对于完善我国政策性农业保险体系的探讨

第一篇：对于完善我国政策性农业保险体系的探讨

对于完善我国政策性农业保险体系的探讨

杨君岐1 侯晓康1 杨瑞琴

2(1.陕西科技大学 管理学院 陕西 西安 710021；

2.山东省济南康树工贸有限公司 山东 济南 250100）

摘要：本文从我国政策性农业保险的发展现状出发，对我国华东、华南华北、华中、西南西北以及东北地区代表省市政策性农业保险进展情况进行分析和阐述，并对其所面临的问题及原因进行总结，最后就如何发展政策性农业保险给出了如下政策建议：加快立法进程、构建农业巨灾风险分散机制、加大政府扶持力度等建议。

关键词：政策性农业保险；发展概述；政府引导；政策建议

Exploration on Perfecting Political Agricultural Insurance in China Abstract: Starting from the current development of China's policy agricultural insurance, this paper analyzed and elaborated the process of agricultural insurance in represent provinces and cities of eastern, southern, northern and central China, and analyzed the existing problems and reasons of policy agricultural insurance in China, and the policy recommendations on how to develop policy-oriented agricultural insurance are as follows: speeding up legislative process, building agricultural catastrophe risk scattered mechanism, increasing government efforts to support the proposals.Keywords: Political Agricultural Insurance;Development Overview;Government Guidance;Policy Recommendations

一 政策性农业保险的相关理论阐释

（一）政策性农业保险的界定

顾名思义，政策性农业保险是相对于商业性农业保险而言的，是政府对于保障国计民生和粮食安全而设计和实施的具有政策扶持和优惠的制度性安排，其目的是旨在保障国家粮食安全、提高农业生产抵御自然灾害的能力、促进农村经济健康发展、改善民生。

（二）政策性农业保险的特有属性

首先，政策性农业保险是一种“准公共产品”。一方面体现在保费的交纳方面，由于政策性农保并非强制所有的农户一定要参加，而是鼓励有意愿的农户自愿交纳一定的保费，并由政府和地方财政共同补贴的这样一种“三方共付”的保险制度。那么，没有交纳保费的这部分农户显然没有条件再接受政策性农保的保障和福利，被排除在外；另外一方面，政策性农保显现出显著的“公益性”和“外部性”，政府作为这项政策的主导者，对农业发展、粮食市场的供需平衡肩负着全局统筹和主导义务，通过普及和实施政策性农保，在完善我国社保体系，缩小城乡差距，增强农业生产抵御自然灾害等方面，显示出强烈的正外部效应。此外，由于国家农业巨灾救济和补偿制度的存在，使得一部分地区、一部分农户存在着“无灾收益”的搭便车行为；

其次，政策性农业保险是由政府、保险公司和农户三方共同博弈的结果。在完全没有任何农业保障制度的情况下，高风险低回报的农业经济生产使得农民朋友受益甚微，在有些年份由于巨灾降临，甚至会造成“入不敷出”的情形，如果将所有的农业风险转嫁给农业保险机构，显然，作为以盈利最大化为目标的保险机构会关闭这部分保险业务，从而避免“低保费、高赔付”的局面。在这种情况下，中央和各级地方政府不得不作为主导方和支持者对农业保险市场进行干涉，通过财政补贴和税收优惠政策分别对承担农业风险的保险机构和农民朋友予以一定的支持和鼓励，以保证农业保险机构的正常盈利、农业经济的稳定增长和农民生活的平安保障。

二我国政策性农业保险发展概述

自2007年政策性农保在江苏、新疆、四川、湖南、内蒙古、吉林等6省开展试点以来，发展势头良好，成就显著。下面，遵照国家行政地域的划分，我们分别对华东、华南、华北、华中、西南、西北和东北地区的代表省市政策性农业保险进展情况进行归纳和总结。

（一）华东地区

浙江省政策性农业保险作为华东地区“共保模式”的代表，最初由人保财险、中华联合、太平洋产险等十家保险公司于2006年3月成立，人保财险公司作为首席承保人，占取份额为60％，其余九家公司为共保人。然而在2009年3月份，“共保体”成员调整为五家：人保财险、太平洋财险、大地财险、永安财险、安信农业保险，其中，依然作为首席承保人的人保财险，所占份额提高到了77﹪。人保财险受“共保体”各成员委托，在各试点设立专门的服务机构，负责保单出具、查勘核损、财务清算等工作。

（二）华南、华北地区

广东省和海南省作为华南地区农业生产比较有特色的俩个省份，政策性农业保险的发展和完善很大程度上归功于农业经济发展规模集约化和农民专业合作组织的推动和支持。首先，华南地区农业产业化及农业产业集群已经形成，订单农业、科技农业、蓝色产业带已经成为华南地区农业经济的代名词。农保产品的保障范围主要涉及以下几个方面：水产养殖、橡胶树和香蕉风灾、甘蔗火灾、水稻保险、渔船全损保险等；其次，根据参保者承受风险能力的不同，实行差别保费补贴标准。

内蒙古自治区作为华北地区政策性农保推广和实施最早的省份，至2011年末从保费收

入、补贴金额和承保面积等指标来看，所取得的成就已位于全国各省市之首。在基础农作物方面承保的农产品主要有：玉米（400元∕亩）、小麦（400元∕亩）、大豆（200元∕亩）、葵花籽（250元∕亩）、油菜籽（170元∕亩）等；在养殖畜牧业方面承保的主要有：能繁母猪、生猪养殖、肉羊养殖、肉牛养殖等。在保费补贴比例方面，截止到2010年，内蒙古自治区累计下拨财政资金13.2亿元，专门用于补贴农牧业保险水平和提高保费给付标准。其中，在种植业方面，财政部补贴35﹪，自治区财政安排补贴55﹪，农户自付10﹪；在养殖业方面，财政部补贴为能繁母猪补贴50﹪，自治区本级财政补贴20﹪，盟市、旗县财政补贴均为10﹪，其余10﹪由农户承担；奶牛保险由财政部补贴30﹪，自治区补贴50﹪，其余20﹪由农户自付承担。

