土资源部发文暂停执行东阳市2008年土地利用计划指标。浙江省人民政府积极督促整改，东阳市委、市政府撤销了“横店圆明新园项目筹建工作协调小组”，终止了政府组织实施圆明新园项目行为，撤销了横店影视产业实验区圆明新园鸿慈永祜工程等7个项目的核准文件，对有关责任人给予行政记过处分。

——针对河北省石家庄市公安干警在农村圈地建别墅的问题开展专项督察。根据互联网披露信息，国家土地督察北京局对河北省石家庄市多名公安干警在鹿泉市骗取宅基地批准并超面积、异地建设别墅的违法占地行为进行核查，并向河北省人民政府发出整改意见书，要求河北省人民政府进行依法处理，并对全省农村宅基地审批管理中的类似问题进行清理，严格宅基地审批管理。河北省人民政府高度重视，责令当事人退还非法占用的土地并恢复土地原状，对有关责任人员作出行政处分。目前，国家土地督察北京局正在跟踪督促处理。

——针对吉林省东辽县违反土地利用总体规划和城市总体规划，违规设立经济开发区和“未批先用”等问题开展专项督察。国家土地督察沈阳局经实地调查后向吉林省人民政府发出整改意见书。吉林省人民政府高度重视，撤销了违规设立的工业园区及违规文件，6宗违规用地案件全部结案，对有关责任人给予行政警告处分，完善了耕地保护和开发区用地管理，整改工作基本到位。

——针对山东省茌平县信发铝电集团非法占用基本农田问题开展专项督察。根据群众举报并经调查核实，山东省人民政府未经国务院批准，同意茌平县调整土地利用总体规划占用基本农田90.67公顷；信发铝电集团未经批准非法占地186.67公顷，涉及基本农田173.33公顷；信发铝电集团建设项目大部分属于国家明令限制和禁止类用地项目，国家土地督察济南局向山东省人民政府发出整改意见书，国土资源部暂停茌平县2008年土地利用计划指标执行。山东省人民政府高度重视，迅速成立联合调查组进行处理。茌平县委、县政府向国家土地督察济南局作书面检查，复耕土地86.5公顷，对信发铝电集团罚款4418.5万元，对相关违法责任人作出严肃处理，其中行政记过处分1人（副厅级），行政记大过处分3人，降级处分1人，撤职1人，党纪处分12人，追究刑事责任5人。——针对山东省德州市违规擅自调整土地利用总体规划问题开展专项督察。根据群众举报并经调查核实，山东省德州市违反国家规定，擅自调整土地利用总体规划违规占用基本农田，擅自扩大开发区用地规模，违规新设工业园区，国家土地督察济南局向山东省人民政府发出整改意见书。德州市人民政府采取有效措施进行整改，撤销3个违规设立的园区，纠正了开发区违规违法用地，对违法用地进行复耕。山东省人民政府在全省范围内开展了以整治开发区违规扩区违法用地为重点的专项行动，清理出违规违法案件136件，涉及土地300．73公顷；自行纠正2件，立案134件，结案131件；拆除违法建筑物面积14．58万平方米，没收违法建筑物面积31．36万平方米；退回土地75．4公顷，复耕土地42．48公顷。给予党政纪处分68人，移送公安机关8人。

——针对贵州省凯里市违规调整基本农田的问题开展专项督察。国家土地督察武汉局在建设用地审批督察中发现，贵州省、凯里市人民政府擅自调整土地利用总体规划、调整基本农田。国家土地督察武汉局向贵州省人民政府发出整改意见书，贵州省人民政府高度重视，撤销了凯里市2008年第一批次城市建设用地批复，停止了项目建设。

三、持续拓展，丰富土地督察核心业务——积极探索开展例行督察。国家土地督察北京、沈阳、南京、济南、广州、武汉、成都和西安局等，在河北省沧州市，辽宁省抚顺市，山东省平度市、淄博市张店区、巨野县，河南省罗山县、禹州市、淇县，江苏省连云港市，安徽省蚌埠市，广西壮族自治区玉林市，湖北省武汉市新洲区，重庆市渝北区、南岸区，云南省玉溪市和陕西省西安市未央区等16个市县开展了例行督察试点工作，对试点地区一定时期内的土地利用和管理情况进行全面监督检查。审核各类土地管理文件和卷宗11209份，实地核查用地项目5963个，涉及土地面积28736公顷，其中耕地面积17320公顷，发现违规违法用地面积11866公顷，其中耕地面积8986公顷，督促地方人民政府依法查处纠正违规违法案件1325件。

——开展农用地转用和土地征收审批事项审核督察。采用日常审批备案和集中核查相结合的办法，对省级人民政府报国务院审批和自行审批的农用地转用和土地征收事项及批后实施情况进行监督检查。

全年共收到报国务院审批和由省级人民政府自行审批的农用地转用和土地征收备案材料6334件，抽查检查1358件，清理出不符合法定审批权限、程序和违法审批的76件，其中60％属于未批先用和不符合用地政策。针对存在的问题，国家土地督察机构向有关省级国土资源管理部门发函通报11次，向有关省级人民政府发出国家土地督察意见1次。各地在查处整改中，共撤销调整土地利用总体规划面积34．7公顷，纠正违反土地利用政策用地10件，立案15件，拆除违法建筑物面积10．89万平方米，罚款253．35万元，行政处分7人。

——开展土地管理形势分析。充分发挥国家土地督察机构身处土地管理一线、贴近基层的优势，全面了解各地土地利用和管理工作的实际，以土地执法形势分析、热点问题分析等为主要内容，每季度组织开展针对全国土地管理形势的分析、监测和预警，全面掌握土地违法违规形势，发现倾向性、苗头性问题，提出加强和改进土地管理的政策建议。

——围绕土地管理热点、难点开展调查研究。在构建共同责任机制、“未批先用”对策、土地违规违法成因与对策、土地执法监管长效机制、农村宅基地管理和新农村建设用地、广东产业和劳动力双转移土地政策、成渝统筹城乡综合配套改革试验区土地制度改革创新、成都市建立耕地保护基金制度等方面形成了20余项调研成果。其中国家土地督察成都局提出的关于支持四川省抗震救灾和灾后重建土地政策的建议，为国土资源部迅速出台灾后恢复重建特殊支持政策提供了第一手材料。

四、严格监管，促进土地管理形势好转——巩固和扩大全国土地执法百日行动成果。全面跟进和督促各地百日行动后续措施、制度和机制的落实和完善。国家土地督察机构共组成23个督察组，深入到29个省（区、市）的43个县（市、区），针对百日行动收尾工作、重点案件和重点地区查处整改、“未批先用”整体性处理意见落实等问题，继续保持高压态势，督促地方政府和有关部门认真开展查纠整改工作，确保整改落到实处，立案率和结案率明显提高。

在实地检查的基础上，对北京市海淀区等103个成效显著地方的保持情况进行了评估，提出计划指标奖励建议，为实施差别化的土地利用计划管理提供决策支持。积极培育正面典型，举办“巩固百日行动成果，强化土地执法监管”研讨班。推动各地建立土地执法监管长效机制，从发现防范、完善内部协作机制、建立外部联动机制和落实土地监管共同责任等方面，督促省级人民政府改进管理，加强监管，形成百余项制度性成果，促进了地方土地管理工作不断完善。

据统计，截至2008年3月20日，全国土地执法百日行动共查处“以租代征”、违反土地利用总体规划扩大工业用地规模和“未批先用”等三类土地违规违法案件31737件，涉及土地25．04万公顷，其中，已自行纠正2871件，应立案28866件，己立案26905件，已结案22294件，立案率为93．2％，结案率为82．9％；共收缴罚没款40亿元，没收违法建筑物面积1690．7万平方米，拆除违法建筑物面积937．2万平方米；移送纪检监察机关3857人，已追究党纪政纪责任2864人；移送司法机关2797人，已追究刑事责任535人。

——督促第八次卫片执法检查整改查处到位。全力投入第八次卫片执法检查工作，对9个违规违法问题严重城市和15个违规违法问题上升较快城市的整改查处工作，进行了实地验收和评估。通过督促整改，24个城市共发现违规违法用地4686件，自行纠正364件，立案4310件，立案率99．7％，结案3916件，结案率91％。共收缴罚款43777万元，拆除违法建筑物面积620．4万平方米，没收违法建筑物面积441．9万平方米，复耕土地面积1240公顷。提出党政纪处分670人，移送司法机关追究刑事责任529人。

——针对领导批示、来信来访、动态巡查、媒体披露的有关问题，建立案件督办快速反应机制。国家土地督察机构全年共处理领导批办事项77件，群众来信来访2370次。国家土地督察北京局对京沪高速铁路廊坊段施工单位与被征地农民发生冲突、河北省永年县“永焦公路”占用基本农田、山西省中阳县建滔腾阳煤化工业园占地问题等重点案件进行了现场督察，及时向有关省级人民政府发出通报，并要求当地政府依法处理。国家土地督察南京局根据中央电视台《焦点访谈》等专题报道，开展了对江苏省部分地区违法用地和土地闲置问题专项督察，督促地方政府自行整改到位。国家土地督察济南局对河南省郑州市布瑞克房地产开发有限公司违法占地建设帝湖花园、山东省乳山市荒芜基本农田被《焦点访谈》曝光等20余起案件进行了核查和督促整改。国家土地督察成都局对四川省彭山县恒大集团“以租代征”修建别墅、江油市巴蜀燃煤发电厂“未批先用”，重庆市九龙坡区博士农业科技园“以租代征”、大渡口区建桥工业园违法用地、荣昌县城市建设违法用地，云南省玉溪市红塔区乡镇企业违法用地等重大案件，及时督促有关地方政府进行严肃查处或自行纠正。

