铁路体制改革

第一篇：铁路体制改革

中国经济真已走入死胡同？

刘罡 《华尔街日报》中文网编辑兼专栏撰稿人

学术界目前较为一致的看法是，中国的经济增长对投资太过依赖，这种局面不可能长期维持下去，因此必须扭转中国经济的失衡局面，提高消费对经济增长的贡献 率。但问题是，中国的投资增速和消费增速并不是一种此消彼长的关系，若降低投资增速，则消费增速也很有可能同步下降，这样拉动中国经济增长的两部引擎将同 时熄火，中国经济势必走入死胡同。

中国这种投资和消费增速一荣俱荣一损俱损的现象在此次金融危机后的经济反弹过程中表现得尤为明 显。2011年，投资占经济产出的比重提升至46%的高水平，当年的实际私人消费增幅也超过了11%，高于10年来的平均水平。这种现象并不难于解释，投 资能创造就业机会，就业机会增加会导致劳动力供应紧张，从而推高全社会的总体工资水平，进而为消费增长打下物质基础。2009年中国政府开始加大投资力度 以刺激经济增长以来，中国的总体工资水平上涨了43%，2007年以来按美元计算的单位劳动力成本已增长22%，与此同时中国的消费增速也不断加快，今年 1-11月社会消费品零售总额实际增长12%，增幅比2011年全年的11.6%又有所提高。

经济增长如果同时失去投资和国内消费这两股力量的推动，其速度必然明显下降，中国今年8月份以前的经济增长就呈现出这种局面。从国家统计局公布的数据可以看出，在全国固定资产投资9月份出现明显回升后，从9月份起中国每月的社会消费品零售总额增幅也开始明显回升。

众所周知，中国这种主要依靠高投资来拉动经济增长的模式是“不稳定、不平衡、不协调、不可持续”的，但如果把调整经济结构放在第一位，着力降低投资对经 济增长的贡献率，今年以来的情况已经充分证明，这种局面下中国的经济增长将更加不可持续，中国经济可能反而会以更快的速度冲进死胡同。

不调结构是等死，调结构是“找死”，中国经济难道就没有生路了吗？也有人独出心裁地为中国经济指出了一条“置之死地而后生”的出路。江南近日在《社会观 察》杂志上撰文，结合中国高速铁路近几年快速发展的实例总结说，跨越式的发展，正是整体改革的必要前提，也是中国改革成功的秘密。他说，铁道部在大干快上 高铁之前也曾摸索过许多改革，但却收效甚微，其症结在于，中国铁路网本身的严重落后使得任何改革都不会有效。真正对中国铁路体系实施了突破性改革的，反而 是已经锒铛入狱的刘志军。刘不追求通过体制改革来拉动经济效益，而是先追求快速建设和利益绑定，然后倒逼系统内部进行体制改良。

在 江南看来，中国的结构性改革要想成功，也只能走先发展后改革的“铁道部之路”，用快速发展造成的既成事实来“倒逼”体制改革。江南的这番理论尽管很难获得 学术界主流观点的赞同，但倒也不失为解决中国经济问题死结的一个最不用动脑筋的办法。要判断这一理论正确与否，不妨先看看中国铁道部能否在大建高铁的带动 下实现扭亏为盈。

高铁为什么好?我们早就该有高铁,而不能“被绿皮车”

江南先生早在2011年6月就撰文《高铁好就好在够超前》，于当时媒体一片讨伐高铁“大跃进”的喧嚣中颇显寂寞。今日江南先生再度撰文，追昔抚今，通过中国铁路发展来透视与梳理中国改革的成功经验与不足。他指出：铁道部过去的改革道路颇多曲折，原因就在于，改革者没有意识到铁路网本身的严重落后使得任何改革都不会有效，反而认为“体制还不到位”。事实证明，跨越式的发展，正是整体改革的必要前提，也是中国改革成功的秘密。

一年前，笔者在《社会观察》杂志连续两期发表文章，力挺中国建设高铁的“跨越式发展”之举，尤其驳斥了一些关于“高铁太超前是盲目投资”、“高铁是高负债的长期亏损项目不值得建设”等荒谬论调。一年过去，尽管经历了“7.23”**以及内部反贪腐换人事等调整，高铁对社会的正面效应已经完全展现出来。

据人民日报等报道，到“十二五”末，高铁的“四横四纵”骨干网基本建成，高铁总里程数将达到1.8万公里左右，包括200-250公里时速的高速铁路1.13万公里，300-350公里时速的高速铁路0.67万公里，基本覆盖我国50万以上人口的城市。试想，在这种情形下，中国至少有3亿人会被高铁网覆盖，总数堪比一个美国或接近半个欧洲，稍有常识的人即可想象出，这种高度便利的交通方式会对整个中国的社会和经济造成多大的正面影响。

截至今年10月底，中国投入运营的高铁总里程达到7735公里，不止是世界第一，更是占据了全世界高铁总里程数的一半以上。2011年，中国铁路旅客发送量和货物发送量分别达到18.62亿人次和39.2亿吨，中国铁路完成的旅客周转量、货物周转量均居世界第一。

实践证明，一年多前各种怀疑的声音，如“高铁车厢会空荡荡”、“财务压力会让ZF放弃高铁后续建设计划”等，已然显得十分可笑。笔者一年里搭乘高铁出行不下30次，从最开始车厢略有空位，逐渐越来越拥挤，最近一次从北京回上海是11月中旬的一个周五，连一等舱和商务舱都已满座。

实际上，怀疑高铁上座率的人是在静止中看问题。高铁是一个网络结构，开始运营第一条线路时如果就拥挤不堪了，等到各种支线都并入主干网络就势必瘫痪了。这一点，无论是见证北上广等大城市地铁发展历程，或者是感受过网络即时通讯病毒式发展速度的人，都会有切身体会。2012年是中国高铁发展速度较慢的一年，但也有京石、石武、哈大等开通，2013年至少有厦深、杭长等线路将开通，可以想象，到时候京沪等本已繁忙的线路将愈加拥挤。

哪怕在现在，高铁甚至都已经可能实现了“局部盈利”，据中信证券等研究测算，目前沪宁城际全程对开超过120对，密度达7分钟一班，已经能实现数亿元的盈利。按照京沪高铁目前日发送旅客18万人，未来京沪高铁将接入京广高铁、京哈高铁、兰徐高铁、杭深高铁等，年均旅客发送量增速不会低于13%-15%，2014年就可以实现京沪线整体盈利，2017年将日发送旅客30万人。

正如笔者一年前的文章所论述的那样，高铁对客运能力的提升会导致货运能力和盈利能力的极大提升。铁道部自己的预测数字是开通后即可增长5%的货运能力，实际数字是，2011年下半年，京沪线的客车列数就下降了33%，这就意味着同线路的货运能力理论上可以增长2万列左右。

当然，中国高铁的跨越式发展中存在不少问题，关于高铁的争论和质疑也始终不断，笔者将网络上的负面评价大致分为两类。第一类是借骂高铁质疑社会的为主：比如微博公知蹲点7.23事故现场表达社会已然忘却此事的哀思，这种人是活在自己的想象空间中，不值得一驳；再比如言辞凿凿地说万亿投资中腐败横行征地拆迁不公或者工程质量低劣的，这种人是把普遍现象上纲上线的典型，工程项目中贪腐存在几乎是必然，但是就高铁一事来说，前部长锒铛入狱，几乎是所有部委里反贪力度最大的，再说工程质量，能经得起如此高密度高速度的列车往返一年多，这个质量水平也肯定是中国各类大型工程建设中最靠谱的，没有之一。

第二类评价则是有一定道理，甚至是切中时弊，那就是中国的铁道部为代表的体制改革还不彻底，政企不分，投融资渠道不畅，民间资本难以进入，多种运输渠道协调性差。笔者认为，这些弊端，正是未来的改革方向。但我们必须正视一个事实：中国过去的30年，从来没有中断过对铁路体制改革的摸索，走过很多弯路，最终才形成了先跨越式发展，再解决问题的思路和方法。

耐人寻味的三次铁路体制改革

与网络舆论多将中国铁路体制描述为拒绝改革靠垄断自肥的形象迥异，中国的各部委中，铁道部其实是一个在改革方面一直偏激进的部门。在1986年、1998年和2003年分别掀起过由时任部长主导的改革，有的夭折，有的变味，个中经验耐人寻味。