（三）华中地区

自2008年湖北省政策性农业保险工作正式启动以来，省政府通过“政府主导、市场运作、保险公司自营”的管理运作模式，实施当地政策性农业保险工作的贯彻和推广。全省按照从村到镇再到县的顺序进行投保登记，以县为单位签订统一投保单。保费由农民个人缴费、中央财政和地方财政补贴三部分组成。主要险种有：水稻保险、棉花保险、油菜保险、能繁母猪保险、奶牛保险、水产养殖保险、泥石流保险、森林火灾保险等。湖北省政策性农业保险起步比较晚，急于提高和改善的问题颇多，比如说，办理农业保险的机构太少，全省共有二十一家财险机构，而受理农业保险业务的单位仅仅只有俩家，根本无法肩负起全省政策性农保保障当地农业正常生产的重任。

（四）西南西北地区

由于地理环境的影响，我国西部地区是全国自然灾害特别是地震、山体滑坡、泥石流、火灾、雪灾发生最频繁、受灾程度最严重的地区。所以，政策性农业保险在该地区起步非常早，这也体现了政府对西部农业发展的重视，对西部人民安居乐业愿望的深切人文关怀。比如说新疆畜牧业保险早在五十年代就已经受到党中央的重视和发展了，从刚开始仅仅以保障耕畜业为主，到今天基本上覆盖大多数家养牲畜、基础经济作物和粮食作物，甚至还将牧区房屋保险纳入农业保险体系之中。在西藏地区政策性农业保险已经开问展到三十多个县和区，并且在2015年之前，西藏自治区计划将70多个县区全部纳入到农保体系中。

但是，西部地区政策性农保存在的最大的问题在于核损的高成本和由于高赔付率造成的道德风险问题。由于高海拔、自然条件和交通便捷条件的限制，核损人员很少能够及时的抵达到受灾现场。而且，由于国家在西部地区各项财政指出的高度扶持，基本上只要是受灾或者动物的死亡，均会受到赔偿和给付。这样就造成了牧民眼睁睁的看着家畜生病死亡也不愿意花钱去医治的情况。所以，这样就造成了保险机构和牧民之间的道德风险，更在一定程度上造成了保险基金的浪费。

（五）东北地区

在东北地区，黑龙江省政策性农保是实施时间最长久，成绩最显著的省份。可以为其他省市借鉴和尝试的创新点主要有以下几个方面：第一，为了避免保费支付负担过重及农户的搭便车行为，农保政策将承保范围进行了严格的规定和限制。其中，非承保范围主要有：泄洪区内的水稻、防洪堤外的水稻、水源不足种植区域的水稻、田间试验种植的水稻、违背农时种植的水稻、技术部认定不宜种植水稻耕地上的水稻；第二，垦区内农作物保险费率由基本保险费率和附加险保险费率两部分组成；第三，保险赔付分为即时赔偿和收获后赔偿，免赔率分为绝对免赔率和浮动免赔率；第四，核灾和定损工作通过独立的第三方实现，第三方将受灾土地进行分类、编号、核灾和上报。

三我国政策性农业保险存在的问题及原因分析

（一）制度方面

1缺乏完善的法律法规

如果说现在国家有哪一部法律正在提到过农业保险，那就是2009年10月1日起实施的《保险法》，但是却仅有一处提到过农业保险，即第186条规定：国家支持发展为农业生产服务的保险事业，农业保险由法律、行政法规另行规定。在国家积极推进政策试点的今天，我国仍没有制定专门的农业保险法律法规，基层政府贯彻政策性农业保险无法可依，政策性农保法制化进程还非常遥远。

2缺乏风险准备金制度和巨灾风险分散机制

农业生产容易受巨灾风险事故的威胁，大面积的旱灾、涝灾在我国各地区时常发生。据了解目前我国尚无一省在试点之初就计划和建立巨灾补偿准备金的，巨灾风险只能由农业保险经营机构独立承担。从目前我国政策性农业保险试点情况来看，巨灾风险准备金要如何建立、筹集、启动、管理都还没有成熟的办法和机制。

（二）政府方面

1政策性农业保险的推广和普及不够

尽管政策性农业保险这几年在我国取得了一定的进展，但地方政府对于政策性农业保险的政策目标和导向并不明确。基层地方政府肩负着政策性农保顺利开展和普及的重任，对于基层组织本身而言，要认真学习、贯彻和执行党中央关于支持农业经济发展的各项相关性政策，并将其及时、客观地传达到基层农民群众之中。本地区政策性农保所取得的成绩很大程度上依赖于地方政府的执行态度和服务水平，基层地方政府在推广和普及政策性农保方面有着不可推卸的责任和义务。

2财政补贴缺乏长效机制

自政策性农业保险进行试点以来，积极推进这项工作的各省、市、自治区，虽然对保费支出给予了一部分财政补贴，但是试点如果全面展开以后，财政补贴的压力势必会增大，而中央财政扶持手段和力度仍不够明确，没有任何先关政策期许和支持承诺，更重要的是在没有建立巨灾补偿基金及农业保险法定再保险条件下，若真的发生大灾，地方财政支撑力量有限，很有可能造成农民心理承受能力的崩溃和农村生活的混乱不安。

