住房体制改革

第一篇：住房体制改革

住房体制改革

2010级经济学一班倪成 学号：1010021040

摘要：自1978年住房制度改革以来，我国正式确定了房地产市场的全面市场化，随着二十多年来中国经济的高速发展和城市化进程的加快，房地产市场有了极大的发展。房地产市场逐步形成并成熟，但这当中包含的各类问题也急需解决。通过回顾我国房地产发展的历史过程，提出房地产发展过程中存在的问题并提出相关政策建议。

关键词：住房制度改革;房地产市场;政策调控引言

房地产市场对我国的经济贡献卓著，在已过去的10年，是中国房地产飞速发展和取得巨大成就的十年。当前的房地产已经发展成为包含土地、建筑、交易和金融服务的多部门的重要产业。在消费、投资和出口贸易这三大经济增长的动力中，投资和出口构成了中国经济增长的核心，其中房地产是投资中的重要力量。住房是人们的生活必需品，但同时也是一种投资产品，随着投机行为的增多，价格日益高涨的住房极大的影响并改变着人们的生活状态。因此，本文将回顾房地产发展历史，找出发展中存在问题，并寻找合理的出路。房地产市场发展历程回顾

2.1 第一阶段：房地产市场初步形成（1978至1991年）

1978年之前的二十多年中，我国没有房地产业，只有建筑业。1978～1991年，随着住房制度改革和土地使用制度改革的进行，房屋和土地既是产品和资源，又是商品和资产的认识逐步加深，房地产价值逐渐显化，房地产市场初步形成。

2.2 第二阶段：房地产过热和市场调整（1992至1997年）

1992年房改全面启动，住房公积金制度全面推行。1993年“安居工程”开始启动。1992年后，房地产业开始快速增长，月投资最高增幅曾高达146.9%。房地产市场在一些地区一度呈现混乱局面，在个别地区出现了较为明显的房地产泡沫。1993年底宏观经济调控后，房地产业投资增长率普遍大幅下降。1994年继续1993年下半年的宏观调控。由于1995年仍然实施适度从紧的财政政策和货币政策，经济由热转冷，房地产市场也沉寂下来，从1996年开始，经济已由短缺转变为相对过剩，产品卖不出去，企业停产，工人下岗；1997年又遇亚洲金融风暴。随着整个经济出现“通货紧缩”，房地产市场进入了低潮。

2.3 第三阶段：房地产市场平稳快速发展（1998至2002年）

由于住房制度改革不断深化，与此同时居民收入水平的提高，住房成为新的消费热点。1998以后，随着住房实物分配制度的取消和按揭政策的实施，我国房地产市场和房地产业进入了平稳快速发展时期，房地产业成为经济的支柱产业之一。

2.4 第四阶段：房产价格持续上扬，宏观调控加强（2003年至今）

2003年以后，房地产投资快速增长，房地产价格大幅上涨，住房供应结构不合理矛盾突出，房地产市场秩序比较混乱，政府接连出台了许多政策措施对房地产市场进行调控。从2003年下半年开始，政府从严把土地、信贷两个闸门入手控制房地产投资的过快增长。从2005年开始，政府强调做好供需双向调节，努力采

取相关政策措施稳定房价。从2007年下半年开始，宏观调控的着重点转向大力建立健全城市廉租住房制度，改进和规范经济适用住房制度，进一步采取有关政策措施抑制房地产价格过快上涨。2008年后半年由于全球金融危机影响，经济乏力，直接波及到房地产市场。全国房地产市场呈现量价齐跌的形态。2009年在国家宽松货币政策的刺激下，房地产市场又出现了投资加快、销售增加、价格快速增长的回暖局面。2010年房价上涨趋势加快。针对这种状况，我国房地产政策频出，差别化信贷政策空前严厉，税收减免、金融支持等政策大力鼓励保障房建设，房地产市场秩序管理力度加强，这一系列政策出台使房地产市场交易量增长乏力，价格快速上涨情况最终得到有效遏制。我国房地产市场发展存在的问题

我国房地产市场发展时间较短，由于政府对房地产市场的管理需要认识过程，在过去的二十年里，房地产运作规范度较低，虽然这样有利于房地产的放开发展，但也造成了一些秩序的混乱。

3.1 土地供应不合理

在过去二十几年的房地产发展中，政府将土地以很低的价格划拨给一些房地产商，使得在房产开发过程中土地所占成本较低，以较低价格得到土地的房产商快速致富，而有些房产商拿不到一手划拨地，就需要去买别人倒卖的二手地、三手地，这就造成有些房产商拿到的土地成本较高，甚至超过了国际上公认的土地价占房价20%的比例。这样既影响了房地产企业之间的公平竞争，也容易出现腐败行为。

3.2 房产价格相对较高

许多人把房产作为投资项目，进行投机买卖，这就导致房产的需求一直处于旺盛状态，房地产行业的利润率远高于各行业的平均利润率，并且一直在快速增长。国际上房产利润率一般维持在5%左右，高的有6-8%，与之形成对比的是中国的房地产利润率已经高达30-40%。在国外人们购买一套适于居住的房屋仅是年工资的3-5倍，而国内工薪家庭购买一套房的费用大多是年工资的10-20倍，这样的情况如不加以调控，广大居民的住房困难情况的缓解就遥遥无期。

3.3 建筑安装成本所占比例偏低

在国外建筑安装成本约占房价的70%，除此，余下的土地和各种税费、利润仅占售价的30%。中国房价中的建筑安装成本仅占30%。这个数字说明我国的房屋定价偏高，利润过大。换句话说，在建筑房屋的过程中，劳动力所得报酬过少，特别是农民工没能享受到该有的待遇，而农民工劳动的剩余价值都变成了老板的高额利润。

3.4 房地产企业自由资金率较低

我国的房地产商拿到土地后，多以土地为抵押，向银行贷款。这种“空手套白狼”的情况在房地产界屡屡出现。房地产自由资金少这种情况的存在，给银行业带来了很多风险。这最终会导致银行大批呆账坏账的产生。

3.5 旧城改造拆迁引发的矛盾普遍存在有不少的房地产企业看中一些城中村的商业价值，在很多地方政府经营城市的愿望特别强烈情况下，就出现了大拆大改。因为拆改的越多，GDP增长的越快，于是拆迁范围越来越大。有些地方把原来的住宅区改成商业区，把仅建成三四十年的住房定为危房，不顾老百姓的利益。由此造成群众上访事件频发。这是极其不利于我们顺利构建和谐社会的。所有的拆迁都应该以人为本，多替百姓着想。4 促进房地产健康发展的政策建议

第一，建立科学的居民住房消费目标和消费模式。一是根据科学发展观和我国土地资源和人口状况，明确在当前经济发展阶段，90平米住房可以满足中等及中低收入普通居民的住房需求；二是准确统计中等及中低收入普通居民的自住房需求，按照实际需求安排中低价位、中小套型普通商品住房的供地计划和建设计划；三是提倡根据消费能力“租、购并举”的科学消费模式，合理引导普通居民的住房消费。

第二，调动地方政府落实调控政策的积极性，为地方政府认真落实调控措施创造制度条件。一是改革地方官员的政绩考核制度，减弱GDP增长的影响；二是改革、完善分税制度，使地方政府的事权与财权相对称；三是改革土地收益制度，减少地方政府对土地收入的依赖。