1986年，前铁道部部长丁关根主导了一次相当有效率的改革。当时的背景是全社会轰轰烈烈的国有企业转制承包，丁提出了铁路系统内部的“大包干”方针，将财务、人事等权力直接放归地方路局，颇有将铁饭碗彻底打破的劲头。而在经济上，铁道部实行的几乎就是一次“承包创业”历程，地方局获得了极大的权力，不将全部运营收入上缴财政，而是以承包责任制的方式每年上缴5%营业收入给国家，其他归铁路系统，甚至可以留一部分给地方。

这个过程也是一次通过“国退民进”提高效率的过程，效果也十分明显，按照当时的计划，在“七五”期间，铁路客运量将增长45%，货运量增长71%，修建新线、复线、电气化铁路近万公里，车辆方面的投资也接近前35年的总和。

和80年代各种改革一样，铁道部的改革十分“奔放”，显示出了一种初生牛犊的活力和莽撞，按当时的发展模式下去，很可能象俄罗斯般“私有化”出若干个铁道寡头来。最后，这场改革甚至没有坚持到1989年那一场**的时候，1988年，昆明开往上海的80次特快列车翻车，88人死亡，丁部长辞职。从此后，安全生产取代了权力下放，甚至权力比改革前更为集中。

这次改革，在现在很少有人提及，其实，那些经常空喊破除垄断，将铁路、电网等行业私有化的人应该认真的想想，这些涉及重大安全和国防问题的行业，如果切分为若干个私有化部门，以经济利益为先导，是会降低价格有利民生呢？还是会安全生产研发科技呢？多半是两者都不会吧。1998年是铁道部的第二次体制改革，其背景是90年代末伴随大规模“国退民进”，包括铁路、电网、电信、民航等部门都被呼吁展开破除垄断的改革。可惜那次改革的共同点是：价值观照搬西方，自身实力都不够壮大，方法论停留在纸面上，改革后均全面回潮。当时铁路的改革核心是“网运分离”——这个口号今天依然是主流——具体方式是将铁道部分割成国家铁路网公司和若干客运、货运公司，这个模式和2002年国务院文件对电力行业要求的“厂网分离、竞价上网”看上去很类似，所以失败的方式也十分类似。

1998年开始，时任铁道部长的傅志寰对柳州、昆明等数个铁路局实行“资产经营责任制”试点，将自负盈亏作为对地方路局领导的考核，2000年前后全铁道部均开始实行此种考核。当时的设想是，铁道部负责那个“网”，各地方局负责那个“运”，由于地方局类似于一个独立经营体制，互相竞争合作，有可能实现全面盈利。但事实是走向了反面：该模式下，非但没有任何一个地方客运公司盈利，反而亏损加剧了。核心问题在于，中国的铁路网不可能只以经济利益为先，在客运运力吃紧时，铁道部的各种调拨必然干预地方公司的经营利益。更有甚者，当时由于各局保护自身利益，均不愿代售其他竞争对手的同线路列车票，导致乘客利益严重受损。

2002年，铁道部长傅志寰邀请世界银行作为第三方制作了铁路体制改革方案，世界银行的方案借鉴美国的铁路运营方案，建议铁道部成立国家铁路总公司代表国家行使铁路经营职能，在总公司下在组建多个铁路运输集团及铁路建设投资公司展开区域竞争。其实质是以“网运合一，区域竞争”来取代原来的模式。

当时的改革者的最大盲区在于，铁路网本身的严重落后使得任何改革都不会有效，他们反而认为是“体制还不到位”。在中国铁路总里程数只有区区5万公里，人均拥有铁路里程和国土铁路密度都远远落后于世界工业国平均水平时，无论是美国的体制还是日本的体制，都不会让铁路公司们盈利。“生产关系”不改变，人们往往寄望推动改革，但实际也许是“生产力”根本没到位。

真正实现了由铁道部主导的并且对中国铁路体系有了重大突破的改革的，反而是那位已经锒铛入狱的刘志军。实现的道理也很简单，他不追求通过体制改革来拉动经济效益，而是先追求快速建设和利益绑定，然后倒逼系统内部进行体制改良（这种步骤也许根本不是设计出来的，而是建设到一定地步的必然结果）。

刘志军的做法是三步走：先确立跨越式的规划，然后将铁道部当做一个投融资公司来举债操作，最后变相地进行类“BOT”模式交付地方公司运行并推动制度改革。这个做法，其实非常类似日本当年的新干线建设模式（笔者此前的文章对日本模式有了专门的论述）。和日本模式又有不同的是，中国地广人多城乡差别大，故此2004版的《中长期铁路网规划》显得尤其“跨越式”，直接规划到了2020年，用15年时间将此前50年建设的铁路总里程将近翻了一番，并且要建造全世界高铁总量一倍还多的惊人的“四横四纵”。

这个模式会引发争议是铁板钉钉的，因为这个规划宏伟到了几乎荒唐，在很多地图上都很难标出的地方设立高速铁路站，用中国此前毫无积累的技术来设计并施工，既要确保安全又要拆迁农地，更重要的是投入数万亿的资金也几乎能压垮任何一个财政体系。刘志军那一任的铁道部做得最出色的其实是确立了投融资模式和利益分享机制。今天的媒体喜欢喊“国进民退”，尤其把高铁路网建设等项目说成是应该允许民间资本参与却有着玻璃门，其实这恰恰是不理性的呼声。高铁的投资数量大，时间长，根本不可能吸引到足够的民间资本的参与，与其把时间浪费在这方面的体制突破和等待上，不如直接描绘清晰的利益分配格局，吸引地方政府和供应商成为“合伙人”。事实上，在高铁建设中，铁道部相当于一个总工程承包商，它将建设分为两大块，和地方政府共同操作征地和基础建设，以土地升值利益共享为主要商业模式，和高铁全产业链的供应商共同操作技术引进和设备生产，以采购订单利益共享为主要商业模式。如果问，这个模式“公平”否，显然是不够公平的，因为不是原来的既得利益群体或者刘志军的身边人，是参与不进去这个商业模式的，而且腐败存在的余地是必然的；但这个模式的“效率”是在当时唯一可能建起这个高铁路网的。“公平”和“效率”在起步阶段的建设中存在激烈矛盾是几乎必然的，但中国的改革实践告诉我们，先把效率提升上去再考虑以后的事，往往也是无奈而必然的选择。

很少有人提到，刘志军任内其实完成了过去两次改革中都想完成却又实现不了的两个重要变革：主辅分离和铁路分局扁平化。刘志军将原铁路系统的中小学、医院等社会事业单位分离到了地方ZF管辖范围内，同时成立中铁特货、中铁集装箱、中铁行包等三大专业运输公司，用意很明确，高铁建成后客货分离能让货运能力大幅度提升，行业内的运输公司提前卡位，未来会有长期惊人的获利能力。而2005年，全国41个铁路分局被撤销，延续多年的“铁道部-铁路局-分局-站段”的管理体制，直接进入了“铁道部-铁路局-站段”的体制，这个作用不仅在于一举降低了十几亿元的管理成本，更大的影响在于明确了未来经营责任的明确归属，这是此前两次改革都很想却又没能解决的问题，也是“世行模式”的一个变形（俄罗斯花了10年才缩掉了这一层架构）。

事实证明，铁道部在诸多部委中属于改革的激进派，也绝非舆论描绘的那样僵化守旧，它的改革思路正是一步步朝着国际化的管理体制迈进，但这个改革的速度不能快到超越它的效率提升水平，换而言之，必须现有实体效能的跨越式发展，才有体制改革的稳步跟进，若将此两者关系颠倒，改革不是变成空谈就是导致休克。

印度的空谈和俄罗斯的休克

印度和俄罗斯的铁路体制改革历程颇为值得中国镜鉴，印度是世界上人口和地理水平最接近中国的国家，而俄罗斯由于是社会主义国家转制，一直是中国诸多改革事业的镜子。

印度的铁路管理体制和中国极为相似，铁路行业整体由ZF控制，而且独立于其他交通管理部门之外，他们的舆论也多年来致力于呼吁成立“大交通部”，同时为印度应该采用“日本模式”或者“阿根廷模式”来引入民间资本，成立商业化公司而争论不休。令人遗憾的是，在这个无休止的争论中，印度铁路走向了“只谈改革却从不改革”的路线。