3行政手段推广农业保险的色彩比较浓厚

某些试点在推行政策性农业保险过程中把握不准自身的定位，常常利用行政命令将任务层层分解至各乡镇，并严格要求全部按期完成，有些地区甚至将参加农业保险与粮食补贴等政策直接挂钩，偏离了党中央关于政策性农保的支持方向。与此同时，地方政府对于承保公司的选择上采取内部指定的方式而并非公开招标的方式产生，这就造成了承保公司在优化农保体系方面的“惰性”，“看不见的手”也就不能够自发的调节和调动农保市场的供需平衡。

（三）保险机构方面

1专业人才匮乏，核损结果缺乏准确性

目前我国保险专业人才在农村发展的数量极，在基层发展政策性农保就需要一批既能够准确把握国家农业保险政策，又了解农村现状和农民心理的专业保险人。由于专业人才的匮乏，所导致的最突出问题就是自然灾害之后，核损过程的科学性和核损结果的准确性遭到当地农民的质疑，甚至有些时候会导致保险机构和农户之间的激烈争议和经济纠纷。2缺乏商业保险公司的参与和支持

近年来我国农业保险的赔付率是相当高的，一般都在60%以上，如果再加上20%的经营费用和管理费用赔付率一般都在80%以上，有时候甚至会超过100%，这种情况下就使得商业保险公司入不敷出。对于以营利最大化为目标的商业保险机构而言，农业保险很有可能是笔赔钱的买卖，相比之下，它们更愿意“独善其身”、“避而远之”。商业公司的消极参与以及农民薄弱的参保意识就会出现双重弱化农业保险的情形，使农业保险不断萎缩。

（四）农民方面

在政策性农业保险试点开展进程中，造成农民朋友有效需求不足的原因如下：第一，政策性农保的高成本与家庭低收入之间的矛盾。目前我国农业发展正处于传统化向现代机械化的过渡时期，农业基础薄弱，区域之间发展不平衡，缺乏收入保障机制，在扣除了各项生产、生活资料及最基础的医疗和教育支出以后，可支配的收入微乎其微，农保支出超过了其承受能力；第二，我国长期实行的巨灾中央财政拨款救助制度，形成了农民对政府依赖心理，使得他们缺乏主动防范和规避风险意识；第三，家庭联产责任承包制使得农业生产分散化经营，小规模的土地经营弱化了农业保险的经济保障功能。

四发展我国政策性农业保险的政策建议

（一）完善相关政策法律法规体系

1加快农业保险立法进程

有关部门应加快制定《农业保险法》，以此来确立政策性农业保险在国家农业保护制度中的主体地位。《农业保险法》条例应明确规定农业保险的保障水平、保障范围、运行方式、参与方式、经营主体资格、保险双方的权利义务、会计核算制度、基金筹集方式、财政补贴标准等内容，以促进政策性农业保险的体系化和法制化。

2建立多层次的巨灾风险分散机制

首先要建立农业巨灾风险基金或巨灾风险融资机制，对遭遇巨灾损失的农业保险公司提供一定的补偿。其次是成立中国农业再保险公司，承担起国家农业再保险的职能。3设立政策性农业保险监管机构

以防避免出现因农业、金融、投资、税收、财政等领域各自为政、分割管理及资源分散而导致的高投入、低效率的局面，应考虑在目前保监会监管部门的基础上，联合农业部、财政部、发改委等有关部门，成立专门的政策性农业保险管理局或农业风险监管机构。

（二）增强政府行为的有效性

1增加财政补贴及税收优惠

政府可以从以下几方面确定补贴资金来源：一是从每年的财政收入中划出一定的比例用以补贴农业保险；二是适当调整财政支出结构，抑制行政经费支出增长，提高资金利用率，将削减的费用补贴农业保险给付标准；三是将农保补贴政策调整为：农业保险保费补贴、粮食生产者直接补贴、农业生产机具补贴和良种补贴 “四补贴政策”；另外，国家应从税收政策方面给予优惠及支持，以体现党中央对农业生产“多予少取放活”的方针。

2建立专门的国家农业保险管理机构

农业保险的政策性特征使其对政府具有强烈的依赖性，国家应建立国家农业保险管理机构，全面统筹管理农业保险，突出农业保险的国家意志和社会效益。国家农业保险管理机构由中央财政出资成立，其性质为非营利性质的国有独资公司，隶属国家农业部，经营管理费用由政府直接拨付，并免征所有税费，以便于准备金的长期积累和管理机构的稳定运营。

（三）提高保险机构经营能力

1提高保险公司业务水平，改善经营效率

在贯彻执行农业保险政策过程中，农险公司不能一味地做执行者，也要根据市场变化和实际需求改变经营战略，努力提高保险技术，使核损过程更加科学、赔付更加公平，有效地减少道德风险的发生。同时还需要与农业主管部门合作，不断扩大承保范围，增加保险险种，扩大保险覆盖面，提高赔付率等，以确保政策性农业保险在推进社会主义新农村建设方面发挥更大的作用。

2加强专业人才队伍建设

由于农业保险缺乏专业人才，遇到多起理赔事件时，人员配备上常常会出现捉襟见肘的情况，因此保险机构要认识到培养专业化农业保险人才的重要性，采取提高机构内部人力资

源的福利待遇及在岗保险员工专业化培训“双管齐下”的方针，更好地为广大农户提供专业化的优质服务。

（四）加大宣传，提高农民认知程度

一是要通过农业技术推广站部门，鼓励和带动农民集中积极性；二是保险公司要加大宣传和业务咨询力度，通过宣传单、农业保险知识讲座等“喜闻乐见”的形式，讲解相关政策、条款、参保程序、保险费率等知识，增强农民对政策性农业保险的认知程度。

参考文献

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侯晓康，女，1988年11月出生于山东省菏泽市，2006年至2010年就读于山东财经大学劳动与社会保障专业，现就读于陕西科技大学企业管理专业研究生，研究方向为电子商务。