第三，完善住房保障制度，满足普通居民购房需求。政府应该承担起保障中低收入居民住房的责任，建立完善的住房保障制度。一是根据低收入居民的支付能力，建立多层次的住房保障体系。对低保人群实施廉租房政策；为低收入者提供经济适用房；二是建立住房保障基金，解决资金来源；三是建立低收入人群的住房档案和分配制度，并跟踪了解和及时调整，根据实际需求安排住房投资和住房分配，做到应保尽保。同时，政府要给予中低价位、中小户型普通住房建设一定的政策支持，按照需求增加普通住房的供给。并制定普通住房定向销售细则，在分配、房贷利率、首付比例以及公积金贷款使用方面给予优惠，满足普通居民购房需求，降低购房成本。

第四，推动不动产税的实施，合理配置房产资源。根据居民持有住房的情况，征收不同的财产税，可以通过税收手段抑制投资需求、充分利用存量房源，为地方财政提供稳定收入来源，是解决当前房地

5住房体制中的问题

（一）住房公积金制度有待进一步完善

现行住房公积金制度中存在两极分化情况严重、住房公积金的个体差异过分悬殊、住房公积金占个人工资收入的比重过高、一些企业利用住房公积金规避企业所得税和个人所得税、住房公积金的覆盖面不够广、住房公积金贷款限额偏低、住房公积金管理不善等现象，不利于住房公积金制度的健康有序发展。

《国务院住房公积金条例》规定，住房公积金每月按工资基数的一定比例缴交。但对工资基数界定未作具体规定，由各地自行规定，且未对工资基数实行封顶，造成不同单位之间、同一单位职工之间住房公积金月缴额过分悬殊。如有的单位职工平均月缴交额高达３０００元，有的单位平均不足２００元，个体最高达上万元。显然存在过分悬殊有失公正性和保障性，存在利用住房公积金规避企业所得税和个人所得税的嫌疑。由于与工资收入挂钩，造成高收入者得高额住房公积金，低收入者少得住房公积金的怪现象。

由于住房公积金管理机构对《住房公积金条例》的宣传和执法力度不够，住房公积金的覆盖面明显不够广。据来自建设部的数据显示，２００４年实际缴存职工人数为６１３８．５万人，覆盖率仅为５８．４％。主要是住房公积金还存在应建未建的现象，如一些民营企业、外商投资企业、城镇私营企业的职工还未建立住房公积金制度，大量进城务工人员，非常需要在城市买房或租房居住，但目前住房公积金也没有覆盖到他们身上。一些单位利用当前就业压力，对一些新招员工签订固定薪酬合同，将住房公积金故意排除在外。

住房公积金的作用没有得到完全发挥。据建设部数据显示，截至去年底，全

国住房公积金缴存余额为４８９３．５亿元，除去个人住房贷款和购买国债，仍有沉淀资金２０８６．３亿元。这些资金的保管运作完全掌控在３４０多家住房公积金管理中心手中。近年来挤占、挪用等违法违规现象时有发生。对住房公积金的运作管理强化监管已刻不容缓。由于住房公积金管理委员会制度没有真正发挥职能作用，“房委会决策”流于形式；住房公积金管理中心未能真正作为“不以营利为目的的独立的事业单位”运行，个别地方资金管理分散，有过分追求自身利益的现象；住房公积金的作用没有得到充分发挥；一些地方住房公积金监督机制不健全，住房公积金存在风险隐患。

（二）住房补贴制度矛盾突出，住房补贴发放进展缓慢

以杭州市区为例，对１９９８年１２月３１日前参加工作的住房未达标和无房户按可享受面积每平方米１２００元发放住房补贴，对１９９９年１月１日以后参加工作的无房新职工按月工资的２５％发放住房公积金补贴。

一方面，对于杭州市市区商品房价高达每平方米１００００元甚至远郊也高达７０００元以上，住房补贴简直是杯水车薪；另一方面，企事业单位对庞大住房补贴资金需求不堪重负，至今累计发放率不到２０％。新人的住房补贴比例又明显过高，按现行住房公积金同口径计算，住房补贴每月普遍高达１０００元，新老职工之间严重不平衡。

（三）住房供应体系亟待完善

过高的商品房价使大多数中低收入家庭的住房梦难以成为现实，苛刻的廉租房条件使一些低收入家庭既买不到也买不起经济适用住房，又不能租住廉租房。根据《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，对不同收人家庭实行不同的住房供应政策。最低收入家庭租赁由政府或单位提供廉租住房；中低收入家庭购买经济适用住房；其他收入高的家庭购买、租赁市场价商品住房。由于商品房价过高，广大中低收入家庭对政府经济适用住房寄予厚望，而经济适用住房供应量又非常有限，供需矛盾非常突出。同时，这里还存在一个由什么机构、怎么来认定个人家庭收入的问题。由于巨大的利益差异，又缺乏相关权威的收入证明机构，收入线的划分形同虚设，使得一些事实上的中高收入者能利用各种手段，模糊收入来源，混入购房队伍，加剧供需矛盾。

（四）异地调动、军转干部住房政策矛盾较大

由于各地经济、社会发展的不平衡，住房政策、标准、需求有较大的差异，各地住房政策也不尽相同，这对组织需要异地调动的干部、军转干部的住房安置带来较大的差异和矛盾。从落后地区调到发达地区工作的干部、军转干部解决自住住房的能力较弱，难度很大。由于干部交流、异地调动造成两地分居的家庭又增加了居住成本，个人难以承担。

（五）住房维修基金作用没有得到有效发挥

在公有住房按房改政策向住户出售时，原产权单位按售房款的１５－３０％提取了住房公共部位和公用设施维修基金简称住房维修基金，由于同一小区或同一幢住房原产权有多个单位管理交叉，许多居住区没有成立业主委员会，房改部门没有统一的可操作的住房维修基金使用管理办法，使得住房维修资金长期在银行沉淀，其作用没有得到有效发挥结束语

住房问题是关系民生的大问题，2010年持续飙升的房价因超过百姓承受能力而招致广泛意见。中央政府连年出台一系列调控措施，但房地产市场调控并未达

到非常理想的效果，下一步该如何着力？我们需要深刻反思历史，密切关注现状，积极筹划未来。政府还需继续完善和落实房地产调控政策，与此同时要注重长远的制度建设，做到标本兼治，为更好的调控创造条件。

参考文献

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第二篇：关于住房公积金管理体制改革的探讨

关于住房公积金管理体制改革的探讨

——以上海市为例

单克强

2012-11-28 10:32:00 来源：《海南金融》2012年第9期

摘要：住房公积金改革要着力于保值增值，促进住房公积金规模不断扩大，成为多数职工住房筹资渠道的主要来源。由于资金管理专业能力和风险控制水平的差异，银行比公积金管理中心更能够支付缴存人较高的回报；公积金管理中心应当与资金经营管理分离，专门履行对公积金的政策监管。住房公积金存款利率高于商业存款的市场利率，对公积金存款利率设置保值的最低保障线。由于高收益伴随着高风险，要分离公积金贷款与存款的资金联系，将公积金经营风险转移到承办银行，实现公积金运行风险的可控。

关键词：经济金融，住房公积金体制改革

由于住房资金需求量很大，构建住房公积金制度以积累住房资金，从而提高职工购买住房的能力。国外住房公积金模式可分为强制储蓄型和合同储蓄型。强制储蓄型是通过国家法律和行政规定等强制性手段，要求雇主和雇员将雇员工资收入的一定比例定期存入指定机构，该机构以优惠贷款方式支持雇员住房消费，比如新加坡的中央公积金制度。合同储蓄为借贷双方通过契约筹措住房资金，日本的邮政储蓄模式和德国的契约模式都属于合同储蓄模式。中国1991年启动住房公积金制度，1999年4月颁布实施的《住房公积金管理条例》，在2002年曾修订过一次，最近中华人民共和国住房和城乡建设部(以下简称住建部)已启动第二次修订工作。除对住房公积金的用途进行调整和强化监管外，还应当积极推进管理体制的改革。由于上海市对住房公积金管理比较规范，公积金数据的信息披露比较全面，以上海市为例能较好地分析我国当前公积金管理状况。

