符合政策生育率低的原因及对策

第一篇：符合政策生育率低的原因及对策

符合政策生育率低的原因及对策

一、符合政策生育率低的原因

当前违法生育现象在我区部分地区有所抬头，不仅给我们稳定低生育水平工作带来冲击，而且给社会的发展、社会的稳定都带来严重的影响。通过实地调查和分析，发现违法生育行为主要是由以下几种情况造成的：

(一)群众的生育意愿与生育政策存在较大距离。《人口与计划生育法》颁布实施以来，群众实行计划生育的法律法规和基本国策的意识不断增强，但部分群众“传种接代”重男轻女、多子多福等传统生育观念依然存在，大多数家庭认为生育二个子女比较适合，“儿女双全”最为理想。随着社会的发展，农民家庭经济逐步富裕，人们生育二孩的意愿比较强烈，同时，在农村养老保障体系还不健全的情况下，养老主要靠家庭，尤其是老人生病的情况下，儿女多确实能够带来相当的便利，这也助长了生儿养老的思想。

（二）分配不公。在农村，历来都是按人口分配集体收益，特别在划分宅基地、新住房分配等利益大的项目上，多一个人就多分一份。目前，各级政府及相关部门出台的普惠政策，如义务教育免费、“新农合”补贴、种粮补贴、农资补贴、良种补贴等，与计划生育优先优惠政策衔接不够，客观上造成了“孩子多、受益多”的现实，违法生育户多得了实惠，计划生育户却吃了亏，由于心理不平衡，便滋生违法多生孩子的念头和行为。

(三)制止违法生育的措施严重缺乏。计划生育避孕措施知情选择、引流产必须让受术者本人签字同意、禁止大月份引产等体现了以人为本的理念。现在，如果不符合法定条件妊娠的妇女拒不同意实施终止妊娠手术，计划生育行政管理部门不能采取强制措施制止其违法生育，在群众中产生了“想生就生，谁也管不了”的不良影响。行政手段缺乏，利益引导不强、法律法规制约不了，使基层计划生育工作处于被动、尴尬的境地。

(四)人户分离成为计划生育管理的大漏洞。随着流动人口增多、旧城改造、房屋拆迁、多套购房不断增多，造成了户口空挂、人户分离，导致计划生育两不管，使违法生育对象有空子可钻，群众不举报，基层也不知道。

二、对策建议

（一）提高宣传教育效果。深入开展婚育新风进万家活动和关爱女孩行动，坚持不懈地宣传先进的生育文化，倡导科学、文明、进步的生育行为和生活方式；把计划生育宣传教育作为社会主义新农村建设的重要内容，大力开展普法教育，让人口计生法律法规的主要内容和计划生育科普知识家喻户晓。新闻媒体宣传要加强正面引导，宣传自觉遵守计划生育的典型，鞭挞各种违法行为，引导群众转变婚育观念，遵纪守法，自觉实行计划生育。

（二）完善利益导向机制。在提高全社会社会保障水平的同时，落实好现有计划生育奖励扶助优惠政策，扩大计划生育家庭奖励扶助金享受范围，确保实行计划生育家庭的合法权益。要在社会保障普惠政策中体现对计划生育家庭的优先优惠，在部门出台的有关部门政策中体现对计划生育家庭的优先优惠等，努力让实行计划生育家庭在利益分配、就学、就医、就业和养老等方面得到更多的实惠，引导群众转变观念，自觉实行计划生育。

（四）严肃查处违法生育行为。凡是违法生育的，一律依法足额征收社会抚养费；造成恶劣影响的，要通过不同途径予以公开曝光，是党员干部、国家公职人员的，一律依纪依法严肃处理。加大社会监督和制约力度。实行计划生育有奖举报制度，在违法生育对象所在村（居）、单位公示社会抚养费征收情况。

（五）加强部门协作配合。进一步明确各有关部门的职责，配合人口计划生育部门做好违法怀孕、生育的信息通报和社会抚养费征收工作，实行齐抓共管。如公安部门要为人口计划生育部门提供有关违法生育的子女的户籍信息；卫生部门以及医疗保健机构要提供违法出生的信息；税务部门要协助提供违法生育对象的收入信息等。完善出租房登记、产妇分娩时的计划生育情况审核制度，探索实行新生儿落户、户口迁移时计划生育情况审核制度。各有关部门要将遵守人口和计划生育法律法规和政策作为提拔任用干部，推荐各级中国共产党代表大会代表、人民代表大会代表、政协委员、青联委员候选人、工商联执委，评选各类劳动模范和先进个人的一项基本要求，并按照有关规定征求计划生育部门意见，实行“一票否决”。

（六）夯实基层基础工作。加大孕前管理力度，坚持避孕为主，加大抓源治本的力度，要运用合同约束、经济激励、优质服务和上门动员等办法，提高长效节育率和孕情监测的效果，及早发现非意愿妊娠，及时落实补救措施。建议对查孕查环设立强制性义务，赋予人口计生部门落实引流产补救措施的必要行政手段。

（七）加强计划生育部门依法行政队伍建设，配强人员，提高素质。配足、配强镇、村两级计生工作人员，提高工作报酬，落实村级管理责任，及时、全面掌握计生信息，强化随访服务，加强对外出人员和未婚男女的监管，预防和减少违法生育行为的发生。

第二篇：外来人口与我国城市低生育率论文

1背景

最近，梁秋生（0042005)和郭志刚(2005)就京津沪大城市超低生育率中外来人口的分母效应进行了深入分析和讨论。毫无疑问，京津沪1990年代的超低生育率的二个重要原因应该是生育年龄的推迟和外来人口的增长。对于很多城市，恐怕都是如此。生育年龄推迟对生育率的抑制作用，近年来受到很多关注（BongaartsandFeeney,1998;丁峻峰，2003;郭志刚，2000，2004a，2004b)但是对于我国城市地区超低生育率中外来人口的作用，才刚刚得以关注和实证研究。梁秋生(2004)认为，京津沪的超低生育率的最主要原因是外来人口的分母效应，排除这种分母效应，京津沪的总和生育率将由大大低于1的水平，上升到略高于1。按照他的推算京津沪三大城市在剔除外来妇女、高校在校学生人口、户籍待定和出国学习工作的人口以后，总和生育率(TFR)将分别从原来的0.67、0.88和0.68提高到1.08、1.12和1.04。郭志刚(2005)质疑了这一结论，并通过2000年人口普查千分之一抽样原始数据检验了外来人口的分母效应，得出了与梁秋生不同的结论。