联系方式：侯晓康，电话：***；邮箱：myfirstandlastlove@163.com；通讯地址：陕西省西安市未央区 陕西科技大学西安校区 管研10级848信箱，邮编：710021。

第二篇：浅析我国政策性农业保险的立法完善

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浅析我国政策性农业保险的立法完善

作者：张凯慧

来源：《现代交际》2010年第03期

[摘要]近年来，中央高度关注政策性农业保险的发展，试点工作纷纷铺展开来。然而，与此同时，我国政策性农业保险又面临着严重的立法缺失问题。本文在分析我国政策性农业保险立法现状的基础上，对构建我国政策性农业保险法律体系提出了建议，以期规范、协调政府、保险人和被保险人之间的关系，为我国农业保险的运作提供强有力的法律保障。

[关键词]政策性农业保险 立法缺陷 制度构建

[中图分类号]D922.2

4[文献标识码]A

[文章编号]1009－5549(2010)05－0095－0

2一、政策性农业保险的内涵及立法本质

政策性农业保险是指国家在财政、税收等政策上给予支持，对种植业、养殖业等在生产中遭受特定事故或动物疾病造成的经济损失提供补偿的保险活动。农业保险是为国家某特定社会、经济方针政策的经济保障制度提供服务的保险，是市场化的农业救济或农业保护手段。政策性农业保险立法本质是为协调保险主体间的利益冲突，进行价值平衡和选择，其对相关法律法规的依赖性很强，其运行很大程度上取决于法律的完善，其立法的意义远超出一般的商业性保险立法。

二、我国农业保险的立法缺失及成因分析

(一)我国政策性农业保险的立法现状

2002年通过的《中华人民共和国农业法修正案》46条规定：国家建立和完善农业保险制度。鼓励和扶持农民和农业生产经营组织建立为农业生产经营活动服务的互助合作保险组织。2009年10月施行的新《保险法》186条规定：国家支持发展为农业生产服务的保险事业。农业保险由法律、行政法规另行规定。在国家积极推进政策试点的今天，我国至今没有制定专门的农业保险法律法规，农业保险经营一直无法可依，法律法规建设的缺位，极大的影响了农业保险的规范化、制度化发展。

(二)我国政策性农业保险立法缺失的原因

1.对农业保险的政策性性质认识不足

对农业保险政策性质的认识是影响其立法进程的关键因素，很多人认为农业保险和普通商业保险没什么不同，有规范商业性保险的《保险法》即可，从而否认制定单行的农业保险法律规范性文件的意义和价值，事实上这种认识是错误的。农业保险的政策性质是农业保险从一般商业保险中分离出来单独立法的重要根据。

2.农村法制建设落后的影响

法律是法治的基本依据。目前，我国有关“三农”的立法虽然也在逐步完善，但各项法律制度还不太健全。我国有关农业方面的立法更是严重滞后，农业法律分布不均匀，农业立法极其薄弱，农业法律体系还很不完善。在整个“三农”立法滞后的时代背景下，开展农业保险立法是大势所趋。

3.对农业保险立法先行的必要性认识不足

许多人认为农业保险在实践中还有太多现实问题未解决，现在为其立法尚早，但农业保险政策扶持的缺失是首先需要解决的问题，如果不以法律的形式及时明确政府的政策扶持，农业保险将很难得到发展，在实践中摸索解决更无从谈起。从国外农业经济发展的历史视角和农业保险制度变迁考察，农业保险立法的意义比一般的商业性保险立法的意义更为深远。实践证明，农业保险立法先行是其发展的关键。

通过以上几方面对我国政策性农业保险的立法缺失及原因分析，我们不难得出这样一个结论，即在我们进行立法构建的过程中，必须首先明确农业保险的政策性属性及其在国家农业保护制度中的主体地位，同时还要切实提高农民的农业保险意识和正确的法制观念，这样才能为我们的农业保险立法奠定初步的基础。

三、我国政策性农业保险立法的基本构想

农业保险立法问题研究的核心内容在于对具体法律制度的构建。本文结合我国的现实国情及农业保险对法律保障的需求，初步设计了农业保险法的主要内容。在确定农业保险立法目的的前提下，具体从农业保险的组织经营、法律关系主体的权利义务、农业保险的监督管理及农业保险的法律责任等主要方面进行了阐述。

(一)立法目的和原则

根据农业在我国国民经济中的基础地位状况及实际生产水平，农业保险立法目的宜确定为：规范农业保险活动，保障农业生产安全，完善农业支持保护体系，促进农业持续稳定发展，维护农村经济社会的稳定。农业保险立法应遵循的基本原则，笔者归纳出如下三点：

1.政府扶持原则

国家需要采取各种措施，主导建立和完善政策性农业保险及相关制度，对农业保险在经济与行政上给予适度支持。

2.多种保险机制相结合原则

在立法中，需建立和运用商业保险机制、国有保险机制和互助合作保险机制，并使其相互配合，协同发展。

3.不同主体利益统筹兼顾原则

农业保险计划承载着农业保险组织、农业生产者和国家等不同主体的利益。三者利益在根本上一致，但又有其相对独立的利益。制定和推行农业保险计划必须统筹兼顾三方利益。

(二)建构农业保险的组织经营体系

农业保险的组织管理体系主要包括保险监督管理机构、各级政府财政部门、农业行政主管部门等。各部应各司其职，并相互支持和配合，建立协调沟通机制，内在的统一于组织管理体系之中。农业保险要建立全国相对统一的，主辅结合的多元化农业保险经营模式。