——集中开展重点、难点问题的专项整治。国家土地督察沈阳局对辽宁省阜新市违规设区、违法用地，吉林省公主岭市违法占用基本农田擅自设立开发区，黑龙江省七台河市违规批准开发区搞项目建设等问题采取约谈地方政府负责人方式开展督察。国家土地督察济南局加强对山东省开发区用地专项整治的督察，及时掌握情况。国家土地督察广州局在督察区域内开展以土地调控政策落实情况为重点的土地利用及管理情况专项检查，指导和督促广东省开展违规违法用地集中整治行动。国家土地督察西安局以土地执法百日行动后期压反弹为专题，确定5个市、县(区)为土地违规违法重点反弹区，采取了约谈等方式督促整改，遏制违法用地高发势头。

——加强卫星遥感监测技术的运用。国家土地督察武汉局选择督察区域内的4个重点市（区）进行了卫星遥感监测，国家土地督察西安局先后布置了11个批次、涉及5省（区）和兵团的53个市（地、州）、93个县（区）的卫星遥感监测。

五、规范管理，探索建立共同责任新机制——国家土地总督察致函各省（区、市）人民政府领导。目前，全国31个省(区、市)、5个计划单列市人民政府和新疆生产建设兵团均发文支持和配合国家土地督察机构开展工作。国家土地总督察徐绍史先后两次致函各省级和计划单列市人民政府、新疆生产建设兵团领导同志，感谢各地对国家土地督察工作的有力支持，希望各地与国土资源部和国家土地督察机构共同落实全国土地利用总体规划纲要，共同应对“两碰头，一忧虑”形势，坚守18亿亩耕地红线。地方党委和政府领导高度重视，就进一步做好土地管理工作作出了指示，一些地方及时出台了严格依法规范管理土地的措施。

——推进保障和促进科学发展土地管理新机制共建试点。一年来，国家土地督察机构与有关地方人民政府确定了30个共建试点和联系点，从预防、查处、监管、问责、部门联动、集约用地等多方面推进了共同责任机制和执法监管长效机制建设。国家土地总督察办公室与江西省人民政府办公厅联合印发《关于共同推进建立保障科学发展土地管理新机制试点工作的通知》，上海市政府常务会议审议通过了《共建保障上海科学发展土地管理新机制的试点方案》，江西省人民政府办公厅出台了《关于建立土地执法监管长效机制落实耕地保护共同责任的意见》，江西省高级人民法院、省人民检察院、公安厅、监察厅和国土资源厅联合下发了《关于在调查处理国土资源违法犯罪案件中加强协调配合的意见》。江西省赣州市推行了建设用地挂牌公示制度。一些地方把耕地保护纳入党政干部科学发展政绩考核指标体系，建立多部门联席会议、沟通磋商、联合执法机制等。

——与地方人民政府建立联席会议制度。2008年，国家土地督察机构与各省级人民政府、省级国土资源部门召开联席会议74次，联合发文16件，联合动态巡查160次，通报案件98件，联合查办案件76件，联合调研62次。签署了《国家土地督察机构与天津市人民政府联席会议框架协议》，国家土地督察北京、武汉局分别与天津市、湖北省人民政府召开了联席会议，国家土地督察广州局与广东、广西、海南省(区)和深圳市人民政府及国土资源部门建立了土地督察工作座谈会和督察联系人工作制度。

——宣传贯彻《违反土地管理规定行为处分办法》(监察部、人力资源和社会保障部、国土资源部令第15号)。采取召开政府分管秘书长座谈会、全覆盖实地宣讲、邀请地方政府领导撰文和编印宣传手册等多种形式，积极宣传贯彻15号令。国家土地督察济南局集中2个月时间，由局领导带队分3个宣讲组，赴山东、河南省有关地市进行全覆盖宣讲，召开宣讲会40场，参加人员近2万。

国家土地督察北京局编印25000册宣传手册，分发给华北五省(区、市)的省、市、县、乡四级党委、政府领导及国土资源部门领导。宣传措施有力推进了土地管理共同责任机制和土地管理违法问责制的落实。宁夏回族自治区政府办公厅已出台《关于违反土地管理规定行为处分办法的实施意见》。一些省(区、市)也积极举办各种形式的学习班、培训班。

六、夯实基础，加强和改进自身建设——深入学习实践科学发展观试点活动取得实效。开展“解放思想，改革创新”和“改进作风，增强执行力”大讨论，召开支部扩大会议、处级干部座谈会和专题民主生活会，认真检查问题，剖析思想根源，撰写分析报告，明确工作思路，落实整改措施，圆满完成学习实践活动确定的重点任务和调研工作，深化了对科学发展观的认识，增强了落实科学发展观的自觉性和坚定性。

——不断完善制度建设。《土地督察条例》立法前期工作稳步推进，与《土地管理法》修订工作密切衔接。制定了督察机构工作规范、专员派驻、督察、信访等多个制度，建立了土地督察工作统计和登记台账制度，完善了公文处理、信息网络管理等制度。

——加快信息化建设。国家土地督察网站正式开通并投入使用，各派驻地方的国家土地督察局局域网和办公自动化系统建设基本完成，建立土地监管信息分析系统，开通视频会议系统。

——推进机构和队伍建设。派出督察专员试点工作进展顺利，国家土地督察广州、成都局等派出有关省(市)的督察专员已经开展工作。全年新招录土地督察干部88名，督察干部总人数达到216人，达到编制总数的2／3。先后组织两期培训研讨班，对新录用的公务员进行了业务培训。举办2008年国家土地督察机构整训班，对处以上干部进行集中整训。进一步加强党风廉政建设，各派驻地方的国家土地督察局都签订了廉政责任承诺书。督察文化建设进一步丰富，后勤保障条件逐步改善。

七、2009年国家土地督察重点工作2009年，国家土地督察机构将紧紧围绕服务扩大内需和农村改革发展两个大局，以落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度为核心，监督保证国家土地调控政策和农村土地改革政策执行为主线，抓好核心业务建设、综合能力建设和基础建设，基本完成机构组建，全面提升工作水平，加快构建保障和促进科学发展的土地管理新机制，促进经济社会平稳较快发展。

——服务扩大内需，开展保增长保红线行动。对2008年底和2009年国家为扩大内需、促进经济平稳较快发展中央投资新增建设项目用地情况进行监督检查，确保项目用地的及时供应和开发，维护土地管理秩序，确保国家土地调控政策的全面、准确、规范执行。加强宣传指导，督促地方人民政府正确执行土地法律法规和国家土地调控政策。持续跟踪调研扩大内需项目用地的需求、结构、分布、时序和利用情况。对省级人民政府新增建设用地的审批情况进行审核督察，对严重影响国家土地调控政策落实的突出问题进行整改。

——严格规范管理，巩固和拓展土地督察核心业务。规范例行督察程序，开展对26个地级市和13个县(市)的例行督察。加强督察区域土地利用和管理形势监测、分析和预警，探索建立形势分析观测点，制定统一的形势观测分析指标体系，加强调查研究成果的转化和运用。全面开展建设用地审核督察，重点监督检查省级人民政府审批的农用地转用和土地征收事项。保持专项督察力度，对耕地保护不落实、征地补偿安置不到位、违反土地供应政策等性质恶劣和影响重大的问题进行纠正，加强对突发事件、重大事项的实地核查，建立早发现、早报告和早制止的快速反应机制。强化耕地保护目标责任督察，督促地方政府层层签订责任书，督促省级及计划单列市人民政府完善耕地保护考核目标，积极配合耕地保护目标责任考核，根据考核结果督促地方人民政府组织整改。督促省级及计划单列市人民政府建立和完善土地管理违法问责制，建立问责预警机制。探索开展耕地和基本农田保护领导干部离任审计试点工作。

——完善工作机制，进一步提升土地督察综合能力。进一步健全制度，完善工作规范，积极参与《土地管理法》修订，继续推进《国家土地督察条例》立法工作，研究督察战略规划和顶层设计。加强调研，重点关注扩大内需土地调控政策的执行情况和农村土地管理制度改革情况。推进土地管理新机制共建试点和联系点建设再上新台阶。加强与地方人民政府和省级国土资源部门的沟通协作，完善与省级及计划单列市人民政府的磋商对话机制，建立日常交流和高层交流两个对话平台。探索建立督察外部监督机制，开展社会监督评议机制建设。进一步加强督察文化建设，提高督察队伍的凝聚力和向心力。

——加强基础建设，基本完成土地督察机构组建工作。充实队伍，加快司局级和处以下干部配备，在各派驻地方的国家土地督察局设立局党组，落实纪检监察职责，完善党建工作体制。建立廉政约束和责任机制，推广廉政承诺书制度，推进党风廉政建设。扩大督察专员派出工作试点范围，完善督察专员派出工作。进一步改善办公和生活条件，增强督察技术装备配备，加强督察信息化建设。完善督察干部管理、生活和学习制度，做好整训和各类业务培训，全面提高督察干部业务素质和工作水平。

第四篇：土地增值税督察操作手册

四、土地增值税督察操作手册

（二）全国税务系统督察审计规范（1.0版）

【业务描述】

检查和评价税务机关对土地增值税、房产税、车船税、土地使用税、契税等纳税申报审核和征收的合法性、合规性。

【资料归集】

1．房地产项目登记相关资料。2．土地增值税纳税申报表。3．土地增值税清算申报表。4．开发项目情况报告表。5．可扣除项目金额确认表。

6．分类型清算扣除项目确认表及相关附表等。

7．金税三期系统中关于房产税、印花税和土地使用税的相关资料。8．其他信息资料。

【疑点提示】

1．未按规定向企业下达土地增值税清算通知书；下达土地增值税清算通知书后，未督促企业在规定时限内进行清算。

2．符合分期清算条件的项目未要求纳税人进行分期清算。3．对不符合核定征收土地增值税的纳税人，超范围核定征收土地增值税。

4．未对土地增值税税前扣除项目及开发成本的合法性进行审核。5．对销售尾盘行为的纳税人未按规定征收土地增值税。6．房产税源登记不准确：有税源登记未认定税种、税源与入库差