郭志刚按照二种口径计算了京津沪本市人口和外来人口的生育率。按照口径，这三大城市中出生在本乡镇街道而五普还在本乡镇街道的本市户籍的家庭户中的育龄妇女的TFR为0.70，而不属于此类的育龄妇女的TFR为0.78。按这种口径对三大城市的汇总结果表明，这三大城市中几十年居住于同一乡镇街道不变的育龄妇女生育水平不但比其他有过迁移的育龄妇女略低，而且所区分的两类妇女的生育水平都远远低于TFR=1.0的水平。按照口径2居住本乡镇街道土生土长的育龄妇女，加上五普五年前已经迁入本乡镇街道、且五普时拥有本市户籍的家庭户中的育龄妇女的TFR仅为0.57，而不属于此类的育龄妇女的TFR为0.95。郭志刚的结果表明，京津沪超低生育率的外来人口的分母效应并不存在。从计算的这二类人口的生育率看，外来人口的生育率还略高于本市人口。为了进一步检验和分析低生育率中的外来人口分母效应，我们利用同样的思路与方法，分解了全国城市地区和广东省2000年的生育率，发现外来人口的分母效应与外来人口的规模和生育水平都有重要关系。

2外来人口与低生育率

我们只用一种口径进行计算即使用郭志刚的第二种口径。但是与郭志刚的第二种口径稍有不同，我们按照如下界定进行计算:本地人口=户口在本地（61=1或r62<8)+出生地在本地（81<3)或1995年10月31日以前迁来（9=2)，其余视为外来人口。前二项是严格的本地人口，第三项加上5年前迁来的外来人口。这种口径排除了外地来本地就学的高校学生(一般他们户口在本地但是出生在外地)和户口不在本地的外来人口（无论他们在本地住了多久)。表1显示了按照这一口径，从2000年人口普查千分之一原始数据计算的京津沪合计、全国城市和广东省的本地人口和外来人口的总和生育率。

京津沪合计的TFR为0.76本地人口为0.75，外来人口为0.79，外来人口与本地人口没有什么差别;全国城市TFR为0.88，其中本地人口为0.92外来人口为0.75，外来人口略低于本地人口；而广东省TFR为0.97，本地人口为1.24外来人口为0.62,外来人口的生育率只有本地人口的一半。这三种情况反映了外来人口分母效应的三种类型。虽然京津沪的育龄妇女中外来人口占了20%,但是京津沪的外来人口分母效应并不存在，主要是由于外来人口与本地人口的生育率没有差别。全国城市地区存在外来人口的分母效应，但是其效应不大，主要原因是外来人口规模并没有达到足够大（占11%)而对总体生育水平产生明显影响;而广东省的外来人口分母效应非常大，是外来人口生育率显著低于本地人口和外来人口规模较大（占28%)二个原因共同导致的。图1~3分别显示了三个地区本地人口和外来人口的分年龄生育率，更清晰地展示了三个地区不同的本地人口与外来人口生育率差异特征。由于样本量较小，京津沪的生育率曲线有较大波动，全国城市和广东省的生育率曲线在高年龄组有较大波动。但是趋势和差异特征是很明显的。京津沪的二条生育率曲线基本上没有差别，亦即在各年龄组上外来人口与本地人口的生育率没有什么差别。全国城市和广东省有着类似的差异模式，即大致在20~30岁年龄组上，外来人口的生育率明显低于本地人口，广东省尤为明显。

为了进一步检验本地人口与外来人口的生育率差异，我们对在普查前一年是否生育了孩子加以考察，使用logistic回归在有统计控制的条件下，检验外来人口与本地人口的生育差异。在模型中，因变量就是在普查刖一年是否生育了孩子是二分类变量自变量为是否外来人口,以本地人口作为参

照类。我们的假设是在普查前一年里，外来人口的生育可能性要低于本地人口。控制变量有年龄、前有子女数、受教育程度、户口性质、民族。实际上这些都是在已往的生育率研究中被证实对妇女生育率有显著影响的变量。年龄是连续变量，从周岁计算。前有子女数也当作连续变量，在中国的计划生育政策的条件下，前有子女数对未来生育率具有直接重大的影响，这种影响表现为前有子女数越多，未来生育的可能性就越小。受教育年限也是连续变量，是由普查中受教育程度折算而成的，其影响当然是受教育年限越高的妇女，生育的可能性越小。户口性质对生育率的影响表现为非农户口的妇女生育的可能性要低于农业户口，这是二分类的变量，以农业户口为参照类。民族对生育率也有重要影响，汉族妇女生育的可能性要低于少数民族，这也是二分类变量，以少数民族为参照类。这些在已往文献中建立起来的关系或本文提出的假设，在表2展示的logistic回归结果中都得到了证实。

三个模型证实外来人口在普查前一年生育的可能性要低于本地人口，这种差异在京津沪地区并不显著，而在全国城市和广东省是显著的。在全国城市，外来人口在普查前一年生育的发生比比本地人口低30%;而在广东省，外来人口生育的发生比要比本地人口低60%以上。这种差异要大于在总和生育率上反映出的差异，这与模型中对妇女的社会经济特征加以控制有关系。京津沪外来人口的总和生育率略高于本地人口（见表1)，但是模型中外来人口的生育发生比要比本地人口低20%,虽然这种差异在统计上并不显著。所有控制变量除了在京津沪模型中的民族以外，对生育率的影响方向都与己往研究中确立的关系相一致，而且除了广东省模型中的民族以夕外它们的影响都是显著的。

3结论与讨论

我国城市地区持续的低生育率，达到了世界上生育率最低国家的水平。实际上对这种低生育率原因的认识尚不充分。除了婚育年龄推迟(生育的进度效应),以青壮年为主的外来人口无疑对我国城市地区的低生育率具有增强作用。最近梁秋生和郭志刚二位教授围绕京津沪大城市超低生育率中，外来人口的分母效应展开了讨论。毫无疑问，他们的讨论不是理论之争，他们都不否认同时存在外来人口的分母效应和生育推迟效应;争论的焦点是二种效应的相对重要性，即谁大谁小的问题。这有待于利用经验数据进行更细致和深入的检验和分析。本文利用2000年人口普查千分之一抽样原始数据，对低生育率中的外来人口分母效应作了进一步的检验和分析，认为外来人口的分母效应的大小，既与外来人口的规模，也与外来人口的生育水平有关。