(三)法律关系主体的权利义务

将农业保险管理机构、经营者和投保人之间的关系法制化，明确他们之间的权利义务，是农业保险立法所要解决的重要问题。

1.政府的权利和责任

农业保险是政府支持农业的战略性政策工具，农业保险的发展需要政府在法律等多方面的支持。我国农业保险立法应该明确政府在农业保险体系构建中的责任，如制定保费补贴的标准、制定法定强制保险的标准、特大灾害发生时的特别救助措施等。同时政府作为股东，在农业保险中由国资管理或经营部门承担出资人职能，及作为给付补贴者审核保单的职能，包括审核补贴标准和补贴使用情况等。

2.保险人的权利和义务

保险人义务：在总体保险业务中农业保险必须达到相当的比例；专业保险公司要在贯彻微利或基本弥补经营费用的原则下设计农业保险产品；提高资金的配置效率。保险人权利：经营农业保险的专业性保险公司有权得到政府的税收优惠和补贴，在特大灾害发生时有权得到特别救助。

3.投保人的权利和义务

投保人责任：农民依法购买强制性农业保险的责任。在引进新技术、新品种或享受政府补贴等方面进行农业产业化经营，获得政府补贴贷款时须购买农业保险。投保人的权利：投保人在因保险风险受损时可获得相应保险金补偿；投保人在购买农业保险时，根据所购买产品的内容可享受政府补贴。

(四)规范农业保险的监督管理

我国应尽快建立独立的农业保险监督管理体系。由国务院保险监督管理机构、国务院农业行政主管部门、国务院财政部门和各级人民政府各司其职、负责有关农业保险活动的监督管理工作，相互配合支持，建立协调沟通机制。

(五)法律责任

政策性农业保险的顺利推行离不开完善的法律责任制度。政策性农业保险法律制度中的法律责任包括经济法责任和援用法律责任。经济法责任主要包括资格罚、精神罚、财产罚和行为责任，援用法律责任包括民事法律责任、刑事法律责任和行政法律责任。对违反本法和其他相关法律规范的个人和单位以及国家工作人员均应承担相应的民事法律责任和行政法律责任；对违反刑法的个人和单位，应承担刑事法律责任。

第三篇：我国的政策性农业保险

我国的政策性农业保险

政策性农业保险是以保险公司市场化经营为依托，政府通过保费补贴等政策扶持，对种植业、养殖业因遭受自然灾害和意外事故造成的经济损失提供的直接物化成本保险。政策性农业保险将财政手段与市场机制相对接，可以创新政府救灾方式，提高财政资金使用效益，分散农业风险，促进农民收入可持续增长，为世贸组织所允许的支持农业发展的“绿箱政策。

多年来，我国农业保险基本上是靠商业方式运作的，从理论上来说，它难以适应我国农村经济的发展。由于农业其原生的弱势基础地位、多功能特点以及它的高风险性，必须要依靠一个以政府为主导的、专一的、分担的政策保险机制做保障，有利于农村经济的稳定、发展以及农民收入的提高。

二、对主流农业保险模式的点评

（一）政府政策扶持+财政补贴，商业化运作的安信模式 安信模式在上海可行，但其他地区却很难复制，主要是因为上海经济发达，财力雄厚，且农业占GDP的比重小，政府可以同时在资金和政策上给予扶持。

（二）依托农业产业化龙头企业展业，商业化运作的安华模式 安华公司在经营运作过程中遇到的主要问题是：农民虽然对农业保险有需求，但投保能力弱是一个普遍性问题。许多贫困地区的农民连扩大再生产的基本资金都没有，大灾之年农民的生产、生活只能靠政府的救助，根本无力缴纳保费。农民承受能力低导致保险公司对保险标的测算和农民承受能力之差很大。如果政府补贴乏力，“安华”模式将很难长期运转下去。

（三）政府支持下、相互保险经营的阳光模式

尽管相互制模式具有许多优点，如产权明晰、交易成本较低，可以减少信息不对称等问题，但是，由于我国《保险法》目前对这种组织形式没有任何规定，相互制公司在我国非常陌生，没有法律支撑，其成立、运作、管理存在一定难度。

相互制保险公司风险基金来源于会员缴纳的保险费，营运资金由外部筹措。因此，相互制保险公司的资金、规模受到一定限制，一旦有大灾发生，只依靠农民之间筹措的资金，显然难以承受赔付需要。资金问题是制约农业相互制保险发展的最重要的因素。农业相互制保险的资金有限，直接导致了农业相互制保险的保障能力弱于其他类型的农业保险。

（四）政府主导下的商业保险公司经营模式--由政府组织并进行补贴，商业性公司代办模式，“市场运作，财政兜底” “共保”方式是国内外保险界对损失概率不确定的重大项目和罕见巨灾的一种理想的农业保险制度模式，可以降低独家承保的风险，提高对化解巨灾风险的承受能力。但目前“共保”试点的区域太小。因为农业保险的风险单位很大，对单个投保农户来说大部分农业灾害都具有较大的相关性，因此，要在空间上分散风险必须在较大范围内从事保险经营，否则大灾面前，区域小且财力弱的政府是难以兜底的。

（五）外资保险公司—法国安盟保险的“农村保险”模式 安盟公司在我国的试点并不成功。在2005年成立的四家农业保险公司中，法国安盟的保费收入可谓少得可怜。2005年上半年，安盟保险成都公司全部保费收入为68.18万元，仅占四川全省保险市场份额的万分之二。业内人士称，“安盟的亏损显而易见，这点收入还不够他们一个高管的薪水。” 2005年1至8月，该公司仅95万元保费收入，其中8月份的保费收入为17.42万元，而该公司的营运成本据悉已达到千万元以上。