异过大、有房产税入库未做房产税税源登记、房屋契税入库房产税源未增加。

7．未征或少征收非住宅购房人产权转移书据印花税。8．清算或注销建筑项目印花税征收不足。

9．土地使用税源登记不准确：有税源与入库差异过大、有房产税入库无土地使用税申报、耕地占用税入库一年后土地使用税未增加、土地契税入库次季度土地使用税未增加、有土地使用税入库未做土地税税源登记。

【方法和路径】

1．内部信息比对分析

（1）查询金税三期系统土地增值税入库情况，核实是否存在未区分房地产类型，采用同一预征率征收土地增值税的问题。

（2）查阅税务机关对房地产开发企业项目管理档案、台账和相关征管资料，核实项目管理是否到位，符合分期清算条件的项目未要求纳税人进行分期清算，是否存在达到清算条件未下达清算通知书进行清算情形，或符合可清算的情形，未作出评估，未确定清算时间；核实清算税款是否及时组织入库。

（3）审核以核定方式清算土地增值税的，核定征收率是否不低于预征率且原则上不得低于5%。

（4）提取土地增值税征收方式为核定征收的纳税人名单，核实是否存在核定征收率低于预征率的问题；核实是否通过主管税务机关审核合议，通知纳税人申报缴纳应补缴税款或办理退税；核实是否符合可以实行核定征收的条件；核实是否存在全部采用核定征收方式或核

定征收比例过大的问题。

（5）查阅土地增值税清算资料，核实税务机关是否对清算项目进行审核；审查土地增值税税前扣除项目及开发成本的合法性审核的相关文书，核实是否存在税务机关土地增值税管理不到位的问题。（6）借助被督察单位住建部门外网筛查预售许可证发放3年以上，查询房地产开发项目已转让面积与可转让面积建筑面积占比，核实是否符合清算条件。

（7）核实清算后再转让房地产的房地产项目是否进行土地增值税后续管理，是否存在纳税人按预征率、直接使用清算时实际税负率申报的问题。

（8）查询金税三期系统，核实是否存在有房产登记信息未认定房产税鉴定纳税人的问题。

（9）查询金税三期系统中有房产登记信息且已认定房产税鉴定，但某一内入库房产税税额与房产税税源登记年应纳税额的差额大于或小于×万元的情况。

（10）核实是否存在有房产税入库而房产税税源未登记的问题。（11）核实是否存在房屋契税申报纳税记录的下季度，房产税税源登记未增加，或者自用房屋房产税当季度纳税额小于或等于上季度纳税额的问题。

（12）查询金税三期系统中契税申报表数据，与印花税数据核对，核实是否存在未按规定征收印花税的问题。

（13）查询金税三期系统〘建筑业工程项目注销登记表〙〘建筑业

工程项目情况登记表〙数据，与印花税数据核对，核实是否存在未按规定征收印花税的问题。

（14）查询金税三期系统，核实是否存在缴纳房产税（剔除个人出租住房）而同期无城镇土地使用税申报的纳税记录的问题。（15）查询金税三期系统耕地占用税纳税申报表中批准占地时间满一年后，土地使用税当季度纳税额小于或等于上季度纳税额的情况。（16）查询金税三期系统土地契税纳税，且当月无耕地占用税纳税记录，土地使用税当季度纳税额小于或等于上季度纳税额的纳税人。（17）查询金税三期系统有土地使用税入库，且未登记土地使用税税源信息。

（18）查询金税三期系统，核实是否存在已授予印花税票代售许可的单位未在协议期内按期结报代售印花税的问题。

2．外部信息比对分析

【政策法规依据】

1．〘中华人民共和国印花税暂行条例〙（国务院令第11号）2．〘中华人民共和国土地增值税暂行条例〙（国务院令第138号）3．〘中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例〙（国务院令第483号）

4．〘财政部关于印发〖中华人民共和国土地增值税暂行条例实施细则〗的通知〙（财法字〔1995〕6号）

5．〘财政部关于对1994年1月1日前签订开发及转让合同的房地产征免土地增值税的通知〙（财法字〔1995〕7号）

6．〘财政部 国家税务总局关于土地增值税一些具体问题规定的通知〙（财税字〔1995〕48号）

7．〘财政部 国家税务总局 国家国有资产管理局关于转让国有房地产征收土地增值税中有关房地产价格评估问题的通知〙（财税字〔1995〕61号）

8．〘国家税务总局 国家土地管理局关于土地增值税若干征管问题的通知〙（国税发〔1996〕4号）

9．〘国家税务总局 建设部关于土地增值税征收管理有关问题的通知〙（国税发〔1996〕48号）

10．〘国家税务总局关于广西土地增值税计算问题请示的批复〙（国税函〔1999〕112号）

11．〘国家税务总局关于以转让股权名义转让房地产行为征收土地增值税问题的批复〙（国税函〔2000〕687号）

12．〘财政部 国家税务总局关于中国信达等4家金融资产管理公司税收政策问题的通知〙（财税〔2001〕10号）

13．〘国家税务总局关于认真做好土地增值税征收管理工作的通知〙（国税函〔2002〕615号）

14．〘财政部 国家税务总局关于被撤销金融机构有关税收政策问题的通知〙（财税〔2003〕141号）

15．〘国家税务总局关于武汉宝安房地产开发有限公司缴纳土地增值税的批复〙（国税函〔2003〕922号）

16．〘国家税务总局关于加强土地增值税管理工作的通知〙（国税函〔2004〕938号）

17．〘国家税务总局关于进一步加强房地产税收管理的通知〙（国税发〔2005〕82号）第一条第二项

18．〘国家税务总局 财政部 国土资源部关于加强土地税收管理的通知〙（国税发〔2005〕111号）

19．〘财政部 国家税务总局关于土地增值税若干问题的通知〙（财税〔2006〕21号）

20．〘财政部 国家税务总局关于土地增值税普通标准住宅有关政策的通知〙（财税〔2006〕141号）

21．〘国家税务总局关于房地产开发企业土地增值税清算管理有关问题的通知〙（国税发〔2006〕187号）

22．〘国家税务总局关于印发〖土地增值税清算鉴证业务准则〗的通知〙（国税发〔2007〕132号）

23．〘国家税务总局关于建立土地增值税重点税源户监控制度的通知〙（国税函〔2007〕544号）

24．〘国家税务总局关于未办理土地使用权证转让土地有关税收问题的批复〙（国税函〔2007〕645号）

25．〘国家税务总局 财政部 国土资源部关于进一步加强土地税收管理工作的通知〙（国税发〔2008〕14号）

26．〘财政部 国家税务总局关于廉租住房经济适用住房和住房租赁有关税收政策的通知〙（财税〔2008〕24号）

27．〘财政部 国家税务总局关于调整房地产交易环节税收政策的通知〙（财税〔2008〕137号）

28．〘国家税务总局关于加强税种征管促进堵漏增收的若干意见〙（国税发〔2009〕85号）（国税发〔2009〕85号）第三条第一项规定

29．〘国家税务总局关于印发〖土地增值税清算管理规程〗的通知〙（国税发〔2009〕91号）

30．〘国家税务总局关于房地产开发企业注销前有关企业所得税处理问题的公告〙（国家税务总局公告2010年第29号）

31．〘国家税务总局关于加强土地增值税征管工作的通知〙（国税发〔2010〕53号）第四条

32．〘财政部 国家税务总局关于支持公共租赁住房建设和运营有关税收优惠政策的通知〙（财税〔2010〕88号）

33．〘国家税务总局关于土地增值税清算有关问题的通知〙（国税函〔2010〕220号）

34．〘国家税务总局关于转让地上建筑物土地增值税征收问题的批复〙（国税函〔2010〕347号）

35．〘财政部 国家税务总局关于中国邮政集团公司邮政速递物流业务重组改制有关税收问题的通知〙（财税〔2011〕116号）

36．〘财政部 国家税务总局关于棚户区改造有关税收政策的通知〙（财税〔2013〕101号）

【整改建议】

1．税务机关要严格各税种申报审核和征收管理，做到应收尽收。2．督察中发现违法、违规问题的，依相关规定对税务机关的有关负责人和直接责任人予以责任追究。

（二）省局〘地方税种管理业务督察具体方案〙 1.项目登记管理督察 【业务描述】

检查和评价税务机关落实房地产开发项目台账管理的合法性和合规性。

【所需资料】

1.土地增值税管理情况介绍及相关资料。2.金税三期系统中的项目登记台账。3.国土部门的土地出让、转让信息。4.规划部门的规划许可信息。

5.建设部门的建筑中标信息、建筑施工许可证明。6.房管部门的预售许可信息。7.建设部门的竣工验收信息。8.人防部门的验收信息。9.房管部门销售信息。

10.当地房产部门的房产销售信息网项目信息。【督察重点、方法及依据】（1）项目信息登记的完整性 [方法路径]（1）取得国土部门的土地出让、转让信息，规划部门的规划许可信息、建设部门的建筑中标信息及建筑施工许可信息、房管部门的预售许可发放信息分析应列入督察台账的项目信息。

（2）查阅当地房产信息网项目销售信息。（3）调取系统中至督察项目登记信息。

（4）筛选应列入督察台账应登记未登记的项目信息。（5）对台账应登记未登记的项目信息进行调查验证。[政策依据]