本文将外来人口的分母效应的检验扩大到全国城市地区，以在更一般的意义上探讨低生育率的外来人口分母效应问题;并对广东省予以特别关注，因为广东省的流动人口要占全国流动人口的1/3。从全国城市地区看，尽管在普查前一年里，外来人口生育的可能性要显著地比本地人口低30%,但是外来人口的分母效应不够明显，主要是因为外来人口的规模并不巨大。同时应该注意到，象在京津沪这样的大城市地区，外来人口的平均生育年龄和生育率都与本地人口相差无几。在各年龄上，外来人口对分子和分母的贡献与本地人口是一样的。因此，京津沪大城市的低生育率中不存在外来人口的分母效应是可以理解的。但就全国城市地区，尤其是包括了本地农村人口的广东省，外来人口的平均生育年龄要明显高于本地人口，生育率要明显低于本地人口，因而存在外来人口的分母效应。

广东省是最强烈体现外来人口分母效应的例证。不仅外来人口的生育率只及本地人口的一半(在普查前一年外来人口生育的发生比更只有本地人口的37%)，而且育龄妇女中外来人口占近30%致使广东省五普的总和生育率低达0.94(五普千分之一原始数据计算的结果为0.97)。如果将广东省与全国对比的话，应该说广东省的生育水平相当于全国的平均水平。根据笔者参与的对全国和广东省2000年生育水平评估研究，广东省的总和生育率为1.75~1.80，全国的总和生育率为1.70~1.80。全国五普直接得到的总和生育率为1.22与广东省五普本地人口的生育率1.24相当。所以广东省本地人口生育率(1.24)与其全体人口生育率(0.97)的差值，就反映了外来人口的分母效应，而对于全国而言是不存在这种分母效应的。

本文的研究可以说是对梁秋生和郭志刚二位教授的讨论的一点补充。更准确和细致的检验与分析有待于使用更大样本的数据和更恰当的外来人口划分。本文应该对进一步讨论与认识城市低生育率中外来人口的分母效应具有一定意义。

第三篇：证人出庭率低的原因及对策

证人出庭率低的原因及对策

证人出庭作证是建立具有中国特色的社会主义性质的科学证据体系和制度前沿性问题之一。在司法实践中很少有知情人愿意出庭作证，即使有证人证言，证人也基本不到庭。证人出庭作证率低的现象普遍存在，其主要有如下原因：

1、传统观念影响证人出庭作证。儒家要求“克已复礼”，崇尚“无讼，其为封建社会正统法律思想的核心，长期影响着封建社会的立法、司法活动。至今，还深刻影响着民众的思想、言行。因此证人缺乏出庭作证的主动性和积极性。

2、现代法治理念的缺乏导致证人不愿出庭作证。有些民众的法律意识还比较淡薄，缺乏崇尚法治、法律至上的思想，且有些民众存在着“多一事不如少一事”的观念，既使亲眼目睹整个案情，也往往瞻前顾后，不愿当庭作证。

3、证人保障机制欠缺导致证人不愿出庭作证。目前，我国缺乏完善的证人权利保障机制，现行规定又侧重于事后救济，预防功能差，不能为证人提供有效的同步保护，因此证人不愿出庭作证。

4、经济补偿的欠缺影响证人出庭作证。证人出庭作证，不仅有精神压力，还需花费一定的时间和金钱，这就需要给予证人一定的经济补偿。我国缺乏证人经济补偿制度，导致证人出于对经济损失的顾忌而未出庭作证。

针对证人到庭率低的现象，为有利于促进审判工作，笔者结合司法实践，建议如下：

1、在庭前对证人进行法律释明，使证人充分了解自己的权利和义务，消除对出庭作证的错误和模糊认识，打消思想顾虑，如实出庭作证。

2、由申请证人出庭作证的一方当事人预先支付证人的误工费、交通费等，待判决作出或调解达成时一并作出处理，有效保障证人的合法权益，提高证人出庭作证的积极性。

3、在一些敏感性强、矛盾容易激化、证人可能遭到打击报复的案件中，证人可以不出庭，由审判人员到证人处核实其身份，收集证人证言并制作调查笔录。庭审时，由当事人对证人证言进行质证，防止因当庭对质导致矛盾进一步激化，危及证人人身安全。

4、健全证人保护机制。建立专门的证人保护机构。将我国的公安机关作为保护证人的专门机构，以便能更有力地保护证人。实行庭前、庭中和庭后相结合的保护方式。庭前保护是在开庭审理前对证人采取的预防性保护措施。庭中保护是对证人出庭作证期间采取的预防性措施。

证人出庭率偏低的原因与对策措施

我国三大诉讼法均明确规定，证人应当出庭作证。但在审判实践中，证人出庭率明显偏低。证人不出庭，就无法使当事人对其书面证言进行质证，从而难辩证据的真伪。为此，徐州市泉山区法院对证人出庭率偏低问题进行了一次专题调研。

一、证人出庭作证率偏低的原因分析

证人出庭作证率偏低的原因是多方面的，既有来自公民的法律意识、社会风气、道德评价标准、周围环境的影响等社会方面原因，也有法律制度方面的缺陷。

（一）缺少证人出庭作证制约措施

我国《民事诉讼法》第70条规定“凡是知道案件情况的单位和个人都有义务作证”和最高人民法庭《关于民事诉讼证据的若干规定》第55条规定“证人应当出庭作证接受当事人质询”，但均未提及证人享有的权利，也没有规定证人不履行作证义务的法律后果，缺乏相应的制裁条款。这些义务与制裁的失衡造成了审判实践中的窘境，法庭在审理这些案件时，对一些必须到庭的证人只能进行说服教育，但最终是否出庭则由证人定夺，对拒不出庭作证的也无能为力，不能采取任何强制措施。一些证人在庭前明确表示出庭作证，但在庭审时却突然临时变卦，给查明案件事实带来不便。

事实上，在一些案件中，证据不足是当事人收集证据不主动、不及时，证据保存不力等，但在更多的情况下，并不是当事人的过错，而是因为证人不愿意出庭作证，不愿与当事人、司法机关配合，结果使当事人正当的诉讼请求得不到法律的支持，合法的权益得不到保护,使本来并不复杂的案件得不到公正审理。因此，法律对负有出庭作证义务的证人缺乏制约，是造成证人出庭作证难的首要原因。