一、住房公积金运行基本情况分析

从1991年上海市在我国率先启动住房公积金制度，至2011年已经运行21年，上海市当年归集住房公积金499亿元，累计归集公积金3150亿元，2011年末公积金缴存人数达到450.2万人，累计为156.4万购房户发放公积金贷款，公积金制度为支持城镇职工购房取得一定的效果。

(一)公积金对解决职工住房问题贡献较小

住房公积金制度的初衷，是为职工积累购房资金来源。我国经济呈长期稳定高速增长，职工收入逐年稳定增长，住房购买力不断提高。但从住房公积金归集购买力，即公积金归集与商品住房销售额比重看，在1997年达到最高的27.64%，而在2004年下降到7.71%，依靠公积金归集资金难以积累住房购买能力；从住房公积金使用购买力，即公积金提取额加上贷款与商品住房销售额比重看，在2000年达到最高的33.8%，而在2004年甚至下降到9.78%，住房公积金的使用没有成为购买住房主要资金来源。住房公积金存款低利率政策，导致公积金对住房购买力严重贬值，职工收入的倍增都没有赶上房价上涨。在现行住房公积金体制和政策下，公积金对解决职工住房难有较大贡献。

(二)职工公积金购房能力下降

住房公积金归集21年，对于个人累计缴存将逐年增加，对住房购买能力必然是呈上升趋势，应当成为职工购房的主要资金来源。但职工对于住房公积金的缴存购买力，即人均累计缴存公积金与90平米普通住房售价比，不仅增加非常缓慢，而且在2004年、2007年、2009年和2010年反而下降，住房公积金累计缴存额很难赶上房价的上涨，缴存购买力到2011年仅5.78%。对于仅能够惠及部分缴存人的公积金贷款，按照当年户均贷款购买90平米普通商品住房，在1999年达到30.17%以后，呈逐年下降的趋势，到2004年仅为17.04%。近年来有所增加但也一般都在三成以下，职工依靠住房公积金缴存离买房距离偏远，而依靠公积金贷款也难圆买房梦。

(三)当前住房公积金贷款是少数人受益

即使不考虑公积金缴存的退出人数，公积金贷款受益人数占缴存人数的比重也很低。从公积金贷款受益率，即当年公积金贷款人数与缴存人数比重看，2002年达到3.96%高点以后，出现拐点逐年下降到3%以下徘徊，在2007年和2009年，由于房价大涨出现两个公积金贷款购房高点，最高为5.05%。从贷款累计受益率，即公积金贷款累计人数与缴存人数比重看，在2009年最高达到37.47%后，出现拐点并呈逐年下降的趋势。由于公积金贷款存在同一人多次贷款，以及存在公积金缴存人退出群体，因此贷款受益率尤其累计受益率将更低。从住房公积金体制运行21年以来，公积金缴存人大多数没有获得公积金贷款，多数职工仅仅是住房公积金廉价资金的提供者。

二、对住房公积金管理体制的分析

我国住房公积金制类似于强制储蓄型，是政府用强制手段筹集住房建设和职工购房资金。住房公积金管理中心是“不以营利为目的的独立的事业单位”，具体从事住房公积金的行政管理、存贷款审批和管理、风险管控、资产保值增值、保障性住房的投资和管理等业务[1]。公积金管理中心与缴存职工存在债权债务法律关系，归集资金除了发放房贷，资金的主体留存在住房公积金管理机构，主要投放在国债、银行存款等安全资产，资金流动性仅是以城市为管理单位，采取自我循环的封闭管理模式。住房公积金为了低贷而实行低存，增值收益用于建立贷款风险准备金、管理费用和建设廉租房的补充资金。

(一)公积金没有强化惠民的定位

公积金对职工住房贡献较小，是因为对公积金性质没有强化惠民的定位，留下了对缴存人不公平性的制度隐患，阻碍缴存人参与公积金的积极性，因而制约了公积金规模的扩大，导致公积金对住房保障效果较小。由于制度安排没有从缴存人利益出发，因而对存款利率定得非常低，严重低于资产价格上涨幅度，甚至低于通货膨胀率，处于不断贬值的状态，而且对提取公积金设置了很高的门槛，广大职工看着自己的公积金在不断贬值无能为力。由于住房公积金规模没有迅速做大，而且公积金管理中心的风险管理水平也不高，导致住房公积金大量闲置在银行。据2008年末全国数据，公积金存款余额12116亿元，贷款余额仅6194亿元，存贷比仅51.12%。由于住房公积金在客观上没有惠及大多数缴存人，如果说合理避税对高收入群体参加公积金还有一点吸引力，而广大中低收入群体甚至把公积金看成政府的收费，住房公积金在不断贬值下成为缴存人的捐款和奉献。

(二)公积金所有人的权益分离

公积金积累资金购房能力难以提高。这是因为公积金所有人权益没有得到重视和保护，所有人的公积金缴存人与管理人的公积金管理中心存在权利倒置，管理人对公积金实质上行使了金融企业法人的权力，而所有人对公积金归集、运用、收益的制度和管理中没有任何话语权，管理人不可能会对缴存人尽责的动机。一是公积金所有人对管理人缺乏约束。公积金怎么用、贬值怎么办、风险怎么防等，成为与公积金所有人不相干的事。比如，管理人拟大量利用公积金贷款支持保障性住房建设，据住建部2010年在28个城市启动试点，申请贷款额度共约493亿元。公积金贷款支持保障性住房建设本无可厚非，但未见管理人对支持保障房的公积金保值增值的论证，也未见管理人在贷款风险防范任何的制度安排，反映了管理人对公积金只能是从自身需要来考虑，不会顾及到公积金缴存人的意愿和利益。二是公积金管理中心成为利益主体。住房公积金管理中心是住房行政部门的代理人，与住房行政部门存在上下级和利益共同体的关系，住房公积金由住房行政部门制定政策(立法规)，而公积金中心既是监管人又是经营支配人，实际上形成了立法、监管、经营一体化，公积金管理中心成为公积金的利益主体，公积金成了管理人低成本集资的小金库。如果说我国基本制度难以分离立法与监管，那么就必须分离对住房公积金的监管与经营，否则，对于住房公积金出台的任何制度，都将会有利于公积金管理中心而有损于公积金缴存人。如果对住房公积金管理没有新的制度安排，就不会改变公积金缴存人资金不断贬值的状态。

(三)公积金保值增值与风险防范

现行住房公积金体制下，公积金面临不断贬值的风险，基本不存在增值的可能，防范公积金的案件风险，控制公积金的投资风险，是当务之急。公积金不能增值就难以做大规模，而风险原则也将减少对中低收入群体的贷款，从而制约了公积金发挥对广大缴存人住房保障的作用。一是对公积金管理人缺乏必要的制约。近年来，发生了北京住房公积金管理中心朝阳分中心原主任刘毅腐败案、云南省丽江市住房公积金管理中心原主任王琼英腐败案、河北保定3亿元住房公积金被挪用等事件。因此，迫切需要加强对公积金的统一监管，强化对公积金中心负责人的制约，积极消除属地化监管的弊端。二是公积金利率机制偏向高收入群体。实行低成本吸收存款和低利率发放贷款，按照贷款风险管理对偿还能力的要求，住房公积金贷款发放应当优先高收入家庭，而当前高房价又使低收入家庭买不起住房，公积金贷款成为了高收入家庭的特权。广大低收入家庭公积金存款在不断相对贬值，而少数高收入家庭享受公积金贷款优惠利率，形成低收入家庭补贴高收入家庭的“逆向”机制。三是对公积金防范风险应当是重中之重。由于对公积金的管理不够严密，出现了个人利用公积金贷款炒房的现象，给公积金带来较大的风险。有人提议对闲置的住房公积金，是否可以进入资本市场实现增值。笔者认为必须禁止公积金进入资本市场，不仅因为资本市场还缺乏良好的市场环境，而且公积金管理中心也不具备合格代理人主体性质，并且公积金存在委托人和受托人职责不清的双缺位，进入资本市场必然会遭受重大损失。