印度的铁路硬件水平停留在上世纪50年代水平，也就是殖民地时期的水平，当时，印度的全国铁路总里程就高达5.366万公里，远远超过中国，但是到2009年末，60年时间仅仅修建了不足1万公里铁路，而且修建科技水平依然是60年代的，货车时速40公里，客车100公里（那些经常为“绿皮车”时光恋恋不舍的微博名人们应该去体验一下）。更落夸张的是，印度的铁路规格是不统一的，宽窄不接，电气化率仅仅为30%不到，没有空调的车厢占绝大多数。温州动车事故后，中国舆论大肆鞭挞的“信号指挥系统”在印度是罕见的玩意儿，绝大多数的印度车站依靠电话调度，管理火车靠纸上画的表格操作。

你如果认为印度的铁路体系任何地方都落后中国，你就大错特错了。印度铁路虽然落后无比，却一直是盈利的。道理很简单，印度铁道部不拆迁（也拆不掉），不提速（也没能力提），不负债（也没地方投资），所以人均每公里的运行成本仅仅为中国的一半，而且印度的列车好多年不更新了，也没有折旧，更夸张的是印度一节车厢能装载的人是高铁的3倍以上，普通列车的拥挤程度就经常能赶上中国的春运。

所以，尽管从2004年开始，印度的铁路系统收入增长速度严重落后于GDP，国内关于体制改革的呼声一浪高过一浪，但是就是没有动静。道理很简单，它改革没有目标也没有动力，改革难道仅仅为了私有化？

在这种情形下，印度民众的心态也是很矛盾的。前不久某网站翻译了一组印度一个知名论坛上网友针对中国高铁工程发生建造事故以及中国卖列车给孟买地铁公司的评论，两派网友发生了激烈冲突；一派认为中国的成就令人妒忌但不羡慕，因为中国是个专制国家，印度人宁可落后也要生活在民主的国度，另一派则认为中国高铁尽管也发生事故死伤众多，但对比印度铁路系统一年死亡人数高达8000人（这个数字待考证），深感焦急。

相比印度，俄罗斯的工业实力和铁路密度都大大超越了它，甚至远远领先中国，但俄罗斯的“网运分离”式改革也暴露出很多问题。

俄罗斯的铁路管理体制沿用苏联模式，其实也就是中国一直以来的铁道部模式，分为交通部-铁路局-铁路分局-站段的四级体系，问题也和中国一样，政企不分，运营权责不明，效率较低。尤其是90年代苏联解体后的那10年，社会生产水平急剧下降，军事用途也相应减少，俄罗斯的铁路运量大幅减少，运输收入锐减，国家财政扶持也降低，使得整个铁路体系频临崩溃，只能维持基本的运输，根本谈不上更新换代。经历了那10年，俄罗斯一举从世界铁路技术较先进国家沦落为落后国家。

这些问题终于倒逼俄罗斯于2001年开始对铁路系统进行市场化改革，然而，由于这场改革是被落后倒逼的而不是发展引领的，使得关于改革的推进显得矛盾极为尖锐。俄罗斯的改革线路是将交通部中的铁路运输业务分离出来，交通部的职能保留为制定运输政策和监督，实际运营职能转入俄罗斯铁路股份有限公司。然后由股份公司划定自然垄断服务部门和竞争性服务部门，逐渐放松对竞争部门的控制，形成运输市场中的充分竞争。此时问题便产生了，对于竞争和垄断的界定是少数人掌握的，而所谓民营资本进入，其实都想进入垄断部门，同时又不想投资建设长周期项目，最好是能直接把现有的热门货运部门拿出来承包甚至私有化。

结果是显而易见的，俄罗斯的交通部成了纯粹的行政审批部门，只能负责安全监督和政策制定，股份公司当裁判搞网运分离，私人可以投资进入运输部门，好一派“政企分离”美景？错，其结果是整个体系只切分“条”而没有“块”，铁路部门成了更加没有竞争的体系，没有明确的职能部门有意愿和能力去投资兴建大项目。

中国铁路依然应先建设缓改革

在高铁发展至今，成就和问题同样突出的现实下，中国铁路体制改革的下一步应该如何迈？笔者认为，目前的发展速度快但基础薄弱，尤其是财政压力极大，营运能力和路网结合联动效应还待提升，务实理性的态度是至少再埋头发展5年，待2017年整个高铁系统基本建成运营，客货分离初见成效，财政压力也较为松缓时，再较快速地推进体制改革。尤其是不要着急推出所谓“网运分离”改革。

事实上，国际上的铁路网体系能够较好实现“网运分离”的只有美国和欧盟，美国的铁路体系从一开始就是政企分离的，即使在这个前提下依然花了数年时间操作这个改革，欧盟的情况更特殊，它是各国分别按照小国家的标准分头建设完成了路网体系然后合并成一张大网，这决定了它不可能是网运合一的。而中国这样的人口多环境差异大的国家，假如一开始就是网归网建，那么谁会把高规格铁路修到乌鲁木齐和拉萨？

中国最可以借鉴的模式是日本。日本在基本建成高铁体系后才开始推进大规模改革，此时，主要的投资周期已经完成，日本的铁路网系统因为建设已经负债高达数十万亿日元，举步维艰，但好处是该投资的都投完了，接下去就是大家合伙赚钱，分配利益。日本1987年将国铁按照地域拆分为6家公司，即所谓“干支分离”，网中有运，运中有网。6家公司外成立一家公司负责联动所有公司的客运线路，货运线路则各自经营。这样做的最大好处是把地方利益和这些经营公司捆绑，它们都成为了投资主体、负债主体，但是客运的公益属性也得到了兼顾。这些公司不仅靠货运赚钱，沿线的房地产、旅游、商店、保险、餐饮、建筑等都无处不见这些投资主体的身影。

中国铁路体制的改革起点应该从2001年傅志寰时代开始，当时即提出了明确的纲领和愿景（丁关根时期的改革只能算作是80年代改革大潮中的一种跟随行为，缺乏对铁路系统自身问题的针对性方案）。花了11年时间，中国的铁路公司化体系基本建成，被人诟病的只是民间资本参与度不足及政企分离不够，网运分离模式虽然被民间专家们一直喊好，但实际操作中既没有实操层面的验证也缺乏高层的强力支持。真正获得明确实践支撑的其实是将“产业规划+开发区模式”移植进了这个垂直体系，化条为块进行跨越式发展，和中国30年来的地方经济改革经验一样，这个过程的要素就在于规划要长期、发展要目标明确且高度跨越、发展中的问题无需回避但切勿停留。

未来的大交通部是大势所趋，政企分开客货分离也是解决效率问题的有效手段，但所谓网运分离则未必就是正解，尤其不是5年内的当务之急。在中国的各种体制改革中，凡是成功的经验，大抵都是先发展再改革，在世界各大国的铁路建设和体制完善历程中，凡是力图先改革完善体制再建设的，也大抵都失败了；只有象铁道部这样相对封闭集权的体制才能自己做主负债60%跨越式造了全世界一倍以上的高铁，然后才能正式进入“政治体制改革期”。

事实证明，比美好的愿望更重要的是，推动相关人和事向前走的方法，在效率和公平不可能同时最大化的现实约束下，跨越式的发展是整体改革的必要前提，也是中国改革成功的秘密。

高铁好就好在够超前

2011-06-16 14:42 作者：江南

2011年4月，铁道部新闻发言人表示，从6月底开始，高铁将由350公里时速降速至300公里以内，一是为了安全更有保障，二是票价也有望由此适当下降。

刚刚上任不久的铁道部部长盛光祖随即在公开场合表示，今年7月1日全国铁路运行图调整时，将实施混合运行模式：

一是在时速300公里的高速铁路上，同时开行时速300公里和时速200—250公里两种动车组列车。既开直达车，又有区段停车，增设更多的乘车点，提供两种票价选择。二是在时速200—250公里的线路上，同时开行时速200—250公里动车组列车和时速120—160公里的普通客车，执行动车组和普通客车两种票价。三是在时速200公里及以下线路上，开行普通客车和货物列车，既适应山区和中西部地区人民群众需求，又兼顾货运，提高货运能力。