《国家税务总局关于印发<土地增值税清算管理规程>的通知》（国税发〔2009〕91号）第六条：‚主管税务机关应加强房地产开发项目的日常税收管理，实施项目管理。主管税务机关应从纳税人取得土地使用权开始，按项目分别建立档案、设置台账，对纳税人项目立项、规划设计、施工、预售、竣工验收、工程结算、项目清盘等房地产开发全过程情况实行跟踪监控，做到税务管理与纳税人项目开发同步。‛

（2）土地增值税清算项目定性不准确，符合分期清算条件的项目未要求纳税人进行分期清算

[方法路径]（1）查阅当地房产网销售信息，看项目是否属于不同类型房地产项目，是否为分期开发。

（2）取得国家有关部门审批文件，审查属于分期开发的项目，是否以分期项目为单位建立台账。

（3）属于不同类型房地产项目的项目，是否按标准普通住宅、普通住宅和非普通住宅等不同性质归集成本费用核算。

（4）对以上信息的审核可实地验证，是否准确定位土地增值税清算项目，单位账务核算是否符合条件。

[政策依据]

（1）《国家税务总局关于房地产开发企业土地增值税清算管理有关问题的通知》（国税发〔2006〕187号）第一条：‚土地增值税的清算单位，土地增值税以国家有关部门审批的房地产开发项目为单位进行清算，对于分期开发的项目，以分期项目为单位清算。开发项目中同时包含普通住宅和非普通住宅的，应分别计算增值额。‛

（2）《国家税务总局关于印发<土地增值税清算管理规程>的通知》（国税发〔2009〕91号）第七条：‚主管税务机关对纳税人项目开发期间的会计核算工作应当积极关注，对纳税人分期开发项目或者同时开发多个项目的，应督促纳税人根据清算要求按不同期间和不同项目合理归集有关收入、成本、费用。‛

（3）《国家税务总局关于印发<土地增值税清算管理规程>的通知》（国税发〔2009〕91号）第八条：‚对纳税人分期开发项目或者同时开发多个项目的，有条件的地区，主管税务机关可结合发票管理规定，对纳税人实施项目专用票据管理措施。

（4）《国家税务总局关于印发<土地增值税清算管理规程>的通知》（国税发〔2009〕91号）第十七条：‚清算审核时，应审核房地产开发项目是否以国家有关部门审批、备案的项目为单位进行清算；对于分期开发的项目，是否以分期项目为单位清算；对不同类型房地产是否分别计算增值额、增值率，缴纳土地增值税。土地增值税清算应以项目为单位，且按不同项目分期归集收入、成本、费用清算。

（3）是否有应进行土地增值税清算而未进行土地增值税清算的项目

[方法路径]（1）取得房管部门销售信息，筛选销售比例达到100%的项目；

查询当地房产信息网信息，销售楼盘分为‚新盘‛、‚在售‛、‚尾盘‛、‚售空‛四种状态，选取‚售空‛状态的楼盘。

（2）从金税三期系统（国税）中查询房地产开发企业转让土地使用权或开发项目的开票信息，审查是否有整体转让未竣工决算房地产开发项目或直接转让土地使用权的信息。

（3）通过筛选比对应清算而登记台账状态为‚未清算‛的项目。（4）到实地调查验证是否为应清算而未进行清算的项目，并预计清算税款。

[政策依据]

（1）《国家税务总局关于印发<土地增值税清算管理规程>的通知》（国税发〔2009〕91号）第九条：‚纳税人符合下列条件之一的，应进行土地增值税的清算。

（一）房地产开发项目全部竣工、完成销售的；

（二）整体转让未竣工决算房地产开发项目的；

（三）直接转让土地使用权的。‛

（2）《国家税务总局关于印发<土地增值税清算管理规程>的通知》（国税发〔2009〕91号）第十一条：‚对于符合本规程第九条规定，应进行土地增值税清算的项目，纳税人应当在满足条件之日起90日内到主管税务机关办理清算手续。‛

（4）可要求纳税人进行土地增值税清算的项目，是否每个都进行评估，确定不清算的理由是否合法合理，是否经分管领导批准，下达土地增值税清算通知书后，未督促企业在规定时限内进行清算

[方法路径]（1）取得房管部门销售信息，筛选销售比例达到85%的项目，重点关注‚在售‛与‚尾盘‛信息。

（2）取得金税三期系统房产税登记信息，看是否有已移作自用的房产信息。

（3）取得房管部门的预售许可信息筛选取得预售许可证已达三年的项目。

（4）调取金税三期系统房地产开发企业注销信息，是否将房地产注销户列入台账，是否进行土地增值税清算。

（5）取得金税三期系统（国税）开具发票中销售面积达可售面积85%以上的项目。

（6）从以上五信息比对项目可能已达可清算条件的项目进行实地调查验证。

（7）筛选比对可清算而登记台账状态为‚未下达清算通知‛的项目。

（8）对符合税务机关可要求纳税人进行清算情形而未在规定时间内通知纳税人清算的项目，审查评估信息，确定不清算的理由、分管领导批准记录，内部控制程序是否实施，确定何时要求纳税人进行清算的时间；暂不通知清算的，每年是否均作出评估，能够清算的项目是否及时通知纳税人办理清算。

（9）到企业调查验证，是否可以清算，可以清算的项目预计清算税款。

[政策依据]（1）《国家税务总局关于印发<土地增值税清算管理规程>的通知》（国税发〔2009〕91号）第十条：‚对符合以下条件之一的，主管税务机关可要求纳税人进行土地增值税清算。

（一）已竣工验收的房地产开发项目，已转让的房地产建筑面积占整个项目可售建筑面积的比例在85%以上，或该比例虽未超过85%，但剩余的可售建筑面积已经出租或自用的；

（二）取得销售（预售）许可证满三年仍未销售完毕的。‛

（2）《国家税务总局关于印发<土地增值税清算管理规程>的通知》（国税发〔2009〕91号）第十一条第二项：‚应进行土地增值税清算的纳税人或经主管税务机关确定需要进行清算的纳税人，在上述规定的期限内拒不清算或不提供清算资料的，主管税务机关可依据《中华人民共和国税收征收管理法》有关规定处理。‛

（3）《国家税务总局关于印发<土地增值税清算管理规程>的通知》（国税发〔2009〕91号）第十一条：‚对于符合本规程第九条规定，应进行土地增值税清算的项目，纳税人应当在满足条件之日起90日内到主管税务机关办理清算手续。对于符合本规程第十条规定税务机关可要求纳税人进行土地增值税清算的项目，由主管税务机关确定是否进行清算；对于确定需要进行清算的项目，由主管税务机关下达清算通知，纳税人应当在收到清算通知之日起90日内办理清算手续。‛

（4）《国家税务总局关于印发<土地增值税清算管理规程>的通知》（国税发〔2009〕91号）第十四条：‚主管税务机关按照本规程第六条进行项目管理时，对符合税务机关可要求纳税人进行清算情形的，应当作出评估，并经分管领导批准，确定何时要求纳税人进行清算的时间。对确定暂不通知清算的，应继续做好项目管理，每年作出评估，及时确定清算时间并通知纳税人办理清算。‛

（5）《国家税务总局关于房地产开发企业土地增值税清算管理有关问题的通知》（国税发〔2006〕187号）第二条规定：‚土地增值

税的清算条件：

（一）符合下列情形之一的，纳税人应进行土地增值税的清算：1.房地产开发项目全部竣工、完成销售的；2.整体转让未竣工决算房地产开发项目的；3.直接转让土地使用权的。

（二）符合下列情形之一的，主管税务机关可要求纳税人进行土地增值税清算：1.已竣工验收的房地产开发项目，已转让的房地产建筑面积占整个项目可售建筑面积的比例在85%以上，或该比例虽未超过85%，但剩余的可售建筑面积已经出租或自用的；2.取得销售（预售）许可证满三年仍未销售完毕的；3.纳税人申请注销税务登记但未办理土地增值税清算手续的；4.省税务机关规定的其他情况。‛

2.土地增值税预征管理督察 【业务描述】

检查和评价税务机关土地增值税预征管理的合法性、合规性。

【所需资料】

1.当地主管税务机关制定的土地增值税预征的文件。2.取得第三方资料，包括房管部门备案合同等信息。

3.调取金税三期系统增值税（营业税）申报的计税依据、开票信息。

4.调取金税三期系统财务报表（资产负债表、利润表）相关信息。【督察重点、方法及依据】

（1）当地主管税务机关规定的预征率是否符合总局规定的标准 [方法路径]（1）调取当主管地税务机关的文件，是否按不同类型的房屋制定不同的预征率。

（2）其规定的预征率是否符合总局规定的标准。

[政策依据]

（1）《财政部 国家税务总局关于土地增值税若干问题的通知》（财税〔2006〕21号）第三条：‚各地要进一步完善土地增值税预征办法，根据本地区房地产增值水平和市场发展情况，区别普通住房、非普通住房和商用房等不同类型，科学合理确定预征率，并适时调整。工程项目竣工后，应及时进行清算，多退少补。‛

（2）《国家税务总局关于加强土地增值税征管工作的通知》（国税发〔2010〕53号）第二条：‚预征是土地增值税征收管理工作的基础，是实现土地增值税调节功能、保障税收收入均衡入库的重要手段。各级税务机关要全面加强土地增值税的预征工作，把土地增值税预征和房地产项目管理工作结合起来，把土地增值税预征和销售不动产营业税结合起来；把预征率的调整和土地增值税清算的实际税负结合起来；把预征率的调整与房价上涨的情况结合起来，使预征率更加接近实际税负水平，改变目前部分地区存在的预征率偏低，与房价快速上涨不匹配的情况。通过科学、精细的测算，研究预征率调整与房价上涨的挂钩机制。