三、对住房公积金管理体制改革的建议

对住房公积金管理体制改革的建议，离不开对公积金管理中心的性质定位。可以归纳为三种主要观点：一是住房公积金管理中心要承担好监管职能，并拓展信贷管理和资金营运等金融职能；二是将住房公积金管理中心定位于政策性金融机构，改变目前住房公积金中心的“事业单位”性质，将其发展成为吸收公积金存款、直接发放公积金贷款的金融机构；三是剥离公积金管理中心目前所具有的经营职能，使之从金融机构转变为一个纯粹的不受部门利益牵制的监管者，将运作交由有信誉的专业公司承担[2]。第一种观点将强化公积金管理中心的监管与经营职能，目前住房公积金管理体制的弊端将进一步放大。第二种观点是弃本求末，既要再组一个建新的公积金监管机构，又要强人所难把公积金管理中心转为金融机构。第三种观点比较符合我国住房公积金管理的实际，笔者建议对公积金专业管理可以交由承办银行，这样既体现住房公积金管理体制的延续，又利用银行资金经营和风险管理的专业能力，实现住房公积金的保值增值和风险控制。

(一)强化住房公积金惠民的定位，努力扩大公积金规模

对于住房公积金管理体制改革，要进一步强化住房公积金专款专用，用于职工自住住房的购买、建造、翻建、大修等方面，逐步实现住房公积金由“制度全覆盖”向“人群全覆盖”的转变。但改革的出发点是要强化住房公积金惠民的政策定位，保证公积金缴存人资金的合理回报，以促进住房公积金规模不断扩大，成为职工住房筹资渠道的主要来源。一是公积金存款利率应当高于资金的市场利率。由于公积金具有个人强制储蓄属性，而且公积金存款具有明显的长期存款性质，从住房公积金政策的惠民出发，就应当给予公积金存款较高的优惠利率。建议公积金存款利率必须高于银行同期存款利率，可以适当高于同期长期债券利率，并对公积金存款利率设置保值的最低保障线，这样可以促进居民参与公积金的积极性。二是由政府对公积金贷款提供补贴。公积金贷款优惠利率的资金补贴，不应该来自公积金缴存人，公积金不应当定位一些人补贴另一些人的“互助基金”，更不是低收入者补贴高收入者，而应该是由政府财政贴息的“普惠基金”，以及政府规定承办银行对公积金贷款的合理让利。建议政府建立住房保障的专项基金，对公积金贷款利息进行补贴，优先资助符合享受保障性住房条件的家庭。

(二)分离公积金的监管与经营，保护公积金所有人权益

住房公积金参与者及利益关系中，存在公积金管理中心、承办银行、缴存人三方，公积金管理中心代表政府的政策监管，承办银行提供公积金的金融服务，缴存人是公积金的所有者和受益者。因此公积金体制改革的关键点是，公积金管理中心不是成为政策性金融机构，而是分离对公积金经营管理的职能，这有利于履行对公积金的政策监管，更好地保护缴存人的所有者权益。一是要分离住房公积金的监管与经营职能。应当创新住房公积金运作体制，公积金管理中心专门承担公积金的政策监管职能，将公积金的经营职能分离出来交给承办银行，与承办银行不再是资金的委托管理关系，转为公积金缴存人与承办银行的委托管理关系。二是明确对公积金缴存人服务的定位。公积金管理中心承担公积金的政策服务，负责对公积金的归集管理和资金运用审核，对承办银行的公积金经营进行监管；承办银行承担公积金的金融服务，负责对公积金账户设计、记息和结算，为缴存人提供公积金贷款等金融服务。在对公积金缴存人提供服务的制度设计上，公积金管理中心与承办银行应当是相互制约关系。比如，公积金贷款优惠利率来自财政贴息和银行让利，就可以设计成公积金中心与承办银行的相互制约和博弈。

(三)转移分散公积金管理风险，保障公积金保值增值

住房公积金体制改革的难点和重点目标，应当着力于公积金的保值增值，以及转移和分散公积金管理风险。一是促进公积金保值增值。要保障公积金的保值增值和缴存人的高回报，也决定了公积金应当交由承办银行经营。因为缴存人的高回报意味着公积金的高风险，如果由公积金管理中心经营公积金，或者是对公积金进行高风险投资，很可能造成公积金的重大损失；或者是由于受到资金经营和风险管理能力的限制，将公积金存入银行成为资金的二手中介，难以为公积金缴存人提供较高的利率。而银行具有较高的资金专业能力和风险管理水平，能够支付缴存人较高的利率和承担较高的经营风险，比如银行理财产品就向客户支付了较高的回报。二是转移公积金管理风险。市场原则是利率高存就应当与高贷、高风险匹配，建议分离公积金存款与贷款的资金联系[3]，将公积金风险转移到承办银行，实现公积金运行风险的可控，保障公积金缴存人的利益不受损害。三是分散公积金管理风险。对公积金由各承办银行管理也有利于分散风险，公积金缴存人与承办银行是特殊委托关系，公积金存款属于承办银行的负债，进入缴存人个人的专用银行账户，政府委托银行承办公积金贷款，按照商业房屋贷款的风险管理程序办理，公积金贷款额度控制应当与缴存期和缴存余额挂钩，承办银行给予适当和合理利率折扣。对于中低收入群体或者初次办理公积金贷款的缴存人，贷款利率可以分档次享受政府的财政补贴。

参考文献：

[1]中国房地产研究会住房公积金分会.住房公积金制度定位和管理体制研究[J].中国房地产，2010(10)：115-118.[2]李汉宗.从住房公积金制度的建立与改革到符号与功能[J].消费导刊，2010(8)：47-48.[3]单克强.对我国住房保障体制的探讨[J].金融教学与研究，2010(3)：54-55.

第三篇：关于住房公积金管理与监督体制改革的思考

关于住房公积金管理与监督体制改革的思考

关于住房公积金管理与监督体制改革的思考 湖南省住房公积金监管办厅

胡建功

岳阳市住房公积金管理中心

刘彬

（2010年9月14日）

1999年4月3日国务院颁布《住房公积金管理条例》（以下简称《条例》），《条例》规定直辖市和省、自治区人民政府所在地的市以及其他设区的市、地、州、盟设立一个住房公积金管理中心，负责住房公积金管理运作，在县（市）设立分支机构实行垂直管理。《条例》还规定国务院建设行政主管部门、省、自治区人民政府建设行政主管部门是住房公积金行政监督的主体。《条例》确定的住房公积金管理与监督体制，对促进住房公积金事业的发展发挥了极其重要的作用。但经过十年的时间实践，现行的管理与监督体制与住房公积金事业的快速发展不相适应的矛盾日渐突出，需要进一步改革、调整和完善。现就笔者思考的问题做一简述。