此消息一出，舆论界两种声音大哗，纷纷出来论证自己原先的预测多么准确。一种声音原先是借用一份“中科院报告”指责高铁在经济上不合规律，盲目跃进，推动中国高铁建设的举债规模已达到了不可持续的水平，而且高铁上座率很低，从运营成本上也缺乏合理性。（本刊曾经针对此报告撰文批驳）

另一种声音站在所谓“民生”角度上担忧老百姓“被高铁”，失去了以较低价格使用较多时间成本的“动车”甚至“绿皮车”的选择权，而高铁降速降价，被认为是对“被高铁”的拨乱反正，也间接证明了“350公里时速”的设计过于超前。

横扫支线航空体现的竞争力

其实，这两种解读都带有很强的先入为主色彩，当月另一条媒体报道就被选择性地忽视了：4月1日，武汉往返南昌航班宣告停飞，距其运营仅过了5个月，堪称史上“最短命”的航班之一；而在此前的3月27日，武汉往返南京的航班也全部停飞。此前有媒体报道称，随着高铁开通为武汉带来的出行便利日趋明显，武汉600公里半径内的短程航线已有近七成停飞。

这些事件很明显地说明了高铁在适当的距离及经济圈内，是极具价格竞争力的，所谓“降速又降价”也并非针对所有车次和线路，更应被视为一种试运行一段时间后的正常调整。

那种指责中国高铁建设“大跃进”的呼声，其实恰恰把问题理解反了，中国的铁路运力不是过剩，而是欠账太多。

算上前任铁道部长刘志军在任时大干快上修建的1万多公里高铁，中国铁路营业里程8.6万公里，而2010年全国铁路旅客发送量完成15.25亿人次，相当于中国人均一年坐一次火车，而发达国家人年均达几十次，日本人年均乘火车有80次之多。即使按照规划将高铁线路全部建设完毕，中国的人均铁路运能也是大大落后于国际水平的。

其实，铁道部去年发布的一份数据报告说明了这个现象。甬台温、沪昆、合宁、合武客专的上座率在160%—180%左右，即使当时被诟病为“车厢里空荡荡”的沪宁城际铁路，上座率也高达121.7%。

这些3小时经济圈内的高铁其实都是“城际铁路”的模式，其运行特征就是“公交化”，所以往往有些班次人会比较少，有些高峰班次人非常多；同时，城际铁路的售票模式是首发站大量留出空余座位，在中间车站可以搭载客流，所以，用目光所见的“空荡荡”来评判，非常不客观。

相对第一种缺乏论据的呼声，第二种呼声更值得警惕，那就是打着“为民请命”旗号的“被高铁”舆论。这需要从车票价格和铁路系统建设的合理性上来分析。

高铁为客货分离铺路

首先，从单位里程价格来讲，高铁执行的是每公里0.49元，以京沪线为例，全程600多元，比打折到最低的民航机票（550元左右）略高，但是算上机场建设费、保险、机场往市区的交通费，肯定还是高铁便宜。与传统卧铺车比较，尽管贵出30%左右，但是时间成本低得多，舒适度也大大提高。以经常往返的商务旅客来讲，成本属于合理区间。对偶尔一次出门旅行或者返家旅客来讲，也谈不上成本高到接受不了。

其次，以国际铁路客运价来比较的话，中国的铁路运价其实还大大偏低。美国的单位里程铁路客运价格是高于航空的，美国人如果要低价出行的话，选择是公路客运，这也是导致能源浪费的重要原因（攻击高铁耗能巨大的人往往忽略了相比公路、航空，铁路运输才是最节能的方式）。欧洲的铁路运价比美国更高，中距离（300到500公里）运输票价往往都接近或超过100欧元。

一些亚洲国家的铁路运输比欧美便宜，但那不是一个层次的服务。比如泰国、印度等地的火车票价，只有中国高铁的三分之一左右，可是那些火车车厢极其破旧，大多没有空调，速度也只有中国高铁的三分之一不到。优质优价，高铁的成本虽高，但提高了绝大部分人的出行感受是不争的事实，带来的社会整体福利的提升也是显而易见的。

正如铁道部总工程师和总经济师都讲到的事实，目前群众抱怨的高铁票价高，本质原因是作为对比参照物的普通铁路的票价很低，因为上一次铁路价格调整是1995年的事，依据的是当时的物价水平，这15年来无论国内物价总水平还是高铁建设、运营成本都有了极大的提高，如果还依据1995年的水平定价，ZF补贴过于高昂。

最后，从舆论诟病最密集的“被高铁”之说来分析，也是站不住脚的。如果以普通视角观察铁路运营，往往会认为：高铁和普铁在铁道上是并行的，车站也完全可以分列，为何铁道部要取消那么多普通铁路客运来“逼迫”老百姓选择更贵的高铁？其实，这是建立在对铁路运行方式不理解的基础上的误读。

中国的铁路其实一直是分为两笔生意，货运和客运，从运营上说，货运一直是略有盈余，客运则是亏损的。别看春运期间一票难求，平时铁路的运力也很紧张，但是由于铁路建设欠账很多，大量的建设依靠借债完成，支付的利息成本极高，其实铁路系统的整体盈利状况是负的。

这个盈利状况可以对比公路，运输同样距离，高速公路通行费比铁路收费多得多，人力维护成本也低，这也就解释了为何地方ZF都热衷于投资修建公路，而铁路主要靠铁道部自己借钱来建。

这种两条线路共存于一套系统内的设计其实存在着极大的不合理性。因为在一套铁路系统内，所有的列车调度是用一套自动化算法来实时调度的，包括信号灯、线路、进站顺序、燃料补充顺序等；而事实上，客运与货运车需要遵循的算法却是截然不同的。

货运线路理应遵循经济利益优化的算法，按照单位里程的运费、能耗最低等法则来实施，而客运线路则需要“讲政治”，比如春运期间为了保证运输，是需要把很多货运停掉的，即使平时运行中，货车遇到客车时也是无条件靠边让行的。

这样一来，铁路系统的效率就被大量损耗了。（读者不妨试想，在高速公路上，货车是基本不让客车的，因为公路系统是分头并行的，而火车如果这样开，不知道要闯多少惊天大祸了。）

高铁建设的一大目的，正是为了将客货两线分开，用两套算法来管理两个系统，同时可以分开结算财务系统，让原来的暗亏暗补变成明亏明补，有利于资源的合理配置，也能同时提高两套系统的效率。

所以，假如不是“被高铁”，就会“被绿皮车”，使得整个系统的效率越来越降低，让铁路系统变成一个常年靠补贴吃饭，高耗能低经济的恶性循环。

当然，老的铁道系统不可能一下子全部变成客货分离，把所有的客流都赶到高铁上去，那么就要选择高铁最有取代价值的线路来操作，显然就是武广、京沪、郑西、合宁等经济相对发达、客货运输均最为繁忙的线路段，把原来影响效率最多的5到15小时区间段的铁路客运变成高铁运输为主导的模式。

高铁好就好在“够超前”

看到中国铁路发展得这么生机勃勃，美国总统奥巴马在国情咨文中表示，“没有理由让欧洲和中国拥有最快的铁路”。从这个角度来说，中国的高铁好就好在“够超前”，能够迅速占据技术制高点，出去拉活儿赚钱。

对于车速应该多高的问题，其核心在于，“高铁”比“低铁”究竟成本高多少、效益高多少。建造了350公里时速的铁路实际运行300公里甚至250公里，是不会有问题的，但是建造的时候没打提前量，以后还有可能补上这一课吗？

修建铁路的成本由几个部分组成，其中很大一部分是征地拆迁费用。而不论修建什么标准的铁路，征地拆迁费用都是一样的。其次，现在修建的铁路桥隧比都比较大，一旦修了桥梁和隧道，时速250公里和350公里的成本差距也不大。它们主要建设成本的差距占整个投资的10%-15%之间。看高铁的效益还要算社会账和环保账。2009年中国铁路完成建设投资6000亿元，消耗钢铁2000万吨，水泥1.2亿吨，这个数字就可以创造600万个就业岗位。单单总投资2209.4亿元人民币的京沪高铁就创造了几十万个就业机会。

高铁建设是一个多学科、多领域的集成，中国高铁的效益体现在产业链的各个环节，已经形成了一个庞大的高新技术研制产业链，对冶金、机械、建筑、材料、橡胶、电力、信息、精密仪器、环保等产业有强劲的带动作用。