为了发挥土地增值税在预征阶段的调节作用，各地须对目前的预征率进行调整。除保障性住房外，东部地区省份预征率不得低于2%，中部和东北地区省份不得低于1.5%，西部地区省份不得低于1%，各地要根据不同类型房地产确定适当的预征率（地区的划分按照国务院有关文件的规定执行）。对尚未预征或暂缓预征的地区，应切实按照税收法律法规开展预征，确保土地增值税在预征阶段及时、充分发挥调节作用。‛

（2）房地产行业土地增值税预征的计税依据与销售不动产增值

税（营业税）的计税依据关联比对

[方法路径]（1）调取增值税（营业税）申报的计税依据及发票开具金额。（2）调取金税三期系统内相对应的销售不动产申报土地增值税预征的计税依据。

（3）两者数据（房地产行业及分户的资料）相比对，是否少申报土地增值税预征税款的计税依据，造成少申报预征土地增值税。

[政策依据]（1）《财政部 国家税务总局关于土地增值税若干问题的通知》（财税〔2006〕21号）第三条：‚各地要进一步完善土地增值税预征办法，根据本地区房地产增值水平和市场发展情况，区别普通住房、非普通住房和商用房等不同类型，科学合理确定预征率，并适时调整。工程项目竣工后，应及时进行清算，多退少补。‛

（2）《国家税务总局关于加强土地增值税征管工作的通知》（国税发〔2010〕53号）第二条：‚预征是土地增值税征收管理工作的基础，是实现土地增值税调节功能、保障税收收入均衡入库的重要手段。各级税务机关要全面加强土地增值税的预征工作，把土地增值税预征和房地产项目管理工作结合起来，把土地增值税预征和销售不动产营业税结合起来；把预征率的调整和土地增值税清算的实际税负结合起来；把预征率的调整与房价上涨的情况结合起来，使预征率更加接近实际税负水平，改变目前部分地区存在的预征率偏低，与房价快速上涨不匹配的情况。通过科学、精细的测算，研究预征率调整与房价上涨的挂钩机制。‛

（3）房地产企业土地增值税预征计税依据与财务信息比对

[方法路径]（1）调取金税三期系统中土地增值税申报表数据。

（2）调取金税三期系统中纳税人财务报表主表、利润表、资产负债表数据。

（3）计算口径：预收账款贷方本期发生额=（财务报表（资产负债表）的预收账款本期期末数-上期期末数）+利润表的主营业务收入本期数

预收账款贷方本期发生额=金税三期系统申报的土地增值税计税依据合计数，为正常；

预收账款贷方本期发生额>金税三期系统申报的土地增值税计税依据合计数，表示可能少申报税款；

预收账款贷方本期发生额<金税三期系统申报的土地增值税计税依据合计数，表示可能财务报表数据不准确或逾期合并申报。

[政策依据] 《财政部 国家税务总局关于土地增值税若干问题的通知》（财税〔2006〕21号）第三条：‚各地要进一步完善土地增值税预征办法，根据本地区房地产增值水平和市场发展情况，区别普通住房、非普通住房和商用房等不同类型，科学合理确定预征率，并适时调整。工程项目竣工后，应及时进行清算，多退少补。‛

（4）土地增值税预征计税依据与房管部门的备案合同的预收款的关联比对

[方法路径]（1）取得房管部门信息系统备案合同，督察所属期预收房款及至督察期间内约定应收款合计数。

（2）调取金税三期系统督察所属期预征土地增值税的计税依据合计数。

（3）房管信息系统备案合同预收款加约定督察期间应收款合计数减金税三期系统预征土地增值税的计税依据为正数，可能少申报土地增值税。

[政策依据] 《财政部 国家税务总局关于土地增值税若干问题的通知》（财税〔2006〕21号）第三条：‚各地要进一步完善土地增值税预征办法，根据本地区房地产增值水平和市场发展情况，区别普通住房、非普通住房和商用房等不同类型，科学合理确定预征率，并适时调整。工程项目竣工后，应及时进行清算，多退少补。‛

3.土地增值税核定征收管理督察 【业务描述】

检查和评价税务机关土地增值税核定征收管理的合法性和合规性。

【所需资料】

1.各省级税务机关区分不同房地产类型制定征收率的文件。2.各省级税务机关规定核定征收范围的文件。

3.金税三期系统中土地增值税核定征收信息，包括项目及核定征收率。

4.主管税务机关土地增值税核定征收台账及批复手续。【督察重点、方法及依据】（1）超范围核定征收土地增值税 [方法路径]

（1）调取核定征收方式批复资料及相关台账。

（2）检查核定征收的范围是否符合总局规定，理由是否合法、充分。

（3）通过调查验证，核定征收理由是否属实。[政策依据]（1）《中华人民共和国税收征收管理法》（中华人民共和国主席令第四十九号）第三十五条：‚纳税人有下列情形之一的，税务机关有权核定其应纳税额：

（一）依照法律、行政法规的规定可以不设置帐簿的；

（二）依照法律、行政法规的规定应当设置帐簿但未设置的；

（三）擅自销毁帐簿或者拒不提供纳税资料的；

（四）虽设置帐簿，但帐目混乱或者成本资料、收入凭证、费用凭证残缺不全，难以查帐的；

（五）发生纳税义务，未按照规定的期限办理纳税申报，经税务机关责令限期申报，逾期仍不申报的；

（六）纳税人申报的计税依据明显偏低，又无正当理由的。税务机关核定应纳税额的具体程序和方法由国务院税务主管部门规定。‛

（2）《国家税务总局关于房地产开发企业土地增值税清算管理有关问题的通知》（国税发〔2006〕187号）第七条土地增值税的核定征收：‚房地产开发企业有下列情形之一的，税务机关可以参照与其开发规模和收入水平相近的当地企业的土地增值税税负情况，按不低于预征率的征收率核定征收土地增值税：

（一）依照法律、行政法规的规定应当设置但未设置账簿的；

（二）擅自销毁账簿或者拒不提供纳税资料的；

（三）虽设置账簿，但账目混乱或者成本资料、收入凭证、费用凭证残缺不全，难以确定转让收入或扣除项目金额的；

（四）符合土地增值税清算条件，未按照规定的期限办理清算手续，经税务

机关责令限期清算，逾期仍不清算的；

（五）申报的计税依据明显偏低，又无正当理由的。‛

（2）主管税务机关是否区分不同房地产类型制定核定征收率，是否存在核定征收率低于预征率或5%的情况

[方法路径]（1）调取当地税务机关对不同房地产类型制定的核定征收文件。（2）制定的核定征收率是否低于预征率，是否低于5%。[政策依据]（1）《土地增值税清算管理规程》国税发〔2009〕91号第三十五条：‚符合上述核定征收条件的，由主管税务机关发出核定征收的税务事项告知书后，税务人员对房地产项目开展土地增值税核定征收核查，经主管税务机关审核合议，通知纳税人申报缴纳应补缴税款或办理退税。‛

（2）《中华人民共和国税收征收管理法实施细则》（中华人民共和国国务院令第３６２号）第四十七条：‚纳税人有税收征管法第三十五条或者第三十七条所列情形之一的，税务机关有权采用下列任何一种方法核定其应纳额：

（一）参照当地同类行业或者类似行业中经营规模和收入水平相近的纳税人的税负水平核定；

（二）按照营业收入或者成本加合理的费用和利润的方法核定；

（三）按照耗用的原材料、燃料、动力等推算或者测算核定；

（四）按照其他合理方法核定。采用前款所列一种方法不足以正确核定应纳税额时，可以同时采用两种以上的方法核定。纳税人对税务机关采取本条规定的方法核定的应纳税额有异议的，应当提供相关证据，经税务机关认定后，调整应纳税额。‛

（3）《国家税务总局关于加强土地增值税征管工作的通知》（国税发〔2010〕53号）第四条：‚对确需核定征收的，要严格按照税收法律法规的要求，从严、从高确定核定征收率。为了规范核定工作，核定征收率原则上不得低于5%，各省级税务机关要结合本地实际，区分不同房地产类型制定核定征收率。‛

（3）核定征收程序是否合法，手续是否齐全 [方法路径]

（1）调取核定征收方式批复资料及相关台账。（2）是否经过主管税务机关审核合议，文书是否规范。[政策依据] 《土地增值税清算管理规程》国税发〔2009〕91号第三十五条：‚符合上述核定征收条件的，由主管税务机关发出核定征收的税务事项告知书后，税务人员对房地产项目开展土地增值税核定征收核查，经主管税务机关审核合议，通知纳税人申报缴纳应补缴税款或办理退税。‛

（4）核定征收率执行是否正确，税款是否及时足额入库 [方法路径]（1）调取核定征收方式批复资料及相关台账。（2）调取金税三期系统核定征收信息的项目、税率。（3）筛选比对是否按核定的税率征收税款，是否及时、足额入库。

[政策依据]

《土地增值税清算管理规程》（国税发〔2009〕91号）第三十五条：‚符合上述核定征收条件的，由主管税务机关发出核定征收的税

务事项告知书后，税务人员对房地产项目开展土地增值税核定征收核查，经主管税务机关审核合议，通知纳税人申报缴纳应补缴税款或办理退税。‛

4.土地增值税清算管理督察 【业务描述】

检查和评价税务机关土地增值税清算的合法性和合规性。【所需资料】

1.数据资料：房地产项目登记相关资料、土地增值税纳税申报表、土地增值税清算申报表、开发项目情况报告表、可扣除项目金额确认表、分类型清算扣除项目确认表及相关附表等。

2.征管资料：土地增值税清算通知书、土地增值税清算调查表、房地产开发项目清算说明、土地增值税项目基本信息台帐、土地增值税税收优惠管理台帐、土地增值税清算后尾盘管理台帐、土地增值税清算管理台帐、清算项目发票开具清单、中介机构鉴证报告等。