我国推进住房公积金制度是借鉴了新加坡解决职工住房问题的成功经验。在住房公积金的管理与监督体制的设计上同样体现了新加坡的特点，如实行管委会决策和设区城市进行垂直管理是新加坡的国情所决定的，新加坡是一个法制比较健全，经济比较发达的城市型国家。而我国正处于一个经济成分比较复杂，经济结构升级，经济转型的时期，经济总体欠发达，特别是东、中、西部经济发展不平衡；也处于一个法制化建设初期，政府、组织以及个人的法制化意识有待加强；特别是中国行政管理体制层次较多，越往顶层行政权力越大，调控能力越强。我国的国情决定我国住房公积金管理与监督在借鉴新加坡管理经验的基础上要进行体制创新，对现行体制作进一步调整。基本构思：将部、省两级建设行政主管部门牵头行政监督，设区城市垂直管理的管理与监督的体制，调整为国家设立专门监管机构，省、自治区、直辖市垂直管理，市、县负责运作的管理和监督体制。上述调整思路主要基于以下思考：

一、现行监管体制存在的不足

1、监管的组织体系发育不完善。缺位、错位比较严重。目前，监管的组织体系主要有三块：一是住房和城乡建设部的住房公积金监管司，省级监管办和地市级管委会，这属于垂直主管住房公积金监管机构；另一块是各级财政、审计、建设、人民银行等部门，是专业监管住房公积金机构。第三是监察纠风等职能部门的违纪监管。在过来的监管实践中，由于这三块都有监管责任和义务，很多的时候，监管就出现了严重的错位。一是政出多门，主体缺位。多个部门都有红头文件，都可做指示，而住房公积金的垂直主管部门却因势单力薄，人少事多，位低权轻，无法承担主体监管责任，只能参与配合其他专业监管部门开展监管。二是职能交叉，重复监管。各监管部门出于部门利益，对同一个问题，同一件事，你处罚了他还要结案，在一定程度上影响了正常工作。三是缺乏交流和合作。各监管部门在监管工作上没有形成信息交流机制，对各自监管的事宜互不沟通，都想把握“王牌”或者互不买帐，严重影响监管效果。

2、监管的法制基础比较薄弱。对住房公积金运作管理实施监管必须有十分明确、完整和有效的法律法规依据，毕竟住房公积金的运作管理涉及金融、经济、房地产、法律、会计、信息技术、财政、税务等许多方面。从目前来说，一是适用、针对自身的监管法规零散单一。除《中华人民共和国住房公积金管理条例》第五章中有6款关于监督自身和《住房公积金行政监督办法》（共35条）以及各省的《办法实施细则》和《关于建立全国住房公积金监督管理信息系统有关问题的通知》以外，基本上没有其他监督的规定，单个的监督提法散见于有关文件当中，设有完整和有效的监管法规，不能形成强势监管。二是监管外化的有效性和刚性欠缺。在对缴存不开户的问题上，《条例》只规定了强制执行和1—5万元的罚款，而对应缴多少公积金，具体标准是多少，没有赋予检查审计缴存单位工资报表的权利，更没有查封、冻结，强制划转的权力。《住房公积金行政监督办法》也存在内容笼统，监管部门责权不明确与监管程序不具体的问题，难以与住房公积金管理运行的精准相适应，特别是对住房公积金的违法违规行为的处理刚性不足，大多以建议为主，这在一定程度上演化为一种间接监管。三是套用的监管规章过泛。由于自身的监管规章不足、主体解释缺乏，大多须选择其他类似或接近的法规，造成依据过分或牵强。很多时候还要削足适履，生搬硬套。

3、缺乏一套科学严密的监管制度和监管方法，监管工作处于被动性状态，监管权威有待进一步加强。由于住房公积金管理机构与监管机构没有建立统一相容相通运行系统，基本上采取报送数据、报表的形式，其可用性差，真实性难以保证，所以监管机构的非现场监管方法体系不能发挥应有的作用，非现场监管和现场监管相结合的现代监管方法体系没有建立起来。而现场监管又由于人力、物力及技术的不足，现场检查多为青蜓点水，很难发现问题。且基本上是事后监管，头痛医头，脚痛医脚，缺乏超前性和预警性。更重要的是对监管工作中发现的违法违规行为，没有有效手段和措施，不能对违规违纪问题作出相应的处理，监管的严肃性和权威性受到严重影响。

4、没有实行标准化监管和系统性、持续性监管。在住房公积金资金日益累积和放大的情况下，住房公积金运行管理在遵循一个《条例》的前提下，全国住房公积金的监管迫切需要建立统一的标准化监管模式，并对住房公积金的运作管理进行系统性，持续性管理。目前，全国住房公积金的监管基本上是分散性的和孤立性的。各省、各地市监管的内容、重点、方式、目标、要求都千差万别，并且实施的监管很少具有连续性，造成监管内容不全面，监管标准随意，监管操作的规范性、法制化程度不够，很少有社会中介机构参与监管。并表监管等持续性监管手段没有建立起来，缺乏灵敏、准确、高效的监管信息系统，无法实现全过程的系统监管。

二、实行部级监管的可行性

所谓部级监管是指将原有省一级监管职能上收归并到（国家）部级，再由部级以片区的形式设立监管派出机构，形成统一、严密、专业的主体监管体系。实行部级监管具有较好的操作性。

1、以现有监管制度为基础进行提炼完善。住房公积金监管实践了10多年，尽管存在这样那样的问题，但最终还是确保了资金的安全。各地在适应发展需要的同时，对住房公积金监管进行创新和改革，证明是有效的。因此，有大量宝贵的制度经验可总结。这些经验和做法在实行部级监管后，由部里进行整合、提炼、完善后，统一发布实施，将成为最有力、最有针对性、最富成效的监管，彻底解决监管制度上的不统一性问题。

2、以现行基本框架为基础进行快速转轨。通过多年的发展，国家和省级监督管理已基本形成了框架，这一框架为健全住房公积金监督机制奠定了良好的基础。现在只需要将省级监管权限上收，加强部级监管力量，在全国以片区为单位划分监管辖区布设派出机构，强化监管手段，消除基层监管空缺，将监管纳入常态化轨道，使监管的重心向业务一线转移，就可实现监督机制的完善。可以说，在现行监督机制的基础上稍作调整既无阻力，又没有改革成本，更不会产生转轨空档，部级监管如风行水上，水到渠成。

3、以现有理论成果为基础进行构建创新。近年来，住房公积金理论研究异常活跃，也取得了许多优秀成果。比如监管与运作分离理论、三级监管体制理论、行政与事业职能分离理论、现场监管与非现场监管理论、系统控制论等等，都较为成熟，也具有一定的操作性，在行业也获得了普遍认可，这些研究成果为构建行业监督新机制，提供了充分有力的理论支撑。

4、以现有监管手段为基础突出加压立威。全国各省在过来的工作做了很多有益有效的监管探索。但普遍存在监管效果不佳的问题，特别是针对地方政府的干预和影响，很多时候是力不从心。实行部级监管后，通过进一步加大监管力度，强化指导、监督、检查、审查、处罚、追责力度，树立监管权威。这主要基于：一是监管形式更独立，有效避免监管上的“政出多门”，保证监管一步到位；二是监管方式更专业，保证监管更有深度和密度。三是监管权威更有效。保证监管富有成效，有利于解决、处理监管问题，落实责任追究制。

三、现行住房公积金管理体制的不足

其一，机构性质千差万别。同是“不以盈利为目的事业单位”，有的是“收支两条线”，管理费用完全自收自支，没有纳入当地市级财政支出预算，而有的地方定为参照公务员系列管理的事业单位，还有的是财政全额拨款的事业单位，有的还挂靠在行业（铁路、煤炭、钢铁等）属于企业单位；有的建立激励机制，工作出色予以奖励，有的经费控制严格，经费与工作好坏、工作量大小不挂钩。同样是住房公积金管理中心，在人事管理、经费管理和业务管理上出现很大的反差。