（二）缺乏证人出庭作证保障机制

目前，我国证人出庭作证率偏低，一个极为重要的原因是证人的权利保障机制不够健全所造成的。证人的权利保障机制主要表现为两个方面，一是经济补偿权，二是证人及其亲属的人身安全保障权。最高人民法庭在《民事诉讼证据规则》中对证人的经济补偿作出了规定，但缺乏具体的可操作措施。目前，《诉讼费用交纳办法》第六条规定，当事人应当向人民法庭交纳的诉讼费用包括“证人、鉴定人、翻译人员、理算人员在人民法庭指定日期出庭发生的交通费、住宿费、生活费和误工补贴”，第十一条规定“证人、鉴定人、翻译人员、理算人员在人民法庭指定日期出庭发生的交通费、住宿费、生活费和误工补贴，由人民法庭按照国家规定标准代为收取”，但以上两条规定过于原则，在审判实践中很难落实。

与此同时，证人及其近亲属的人身安全方面缺乏相关保障机制。我国目前对证人的保护不完善，且基本上都是事后保护，缺乏预防性保护措施。证人不愿出庭往往是害怕遭受报复、打击，或受到当事人及亲友的威胁产生畏惧心理。在现实生活中，确实存在有许多证人因作证而受到威胁或恫吓，受到人身伤害或财产侵害，有的证人因作证而使其亲属受到牵连。如果侵害者不能得到及时的惩处，就会造成相当恶劣的社会影响，从而导致证人出庭作证时瞻前顾后，步履艰难。

（三）采纳证人书面证言过于宽泛

目前，我国法律及相关司法解释一方面规定以“证人应当出庭作证，接受当事人询问”，另一方面对证人不出庭采取宽容态度，规定了证人可以不出庭作证的例外情形，允许证人提交书面证言，最高人民法庭制订的《民事诉讼证据规则》规定了证人可以不出庭作证的几种情形，但这些规定过于宽松，缺乏限制性，实践中往往可以利用这些情形随便编造理由搪塞不出庭作证，而法庭对此又不做细致审查，造成在审判实践中大量证人不出庭，而只提交书面证言。

书面证言的滥用，就势必导致证人出庭作证率的下降。在审判实践中，还存在地有一种情况不容易忽视，那就是以申请法庭调查取证的方式代替证人出庭作证，一些证人心存疑虑等种种原因不愿出庭，因法庭缺乏强制力，而这些证人又掌握着案件的事实真相，不向其询问又无法查明案件事实，在这种情况下，法官想把案件办成铁案又受证据规则的束缚，这时往往就会采取一种妥协的办法，即由当事人写出申请，申请法庭对证人进行调查，而后将调查笔录在庭审中质证，这实际上是一种变相的书面证人证言，亦同样剥夺了当事人对证人进行质证的权利，同样也为证人不出庭作证开启了方便之门。

二、完善证人出庭作证制度的对策措施

证人出庭作证率偏低，已是目前围绕法庭审判工作的一个主要难题，必须采取相应的对策，完善证人出庭作证制度，及时加以解决。

（一）出台证人拒绝出庭的制裁性条款

证人出庭接受质询是一项义务，是义务就应当是强制性法律规范，拒不出庭作证就应有相应的法律制裁，现行立法对义务与制裁的失衡亟需修改，明确规定证人无正当理由拒绝出庭必须承担的法律责任，确立起证人必须向法庭作证的义务观念和作证以法庭为中心的观念，用国家强制力强制证人出庭作证。

强制性措施应视具体情况而定，证人负有作证义务而无正当理由拒不出庭的，实质上是属于妨碍诉讼活动的行为，对于经法庭通知拒不到庭情节轻微，可采取拘传措施，强制将其拘传到庭，对于拒不出庭情节严重的，可予以拘留或罚款，并责令他们承担相关的诉讼费用，情节特别严重的可依法追究刑事责任。

（二）完善证人经济补偿和人身保障机制

出庭作证虽然是证人的法定义务，但却没有任何理由要求证人承担出庭作证所造成的误工损失以及交通、食宿费。经济补偿制度应包括工资或因误工而减少的收入，生活费、住宿费、交通费。上述合理费用及支付方式均要有明确规定和实施细则，以利于审判实践操作，在刑事诉讼中，应由国家设立证人出庭作证的专项补偿基金，纳入国家财政预算，统一管理，专款专用。证人证言被法庭全部采用的，相关费用由败诉方承担，部分被采用的，由当事人分担，未被采信的，则由申请人承担。

在赋予证人经济补偿权的同时，应完善证人及其近亲属的人身保障制度。为证人自愿出庭作证提供良好的法制环境，消除证人担心遭受打击报复的心理障碍。对证人的保护应扩展到事前保护，防患于未然，明确规定法庭在审理前负有责任采取切实有效的措施，以防范各种对证人不利情况的发生。

与此同时，应强化对证人的保护措施：一是证人的身份保密制度，主要是指较大争议和矛盾冲突较大的案件；二是证人的安全保护制度；三是证人出庭作证的妨碍排除制度，要免除证人出庭作证的后顾之忧，这是保证证人能够心无旁骘提供证言的关键。对于发生任何打击报复证人的行为必须及时予以制止并给予严厉打击，对于证人申请保护时，应采取切实有效的措施，且对证人的保护不应仅限于其本人，还应扩展到其近亲属，从立法上完善起安全保障制度。

（三）严格限制证人书面证言的采用

证人出庭作证是树立现代司法理念的基本原则，强调证人出庭作证严格限制其排除条件，否则就会造成书面证言的滥用，影响庭审功能的发挥。基于我国目前的实际情况，由于各方面的限制和制约，要求一切证人出庭作证不切实际，但应设定一个严格的限度标准，除不得已采用书面证言外，应一律排除书面证人证言的使用，即除存在有无法对提供原始证言进行了反询问的客观情况外，同样也无法找到具有同等证明价值的其他证据资料代替，不得不使用书面证言，如临终遗言、已故者在执行职务时所作的陈述、证人出国或下落不明等，其余书面证言应视为非法证据，不得进行质证。另外，证人如确有客观情况无法出庭作证，可由当事人申请法庭予以证据保全，但应对此提供相关证据，并允许对方当事人质疑，否则该书面证言则不予采用。

证人出庭作证率偏低除上诉多方面原因外，还应加强法制宣传教育，提高公民的法制意识，健全证人出庭作证的舆论环境，形成一种全社会保证证人作证、支持证人作证的良好氛围，从而从根本上彻底转变证人出庭作证率偏低的现状，最终达到实现社会公平、正义与和谐的目的。