3.房地产开发项目资料：取得土地使用权所支付的地价款凭证、国有土地使用权出让合同、银行贷款利息结算通知单、项目竣工决算报表、项目工程合同结算单、商品房购销合同统计表、销售明细表、预售许可证等与转让房地产的收入、成本和费用有关的证明资料。

【督察重点、方法及依据】（1）清算程序是否合法、合规 [方法路径]

（1）根据台账核对确定应进行土地增值税清算的项目，纳税人是否在规定的时限内到主管税务机关办理清算手续；主管税务机关确定可要求纳税人进行土地增值税清算的项目由主管税务机关下达清

算通知，纳税人是否在规定的时限内到主管税务机关办理清算手续。

（2）在上述规定的期限内拒不清算或不提供清算资料的，主管税务机关是否依据《中华人民共和国税收征收管理法》有关规定进行处理。

（3）主管税务机关在收到纳税人清算资料后，对符合清算条件的项目，且报送的清算资料完备的，是否按规定予以受理；对纳税人符合清算条件、但报送的清算资料不全的，是否在规定限期内要求纳税人补报，纳税人在规定的期限内补齐清算资料后，是否予以受理；对不符合清算条件的项目，应不予受理。各省、自治区、直辖市、计划单列市税务机关是否按总局要求确定了上述具体期限。主管税务机关已受理的清算申请，纳税人无正当理是否存在已撤消的情形。

（4）对符合税务机关可要求纳税人进行清算情形的，是否按规定作出评估，经分管领导批准，并确定何时要求纳税人进行清算的时间。对确定暂不通知清算的，是否继续做好项目管理，并按规定每年都作出评估，及时确定清算时间并通知纳税人办理清算。

（5）主管税务机关受理纳税人清算资料后，是否按省级税务机关确定的期限内及时组织清算审核。

（6）清算审核是否包括了案头审核、实地审核。

（7）主管税务机关是否采取适当方法对有关鉴证报告的合法性、真实性进行审核。

（9）土地增值税清算审核结束，主管税务机关是否将审核结果书面通知纳税人，并确定办理补、退税的期限。

[政策依据]

（1）《国家税务总局关于印发<土地增值税清算管理规程>的通知》

（国税发〔2009〕91号）第十一条：‚对于符合本规程第九条规定，应进行土地增值税清算的项目，纳税人应当在满足条件之日起90日内到主管税务机关办理清算手续。对于符合本规程第十条规定税务机关可要求纳税人进行土地增值税清算的项目，由主管税务机关确定是否进行清算；对于确定需要进行清算的项目，由主管税务机关下达清算通知，纳税人应当在收到清算通知之日起90日内办理清算手续。

应进行土地增值税清算的纳税人或经主管税务机关确定需要进行清算的纳税人，在上述规定的期限内拒不清算或不提供清算资料的，主管税务机关可依据《中华人民共和国税收征收管理法》有关规定处理。‛

（2）《国家税务总局关于印发<土地增值税清算管理规程>的通知》（国税发〔2009〕91号）第十三条：‚主管税务机关收到纳税人清算资料后，对符合清算条件的项目，且报送的清算资料完备的，予以受理；对纳税人符合清算条件、但报送的清算资料不全的，应要求纳税人在规定限期内补报，纳税人在规定的期限内补齐清算资料后，予以受理；对不符合清算条件的项目，不予受理。上述具体期限由各省、自治区、直辖市、计划单列市税务机关确定。主管税务机关已受理的清算申请，纳税人无正当理由不得撤消。‛

（3）《国家税务总局关于印发<土地增值税清算管理规程>的通知》（国税发〔2009〕91号）第十四条：‚主管税务机关按照本规程第六条进行项目管理时，对符合税务机关可要求纳税人进行清算情形的，应当作出评估，并经分管领导批准，确定何时要求纳税人进行清算的时间。对确定暂不通知清算的，应继续做好项目管理，每年作出评估，及时确定清算时间并通知纳税人办理清算。‛

（4）《国家税务总局关于印发<土地增值税清算管理规程>的通知》（国税发〔2009〕91号）第十五条：‚主管税务机关受理纳税人清算资料后，应在一定期限内及时组织清算审核。具体期限由各省、自治区、直辖市、计划单列市税务机关确定。‛

（5）《国家税务总局关于印发<土地增值税清算管理规程>的通知》（国税发〔2009〕91号）第十六条：‚清算审核包括案头审核、实地审核。案头审核是指对纳税人报送的清算资料进行数据、逻辑审核，重点审核项目归集的一致性、数据计算准确性等。实地审核是指在案头审核的基础上，通过对房地产开发项目实地查验等方式，对纳税人申报情况的客观性、真实性、合理性进行审核。‛

（6）《国家税务总局关于印发<土地增值税清算管理规程>的通知》（国税发〔2009〕91号）第三十条：‚纳税人委托中介机构审核鉴证的清算项目，主管税务机关应当采取适当方法对有关鉴证报告的合法性、真实性进行审核。‛

（7）《国家税务总局关于印发<土地增值税清算管理规程>的通知》（国税发〔2009〕91号）第三十二条：‚土地增值税清算审核结束，主管税务机关应当将审核结果书面通知纳税人，并确定办理补、退税期限。‛

（2）土地增值税收入是否完整，价格调整是否符合规定 [方法路径]（1）结合增值税（营业税）销售发票、销售合同、房产销售分户明细表及房管部门的实测面积，重点审核建筑面积、可售面积、实测面积、已售面积，不同类型房地产的销售面积、销售收入，补退房款的收入调整情况是否真实，必要时，可以调取纳税人银行账户资金

往来核查其收入的真实性及完整性。

（2）通过实地调查验证，确认有无少计、漏计事项（实际已出售或事实已销售），未记入销售收入。

（3）通过房产销售分户明细表单价比较，有无价格明显偏低现象，税务机关对价格明显偏低的理由是否已审核、审核情况是否属实。

（4）主管税务机关是否制定价格明显偏低的文件，是否严格执行。

（5）价格明显偏低是否有关联交易，是否有股东分配行为，有无将产品用于职工福利、奖励、对外投资、抵偿债务、换取其他单位和个人的非货币性资产等情况，价格调整是否符合相关规定。

[政策依据]

（1）《国家税务总局关于印发<土地增值税清算管理规程>的通知》（国税发〔2009〕91号）第十八条：‚审核收入情况时，应结合销售发票、销售合同（含房管部门网上备案登记资料）、商品房销售（预售）许可证、房产销售分户明细表及其他有关资料，重点审核销售明细表、房地产销售面积与项目可售面积的数据关联性，以核实计税收入；对销售合同所载商品房面积与有关部门实际测量面积不一致，而发生补、退房款的收入调整情况进行审核；对销售价格进行评估，审核有无价格明显偏低情况。

必要时，主管税务机关可通过实地查验，确认有无少计、漏计事项，确认有无将开发产品用于职工福利、奖励、对外投资、分配给股东或投资人、抵偿债务、换取其他单位和个人的非货币性资产等情况。‛

（2）《国家税务总局关于印发<土地增值税清算管理规程>的通知》（国税发〔2009〕91号）第十九条：‚非直接销售和自用房地产的收

入确定。

（一）房地产开发企业将开发产品用于职工福利、奖励、对外投资、分配给股东或投资人、抵偿债务、换取其他单位和个人的非货币性资产等，发生所有权转移时应视同销售房地产,其收入按下列方法和顺序确认：1.按本企业在同一地区、同一销售的同类房地产的平均价格确定；2.由主管税务机关参照当地当年、同类房地产的市场价格或评估价值确定。

（二）房地产开发企业将开发的部分房地产转为企业自用或用于出租等商业用途时，如果产权未发生转移，不征收土地增值税，在税款清算时不列收入，不扣除相应的成本和费用。‛

（3）土地增值税扣除项目是否真实、合法 [方法路径]

（1）审核扣除项目是否符合要求（总的原则）：

①在土地增值税清算中，计算扣除项目金额时，其实际发生的支出是否有应当取得但未取得合法凭据；

②扣除项目金额中所归集的各项成本和费用，是否是实际发生的； ③扣除项目金额应当准确地在各扣除项目中分别归集，是否有混淆现象；

④扣除项目金额中所归集的各项成本和费用是否是在清算项目开发中直接发生的；

⑤纳税人分期开发项目或者同时开发多个项目的，或者同一项目中建造不同类型房地产的，是否按照受益对象，采用合理的分配方法，分摊共同的成本费用；

⑥对同一类事项，应当采取相同的会计政策或处理方法。会计核算与税务处理规定不一致的，是否以税务处理规定为准。

（2）取得土地使用权的土地出让合同、支付的金额的票据、契税票据等，与企业的账面金额比对，是否正确，是否包含了政府土地出让金的返还。

审核取得土地使用权支付金额和土地征用及拆迁补偿费时应当重点关注：

①同一宗土地有多个开发项目，是否予以分摊，分摊办法是否合理、合规，具体金额的计算是否正确；

②是否存在将房地产开发费用记入取得土地使用权支付金额以及土地征用及拆迁补偿费的情形；

③拆迁补偿费是否实际发生，尤其是支付给个人的拆迁补偿款、拆迁（回迁）合同和签收花名册或签收凭证是否一一对应，涉及多个开发项目是否予以合理分摊；

④房地产开发企业支付的土地闲置费是否已扣除； ⑤政府是否将土地出让金返还企业。（3）审核建筑安装工程费时应当重点关注：

①发生的费用是否与决算报告、审计报告、工程结算报告、工程施工合同记载的内容相符；

②房地产开发企业自购建筑材料时，自购建材费用是否重复计算扣除项目；

③是否将售楼部、建安公司活动板房等营销费用及非本公司建安费用列支计算扣除项目；

④参照当地当期同类开发项目单位平均建安成本或当地建设部门公布的单位定额成本，验证建筑安装工程费支出是否存在异常；

⑤房地产开发企业采用自营方式自行施工建设的，还应当关注有

无虚列、多列施工人工费、材料费、机械使用费等情况；

⑥建筑安装发票是否在项目所在地税务机关开具；

⑦质量保证金是否开具发票的，是否未开发票已列入建安费； ⑧同一项目中建造不同类型房地产的，未分别归集建筑安装工程费，分摊办法是否合理、合规，具体金额的计算是否正确。