农业生产在各国国民经济中居于基础地位，而农业生产过程又面临种种风险，因此，农业保险大多是在各国政府补贴下开展的，是一种政策性保险。但世界各国的农业保险模式并不相同。西欧模式 西欧模式是农业互助合作保险模式。相互竞争的互助保险社和商业性保险公司承办农业保险，政府从法律和财政上给予大力支持，发放补贴、提供再保险，特大灾害赔偿则由国家财政予以支持。

美国模式

美国模式是政府和民间相互联系的双轨制农业保险模式。政府采取认捐方式出资组建官方的农作物保险公司，免除一切税赋，并对经营管理费用提供一定的补助。农作物保险公司直接经营政策性农业保险，原则上农民自愿投保，但法律规定，不参加政府农作物保险计划的农民不能受益于政府其他福利计划，如农产品贷款计划、农产品价格补贴和保护计划等；必须购买巨灾保险，然后才能追加购买其他的保险。这就在一定程度上造成了事实上的强制保险。

这种农业保险模式的形成经历了试办，加速发展，政府给政策、政府与私营公司混合经营，政府出政策，完全由私营公司经营和代理四个阶段。到2000年，政府完全退出了农业保险的直接业务，将直接业务全部交给了私营公司经营或代理。政府向承办农业保险的私营保险公司提供保费补贴、费用(包括定损费)补贴、再保险支持和税赋上的优惠，并承担联邦农作物保险公司的各项费用，以及农作物保险推广和教育费用。

日本模式

日本模式是民间非盈利团体经营、政府补贴和再保险扶持模式。日本农业保险采取强制性保险与自愿保险相结合的方式。法律规定，一旦某地区建立了互济组织，所有农作物耕种面积达到预定规模的农户，即被强制参加农业保险；小规模农作物种植农户，可以自主选择是否参加农作物保险；按政府指令种植稻谷、小麦以及养殖的农户，不用投保就自动参加了保险。农户参加保险，仅承担很小部分保费，大部分由政

（一）加拿大农业保险概况

加拿大为联邦制国家，其开展农业保险始于20世纪20年代，由私人保险公司进行农作物保险的尝试，但以失败而告终。1959年，经过长达30年间对农作物保险的可行性研究，加拿大通过了联邦农作物保险立法，对开展农作物保险的制度框架作出了规定，但具体实施与否，何时实施，则由各省自行决定，各省可根据本省立法和规划，自行设计保险计划。

1、加拿大农业保险的目标和原则

加拿大农作物保险计划的目标是：在可靠的保险精算的基础上，为农民因不可控制的自然风险造成的农作物损失提供保险保障。同时，开展农作物保险的5项原则：一是普遍参加。农民参加保险计划可以是自愿的，但保障责任应该尽可能广泛，以便使农民对政府其他援助计划（例如当时还在实行的PFAA）的需要减少到最低限度。二是公正、公平。这一原则要求农作物保险的保障责任应该是平等的，赔款应该反映与产量损失相关的价值损失。三是自我财务平衡。农作物保险在可靠的精算基础上开展和运行，要力求做到赔偿额与保费收入（包括政府补贴）平衡。而且，要以可靠而有效的方式来管理农作物保险计划，使计划的实施始终与计划的目标保持一致。四是农民买得起。农作物保险的保障水平应该与正常生产条件下的预期产量相联系，同时，农民能负担得起保险费。五是与其它农业收入保障政策互补。

2、各方职责

根据立法，联邦政府职责：一是分担各省农作物保险的保费、管理费和再保险费，分担比例由省政府与联邦政府进行谈判磋商确定；二是通过立法管理农作物保险，决定联邦对地方各省是否支持以及支持的期限和条件等；三是制定援助各省的农作物保险计划的联邦计划。

地方政府负责开展和管理农作物保险计划，主要职责包括：一是开办农作物保险并向农民解释其原则；二是根据可靠的精算原理厘定费率和确定赔付额以确保计划中可变性的精确度；三是保证保险合同及时签订和索赔的及时处理；四是防范道德风险。农场主则要承担部分风险并支付相关保费。

欧盟多国商业性农业保险 和美国有巨大区别的是，欧盟多国农业保险的主体不再是政府，其核心机构为商业保险公司，政府不提供任何担保，各商业保险公司主要通过市场化手段例如发行债券、再保险进行巨灾风险控制。欧盟多国政府对政策性农业保险没有强制性的规定，主要由私人保险公司提供巨灾保险保障，各地与各企业自主选择参与，国家不规定巨灾保险的标准费率或免赔率。但要求各公司必须运用统计数据和管理费率进行精算，对各个风险逐一进行评估，政府没有给承担巨灾保险风险的原保险公司提供再保险，保险公司运用商业运作方式在市场上寻找分包人。

欧盟等国的农业保险充分发挥了市场的作用，不仅为政府的财政支出减轻了负担，还刺激推动了当地保险业的发展。充分调动了商业保险公司、家庭个人的积极性，但该种政策性农业保险模式的推广需要强大的保险系统作为后盾。

据了解国外农业保险的形式大体分为以下几类：

一是政府主导下的市场运营模式，以美国、加拿大为代表

其主要特点，以国家专门保险机构为主导，负责全国农作物保险的经营与管理，对政策性农作物保险进行经济扶持，为经营政策性农业保险业务的私营保险公司提供再保险支持，私营保险公司与国家专门保险机构签订协议，并承诺执行国家专门保险机构的各项规定，私营保险公司承担了全部农业保险（含政策性农业保险）的直接业务，通过开展农业保险的销售、签单等经营活动，具体实施政府农作物保险计划。在此过程中，有健全完善的农作物保险法律体系，政府补贴较高并实行税收优惠政策，采取强制与自愿保险相结合的投保方式。