证人出庭率低的原因分析

我国司法实践中证人出庭率低的现象普遍存在，不论是民事诉讼还是刑事诉讼都是一样，相较而言刑事诉讼中证人的出庭率可能就低上加低了。以下从立法、司法、社会三个方面分析其原因。

（一）立法上的原因

首先，我国刑事诉讼法没有从根本上确立证人应当出庭作证制度，而且各种规定存在矛盾，致使证人对是否出庭作证问题具有“法定的选择性”。

其次，法律没有确立“传闻证据排除规则”，对书面证言的使用未作任何限制，致使根据传闻证据定案的做法大行其道。刑诉法第157条规定：“公诉人、辩护人??对未到庭的证人的证言笔录??，应当当庭宣读。”也就是说，不到庭证人的证言笔录经过当庭宣读，可以成为定案依据。这种不加限制地使用书面证言的情况，违背了现代诉讼制度最基本要求。现代各国审判制度的通例是，在法庭审判中必须最大限度地实行直接言词原则，排除不能经过

法庭质证的“传闻证据”，包括庭前获取的书面证言。排除传闻证据，是英美证据法中最重要的规则。

第三，证人的权利、义务、责任在法律规定上不平衡，证人权利保护制度、不出庭作证的责任追究制度均没有真正确立，致使证人出庭制度的推行困难重重。权利义务相一致是我国宪法的原则，公民不能只享有权利而不尽义务，也不应只尽义务而不享有权利，违反义务必须承担一定的责任。刑事诉讼中证人履行法律规定的作证义务，承担因作伪证或隐匿罪证所应负的责任，他们当然应享有一定权利。但1996刑诉法和98《解释》中，证人的权利、义务、责任均严重失衡。

第四，证人证言效力具有不确定性。1996 刑诉法规定，证人证言的固定，在不同的诉讼阶段可采取“书面证言、询问笔录、法庭笔录”三种形式，但是对哪一个阶段的证言效力优先却没有明确规定。因此，在司法实践中，当出庭作证的证人证言出现反复时，司法人员由于不清楚哪一种证言的效力应优先，在审查判断证据时往往无所适从，从而增加了审理的难度。

第五，证人出庭作证的程序性规则不完善。（1）由谁传唤证人，如何传唤，法律无明确规定。《刑事诉讼法》第151条第4款规定，人民法院在决定开庭后，应在开庭3日前将出庭通知书送达有关证人。可是，如果证人无法定理由拒不出庭，那么，应由哪个部门、以何种方式将其传唤到庭，法律却无明确规定。司法实践中，法院认为自己已将传票发出去了，证人到不到庭是检察院的事；而检察院则认为，传票是法院发出的，证人是否能按时到庭作证当然是法院的事，法院有义务以合适的方式将证人传唤到庭。因此，在证人出庭作证问题上，法院和检察院之间存在互相推诿的现象。（2）对特殊证人的出庭缺乏可操作的法律依据。特殊证人主要是指未成年人、有生理缺陷者及其他特殊情形之证人。这些证人由于其某一方面的特殊性，在被要求必须出庭作证的情况下，法律理应给予不同于一般证人的特殊关照。但在目前我国的诉讼制度中，有关这方面的规定可以说少之又少，很不利于调动证人出庭作证的积极性，只好用书面证言来代替。

（二）司法上的原因

第一，控诉方原因。抗辩式审判方式的引入，对公诉人出庭支持公诉提出了更高的要求。与其他证据相比，言词证据具有可变性、易失真等特点，对言词证据的认定难度相对较大，需要有较高的综合分析判断能力。有些公诉人担心证人出庭作证会改变以前的证言，打乱支持公诉的计划，且难以及时应变，易处于被动境地，甚至会由此改变案件的性质。而当庭宣读证言笔录则较为稳妥，可以避免出现翻证的复杂局面。因此对证人出庭作证持消极态度，不提出申请甚至不希望关键证人出庭，更不会采取积极措施保证证人到庭。

第二，辩护方原因。一方面辩护人与公诉人一样，对证人出庭作证存有顾虑，另一方面辩护人由于业务水平等多种原因对应当出庭作证的证人所做的工作不到位或力不从心，有时由于疏忽大意甚至未向法院提供出庭作证的证人名单。同时也有部分辩护人职业道德低下，受经济利益驱动而唆使证人不出庭作证，也是导致证人不出庭的原因之一。

第三，审判方原因。虽然法律规定出庭通知书至迟在开庭三日前送达证人，但在司法实践中，由于法官对证人出庭作证的认识不够充分，经常是在控方或辩方提出申请证人到庭作证时，论刑事证人出庭作证被动地传唤证人到庭，加之由于证人公出、搬迁或系流动人员，致使短时间内难以查找。即使人民法院已向证人送达了出庭通知书，但据此人民法院往往认为自身已履行了法律规定的职责，至于证人是否出庭，则应该是人民检察院或律师的事情，因为证人所担当的是控方或辩方的证人，由此造成了在保证证人出庭问题上两个机关相互推诿的现象。对虽已通知，但无正当理由明确表示不出庭的证人，人民法院则显得束手无策。此外，由于结案指标的压力过大，证人出庭会提高诉讼成本，且程序复杂、工作难做，一些证人甚至还要求提供人身保护等等，因此法官往往容易采取直接采用书面证言的简化做法，而对敦促证人出庭作证的积极性不高。

（三）社会上的原因

首先，中国人情社会千年积淀下来的巨大世俗力量阻碍证人出庭作证的积极性。费孝通先生在《乡土中国》一书中曾论述过，生活在中国社会里的每一个人都不是孤立存在的，他的关系网就像是往平静的水面上扔了一颗石子后激起的一圈圈涟漪，最中心的位置是自己，离自己最近的一圈是父母兄弟，再往后是亲戚朋友，„„人们更多的是依靠人际关系而非法律制度的保障生活着。若为出庭作证而破坏了这种美妙的和谐，后果往往是证人与原有的生活关系决裂。传统文化中的封建意识、中庸之道、隐忍退让等因素造成的“厌诉”心理，像一只无形的手，在阻碍证人出庭作证的行为。

其次，法律意识淡薄是证人不愿出庭作证的另一原因。我国民主和法治的启蒙阶段过短，公民没有亲历百年法治环境的生活积累，没有先天形成对法律的虔信，造成整个社会法律意识淡薄，公民法治观念普遍不强，对我国的法治建设产生重大冲击，欲消弭这一负面影响并非一朝一夕的事，而是需要几代人几十年的努力。