其二，各自为政，潜藏干预。一方面属地管理埋下了行政干预和影响的可能性。住房公积金管理中心是市级政府领导下的“事业单位”，市政府往往把其当作一个管理部门，按照政策意志制订符合当地需要的政策、办法，甚至挤占挪用住房公积金，而作为下属的住房公积金管理中心只有服从照办。另一方面属地管理造成各拉各的调，各吹各的号，省内住房公积金政策不统一。在各城市间，没有统一的规范流程，没有统一的信息管理系统，软件开发五花八门；住房公积金贷款有的全权委托银行发放，有的中心自已做；有的手续简便，有的繁杂。就连起码的财务核算方式，是采用“收付实现制”，还是“权责发生制”，也没有统一。属地管理也造成了一些住房公积金管理中心之间的不平衡，甚至不平等。

其三，抗风险力弱。由于体制是封闭式分散管理，造成资金不均衡，形不成资金规模效应，造成资源浪费，削弱了住房公积金的使用效用。目前住房公积金资金以设区城市为单位，实行属地管理，只能在设区城市区域内流动，不能在更大范围内流动。资金盈余，不能在省域之间互通有无，有的城市由于经济发展滞后，资金不能充分使用、而有些地市、则无资金发放个贷、造成资金短缺。这种集中度管理较窄的体制，致使资金分散，无规模可言，导致抗风险能力较低。

其四，机构运转矛盾。住房公积金业务活动中，涉及决策、管理、监督、运作等方面。目前在机构设置上划分为决策机构、监督机构和管理机构三大系列。决策机构只在设区城市设立，代表同级政府履行决策职能，纵向上没有上下联系。按照“管委会决策，中心运作，银行专户，财政监督”的原则，住房公积金行业实行决策、监督、管理三分离的现行体制。由一个与监督和管理没有直接联系的虚设机构履行决策职能，造成市管委会的决策不被管理中心和省级监管部门认可，决策形同虚设。将监督职责赋予一个没有上下级隶属关系、也不履行决策职能的省级业务指导部门履行，监督的针对性和效果也极不理想。许多监督在年终也只能是走马观花，造成监督的权威大打折扣。管理中心虽然隶属于同级政府，但政府却不能直接决策和监督，逐渐成了政府的“弃儿”，逐步被边缘化。

其五，管理中心出现“孤岛”效应。从国家行政权力层次上看，中央政府、省级政府、市级政府、县级政府和乡镇政府五级中，只有市级这一层设有住房公积金管理机构，其他层级的政府机构都没有设立。从纵向看，上下不惯通，行业管理渠道不畅；从横向看，各市管理中心之间没有隶属关系，缺乏联系，住房公积金管理中心成为管理环节上的“孤岛”，没有形成有效的统一管理体制和机制。

其六，决策职责流于形式。一是决策缺乏一定基础。住房公积金实行管理委员会决策，中心运作管理。管委会是个高规格的虚设机构，中心是办理业务的实体机构，决策机构没有对管理运作情况进行充分了解和具体掌握，未具备决策的坚实基础，使决策的权威和质量大打折扣。二是管委会决策方式比较简单。一般仅限于开开会议、听听汇报，发发纪要，基本流于形式；且其会议决策难以形成一种制度，有的一年开一两次会议，甚至有的一年开不了一次管委会。三是委员作用难以发挥。管委会没有专设机构（如秘书处等）和场地，平时不开展工作，不能给委员们提供更好的专业服务和工作条件，难以调动委员们的热情和责任感。加上委员们都是兼职，平时忙于本职工作，很难通过业余时间获得有关住房公积金的信息，即使偶尔召开的会议，也很难保证参加，即使前来参加会议也只是例行手续，对住房公积金管理运作难以发表有效的意见和建议。四是管委会与政府在实际工作中，难以区分其职责，很多时候决策变为行政领导意志。

四、实行省级集中管理的可行性

所谓省级集中管理就是以一个省级区城设立一个管理中心，（或管理局）对全省住房公积金进行集中、统一管理，在省内实现统一决策、统一制度、统一核算、统一管理。

组建由省政府直接领导的省级住房公积金管理中心（或省住房公积金管理局），负责对全省的住房公积金监督管理，行使全省住房公积金的决策权，制定住房公积金相关政策，统一全省范围内的住房公积金资金调度；市级住房公积金管理中心和县（区）管理部都作为住房公积金经办机构，只负责住房公积金的业务运作。政策制定、监督管理由省住房公积金管理中心（管理局）负责。

实践证明，以设区城市垂直管理的体制，对促进住房公积金事业的发展起到了重要的作用，但随着住房公积金事业快速发展、资金规模日益扩大，管理要求越来越高，现有体制已不相适应。如果建立全国垂直管理体制，实行行业条管，既可以保障政令畅通，又便于规范运行，还可以排除地方政府的行政干扰，有效防范资金风险，确保资金安全，更重要的是有利于充分发挥制度的的整体优势，实现行业人才物等资源的最佳配置，降低运行成本，提高制度的保障能力。但从当前看，住房公积金组成部分仍来源于地方，离不开地方政府的行政推动和支持，服务与地方，实行全国行业垂直管理条件尚不成熟。如果考虑在省以下实行行业垂直管理，还是可行的。

第一、全国正在进行省财政直管县的财政体制改革，省级对市、县的宏观调控能力大大增强，特别是行政事业单位职工的财政补贴部分有更多的保证。

第二、社会保障基金的管理正在考虑全国或全省范围内进行统筹，以提高资金的规模效益。

第三、实行省级集中管理，能较好排除市、县政府的行政干预，减少挤占挪用资金的现象，确保资金专款专用。

第四、市县住房公积金机构调整改革为省级集中管理提供了良好的基础。积累和创造了许多科学有效的管理经验。

第五、目前，县、区住房公积金已经整体纳入设区城市统一管理，已形成了市以下垂直管理的体制，只要将设区城市管理机构整体上收至省，即可实现全省（自治区）范围内的垂直管理。调整程序较简单，阻力较小，操作性强，成本较低，短期内可以完成。

实行省以下垂直管理体制，有非常现实的意义：

一是解决目前管理中心无主管部门的问题。省级机构承担住房公积金行政管理职能，负责制定行业发展规划、政策和内部管理规定，负责内部稽核检查和资金安全监督。

二是减少监督层次，有利于部级集中监管。现有的监管体制省一级力量十分薄弱，难以形成强有力的监督。省级集中之后省级形成管理机构，为部级监督提供集约式的监督对象，改目前部级监管342个中心为30个省级管理中心，全面提升监管效能，切实增强监督的有效性。

三是省级集中抗风险能力大大增强。以设区城市为单位，所提风险准备金严重不足，加之其管理水平又参差不齐，抗风险能力不强。省级集中可优化配置全省人才物，提高抗风险能力。

四是极大发挥资金规模效益。省集中管理资金至少在400亿以上，各市资金归集是刚性增加，但在使用上由于各市经济发展水平的差异，使用率差别很大。有的地方资金供不应求，有的地方资金短缺。省级集中之后，可以在全省范围内进行资金调节余缺，解决资金流动性不足的问题。

第四篇：体制改革

体制改革：更新人才培养观念，创新人才培养模式，改革教育质量评价和人才评价制度。考试招生制度改革：推进考试招生制度改革，完善中等高等学校考试招生制度，加强信息公开和社会监督。