高铁还有效降低了沿线城市带之间的公路运输量。每年仅节约汽车运输成本所带来的直接经济效益就达900亿元，要知道，中国是全世界收费公路里程数最多的国家，仅节省下来的这一项都是不菲的开支。

铁道部总工程师、中国工程院院士何华武说：“看建一条铁路的效益怎么样要全面，一是铁路公司的财务效益。二是效益转移的部分。比如围绕一条高速铁路所开设的很多站点所进行的开发，开发后会产生土地增值，也就是说，效益转移给了地方ZF。在日本，每一个火车站都带来一个小城镇。另外，现在的铁路是电气化牵引，低碳运输，可使中国到国际市场少买多少石油？”

汽车的发明者亨利·福特曾说过这样的话：“假如我去街上调研人们需要什么新的交通工具，他们会告诉我，要一种更快的马车。”

变革性的社会进步，很多次就是依靠半强制性的“被高铁”方式推进的。日本在上世纪50年代造高铁，靠的是“预算错误”，将耗资巨大、占到日本GDP三分之一的高铁建设项目少报了一半，然后借了世界银行的巨款来推进此事。

5年后新干线建成，铁道大臣也早“被下野”。可是，到70年代，新干线成了日本的象征，也是经济崛起的龙头，带动了多个产业走到了世界的前沿。目前，日本正在推动建设一条采用更先进的磁悬浮技术的“新新干线”，将把东京到大阪的时间缩短到仅一个小时多一点，最早也要到2027年才能建成。

（原载于《社会观察》2011年第6期）

第二篇：铁路体制改革下一步

铁路体制改革下一步

2012年01月19日 14:42 来源：国研网 作者： 字号

打印 纠错 分享 推荐 浏览量 103

张文魁

没有政企分开，其他什么改革都无法推进，什么模式都无从谈起。

最近，随着刘志军因为腐败问题接受调查，关于铁路体制改革的话题再次升温。一些评论人士认为，刘志军就任部长之后搁置了铁路改革议程，刘志军的去职应该是铁路改革的新契机。不过，如果对铁路改革的复杂性缺乏应有认识、对铁路改革的思路缺乏深入讨论、对铁路改革的推进缺乏坚强魄力，铁道部的人事更迭并不一定导致铁路体制的实质性改革。

铁路改革缘何搁置

中国是一个处于工业化和城市化进程中的大国，铁路的重要性其实并没有为很多人所认识，许多人只是看到了铁路作为可选择的多种交通运输方式之一的一面，没有看到其他方面，因而对现在发展迅速的高铁也存在过度的质疑。

英国工业革命的兴起和快速的技术进步，与铁路的发展有着极大联系；美国在南北战争之后30年里的铁路狂潮席卷美国大陆，铁路里程增长了二三十万公里，对美国的钢铁业和装备业以及整个制造业迅速崛起成为全球最强具有关键性作用，也有力地推动了美国迈向世界第一强国。有趣的是，中国的辛亥革命与铁路也有着直接联系，因为铁路到底应该由国家经营，还是由外资经营或者民间经营，当时引发了激烈争端。这说明，铁路不但涉及基础设施、制造业发展、技术革命等问题，还涉及经营权、投资融资、资本市场等问题。

中国铁路系统长期实行国家垄断经营、垂直领导、半军事化管理的体制。不可否认，这种体制的形成具有一定的客观基础，并不能完全理解为仅仅是有人想形成垄断、维持垄断。这个客观基础就是铁路存在一定程度的自然垄断性。之所以说是一定程度，在经济学上，就是说成本在一定条件下具有次可加性，但是，当条件改变时，自然垄断性就弱化了。随着时代的发展，完全可以说铁路的自然垄断性大大弱化了，所以，推进铁路体制改革越来越具有可行性。

传统铁路体制的好处是协调性比较强。假设计划经济的大体制真站得住脚的话，这种铁路体制还是符合大体制要求的。但是，中国实行市场经济以来，这种铁路体制的弊端尽显了。不说经营效率问题和内部腐败问题，仅就行业规模和发展速度来讲，铁路远远落后于公路、航空、水运等其他运输部门，更是远远不能满足中国迅速膨胀的客运和货运需求。完全可以说，铁路系统是中国计划经济的最后几个堡垒之一。其实，这种铁路体制的弊病，早在20多年前就被认识到了。当时也有一些局部的改革尝试，如设立广深铁路公司等。十几年前，对铁路体制实施系统改革就纳入了高层的视野，不过，由于种种原因一再耽搁。本世纪初，铁路体制改革一度纳入决策日程，但由于改革太复杂，对方案本身也难以形成共识，还是搁置下来了。

改革并无完美方案

下一步要启动铁路体制改革，最重要的还是要明确改革方向，并在此基础上制定路线图，而不是过分纠缠于具体方案。根据本人过去参与有关方案设计与讨论的经验，没有瑕疵的完美方案是不存在的，即使在国际上也找不到。纠缠于具体方案，永远都能找到改革的缺陷和不改革的好处，结果只能是改革无限期拖延下去。

在全球范围内，几乎所有的铁路体制模式都遭受着严厉批评。最具有代表性的体制有三种：美国的平行线竞争模式，欧洲的网运分离模式，以及日本的分区域的一体化公司模式。平行线竞争模式的最大好处是有竞争，竞争能促进铁路大发展，促进铁路运输供给的快速增长，并且有利于提高效率和降低运价。美国的平行线竞争模式与私人投资运营是紧密联系在一起的，所以，能够打破政府垄断、促使政府放松管制。但是，平行线竞争模式最为诟病之处就是缺乏规划和协调，不但铁路建设一哄而上造成恶性竞争和资源浪费，而且，运营当中也是各管一段，难以实现互联互通。

欧洲的网运分离模式比较好地解决了美国平行线竞争模式存在的严重问题，但是，其路网由政府垄断经营，导致路网运营效率低下，并且长期得不到发展和升级，实际上抑制了铁路发展、排斥了私人资本的进入。运输业务尽管名义上是放开的，可以竞争，但是也受到路网垄断的严重制约，实际上并不具有很强的开放性和竞争性，其效率不彰经常受到批评。欧洲网运分离模式的确立与欧洲小国林立有很大关系，在网运分离的基础上实际路网的一体化就比较好地解决了互联互通问题。另外，这种模式对于政府保障铁路的普遍性服务具有很大的作用。

不过，需要指出的是，哪些基础设施和基础产业需要纳入政府提供普遍性服务的范畴，在全球有很大争议，与各个国家政府的政治倾向、财政能力以及社会习惯都有很大关系，公益性服务并不必然成为选择铁路体制模式的关键制约因素。

日本的分区域的一体化公司模式是在日本国铁曾经一统天下的基础上形成的，也就是说，日本的几大区域性网运一体化的铁路公司是由原来覆盖全国的国铁公司分拆形成的，这是改革路径以来形成的结果。日本模式由于在一个区域内是一体化经营的，所以，区域内不存在路网和运营公司之间的摩擦问题，避免了巨大的协调成本，使路网和运输之间无缝对接，给客户带来了很大的便利。不过，由于在区域内不存在竞争，日本的铁路系统也比较僵化。日本国土面积不大，竟然将铁路系统分割为若干个区域公司，各自可以独立运营，与日本人口分布有很大关系。事实上，日本有几家区域公司人口稀少，运量不大，与其他区域公司之间不存在复杂的互联互通问题。

总之，各种铁路体制模式都有其优点，也有其缺点，完美的模式是没有的。中国的铁路改革需要借鉴各国经验，也需要结合自己的特点。

迈出第一步

最重要的是，不管哪种模式，都必须遵循一些共同的原则：政企分开，引入竞争，开放投资，放松管制。

下一步的中国铁路改革，在开始的时候其实并不需要陷于具体模式选择之争，只要遵循上述原则迈出第一步，改革进程就会按照自己的逻辑和自身规律进行下去。政府需要做的是在基本监管上下功夫，如保障互联互通，保障运输安全，管制垄断性价格，等等。

首先必须实行政企分开。铁道部既承担铁路建设规划和项目审批以及价格管制等政府职能，又承担路网建设与维护管理及运输组织及运输服务等企业职能，实行政企合一的体制，这在历史上对于中国铁路发展起到了一定作用，但现在远远不能适应市场经济体制的要求。没有政企分开，其他什么改革都无法推进，什么模式都无从谈起。所以第一步必须要实行政企分开。