二是民营保险相互会社模式，以日本为代表，日本的农业生产以个体、分散的小农户为主。这一点与我国有很多的相似之处。虽然日本农业经营规模很小，但政府对农业支持和保护的力度较大，农业保险是日本政府常用的农业保护手段，农户加入农业保险相互会社是为了共同救济，相互帮助，这些保险相互会社不以盈利为目标。在上级政府的指导和监督下工作，直接面向农户，负责办理农户头孢业务、收取参保农户保费、评价灾害损失程度、向农户支付赔付金等经营活动，同时统一开展打药、开设禽畜诊所等防灾工作，另外，日本农业保险的分保再保体系也非常完善，其分散风险能力非常高。

三是政府优惠模式。

以西欧国家为代表，主要包括法国、荷兰西班牙等国家。主要特点为没有全国统一的农业保险制度和体系，农业保险主要由私营公司、部分保险相互会社保险合作社经营，政府不直接参与农业保险的经营，投保为自愿行为，国家为了减轻参加农作物保险农民的保费负担，给予一定的保险费补贴和税收等政策优惠。

四是政府垄断模式

以前苏联和原东欧部分国家为代表，这种政府主导的社会保障型模式的特点是以统一的国家农业保险机构（在前苏联是国家保险总局）采用对全国农业保险实行垄断经营、强制保险，政府成立相关基金帮助降低农业保险经营中村在的高风险，并补贴大部分经营管理费用等措施。目前，这种模式因前苏联解体，已经近乎消失，但对农业保险制度的发展仍然具有一定的现实意义。

五是国家重点选择性扶持模式

以亚洲发展中国家为代表，主要包括泰国、印度、菲律宾、巴基斯坦等国家，主要特点：一是农业保险主要由政府专门农业保险机构或国家保险公司提供；二是承保以本国主要农作物为主，目的就是确保粮、棉生产的稳定；三是农业保险具有强制性。政府负责保费补贴和保险公司的业务费用补贴，政府金融机构通过贷款资金进行支持，将保险与金融机构贷款结合。

第四篇：完善政策性农业保险的几点建议

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完善政策性农业保险的几点建议

开展政策性农业保险，是增强农业和农民抵御自然灾害能力的有效途径，是建设社会主义新农村的重要举措。，湖北省启动了政策性水稻保险试点工作，沙洋县被列为试点县。前不久，笔者通过走访调查，发现目前推广政策性农业保险还存在一些问题，亟待解决。

一、农业保险开展情况

沙洋县从起开展了能繁母猪保险

试点，又新增水稻保险、两属两户农房保险试点。在县政府的高度重视和大力支持下，水稻保险、能繁母猪保险快速推进，两属两户农房保险顺利启步。水稻保险73.58万亩，财政保费补贴769万元，能繁母猪保险30797头，财政保费补贴147.82万元，两属两户农房保险6448户，财政保费补贴58032元。共承保水稻73.78万亩，占种植面积的97%，水稻保险财政将补贴1032.87万元。这些政策的扶持，促进了全县种、养殖业的稳定发展，对构建和谐社会，建设社会主义新农村起到了积极作用。

(一)充分准备，认真开展前期工作。

沙洋县被确定为水稻保险试点县后，在全省率先开展了农业水稻保险调研工作。4月初，县财政局组建了水稻保险专项调查小组，一方面从农业、水利、气象、民政以及统计等部门收集相关资料，从农业条件、水利灌溉条件、气候条件以及历年农业受灾情况来充分论证农业水稻保险的必要性;另一方面，在全县13个乡镇中抽取3个最具代表性的乡镇，通过发放政策宣传调查表、随机走访等形式，收集、整理出了农民对此项政策的意见和建议，为领导决策提供了第一手资料和依据。

(二)广泛宣传，切实推动三农保险

县政府成立了三农保险领导小组，农业局、畜牧局、民政局、财政局、人保沙洋支公司等部门参加。人保财险沙洋支公司成立了农险部，并聘请了各村书记、主任、会计为协保、查勘员，宣传资料印制了30万份发放到农户手中，并在县、镇主要交通要道悬挂横幅标语，在县电视台设计滚动字幕，宣传保险政策和保险知识，让广大农民了解“三农”保险的作用，理赔程序，使之家喻户晓，增加农户保险意识，风险防范意识，充分调动农民参保的积极性和主动性。

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(三)精心组织，大力提供优质服务

政策性“三农”保险工作涉及面广，政策性强。采取政策支持与商业保险相结合的方式，有效调动农民参保、财政资金投入，保险公司承保几方面的积极性，有效提高农民防范风险的能力，完善了农村保障体系。一是严格承保。严格执行“三农”保险政策，做到应保尽保，不能有选择性保险;二是诚实守信。保险公司按要求出具保险凭证，准确及时地做好勘查定损理赔工作;三是强化监督。三农保险从承保到理赔在各村定期张榜公示，加强监督，杜绝骗赔事件的发生。

二、存在的问题及原因

(一)认识不足，农民缺乏投保积极性。

农民经常与农作物打交道,具有一定的生产经验,根据地理、气候的历史变化情况，一般能够预知其面临的风险，导致参保积极性不高。一是存在侥幸心理。沙洋县农业生产条件较好，大面积的自然灾害很少发生，即使财政有补贴，相当一部分农民还是不大愿意投保。二是把保险当投资。大部分农民习惯于把交纳的保费作为投资，认为参保交了钱如果没有灾害，反而增加了不必要的支出。三是认为无所谓。在遭受自然灾害或意外事故时，仍有大多数农民选择由“自己承担”或“听天由命”。目前，保险这种分散风险的管理形式还没有被农民广泛地认识和接受，政策性农业保险开展受到影响。