再次，特殊职业的证人不出庭作证给了普通大众强烈的心理暗示效应。实践中，在遇到重大案件时，部分领导干部更有义务、有责任出庭作证，给普通大众做示范、表率作用。但在渎职等腐败案件中，却鲜有领导出庭作证。这些行为对普通大众具有强烈的心理暗示效应。连受保护相对较好、素有人民公仆之称的党员干部都会有所顾忌而没有出庭作证，更何况普通大众呢？因此在法律不能提供给社会大众一致有效的法律保障时，个人最好的对策是明哲保身，少染是非。同时，侦查人员作为执行职务过程中知悉案件事实的特殊证人，其不出庭作证也给一般证人以仿效。

最后，也是最为直接的是害怕打击报复、不愿承担责任促成证人拒绝出庭作证。证人出庭作证与书面形式的作证不同，他要直面被告人证实或揭露被告人的犯罪事实，在表达方式上更显直接，感觉更像是自己在庭上作证“加害”于被告人，加重了被告人的刑罚，因此担心事后会遭到被告人及其亲属的打击报复。特别是一些带有暴力、团伙性质的犯罪，有的人甚至到公安机关报案的勇气都没有，更何况面对面出庭作证。此外，一些证人有轻微违法行为，介乎一般证人和犯罪嫌疑人之间，随着案情的深入，他的身份可能发生变化，因此这类证人通常拒绝出庭作证，害怕自己的污点被公之于众。还有，个别证人在侦查阶段作证时说了谎话或者假话，害怕对质公堂被揭穿后要承担法律责任而逃避出庭作证。

纵观上述总结的司法实践中证人出庭率低的三大方面原因，笔者认为其中有货真价实的，也有滥竽充数的。应该被归为滥竽充数者首当其冲的是上述第三个方面的原因即社会上的四点原因，它们根本不能称其为原因，在司法改革的历史长河中，诸如控辩审三方关系、证据制度的引进等问题在改革之初无不遇到了思想文化传统等所谓社会上的原因，但最终这些社会上的原因并没有成为改革的多大阻力。笔者认为，能够影响一项制度存废的根本原因在于该项制度所涉及的利益各方的力量对比，而该项制度最终是存是废也只不过是利益各方相互妥协的产物。同样，关于证人是否应该出庭的制度设置问题也应该是相关利益主体之间相互妥协的产物。在证人是否应该出庭的制度设置这一问题中所涉及的利益方包括：证人、控方（检察院）、辩方、审方（法院），如何处理好这四方的权利义务分配才是设计好证人出庭制度的关键所在。上述的第二方面原因即司法上的原因也不能称为证人出庭率低的原因，其充其量只能算是证人出庭制度设计缺陷在司法实践中的具体表现。因此，存在证人出庭率低现象应归咎于立法上的原因，要想真正的解决司法实践中证人出庭率低的问题也只能从立法上制定的建立着手。当然，应当特别注意的是在证人出庭制度的设置问题上立法者不仅要考虑实体方面的权利义务的设置，也不能忽视其程序方面的权利义务分配。

第四篇：原因对策万能

原因分析法（14条）

一、内外因分析：

1、党性不强；

2、错误的世界观、权力观、事业观；

3、官僚主义严重，工作作风漂浮；

4、决策不科学，不民主；

5、工作艺术欠缺，工作方法不当；

6、推进科学发展的能力有限;

7、对什么问题认识不到位。

8、体制机制不科学、不合理。主要是政绩考评机制和干部考核机制不科学、不合理；

9、投入不到位；

10、科技创新滞后；

11、不健康的政治生态环境；比如“官出数字，数字出官”、“跑官要官、买官卖官”、政绩工程、形象工程、拉“小圈子”、搞“小山头”、贪污腐败等。

12、监管不到位；比如食品市场监管，“八个大盖帽管不住一个月饼。”政府职能交叉，严格监管缺位等。

13、问责不力；比如出现问题之后，问责时失之于宽、失之与软。

14、制度不健全。

主体分析法。

个人；单位；政府；社会；国际。多角度分析

对于宏观的社会问题要分析其政治原因、经济原因、文化原因和社会原因；要分析现实原因，还要分析历史原因；要分析内在原因【主观原因】，还要分析外在原因【客观原因】等等。对于微观的具体社会问题要分析其思想层面、制度制定和执行层面以及人的素质方面的原因。总之是要全面地、多方位地看待问题产生的原因。需要补充的是，我们这里所说的多维度的原因分析，并不是指一对矛盾中必须涉及上述的所有方面，而是提醒各位考生对问题的分析应尽可能地全面到位。

例如造成当前社会不公正的原因就是多方面的、复杂的。既有改革不完善和体制不健全的原因，又有政策执行不到位的原因；既有现实因素，又有历史因素；既有政治方面的原因，也有经济方面的原因，更有社会方面的原因。所以，要维护社会公正就必须根据以上原因提出一整套对策措施。

提出对策的“钻石十三条”

“钻石十三条是内外因分析和多角度分析的写照，更是所有主观题关于“怎么办”这一部分答题的万能钥匙：

一是着眼长远，科学规划。规划就是财富，结构就是效率。规划管长远、管全局、管根本。

二是领导重视，转变观念。“闪电总在雷雨之前，观念总在行动之前。”

具体措施：

要严格实行各地各单位一把手负责制；

要把„„纳入重要议事日程；

要进一步建立和完善引咎辞职制度；

要进一步建立健全领导问责制度；

要进一步加强对问题的调查研究，从源头上理清„„问题的来龙去脉；

要进一步增强„„的意识；

要进一步倡导„„的理念；

各级领导干部要高度重视，树立正确的政绩观，密切关注„„问题。

三是加强宣传，营造氛围。

具体措施比如。电视、电台、报纸、网络等媒体要通过各种形式宣传„„，提高广大人民群众对„„的认识；

舆论关注；

典型示范；

社会示范；

要进一步在全社会营造关于„„良好的文化氛围

四是教育培训，提高素质。

具体措施比如：

通过„„教育培训，进一步提高广大领导干部的„„素质；

通过„„教育培训，进一步提高广大工作人员的„„素质；

通过„„教育培训，进一步提高广大人民群众的„„素质；等等。

五是完善制度，出台政策。“制度是第一生产力”，制度至关重要。规则问题至关紧要，它比技术更重要。

具体措施比如：

要进一步建立健全各项制度（法律），做到有法可依；

激励制度；

利益相关制度；

监管制度；

分工制度；

规则制度；

惩罚制度；

干部考评制度；

决策制度：包括社情民意反映制度、社会公示制度、官员问责制度、社会听证制度、专家咨询制度、决策前的论证制、决策中的票决制、决策后的责任制。

六是创新机制，激活队伍。

在解决社会问题时，我们不但需要组织协调，更加需要形成机制。我们常说的与“机制”相近的含义是指做事情的方式、方法等，但又不等同于这个意思。简单地说，机制就是制度加方法或者制度化了的方法。为什么要形成良好的解决问题和提高工作效率的机制呢？