（4）审核前期工程费、基础设施费时应当重点关注：

①前期工程费、基础设施费是否真实发生，是否存在虚列情形； ②是否将房地产开发费用记入前期工程费、基础设施费； ③多个（或分期）项目共同发生的前期工程费、基础设施费，是否按项目合理分摊。

（5）审核公共配套设施费时应当重点关注：

①公共配套设施的界定是否准确，是否将移交给政府用于营利性社会公共事业或产权不属于全体业主的项目列入公共配套设施费；公共配套设施费是否真实发生，有无预提的公共配套设施费情况；

②是否将房地产开发费用记入公共配套设施费；

③多个（或分期）项目共同发生的公共配套设施费，是否按项目合理分摊。

（6）审核开发间接费用时应当重点关注：

①是否存在将企业行政管理部门（总部）为组织和管理生产经营活动而发生的管理费用记入开发间接费用的情形；

②间接费用是否真实发生，有无预提开发间接费用的情况，取得的凭证是否合法有效；

③是否将利息支出从房地产开发成本中调整至开发费用。（7）利息的审核应当重点关注：

①是否将利息支出从房地产开发成本中调整至开发费用； ②分期开发项目或者同时开发多个项目的，其取得的一般性贷款的利息支出，是否按照项目合理分摊；

③利用闲置专项借款对外投资取得收益，其收益是否冲减利息支出。

（8）加计扣除项目的审核： ①代收费用不得加计扣除；

②取得主管税务机关不允许加计扣除政府规费的文件，按文件进行审核；

③企业行政管理部门（总部）为组织和管理生产经营活动而发生的管理费用记入开发间接费用。

[政策依据]（1）《国家税务总局关于印发<土地增值税清算管理规程>的通知》（国税发〔2009〕91号）第二十条：‚土地增值税扣除项目审核的内容包括：

（一）取得土地使用权所支付的金额。

（二）房地产开发成本，包括：土地征用及拆迁补偿费、前期工程费、建筑安装工程费、基础设施费、公共配套设施费、开发间接费用。

（三）房地产开发费用。

（四）与转让房地产有关的税金。

（五）国家规定的其他扣除项目。‛

（2）《国家税务总局关于印发<土地增值税清算管理规程>的通知》（国税发〔2009〕91号）第二十一条：‚审核扣除项目是否符合下列要求：‚

（一）在土地增值税清算中，计算扣除项目金额时，其实际发生的支出应当取得但未取得合法凭据的不得扣除。

（二）扣除项目金额中所归集的各项成本和费用，必须是实际发生的。

（三）扣除项目金额应当准确地在各扣除项目中分别归集，不得混淆。

（四）扣除项

目金额中所归集的各项成本和费用必须是在清算项目开发中直接发生的或应当分摊的。

（五）纳税人分期开发项目或者同时开发多个项目的，或者同一项目中建造不同类型房地产的，应按照受益对象，采用合理的分配方法，分摊共同的成本费用。

（六）对同一类事项，应当采取相同的会计政策或处理方法。会计核算与税务处理规定不一致的，以税务处理规定为准。‛

（3）《国家税务总局关于印发<土地增值税清算管理规程>的通知》（国税发〔2009〕91号）第二十二条：‚审核取得土地使用权支付金额和土地征用及拆迁补偿费时应当重点关注：

（一）同一宗土地有多个开发项目，是否予以分摊，分摊办法是否合理、合规，具体金额的计算是否正确。

（二）是否存在将房地产开发费用记入取得土地使用权支付金额以及土地征用及拆迁补偿费的情形。

（三）拆迁补偿费是否实际发生，尤其是支付给个人的拆迁补偿款、拆迁（回迁）合同和签收花名册或签收凭证是否一一对应。‛

（4）《国家税务总局关于印发<土地增值税清算管理规程>的通知》（国税发〔2009〕91号）第二十三条：‚审核前期工程费、基础设施费时应当重点关注：

（一）前期工程费、基础设施费是否真实发生，是否存在虚列情形。

（二）是否将房地产开发费用记入前期工程费、基础设施费。

（三）多个（或分期）项目共同发生的前期工程费、基础设施费，是否按项目合理分摊。‛

（5）《国家税务总局关于印发<土地增值税清算管理规程>的通知》（国税发〔2009〕91号）第二十四条：‚审核公共配套设施费时应当重点关注：

（一）公共配套设施的界定是否准确，公共配套设施费是否真实发生，有无预提的公共配套设施费情况。

（二）是否将房地产

开发费用记入公共配套设施费。

（三）多个（或分期）项目共同发生的公共配套设施费，是否按项目合理分摊。‛

（6）《国家税务总局关于印发<土地增值税清算管理规程>的通知》（国税发〔2009〕91号）第二十五条：‚审核建筑安装工程费时应当重点关注：

（一）发生的费用是否与决算报告、审计报告、工程结算报告、工程施工合同记载的内容相符。

（二）房地产开发企业自购建筑材料时，自购建材费用是否重复计算扣除项目。

（三）参照当地当期同类开发项目单位平均建安成本或当地建设部门公布的单位定额成本，验证建筑安装工程费支出是否存在异常。

（四）房地产开发企业采用自营方式自行施工建设的，还应当关注有无虚列、多列施工人工费、材料费、机械使用费等情况。

（五）建筑安装发票是否在项目所在地税务机关开具。‛

（7）《国家税务总局关于印发<土地增值税清算管理规程>的通知》（国税发〔2009〕91号）第二十六条：‚审核开发间接费用时应当重点关注：

（一）是否存在将企业行政管理部门（总部）为组织和管理生产经营活动而发生的管理费用记入开发间接费用的情形。

（二）开发间接费用是否真实发生，有无预提开发间接费用的情况，取得的凭证是否合法有效。‛

（8）《国家税务总局关于印发<土地增值税清算管理规程>的通知》（国税发〔2009〕91号）第二十七条：‚审核利息支出时应当重点关注：

（一）是否将利息支出从房地产开发成本中调整至开发费用。

（二）分期开发项目或者同时开发多个项目的，其取得的一般性贷款的利息支出，是否按照项目合理分摊。

（三）利用闲置专项借款对外投资取得收益，其收益是否冲减利息支出。‛

（9）《国家税务总局关于印发<土地增值税清算管理规程>的通知》（国税发〔2009〕91号）第二十八条：‚代收费用的审核。对于县级以上人民政府要求房地产开发企业在售房时代收的各项费用，审核其代收费用是否计入房价并向购买方一并收取；当代收费用计入房价时，审核有无将代收费用计入加计扣除以及房地产开发费用计算基数的情形。‛

（10）《国家税务总局关于土地增值税清算有关问题的通知》（国税函〔2010〕220号）：‚房地产开发企业在工程竣工验收后，根据合同约定，扣留建筑安装施工企业一定比例的工程款，作为开发项目的质量保证金，在计算土地增值税时，建筑安装施工企业就质量保证金对房地产开发企业开具发票的，按发票所载金额予以扣除；未开具发票的，扣留的质保金不得计算扣除。‛

（11）《国家税务总局关于土地增值税清算有关问题的通知》（国税函〔2010〕220号）第四条：‚房地产开发企业逾期开发缴纳的土地闲置费的扣除问题：房地产开发企业逾期开发缴纳的土地闲置费不得扣除。‛

（12）《财政部 国家税务总局关于土地增值税一些具体问题规定的通知》（财税字〔1995〕48号）第六条：‚关于地方政府要求房地产开发企业代收的费用如何计征土地增值税的问题，对于县级及县级以上人民政府要求房地产开发企业在售房时代收的各项费用，如果代收费用是计入房价中向购买方一并收取的，可作为转让房地产所取得的收入计税；如果代收费用未计入房价中，而是在房价之外单独收取的，可以不作为转让房地产的收入。对于代收费用作为转让收入计税的，在计算扣除项目金额时，可予以扣除，但不允许作为加计20%扣

除的基数；对于代收费用未作为转让房地产的收入计税的，在计算增值额时不允许扣除代收费用。‛

（4）主管税务机关规定土地增值税扣除项目预警值的审核是否有，如有是否严格执行

[方法路径]（1）取得当地税务机关的前期工程费、建筑安装工程费、基础设施费等造价定额预警值及运用方法的文件。

（2）督察土地增值税清算时扣除成本异常的审核是否按文件规定执行，审核手续是否齐全，是否按规定的权限进行审批。

[政策依据] 《国家税务总局关于房地产开发企业土地增值税清算管理有关问题的通知》国税发〔2006〕187号第四条第（二）款：‚房地产开发企业办理土地增值税清算所附送的前期工程费、建筑安装工程费、基础设施费、开发间接费用的凭证或资料不符合清算要求或不实的，地方税务机关可参照当地建设工程造价管理部门公布的建安造价定额资料，结合房屋结构、用途、区位等因素，核定上述四项开发成本的单位面积金额标准，并据以计算扣除。具体核定方法由省税务机关确定。