实行政企分开应该与继续推进政府管理的大部制结合起来，效仿民航体制改革的做法，将铁道部的政府职能分离出来成为铁道总局，并入大交通部或者大运输部当中，留下来的路网资产和运输资产及相应的业务，则设立一个或者若干个企业来承接。究竟是设立一个企业还是设立若干个企业，以及若干个企业到底如何划分资产和业务，当然会涉及模式选择问题。当在改革起步的时候，最简单的办法就是回避模式之争，可以只设立一个企业，先解决政企分开问题，然后再根据情况来探讨，是否对这个覆盖全国的网运一体化企业加以分拆以及如何分拆。

在政企分开之后，由于形成了企业，出现了市场主体，就可以引入竞争、开放投资了。只有在路网建设与经营、运输业务经营方面引入竞争，开放投资才有意义；只有开放投资，才能真正形成不同投资主体乃至不同所有制之间的竞争，竞争才会促进效率的提高。在改革的初步阶段，引入竞争、开放投资可以先从增量部分开始，然后再总结经验，并向存量部分延伸。也就是说，可以先对一些规划修建的某一辖区内的支线铁路、运输专线、城际铁路实行开放投资和开放经营的政策，让地方政府、大国有企业以及大民营企业等原铁路系统以外的投资主体来投资建设并经营，从而打破一直以来的大一统局面。

中国很多的地方政府、企业都有进入铁路行业的积极性。地方政府自不必说。愿意进入铁路行业的企业既包括国有企业也包括民营企业，有的是铁路运输的长期客户，如煤炭企业，有的是其他运输企业，如公路运输企业、航运企业，有的是有资金优势愿意从事长期投资的企业，让这些企业进入铁路行业，既可以缓解运输困难或开拓新的市场，也可以引入更多的竞争。尽管这些企业所投资的首先可能是区域性的路段，但其积极意义不可低估。这些企业经过市场竞争，总有一天会成长为大型的线路企业，到那时，对中国铁路竞争格局将会产生巨大影响。只要这种新格局形成，中国铁路业就会像当年的民航业那样，在市场化经营、多元化竞争的道路上不断走下去。

不过，引入竞争最终要向存量部分延伸，也就是说，对从铁道部分离出来的全国性的路网和全国性的运输体系，也要尽力构造一定程度的竞争性。所谓一定程度，是因为铁路在一般情况所具有的自然垄断性不会完全消失，并不会成为经济学上的一个典型的竞争性行业，所以，能引入的竞争就是有限的。这种竞争性的构造，就是要对这个全国性的路网和运输体系适度分拆。这不可避免会涉及在几种模式之间选择的问题。

我个人认为，单纯的美国模式、欧洲模式和日本模式都不会成为中国的现实，最有可能的结果是，我们会走向一种混合模式，既存在平行线竞争，也存在网运分离，更会存在区域性网运一体化公司。

首先，在中国东部地区可以构造平行线竞争，尽管不一定是绝对的平行线，但引入一定程度的竞争是完全可能的。北京到广东、北京到上海之间，其实都具有这样的条件。

其次，是区域性网运一体化公司。风险最低、不确定性最小的模式，可能还是在一个很大的区域内维持网运一体化。但是，将中国的铁路系统分拆成至少两个区域性的网运一体化公司是完全可能的。根据中国人流和物流的分布特点，完全可以分拆出两个对互联互通依赖度不算太高的区域性公司。从电信、石油石化等领域的改革来看，这样的分拆在开始似乎象征意义大于实际意义，但随着时间的推移，实质性的竞争将会出现，它们之间不但会形成比较性竞争，也会出现相互进入的情况，或者会通过发展新生业务来构筑竞争的情况。因此，这种风险低、不确定性小的方式，是完全可以采用的。

再次，是网运分离。网运分离的最大争议之处，就是路网还是垄断的，就像电网与发电分离之后出现的情况一样，更严重的是，网运分离之后的运输安全性受到很大怀疑。不过，中国的铁路系统即使不推行主动的网运分离改革，也会出现一定范围内的网运分离局面。因为，只要有平行线竞争，只要有区域性的网运一体化公司，一家公司的某些运输业务必然会超出自己的路网范围而进入其他公司的路网，这就出现了网运分离。通过这种局部的、有限的网运分离的实验，我们就可以总结经验，根据情况进一步推进网运分离。

企业化经营、竞争性的构造，会进一步促进铁路业对各种资本的开放，并实现铁路业与资本市场的对接，这对于改变中国铁路建设过度依赖国家投资和债务融资的状况具有积极作用，对于促进中国铁路业的进一步快速发展具有重要意义。中国是一个快速发展的大国，城市化在进一步推进之中，铁路业面临的市场是非常巨大的。与许多国家相比，只要经营得当，中国大部分区域的铁路都有可能实现持续盈利。

因此，资本市场将会热烈欢迎铁路企业。国际经验也表明，将商业化条件好的铁道线路上市是完全可以实现的，这样既能够缓解资金困难，还能够改善铁路企业的公司治理，有利于企业更好地面向市场。特别是中国东部地区的一些铁道线路有着良好的业务保障，上市必将能使其面貌焕然一新。另外，通过上市还能够择机出售一部分国有股，收回一部分现金用于偿还债务，这对铁路行业的可持续发展具有积极意义。

当然，需要指出的是，实行政企分开，在铁路行业推进企业化经营，并不意味着所有的铁道线路都变成普通的商业性企业，按照普通的公司法律来建立治理结构、进行商业活动。由于一些线路在相当长一段时期内可能难以盈利，一些线路因为其战略意义并不考虑盈利，因此，国家可以将一些线路企业改组为特殊法人，通过特殊法律以规范政府和企业的关系。

铁路体制的所有改革，都需要政府放松管制。政府首先要放松对具体项目的管制，由企业在国家的规划下自行决定项目并筹集资金。其次要放松竞争性业务的价格管制，并提高垄断性业务的成本透明度。政企分开之后，政府不能再直接从事投资活动、插手经营事务。

铁路体制改革可能比电力、电信、民航、石油石化等领域的改革更加复杂，难度更高。但是，这些领域的改革经验也表明，尽管争议难以避免，方案难以抉择，改革只要迈出一小步，行业就会前进一大步。

第三篇：铁路货运体制改革

“铁路货运体制改革”。它是以网上受理、“实货制”运输和全程物流服务为重点，对大宗稳定货物以协议运输的方式给予运力保障，对其他货物随到随办、敞开受理，规范运输服务和收费管理，推动货运全方位走向市场。改革的四大变化：一是最大限度方便客户。改革货运办理方式，按照“前店后厂”模式，简化办理流程和网上受理程序，在确保国家重点物资运输的前提下，对客户放开受理，提高货运承办效率，做到公正透明、方便快捷、诚实守信。二是实现运输组织由内部生产型向市场导向型转变。改革运输计划编制方式，缩短计划编制周期，使其更加贴近市场和生产实际，促进车流紧密衔接货流，日计划保证对接“实货”需求，做到有货就装、随到随装。三是完善铁路货运营销体系。按照一体化管理、一体化营销的思路，整合路局相关部门业务，健全营销机构和营销机制，加强营销队伍建设，全面提升铁路货运营销能力。四是推动铁路货运向现代物流转型发展。整合相关资源，推进货运与物流高度融合，建立覆盖全局货源吸引区的接取送达网络，完善跨局物流协调机制和服务平台，全力拓展全程物流服务。

盛光祖称：“货运改革是加快转变铁路发展方式的关键环节，是提高铁路经济效益的迫切需要。”可见货运发展也是铁路经营发展的前提和重中之重，特别是铁道部改为铁路总公司后，公司制的主要发展就是盈利，这就成为了铁路的关键词。必须顺应市场经济“适者生存”的发展，否则将会被整个市场淘汰出局！在这个灵活、多变极具挑战的市场下，如何扮演好自己的角色，这确实要好好的深思熟虑。一步一个脚印的走好每一步，奠定好一个良好的基础，才能筑成坚实的堡垒!当然这每一步都要未雨绸缪，步步为营，其中的艰辛可能也只有铁路自己方能体会了！但是货运有这种迎难而上的精神还是挺可贵的，至少是一点一点的在为那个目标在奋斗。