建设现代学校制度：推进政校分开、管办分离，落实和扩大学校办学自主权，完善中国特色现代大学制度，完善中小学学校管理制度。

办学体质改革：深化办学体制改革，大力支持民办教育、衣服管理民办教育。

管理体制改革：健全统筹有力、权责明确的教育管理体制，加强省级政府教育统筹，转变政府教育管理职能。

扩大教育开放：加强国际交流与合作，引进优质教育资源，提高交流合作水平

保障措施

加强教师队伍建设：建设素质教师队伍，加强师德建设，提高教师业务水平，提高教师地位待遇，健全教师管理制度

保障经费投入：加大教育投入，完善投入机制，加强经费管理

加快教育信息化进程：加快教育信息化基础设施建设，加强优质教育资源开发与应用，构建国家教育管理信息系统。

推进依法治教：完善教育法律法规，全面推进依法行政，大力推进依法治校，完善督导制度和监督问责制度。

加强组织领导：加强改善对教育工作的领导，加强对改善教育系统的建设，切实维护教育系统的和谐稳定。

第五篇：体制改革之我见

中国盐业体制改革之我见

作者：纪家栋综合资讯来源：青岛市盐务局

温家宝总理在2009年“两会”的《政府工作报告》中明确提出：“加快铁路、电力、盐业等行业改革”。改革盐业体制是行政改革的一个重要方面，是经济体制改革的一项主要内容。围绕如何进行盐业体制改革问题,全国上下有不少议论,许多专家、学者提出了不少意见和建议。笔者试从借鉴西方国家行政改革的经验和国内相关行业体制改革的成果等方面进一步做些探讨。

一、从美国等西方国家行政改革的历史过程看，国家对食盐实施专营的政策是非常重要的。

美国等西方国家自20世纪80年代初以来，相继进行了新一轮的国家行政改革。西方这场行政改革具有三大实践取向，即市场化取向、放松规制取向和分权取向。即由扩大行政权力，膨胀政府职能向收缩行政权力，缩小政府职能的改革。回顾西方国家行政改革的历程，比较普遍的现象是都经历了“小政府”（缩小政府职能）——大政府（膨胀政府职能）——“小政府”（缩小政府职能）的过程，以后发展的趋势如何，能否像西方一些政治家和经济学家所期待的那样完全达到“小政府”的理想效果，还为时尚早。以美国为例，自1876年美国建国后，美国政府职能的变迁经历了一个由小逐渐变大，再由大向小转变的过程。罗斯福新政（1933年——1938年）之前，罗斯福新政到20世纪70年代末，20世纪80年代初至今。可代表美国政府职能变化的“三个阶段”。

通过研究，人们不难得出如下几条基本的结论：

（一）无论是“大政府”或“小政府”，都不是不要政府，而是如何更好的发挥政府的职能；

（二）“三个阶段”中每一个阶段的着眼点和出发点都与优化市场的资源配置，提高效率，关注社会福利有关；

（三）每次行政改革都是为了适应经济发展的要求，满足社会的需要；

（四）在以美国为代表的西方资本主义市场经济体制下，并不是把一切都交给市场，并不排除计划管理的因素。相反，对有些与国家发展和社会福利有重大影响的行业，则实行了强有力的政府干预的措施，并实行垄断性经营。无论行政改革怎么改，万变不离其宗。以食盐经销为例，在一些实行资本主义市场经济体制的国家对盐业实行了三种不同程度的垄断制度（专卖制、垄断性产销制、产销统一制）。有些国家的盐业计划管理比我国目前的有些措施还要严厉得多。因此可见，是否采取专卖或专营等垄断性措施，与经济体制无关，也与社会制度无关。考量的标准仅仅是经济发展的要求和社会的需要。

我国实行的是社会主义市场经济体制。借鉴西方国家行政改革的经验，哪些行业应当推向市场，哪些行业应当加强政府的宏观调控，必须以是否有利于经济的发展和满足社会的需要为标准。因此，对与国计民生息息相关的商品实行专控、专卖、专营措施，在社会主义市场经济条件下，是必要的也是必需的。符合国情，顺应民心，有利于经济发展和社会稳定。

我国社会主义市场经济体制还远未完善，各地区的发展还很不平衡，靠市场进行资源合理配置的机制还远未成熟。因此，对一些特殊行业，例如，对烟草行业、盐行业实行与专卖、专营相适应的管理经营体制，把国家意志与政府职能、企业职责有机结合起来，达到社会效益和经济效益的有机统一，实现国家利益与人民利益的最大化。这是被十多年来的实践证明的非常正确的战略决策。

目前，盐业行业改革，涉及到国家食盐专营政策的贯彻落实，涉及到普及碘盐这项与广大人民群众健康息息相关的问题，涉及到众多盐业企业和广大盐业职工方方面面的利益。如何处理好行业改革、加快发展和保持稳定之间的关系，如何解决好市场化取向与政府宏观调控之间的矛盾，是搞好盐业体制改革不得不面对的现实问题。

二、从全国盐业发展的形势看，保持盐业现行的专营体制是完全必要的。

自1994年国务院决定实施食盐专营政策以来，全国绝大多数省市实行了“一套班子，两块牌子”（盐务局、盐业公司）的盐业管理经营体制，十多年来的实践证明，这样做至少有以下几方面的优势：

一是政令畅通，有力推动了国家食盐专营政策的贯彻落实。国家实施食盐专营政策的根本目的，就是要消除碘缺乏病，提高人民群众的健康水平，增强中华民族的人口素质。全国各级盐务管理部门利用法律赋予的政府职能，利用政企合一、政令畅通、令行一致、全力以赴的优势，把国家的意志、政府的职能和企业的职责融为一体。经过十多年的努力，中国盐业取得了举世瞩目的成绩。中国已经成为仅次于美国的世界盐业生产大国，盐产业将在近几年内超过美国。中国已于2000年达到了消除碘缺乏病的阶段性目标，为全球全面消除碘缺乏病做出了重大贡献。青岛市盐务局为了切实把国家食盐专营政策落实到基层，把消除碘缺乏病危害的重点放在了偏僻农村。深入开展了“走百村，进万户”提高碘盐普及率活动。采取“宣传到村，服务到户，联系到人”的方法，向人民群众宣传普及碘盐知识，送合格碘盐上门。在全国、全省率先达到了普及碘盐的要求，受到了中盐总公司和山东省盐务局的充分肯定。

二是“查”，“销”结合，较好地保持了社会效益与经济效益的统一。在现有体制下，“查”是为了防止假盐、毒盐、劣质盐流入市场。“销”是为了保证合格碘盐的正常供应，“查”，“销”目标一致，社会效益与经济效益紧密相联，相得益彰。在各级盐务主管部门“一元化”领导下，一方面通过盐政执法部门加强对盐业市场的监管，依法打击违法涉盐活动，堵塞了假盐、毒盐、劣质盐的源头和流通渠道，净化了盐业市场，消除了对人民群众的健康危害，取得了重大的社会效益；另一方面通过专营运销企业不断提高服务质量，保证在任何情况下的食盐市场供应，及时充分地向人民群众提供合格碘盐，在提高人民群众健康水平的同时，也取得了可观的经济效益。仅以青岛市为例，通过全局上下的共同努力，使碘盐普及率逐年提高，目前保持在95%以上，使全市700多万人民群众远离了碘缺乏的危害。与此同时，全市食盐专营企业每年销售收入上亿元；向国家上缴利税上千万元；安置职工一千余人；以盈补亏，解决了系统内困难企业数百名职工的生活问题；带动了相关行业（例如，运输、食品加工等）的发展。不少熟悉盐业情况的专家纷纷发表意见：食盐专营，“政治账”与“经济账”两划算，社会效益与经济效益两提高，利国、利民、利企业，三全其美。