5.房地产开发企业尾盘销售项目土地增值税管理督察 【业务描述】

检查和评价税务机关销售尾盘项目土地增值税管理的合法性和合规性。

【所需资料】

1.土地增值税清算台账。

2.调取金税三期系统的尾盘销售信息及土地增值税申报信息。【督察重点、方法及依据】

（1）尾盘销售，未按清算规定进行申报土地增值税 [方法路径] 1.取得登记台账中已清算未清盘的项目。

2.从‚金三‛系统中查询已清算项目在清算后仍有开票的记录。2.调取这些项目清算后的销售申报信息。

3.审核其土地增值税是否以预征率的方式申报土地增值税。如有，按规定的方法计算其应扣除项目的总金额，按规定计算其应缴纳的土地增值税。

[政策依据] 《国家税务总局关于房地产开发企业土地增值税清算管理有关问题的通知》（国税发〔2006〕187号）第八条：‚清算后再转让房地产的处理，在土地增值税清算时未转让的房地产，清算后销售或有偿转让的，纳税人应按规定进行土地增值税的纳税申报，扣除项目金额按清算时的单位建筑面积成本费用乘以销售或转让面积计算。

单位建筑面积成本费用=清算时的扣除项目总金额÷清算的总建筑面积

6.土地增值税减免管理督察 【业务描述】

检查和评价税务机关土地增值税减免管理的合法性和合规性。【所需资料】

1.标准普通住宅的省级税务机关文件。2.标准普通住宅政府认定文件。

3.标准普通住宅项目清算资料。4.主管税务机关审核文书资料。【督察重点、方法及依据】

（1）土地增值税减免是否符合条件、是否分别核算、分别清算 [方法路径]（1）审核是否符合省级税务机关文件的标准。（2）是否有政府相关部门的批准文书。

（3）是否符合清算条件，清算资料税务机关是否已审核。（4）是否存在非标准普通住宅，是否分开核算、分别进行清算。（5）实地核查验证，情况是否属实。[政策依据]（1）《中华人民共和国土地增值税暂行条例》（国务院令〔1993〕第138号）第八条：‚有下列情形之一的，免征土地增值税：

（一）纳税人建造普通标准住宅出售，增值额未超过扣除项目金额20％的。‛

（2）《财政部 国家税务总局关于土地增值税若干问题的通知》（财税〔2006〕21号）第一条：‚

一、关于纳税人建造普通标准住宅出售和居民个人转让普通住宅的征免税问题。《条例》第八条中‘普通标准住宅’和《财政部 国家税务总局关于调整房地产市场若干税收政策的通知》（财税字〔1999〕210号）第三条‘普通住宅’的认定，一律按各省、自治区、直辖市人民政府根据《国务院办公厅转发建设部等部门关于做好稳定住房价格工作意见的通知》（国办发〔2005〕26号）制定并对社会公布的‘中小套型、中低价位普通住房’的标准执行。纳税人既建造普通住宅，又建造其他商品房的，应分别核算土地增值额。‛

（3）《财政部 国家税务总局关于土地增值税普通标准住宅有关政策的通知》(财税〔2006〕141号)：‚现将《中华人民共和国土地增值税暂行条例》第八条中‘普通标准住宅’的认定问题通知如下：‘普通标准住宅’的认定，可在各省、自治区、直辖市人民政府根据《国务院办公厅转发建设部等部门关于做好稳定住房价格工作意见的通知》（国办发〔2005〕26号）制定的‘普通住房标准’的范围内从严掌握。

第五篇：土地例行督察工作方案

国家土地督察南京局自年3月31日至年10月30日为时七个月,对市近年来特别是年以来的土地利用和管理情况进行例行督察。为做好各项迎接督察准备工作,根据市政府办公厅关于印发《市迎接国家土地督察南京局土地例行督察工作实施方案》（府厅发号）精神,结合我区实际,制定本方案。

一、指导思想

坚持以邓小平理论和“xxxx”重要思想为指导，深入学习实践科学发展观，以国家土地督察南京局开展土地例行督察工作为契机，提高认识，转变观念，健全制度，加强土地利用和管理，为全区经济社会又好又快发展做出积极贡献。

二、目标任务

通过南京督察局对的土地例行督察，发现并纠正我区年以来土地利用和管理方面存在的问题，总结好的经验和做法，准确客观评估土地利用和管理绩效，促进我区土地利用和管理水平的提高。主要有四项任务：一是全面掌握耕地保护责任目标落实情况，规划计划执行情况，土地调控政策和国家产业政策执行情况；二是重点审查土地供应和利用行为；三是全面审核土地卫片执法检查成果，督促违法用地行为的整改；四是促进双保行动深入开展。

三、时间和内容

（一）迎接督察时间

迎接督察时间为年3月31日—年10月31日，其中驻市督察时间为年4月17日—年5月25日。

（二）迎接督察准备内容

主要有六项准备内容：

1、耕地保护责任目标落实情况。耕地保有量变化情况、耕地占补平衡落实情况和耕地保护目标考核工作开展情况。

2、土地调控政策和国家产业政策执行情况。对—年项目用地情况，重点是两高一资、产能过剩和重复建设项目用地情况。

3、土地审批情况。—年农用地转用和土地征收事项的审批情况、规划调整情况、计划执行情况和土地征收情况、征地补偿安置落实情况。

4、土地利用情况。—年土地批而未用、闲置土地清理处置情况，土地出让制度执行情况和土地出让合同履行情况。

5、土地执法监管情况。土地卫片执法检查开展情况、变化图斑自查情况、违法用地查处整改情况及土地执法监管长效机制建设情况。

6、“双保行动”开展情况。“双保行动”中的好经验与做法，存在的问题及建议。

四、组织领导

（一）领导机构

经区政府研究决定，成立迎接土地例行督察工作领导小组，由区长周智安任组长，区委常委、副区长王强任常务副组长，区政府办公室主任黄细华，国土分局局长李菊国任副组长；区发改委、区住房保障与房产管理局、区城建局、区财政局、区统计局、区监察局、区农办、地税局、国土资源分局、行政执法分局的分管领导为领导小组成员。领导小组下设办公室，办公室设在国土分局，由李菊国同志兼任办公室主任。办公室负责土地例行督察的有关组织协调工作。

（二）工作分工

在区迎接土地例行督察领导小组的领导下，按照国家土地督察南京局的要求，形成以国土分局为主，相关部门通力配合的责任机制。国土分局全面负责迎接国家土地例行督察工作的协调、督促、检查、接待工作，并汇总上报我区工作情况及相关数据。

五、工作步骤

迎接土地例行督察工作具体分四个阶段：

（一）前期准备阶段（年4月9日至4月16日）

1、前期准备

成立领导机构，制定全区迎接土地例行督察工作方案，并向各单位下发国家土地督察南京局土地例行督察相关资料及表格。

2、材料准备

各单位要按照各自职责分工，对照国家土地督察南京局的要求，及时整理各类文件文档、卷宗台帐、数据表格、图件等资料，必须确保资料齐全、规范，数据真实、准确。具体准备好以下资料：

（1）文件及文档资料：

年区政府工作报告和统计年鉴，年耕地保护目标制责任履行情况报告及表格，年土地利用计划下达文件现行与新一轮土地利用总体规划文本，年国土部门工作总结，土地执法监管方面的文件与资料。

（2）卷宗及台帐资料

年-年农用地转用和土地征收审批、供应的卷宗和台帐资料，年-年农用地转用和土地征收审批、供应的卷宗和台帐资料，年耕地占补平衡台帐资料，卫片执法检查要求的卷宗资料和登记卡、登记表

（3）数据及表格资料

年土地变更调查数据，《土地供应和利用情况自查表》，《年-年建设用地审批和实施情况自查表》，《建设用地利用绩效自查表》。三张自查表，必须分、进行填写，确保数据准确、真实。

（4）图件及其他资料

现行土地利用总体规划图件，土地利用现状图件等资料。

（二）迎接督察阶段（年4月17日至5月25日）

4月17日，南京督察组部分人员进驻市，进行资料交接和数据整理。4月19日，南京督察组其他人员全部进驻。现场核查工作于5月25日结束。

1、各单位要积极配合南京督察局，对—年建设用地相关卷宗材料，围绕“批、供、用、补、查”等方面进行审核。

2、配合外业核查。积极配合南京督察局，对耕地占补平衡落实、征地补偿安置落实、违法用地现场进行外业核查。

（三）整改查处阶段（年5月26日至7月15日）

对土地例行督察中发现的问题,有关部门要及时纠正，认真整改，研究制定整改措施,确保及时整改到位。

对土地审批、土地供应、土地发证、土地开发整理等方面存在的违法违规行为，要严格依法依纪处理到位,严肃追究涉嫌土地违法违规人员的责任。

对违法占用耕地面积占新增建设用地面积超过15%的或者虽然未达到15%,但造成恶劣影响的，区里将予以上报，并适时对有关责任人进行约谈。

（四）检查评估阶段（年7月15日至10月30日）

在开展整改查处的基础上，各有关单位将有关文件资料、图件等整理归档，接受国家土地督察南京局的检查评估。

六、工作要求

（一）统一思想，加强领导。土地例行督察不仅是对我区土地利用和管理工作的一次全面体检，也是帮助我区土地利用和管理工作查找整改问题、规范管理的一次良好机遇。要安排专项工作经费，配齐单位设备，确保土地例行督察工作顺利开展。

（二）迅速行动，全面清查。此次土地例行督察任务重、时间紧，各单位切实采取有效措施，层层落实责任，对全区的土地供应和利用、建设用地审批等情况进行彻底自查，并认真整理资料，填写统计表格。同时注意严格审核、确保各类数据资料严谨、真实、准确。

（三）依法依规，迅速纠正。各单位对土地例行督察中发现的问题，一定要认真整改、坚决纠正，对涉及土地供应、土地审批、土地登记、土地整理等违规行为和违法用地行为，要依法依规进行查处，并严肃追究有关人员的责任