现代物流行业的快速发展，使运输市场竞争日益激烈，蜘蛛网般的公路建设，充分发挥了公路灵活机动、门到门服务的特点；航空货运的普及和成本的降低，其快捷的优势日益凸显；低价的水运也在时刻威胁着铁路货运的地位，使其保住客户面临更大挑战。铁路货运以前最大的优势是价格低廉，货主来申报请求车皮，对铁路是“又爱又恨”，然而后来铁路货运收费杂，环节多，不透明的收费也多，运一车皮货物需要交纳各种杂费，名义上的货运运价偏低，但是实际上收取的总价并不见得低，大大抵消了铁路的运输价格优势。所以货运的走势逐渐走向低迷状态。这与铁路自身存在的问题是分不开的。当然铁路到该怎么做，这又是铁路人该深思的问题了！

运输市场竞争日趋激烈，铁路货运发展面临严峻挑战，实施铁路货运组织改革意义重大，推进货运组织改革是提高铁路市场竞争力的迫切需要，是铁路更好地服务经济社会发展和人民群众的重要举措，是加快转变铁路发展方式的关键环节，是提高铁路经济效益的迫切需要

第四篇：铁路体制改革论文

中国铁路体制改革初探

摘要：近年来，中国铁路体制改革问题引起了社会各界广泛的关注，自铁路总公司公司制改革以来，铁总内部22个部门和18个铁路局同时推进改革。现在公司制改革进入最关键的时刻，中国铁路政企彻底分开即日可待。并形成了几种主要的观点。本文在对这些观点进行评述的基础上，重新诠释了中国铁路的特殊性，并以此为出发点，分析重启中国铁路管理体制改革所面临的问题。根据中国的国情以及中国铁路的路情，结合国外铁路改革的共性特征，提出中国铁路改革的基本思路。本文将从多个角度浅层探索中国铁路体制。关键词：铁路所有制；私有制；运营

Abstract:In recent years, the issue of Chinese railway reform has attracted wide attention from all walks of life.Since the reform of the company's corporate system, 22 departments and 18 railway bureaus have been pushing forward the reform.Now that the reform of the company system has entered the most critical moment, the total separation of Chinese railway and government from enterprises is available.And there are several main points of view.On the basis of commenting on these views, this paper reinterprets the particularity of Chinese railways, and takes this as a starting point to analyze the problems faced by China's railway management system.According to the national conditions of China and the road situation of Chinese railway, and combining the common characteristics of foreign railway reform, the basic ideas of China railway reform are put forward.This article will explore the ownership of China from various angles.Keywords:Railway ownership;Private ownership;Operation

1引言

铁路是人类历史上第一个现代巨型系统工程，从勘测、规划、立项到融资、修建、运营乃至机车设计制造、信号体系管理个个都是复杂的系统工程并且还涉及多个系统工程之间在动态过程中的协同，一旦出现“配合失误”就会导致重大的灾难性后果如此庞大繁复体系的管理，关键在于能否让数以百计的环节、数以千计的工种和数以万计的工作人员日复一日地精确协调，与“国有”或“私有”没有必然逻辑关系，但与集权化管理密不可分事实上，铁路管理正是现代企业管理的起源，世界铁路史能够浓缩地反映世界近现代经济史的全貌，一国的铁路史则反映该国的社会现代化进程政企分开,引入竞争是我国铁路改革的共识,而关于政企如何分开、路网如何分拆却众说纷纭。其中的难点就在于铁路不是单个企业,而是一个企业群。铁路行业不同于其他行业的显著特性就是铁路公司之间及铁路与其它运输方式之间同时存在竞争依赖性与强调合作依赖性,因而铁路管制政策也需要在强调竞争与合作带来的效率之间进行权衡。中国铁路由于受长期计划经济的影响与运力短缺的约束,因此实行中央集权的集中管理体制,铁路重组的主要目标就是以满足客户需求为核心不断提高铁路的服务能力与竞争力。中国铁路作为计划体制的最后一个堡垒,面临着发展与改革的双重任务,如何达到市场化取向要求的分权与路网整体效率的权衡。

2中国铁路的发展

中国铁路的最初阶段是民族耻辱的象征。1876年，鸦片资本背景的英国怡和洋行采取欺骗手段，擅自修筑了吴淞铁路，这是中国第一条营业铁路。不过，由于该铁路是非法修建,仅运营了个月就被清政府拆除。此后，洋务派认识到铁路的重要性，开始了自主修建铁路的努力。不过由于缺少资金和技术，基本上只能依靠向列强借债来筹资。到年清政府垮台，中国总共建成铁路公里，其中清政府向国外借款自办的占46%，外国直接投资和管理的占44%，自主筹款和商办的仅占11%。

1912年，作为与袁世凯交换条件的一部分，孙中山获得全权筹划全国铁路的权力，为民国时期铁路布局构想了第一份蓝图。而1927年后国民政府的铁路体制，也是以实现这份蓝图为目的来安排的。1928年10月23日,国民政府下令设立铁道部，并令交通部“将关于铁道行政一切事宜”移交给铁道部，并特任孙科为部长，负责管理并建设全国国有铁道，规划全国铁道系统，同时监督商办钥直。

到1949年，中国共建铁路2.62万公里，但大部分受外国资本控制—这一比例一度高达80%。由于线路分割、规格不

一、设备落后—70%的线路甚至没有闭塞装备,到新中国成立前夕，运营里程仅1.1万公里。新中国的铁路体制起步于军事体制。1949年1月，中国人民革命军事委员会铁道部成立。当时的任务是接管新解放地区的铁路并抢修全国铁路。

中华人民共和国成立后，原军委铁道部改组为中央人民政府铁道部,统管全国铁路运输生产、基本建设和机车车辆工业。即使如此后来修建的大部分铁路仍由铁道兵完成。1953年9月，中央军委将志愿军在朝鲜的个铁道工程师，正式划归军委系统，与铁道兵团已有的4个师、1个独立团，统一编为中国人民解放军铁道兵。从此，铁道兵正式作为一个兵种列入中国人民解放军序列。直到1983年底，铁道兵集体转业并入铁道部，下属各铁道师才分别转编成铁道部各工程局。脱胎于军事体制的中国铁路系统，不可避免地带有“自成一体”的性质。然而，也正是由于这种体制,使得铁道部具有强大的组织协调能力，正好与铁路这种对各部分协调运行要求极高的复杂巨系统工程相适应。正是在这种体制下，中国做出了高速铁路赶超世界先进水平的成绩。

3西方铁路体制概述

（一）德国铁路

前身是德国联邦铁路公司（国营铁路），是国家管理和运营的，由于效率和成本问题，逐步改革在第一阶段改革失败后，1999年开始了第二阶段改革，公司的业务部门被转化为分别主营长途客运、短途客运、货运、基础设施和客运站场的股份制子公司，奠定了德国铁路集团当前的业务模式的基础。德国工业协会 3 和德国工商业协会进行的一项研究表明，铁路的私有化计划为满足投资者的收益预期，在路网改造和技术保护措施必须由联邦政府资助。只有在政府补贴的情况下才有可能实现预期的回报。

（二）日本铁路

日本是个岛链形国家，非常适合铁路运输。日本与美国形成鲜明的对照，美国铁路以货运为主，多家货运公司拥有线路，唯一的客运公司向货运公司租用线路;日本则是以客运为主，多家客运公司都是垂直一体化运营，货运公司向客运公司租用线路。1987年，经反复讨论、测试的国铁改革方案出台，国铁被分割为6家客运公司、1家货运公司，并成立清算事业团、新干线保有机构等众多法人实体。清算事业团代替国铁存在，以资产作为7家公司的股票持有，并计划通过日后上市而实现民营化。改革前，日本铁路分为国铁、私铁和城市公交铁路，国铁年完全是国有国营的，90年代末开始改革，改革的方向是“客货分离和地域拆分”，组建JR铁路集团，按地域分为6家客运公司，并成立了全国统一运行、向客运公司租借线路的货运公司，民营化后主要也是运营部分独立核算，对于建设投资部分国家给予资助补贴，运输省和地方政府都给予财政支持，提供同等。