首先，机制是经过实践检验证明有效的、较为固定的方法。所谓有章可循，机制具有较大的稳定性。例如，党建的工作机制，不因党组织负责人的变动而随意变动，而单纯的工作方式、方法是可以根据个人主观意愿随意改变的。

其次，机制本身含有制度的因素，并且要求所有相关人员遵守，而单纯的工作方式、方法往往体现为个人做事的一种偏好或经验。所谓万众之法，机制具有较大的普遍性。例如监督机制，它既指人人必须遵守的制度，也应该包括各种监督的手段和方法，只有二者结合起来才能发挥作用。

第三，机制是在各种有效方式、方法的基础上总结和提炼的，而方式、方法往往只是做事的一种形式和思路。机制一定是经过实践检验有效的方式方法，并进行一定的加工，使之系统化、理论化，这样才能有效地指导实践。而单纯的工作方式和方法则因人而异，并不要求上升到理论高度。

第四，机制一般是依靠多种方式、方法来起作用的，而方式、方法可以是单一起作用的。

例如，建立起各种工作机制的同时，还应有相应的激励机制、动力机制和监督机制来保证工作的落实、推动、纠错、评价等。建立完善的机制，才能使党的建设稳步发展，保持长久的活力。

具体措施比如：

要进一步完善符合科学发展观的政绩考评机制；

要进一步形成深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的科学决策机制；

要进一步建立健全预防应急机制（编制应急预案，增加人力、物力、财力储备）和保障机制；

要进一步建立健全组织机制、协调机制：包括派工作组／成立专门机构／增加人员等等；

要进一步建立健全建立完善各种监督机制；形成信息的反馈机制；

要进一步建立健全建立和完善奖惩机制。七是组织协调，齐抓共管。

政府的管理就是要通过组织协调，对各种资源进行分配与整合，使各个职能部门能够相互配合，相互协调，进而推动工作的顺利开展。比如解决好“八个大盖帽管不住一头猪”的问题怎么办？比如当前的城管工作需要依靠公安、工商、税务、城管、市政等部门的联合执法，文明办网工作则需要依靠公安、文化、通信、工商等部门的齐抓共管。

八是科技创新，提升实力。科技是第一生产力。十八大指出，我们要建设创新型国家。

九是多方融资，加大投入。“打胜仗没有子弹是不行的。”

马克思主义认为，物质生产实践是人类社会存在发展的基本前提。子曰：“足食，足兵，民信之。”可见，物质上的满足是民心和社会秩序得到保证的基础。

具体措施比如：

在„„方面，适度增加财政投入；

加强对„„的财政和金融支持；

要创新„„技术，推进中国制造向中国创造的转变。

十是强化监管，防范未然。

卢梭说过：“绝对的权力导致绝对的腐败”。权力之所以走向腐败就是因为缺乏必要的监督。

具体措施比如：

加强社会监督（群众监督），设立举报热线（举报信箱）；媒体监督（舆论监督）；

领导（上级）监管；建立完善系统严格的评价、考核的指标体系；

加大整顿力度；违法必究，执法必严：严厉查处和惩处责任人；

发现问题及时纠正，对顶风违纪的行为从严查处，绝不姑息；

有权必有责，用权受监督，违法要追究（强调权力制衡、官员问责）。

十一是转变作风，全面落实。“千忙万忙，不抓落实就是瞎忙。”

十二是举一反三，总结反思。毛主席说过：“我们党就是靠总结起家的。”

十三是借鉴经验，发展自己。

借鉴外面的经验“要精要管用”。取其精华去其糟粕。正所谓人“不迁怒，不二过。”【是不迁怒于人,不重复自己的过错】理性的人总是具有反思和忧患意识的，通过不断的试错积累最终获得成功；来自外部的经验就是借鉴他人长处，正所谓“他山之石，可以攻玉”。

第五篇：上有政策下有对策的原因及对策

“上有政策、下有对策”从本质来说是把上级政策肢解、曲解为我所用，实现狭隘的地方部门利益，甚至是个人私利，实质上是一种消极的政策变通，是对原政策的背离。

第一，“上有政策、下有对策”源于少数领导干部的错误政绩观。一些地方搞“上有政策、下有对策”，说到底是扭曲的政绩观在作怪。他们有的重近轻远，注重多出政绩、快出政绩，对长远发展缺少统筹谋划；有的重显轻潜，热衷于干看得见、摸得着的工作，忽视短时间内无法显现成效的工作；有的重硬轻软，喜欢追求硬指标，轻视不易量化的工作；有的重物轻人，一味追求经济增长速度，较少顾及人民的生活环境和生活质量；有的重局部轻全局，只从局部利益出发，不从全局考虑问题，甚至为了追求局部利益不惜牺牲全局利益；有的重投入轻收益，只看国内生产总值增加了多少，招商引资了多少，不看施政成本，不考虑投入与产出比。正是在这样政绩观的支配下，有些地方领导，为获取眼前产值、税收和利润，通过行政干预开“绿灯”，上马与国家宏观调控政策和产业政策相违背的项目。

第二，“上有政策、下有对策”源于地方政府本位主义。政策执行主体的自身利益需求和行为倾向影响着公共政策的有效执行。作为一个相对独立的利益主体，一些地方政府本位主义严重，大搞地方保护主义，以违背中央、国家政策法规的方式滥用或消极行使手中的权力，以达到维护或扩大地方局部利益的目的。不听中央的话才能获得经济增长的利益，这在一些地方政府官员中很有市场。市场地方保护主义、执法地方保护主义甚至司法地方保护主义，不仅损害了法制统一和市场统一，而且削弱了中央的调控能力。少数地方政府行为企业化，过多地介入经济建设领域，妨碍了市场资源的有效配置，而对于那些具有负“外部性”的问题，如环境污染、安全生产常常是得过且过；对于具有正“外部性”的问题，如义务教育、公共卫生，则是能放手则放手，甚至把一些公共服务甩给了市场。