三是集中统一，成功应对了特殊情况下对食盐市场的冲击。食盐作为无可替代的特殊产品，一有风吹草动，就会引起市场波动。一旦出现特殊情况，仅靠政府行为或企业行为，均难以及时有效地应对。但盐业现行体制具有政府行为与企业行为相统一的优势，可以及时有效自如应对。2003年“非典”期间在全国部分地区发生了食盐抢购风，2004年夏秋之交在全国一些地方出现了食盐市场波动，正是发挥了上述优势，使抢购风和市场波动很快得到了平息。在此期间，青岛市盐务局同全国盐务系统一样，把保证食盐市场供应作为政治任务，积极做好“宣传”和“保障”两篇文章，集中力量，保证急需，联系货源，紧急调运，不间断投放市场。盐务局主要领导坐镇，各级领导24小时地轮流值班，机关干部，盐政稽查人员和营销工作人员不分昼夜地巡回在城市超市和乡镇网点，从而稳定了市场，保证了供应。此后，及时总结了经验，研究制定了《青岛市食盐市场保障应急预案》。受到了山东省盐务局和青岛市委、市政府及社会各界的广泛好评。

三、从全国烟草行业改革的成功经验看，在食盐专营体制下不断推进盐行业内部的改革是切实可行的。

（一）烟草行业与盐行业相比具有共同的特点：

1、烟和盐都是受到国家控制的专卖专营产品，具有不同于一般商品的特殊性。我国在加入世贸组织的协议中，已经非常明确地指出，只有烟草和盐的批发环节不放开，仍由政府控制。

2、烟草行业和盐业都受到国家的重视，党和国家领导人对加强两个行业的工作都做过重要批示。

3、国家对烟草专卖和食盐专营都经过了人大立法，体现了国家的意志和政府的控制。

4、设置的管理机构都经过授权，有相对独立的市场执法机构和执法队伍。

5、对市场的分割规则基本相同，实行严格的市场区域分配，各地在各自的区域内经营销售。

（二）烟草行业曾经存在与盐行业目前面临的相似问题。

一是企业组织结构不合理。企业数量多，规模小，力量分散，经济实力不强，工艺技术落后。二是流通现代化水平比较低，流通环节多，成本高，效率低。三是市场秩序不够健全，以假充真，以劣充优，冲击市场的问题时有发生。

（三）烟草行业自身改革的成功经验。

近几年，烟草行业在保持国家烟草专卖体制的前提下，加强了行业自身的改革，取得了显著的成效。一方面大力进行了烟草行业的企业组织结构调整。通过企业破产，重组和兼并，调整了企业组织结构，扩大了规模，壮大了企业的经济实力，另一方面改革了流通体制。通过采取减少流通环节，加强专业化管理，实行产销计划的网上交易等措施，不断提高了流通现

代化水平。同时，加大了烟草专卖执法力度，始终保持了对违反烟草法律活动打击的高压态势，稳定了烟草市场。通过自身改革，重塑了烟草行业的形象，巩固和加强了政企合一的烟草专卖体制。

（四）烟草行业改革经验对盐业体制改革的有益启示。

烟草行业与盐行业，具有共同的特点，曾存在相似的问题。因而，烟草行业先行一步的改革方法和成果对盐业体制改革具有很直接的借鉴意义及很现实的指导意义，也对盐业体制改革给予了如下有益的启示：

第一，应当坚定不移地坚持食盐专营的正确方向。全国和青岛盐业发展的事实充分证明，食盐专营，利国利民。因此，盐业的改革应当在坚持食盐专营，巩固食盐专营，维护食盐专营的前提下进行，而不能导致怀疑，削弱甚至否定食盐专营的不良后果。要坚持食盐专营的正确方向，首先要从贯彻落实“三个代表”重要思想和牢固树立科学发展观的高度，充分认识国家实施食盐专营政策的重要性。“三个代表”重要思想的本质是执政为民，科学发展观的核心是以人为本，国家实施食盐专营政策的出发点是提高广大人民群众的健康水平，提高中华民族的人口素质。这项政策的实施，很好地体现了执政为民和以人为本的理念。意义重大，影响深远。其次要从我国碘缺乏的国情出发，进一步认清贯彻落实国家食盐专营政策的长期性和艰巨性。我国是碘缺乏比较严重的国家，缺碘范围广，人口多。大约7.2亿以上的人们生活在缺碘地区，约占世界缺碘地区人口的一半。碘缺乏病的流行严重地危害了我国人民的身体健康，影响了社会进步和经济发展。据卫生部门的统计资料，碘缺乏可导致儿童的智商比正常儿童低10-15个百分点，严重的可造成新生儿脑损伤和智力低下。目前，我国一千零一十七万智障患者中，有百分之八十是由于缺碘造成的。补碘需长期坚持，不能一劳永逸。一旦停止补碘，碘缺乏的危害就会卷土重来。消除碘缺乏病，既是公共卫生问题，也是政治性很强的政治问题。据各方面专家反复论证认为，以专营方式在食盐中强制性加碘是消除碘缺乏病最安全、经济、有效的手段。因此，必须长期坚持国家食盐专营政策。还要客观清醒地认识社会上和一些媒体中的种种“非议”，不断提高继续深入贯彻落实国家食盐专营政策的坚定性和自觉性。站在全局看“专营”，跳出“专营”看“专营”，具体问题具体分析，而不是人云亦云，以讹传讹。就会发现，盐行业存在的所谓问题，并不符合全国盐行业的实际情况，是支流、不是主流。盐行业存在的所谓不良现象，并非全国盐行业所“独有”，亦并非食盐专营体制本身存在的痼疾。相反，在食盐专营的体制下，更有利于克服上述问题和现象，也完全能够进一步净化行业风气，增强企业活力，促进盐行业的健康发展。

第二，应当在保持、巩固和加强现行盐业管理体制的前提下，大力推进盐行业自身的各项改革。国家食盐专营政策是好政策，应当坚定不移地贯彻执行。盐业管理的现行体制有利于盐业的发展，应当保持，并不断巩固和加强。在此前提下，按照“突出改革重点，突破改革难点，把握改革关节点”的原则，搞好四个方面的改革。一是要将各级盐务管理部门下属内设机构的职能分开。将内设机构中盐业行业管理、盐政执法和运销专营的职能彼此分开，明确各自职责，相互协调，相互制约。二是要加快食盐流通现代化建设。尽快组建布局合理、辐射面广、覆盖城乡的全国区域性现代化食盐物流中心。减少中间环节，衔接销售终端，实行网上交易，形成销售网络。三是要抓紧搞好食盐生产企业组织结构的调整工作。充分发挥盐业主营部门作为政府职能部门的调控作用，变目前食盐生产企业中的“多”，“小”“弱”为“少”“大”“强”，做大做强盐业企业。加强产供销、科工贸一条龙建设,组建规模化的盐业集团。强化计划管理的功能。增强计划的科学性、规范性和权威性。四是建立健全盐行业内部监督、制约和激励机制。加强行风建设,增强行业自律,弘扬行业文化，树立行业形象。

第三,应当保持全国盐业稳定发展的良好局面。全国盐业有今天的良好局面，得益于国家的好政策，得益于全国盐务系统广大干部职工的共同奋斗。好局面来之不易，应倍加珍惜。因此，盐业体制改革应在保持目前良好局面的基础上开拓创新，在继承优良传统的条件下与时俱进，在不断总结以往经验的情况下实现新的跨越。一方面坚持社会效益与经济效益相统一的原则不能变。要把保障人民群众的身体健康，造福子孙万代的社会效益问题始终放在第一位。另一方面坚持“三个文明”同步抓，整体上的传统不能丢。不能顾此失彼，防止某一方面大起大落。还要做到坚持“四位一体”建设（政治建设、经济建设、文化建设、社会建设）全面协调发展的方向不能偏。要深刻领会、全面贯彻落实以胡锦涛同志为总书记的党中央关于树立科学发展观、提高党的执政能力、构建和谐社会等一系列战略决策。通过盐业体制改革，进一步增强全国盐业系统的活力。进一步激发广大干部职工的积极性，齐心协力，同心同德，以饱满的热情投身到开创中国盐业工作新局面的伟大事业当中。