（三）北美铁路

美国铁路是以私人企业形式运作的，即，美国铁路市场化程度最高，几乎没有国有化历程，这与其他国家是有较大差异的。竞争环境创设是美国铁路保持和提高效率的法宝。拥有线路的公司要向其他运输公司开放路权，以及同一路线上多条平行线路竞争，都使竞争较充分。创新活力增强，如大吨位车辆、直达列车、机车预警系统、信号通讯设备改良、先进调度技术、清洁机车等被更广泛采用。竞争和创新使得美国铁路投资回报率增加。同时，产业结构得到优化，资产重组与兼并使美国铁路运输产业集中度大大提高。BNSF为代表的北美铁路，特殊情况是，客运收归国有（北美铁路很少客运服务），货运是企业运营的，其中铁路建设初期仍然是国家投资和补贴占大头（但美国比较早1910年基本上到达登峰，后面还拆了很多），目前是货运部分基本上都是BNSF泛太平洋等几家运营了。但现在美国要建设高铁，建设投资也是政府或州要补贴的，所以他们建设高铁才 这么困难，谁也不想出钱。

4中国铁路体制改革曾面临的困境

（一）政企不分

政企不分始终是制约铁路改革发展的深层次问题。长期以来，国家对铁路、铁道部对铁路企业都存在着政府目标和企业目标相混淆，政府与企业之间责权利关系界定不清，政府干预企业行为过多等问题，形成了政府职权越位，而企业管理又不到位的现象。一方面造成铁路企业与市场经济体制接轨困难，难以成为真正独立的法人实体和市场竞争主体；另一方面，由于铁道部直接经营管理铁路的所有企业，难以集中精力搞好铁路行业的宏观调控，造成结构性失调，忽视对国有资产保值增值的管理监督，造成粗放式经营。

（二）权利高度集中，缺乏有效监督

在政企合一的管理体制下，铁道部既是国务院铁路主管部门，又是管理各运输企业的“总公司”，直接负责铁路的投资、建设和运营，并对经营盈亏负责。地方铁路局在管辖范围内无权调整及增开列车，所有的运行都由铁道部统一管理。这种制度形成了铁路建设、运营和监督三者的高度合一，也造成了部门主要领导的权力过大和极端膨胀，必然会滋生铁路系统的腐败现象，如建设项目招投标领域存在的暗箱操作等。近年来铁路系统多名高官的落马无疑暴露出这一体制巨大的漏洞和严重的弊端。

（三）所有制结构比较单一

铁路产权比较单一，国家铁路几乎是清一色的国有制，即使在合资铁路、地方铁路中，国有经济成份也占绝对控制地位，最高占比在95%以上。铁路所有制产权结构的单一性，造成铁路建设和企业发展过于依靠国家投资，铁路吸收国内外社会资本的功能差，国有资产的控制能力和扩张能力薄弱。

5中国铁路体制改革的建议

（一）实现政企分开是我国铁路运价体制改革的制度前提

我国铁路改革的基本取向是市场化,建立具有现代企业制度的铁路运输企业, 使其成为真正的市场主体,价格按市场机制运作。企业要自主经营、自负盈亏,成为真正意义上的法人实体,迫切要求打破“政企合一”的体制。铁路尽快实现 “政企分开”的关键，是铁道部与铁路企业的政企分开。铁道部代表国家行使其政府职能—运用市场机制原理对全路进行宏观调控(包括制定行业中长期发展战略、规划、实施措施及产业政策等)，运用国家权威制定法令(包括运价政策制定),运用教育提高全路职工道德素质,为铁路企业创造良好的市场运行环境。铁路局作为铁路运输企业应当具有市场主体地位,真正落实运输企业的财产权和经营权,建立健全现代铁路企业制度,把铁路运输企业塑造成为真正的法人实体和市场主体。变铁路运输产品为商品,真正实现商品价格由市场和企业来决定,体现市场机制配置资源原则。在现有的技术水平下,铁路还或多或少带有自然垄断的特征;铁路作为国家基础性的战略行业带有公共品的性质,铁路行业为整个社会所带来的正外部性是有目共睹的。为避免市场失灵,需要政府运用价格机制原理对整个行业进行适当的、合理的干预,防止不正当竞争和利用垄断地位损害旅客和货主利益。

（二）尽快建立“网运分离”模式，为铁路市场化运价体制搭建一个平台

借鉴国外铁路改革经验,按照“政企分开,打破垄断,引入竞争机制”的原则,结合我国铁路实际路情—我国铁路是一张统筹规划起来的路网,平行路径线路十分有限,我国铁路运输企业重组和引入竞争的目标模式是“网运分离”,即把具有自然垄断性的国家铁路路网基础设施管理与具有竞争性的铁路客货运输经营分开,分别组建铁路路网公司和客货运公司。具体运作可以是:组建国家路网公司,统一管理具有自然垄断性的干线路网基础设施。路网公司运用市场机制配置运力,向客货运输公司提供线路使用权,在国家价格政策指导下向客货运输公司收取使用费用和其他相关费用,并负责干线、铁路基础设施的建设、改造和维修。同时, 完全按照《公司法》组建客货运公司,可以根据区域不同、运输性质不同组建多种方式的客货运公司。客货运公司具有市场经营主体地位,在国家价格政策指导下,对客货运价格具有自主权;客货运公司不仅面临着铁路内部的竞争压力,也面临着整个运输市场的竞争压力,在竞争的市场中,价格受供求关系的影响上下波动,达到资源的充分流动,提高资源配置效率。对于铁路建设,运营中的公益性部分,应以政府投资、政府管治为主。对干增量部分,充分调动社会各方面的积极性, 6 实现多元投资主体,既可以解决我国铁路资金短缺问题,又可以由此形成价格主体的多元化。总之,在遵循市场规律的基础上,按自然垄断与可竞争环节进行分离。对于自然垄断部分,要加强政府监管;对于可竞争部分,尽可能分离出来由民间经营,发挥价格机制在资源配置中的基础作用。

（三）建立健全法律制度是我国铁路运价体制改革的有力保障

深入研究我国铁路产业特性,充分借鉴国外立法经验,建立健全关于我国铁路法律法规制度,对于我国现行铁路体制改革以及我国铁路产业的发展,都是至关重要的。

参考文献

[1]孙利民.关于铁路管理体制改革的思考与建议[J].铁道经济研究,2002(4):29-31.[2]文力.中国铁路改革的体制抉择[J].理论学习与探索, 1994(5):60-63.[3]王佐.铁路改革:让政府的归政府,市场的归市场[J].中国物流与采购, 2012(8):26-27.[4]吴朝阳.铁路的性质与中国铁路规制改革研究[J].改革, 2002(5):56-61.[5]李轶男.垄断、竞争与管制:中国铁路体制改革[J].经济评论, 2001(5):110-114.[6]路·汤姆森, 海·戴伯克, 理·斯佩罗,等.中国铁路改革:铁路行业的巨大挑战[J].铁道经济研究, 2000(2):3-10.[7]赵吉斌.借鉴美国铁路之所长 推进中国铁路改革发展[J].铁道经济研究, 2001(6):18-21.[8]文力.国外铁路改革若干实践及其对中国铁路改革的借鉴意义[J].铁道经济研究, 1999(1):35-37.

第五篇：铁路体制改革步伐或加快

铁路体制改革步伐或加快铁路投资曾是国际金融危机时拉动中国经济增长的重要力量，在今年经济增速放缓的背景下，“铁老大”仍被赋予很高期望。专家认为，此次温总理表态的背后，是高层对铁路体制改革的决心。11日铁路概念股飙涨，市场对铁路行业的高速发展倍感期待。

“目前来看，经济增长主要还是靠投资拉动。从高层的表态来看，并不像国际金融危机时那么强调投资，而更多的是希望通过改革，优化经济和产业结构，鼓励民营资本进入铁路、能源等这些行业。”中国银行(601988,股吧)战略发展部高级经济师周景彤告诉中国证券报记者。

事实上，国家一直在不断探索如何吸引民间资本进入铁路领域。5月，铁道部发布了《关于鼓励和引导民间资本投资铁路的实施意见》，强调“在铁路工程建设领域，凡符合国家规定资质条件的民营企业，允许参与铁路工程勘察设计、施工、监理、咨询以及建设物资设备采购投标”。

实际上,受制于铁路体制等原因，民营资本很难进入到铁路领域。“此次高层表态，要在铁路等领域“办几件实事”，就铁路行业而言，更多可能集中在政策制定和体制改革上，而不是要加大国家对铁路的直接投资。”周景彤表示。本文来源 新太阳城:http://