第三，“上有政策、下有对策”源于政策本身的设计缺陷。政策得到很好执行，前提是政策本身具有合理性，而政策设计本身的缺陷为“上有政策、下有对策”预留了诱发因素，这主要包括三个方面的缺陷：一是政策规定的各项内容没有反映客观存在的现实情况，政策规定的各项行为不符合客观事物的发展规律，在执行中政策规范与客观实际产生了强烈冲突，使政策执行失去了实践基础；二是政策目标错误或者模糊不清、政策内容混乱、政策活动主体的职权责任与活动期限界定不科学，这就给执行者扭曲或曲解政策提供了可乘之机；三是政策体系不配套，新旧政策缺乏连续性，政策层次相互脱节，政策间目标、内容和效应相互冲突等等。这一方面给政策执行带来了困难，同时也给执行者寻找“对策”打开了方便之门。

第四，“上有政策、下有对策”源于政绩考核体系的偏差。随着干部制度改革的深化，干部政绩考核体系也正在逐步完善，但目前仍存在三个方面的偏差，一是考核指标设计过于偏重经济发展的内容，政绩考核只看GDP增长、招商引资的完成数额、财税报表的上缴数据，而其他如教育、文化、卫生、环保等等，都要为之让路；二是考核内容比较随意，对下级官员的政绩考核缺乏科学依据，往往是上级领导一张口，就把某项工作作为干部考核的内容，没有解决以谁为本的问题，使干部大部分工作，都是围绕着上级领导的注意力在转；三是考核体系包含项目过于繁杂，面面俱到，表面上很全面，其实不科学，也与政府职能转变的大趋势不相适应。在这样的政绩考核体系下，政府追求经济增长、企业追求经济效益、个人追求物质财富，对政治建设、社会建设、文化建设统筹不足现象在所难免。

第五，“上有政策、下有对策”源于政策执行的监控不力。对政策执行的监控效果决定于监控组织的权威性大小，也取决于监控资源、监控信息、监控体制的完备情况。在行政监督实践中，由于政府机关内外各种监督之间的关系不够顺畅，各种监督主体程度不同地存在监督权限、方式、程序、范围不够明确、具体等问题，彼此又缺乏联系和沟通，工作中往往各自为战，尚未形成一个严密有序、分工合理、协调互动、运行高效的有机整体，这就给“上有政策、下有对策”行为的产生提供了条件。比如，煤矿安全生产的监控部门存在监控的权威、资金、技术、人力、信息资源严重不足问题，造成实际工作中几个工作人员监督几十甚至几百个煤矿，信息缺乏、检测设备落后，安全生产监控政策执行起来十分困难。在煤矿事故的处理中，监察部门只有建议权，权威性不足，社会舆论、新闻媒体的监督缺乏实质约束性，且容易受权力干扰，导致一些政府和大型企业在政策的执行中大搞“对策”行为。

第一，树立适应科学发展观要求的正确政绩观是遏制“上有政策、下有对策”现象的基本前提。贯彻落实科学发展观，必须牢固树立正确政绩观。树立正确政绩观，首先要解决好“政绩为谁创”的问题，始终把群众的情绪作为第一信号，把群众的需要作为第一选择，切实解决农民增收、企业改制、劳动就业、征地拆迁以及教育、医疗等群众关注的热点问题，用解决关系群众切身利益问题的实际成效创政绩。其次要解决好“创什么样政绩”的问题，始终坚持以人为本，用全面、协调、可持续发展来创造政绩。再次要解决好“靠什么创政绩”的问题，想问题、做决策、办事情，必须实事求是，一切从实际出发，在科学把握本地区本单位发展基础、优势条件和制约因素的基础上，形成切实可行的发展思路，并在具体工作中加以贯彻。

第二，健全科学民主的决策制度是遏制“上有政策、下有对策”现象的关键所在。合理的公共政策需要科学民主的决策制度来保证，而民主决策和科学政策评估是保证政策科学性的前提条件。民主化决策要求在政策制定过程中，既要发挥学术性团体、专业性咨询机构的作用，更要整合政府不同机构内部各种“智囊团”的作用，使不同部门制定的政策通过“智囊团”这一桥梁得到相互协调、配套，增加政策执行的预期性和稳定性。完善决策信息和智力支持系统，增强决策透明度和公众参与度，制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见。只有通过科学决策形成合理完备的公共政策，减少政策执行主体投机行为的可能性，减少违反政策所带来的违规收益，加大政策违规的心理成本和被发现几率，才能使“上有政策、下有对策”所获得的净收益趋向为零，甚至为负，消除“对策行为”产生的收益动机。

第三，完善科学的政绩考核机制是遏制“上有政策、下有对策”的核心内容。探索建立干部政绩的科学考核机制，是推动各地方、各部门落实科学发展观的重要抓手。要抓紧建立内涵更丰富、指标更科学、设计更完善的政绩考核体系，包括劳动就业、社会保障、教育卫生、环境保护等内容都要纳入考核体系。对干部考核评价不仅要关注经济增长的速度，财政收入的多寡，还要注重党的路线、方针、政策的执行力度以及国家有关法律法规的遵守程度。要在政绩考核中增加群众评价的比重，改变自上而下的单一政绩评价体系，融入企业、社会团体特别是人民群众的评价意见，使政绩评价主体多元化，彰显企业、社会团体和群众意见在官员政绩评价当中的重要作用，使地方官员在注重政绩和升迁的同时，更加注重可持续发展，更多考虑公众需要和公众利益。

第四，完善政策执行的监控系统是遏制“上有政策、下有对策”现象的重要保证。政策执行者之所以敢于挑战上级政策的权威性，一个重要原因就是政策执行监控机构法律地位低，权威性不够。有的监控机构隶属于地方政府，受权力干扰大，独立性不强，造成下级监控上级、部门监控政府的问题，机构设计的先天缺陷致使监控效率递减，监控行为流于形式。要通过立法，以法律保障监控部门的独立地位，赋予其更大的监控权力，增强权威性，使监控做到“有法可依”、“有权可依”；要利用现代信息技术建立政策执行的监控系统，收集处理政策执行的完整信息，建立信息控制系统；要加大对监控部门的资金、技术设备、人员编制方面的政策倾斜，资金、技术设备、人员是监控行动得以开展的前提条件，必须改变现在监控部门资源不足的情况，使政策执行得到充分的资源支持，避免由于资源不足而导致“下有对策”现象泛滥。