(二)险种不足，与农民要求差距较大。

一是参保品种少。现在农业保险只保水稻、能繁母猪和奶牛，许多农民希望能将油料作物、水产养殖业等更多的品种纳入保险范围。二是保险金额低。目前，每亩水稻的直接投入都在300-400元，个别生产条件差的，每亩高达446元。而政策规定每亩最高200元的赔付标准，显得过低。三是赔付比例低。水稻保险每亩个人交3.5元，最多只能赔200元，赔付比例上限才57倍。而新型农村合作医疗保险个人交15元可赔付2万元，赔付比例最高达1300多倍。四是起赔点过高。在自然灾害和病虫害达到20%或干旱达到30%的损失程度时，保险公司才履行赔偿义务。

(三)财力不足，县级财政配套压力大。

开展农业保险业务要求地方财政配套承担一定比例的保费，我省水稻保险

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创新 的保费每亩为14元，中央和省级财政承担60%，县级财政负担15%，我县有76万亩水稻，仅此一项保险就要负担159.6万元。沙洋是一个农业大县，财政十分困难，如果配套资金不能得到有效解决，再扩大保险品种和范围将难以为继。

(四)经验不足，保险公司经营管理难。

一是保险条款制定难。目前适宜农业生产和农民生活需要的险种条款太少，且相关法制建设滞后，农业保险法律保障体系薄弱，现行的《保险法》与农业保险方面的问题不相适应，在制定保险条款时比较困难。

二是保险公司展业难。由于农业保险目前尚处于试点阶段，开办的时间不长，大多数农民对农业保险不了解、不熟悉，保险公司直接面向农民开展业务效率较低，必须依靠政府职能部门和乡镇、村组等基层组织才能开展业务，展业困难且成本高。

三是定赔理赔工作难。农业保险的标的都是有生命的动植物，标的价格在不断变化，赔付应根据灾害发生的价值计算，但要正确估测损失程度，预测未来的产量、产

品质量以及产品未来的市场价格很不容易。

四是道德风险防范难。农业保险的保险利益是一件难以事先确定的预期收益，其标的农作物、畜牧产品的生长、饲养的好坏在很大程度上取决于人的管理、照料，因此农业灾害损失中的道德风险因素难以分辨。

五是专业技术人才少。农作物保险的专业性很强，要求保险公司和人员既要掌握娴熟的保险经营技术，又要掌握广泛的农业技术(包括育种、土壤、耕作、植保、畜牧、畜禽疾病防治等)知识，目前具备条件的专业技术人才极度匮乏，影响了保险业务的顺利开展。

三、推进和完善政策性农业保险的建议

(一)加大政府引导宣传力度。

农业保险作为农村金融服务体系的重要组成部分，能有效地提高对农业经营者的救济能力，减少农民的经济损失，关系到千家万户的切身利益。因此，各级政府部门要积极引导,加强对农业保险工作的宣传，让广大农民真正了解和懂得国家开展政策性农业保险的意图，学习和运用“保险”这一经济手段转移风险，促进他们积极参加保险。

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(二)建立相关法律法规体系。

目前农业保险缺乏相应的法律规范，政府与经办机构在开展农业保险中的责任、配套制度以及与其他惠农政策的衔接等尚不明确。建议尽快出台农业保险相关法律法规，对农业保险的性质、费率水平、保障范围、农业保险的经营模式、组织机构与运行方式、保险公司责任、财政补贴方式等，作出明确规定，确保农业保险工作健康推进。

(三)调整农业保险试点方案。

一是提高保险赔付标准。近年来，农资价格不断上涨，我县每亩水稻的平均投入已达到345元，200元的赔偿标准太低。建议政策制定机关在制定政策时，适当调整赔付标准。

二是扩大农业保险范围。兼顾各方利益的前提下，加强农险产品的开发创新，扩大保险范围，丰富保险内容，提供适销对路的保险产品，逐步满足农民的需要。

三是减免困难群体保费。对贫困乡镇、贫困村，尤其是贫困户、五保户、烈军属家庭等，应该采取更优惠的政策。比如，这类群体的农业保险费用，由政府全额负担。

(四)成立较固定的工作组织。

政策性农业保险工作要协调多方利益，涉及面广，政策出台难度大，靠单个职能部门难以完成。而且，政策性农业保险的经营管理、展业理赔、防灾防损和产品费率核定等工作，需要跨部门、跨学科的多种数据、资料和技术的研究积累，需要各方完善统计体系，共享数据资料，联合研究。因此，建议由政府牵头协调有关部门成立一个相对固定的组织，指导和协调农业保险的发展。

(五)完善有关财政支持政策。

一是安排试点期间专项工作经费。由省级财政安排一定的专项工作经费，用于开展政策性农业保险工作宣传发动以及补贴试点县市相关工作费用。

二是妥善解决县级配套资金问题。中央出台的许多支农政策，都要求地方配套一定比例的财政资金。当前县级财政都还不充裕，尤其是农业大县收支缺口更为突出。中央财政应根据不同地区实行区别对待的补贴政策，将更多的财力向贫困县或产粮大县倾斜。

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三是建立政策性农业风险准备金。对农业的风险准备金按照一定比例，建立省、市、县多级农业保险准备金，用于农业损失发生后的赔偿，单独设账、独立核算，结余留存，逐年滚动积累，以实现丰年积累、平年结转、灾年调济。

资料来源：http://www.xiexiebang.com/data/xdth/

第五篇：我国政策性农业保险发展现状

我国政策性农业保险发展现状

近年来，农业保险在各级ZF政策的大力支持下保持了较快发展势头。目前，农业保险的承保险种明显增多，业务规模不断增大，覆盖领域逐步拓宽，保险主体日益多元，功能作用逐步发挥，各项试点逐步推进，具体表现在以下几个方面：

一是政策性农业保险试点工作逐步推进。2008年，中央财政在2007年基础上大幅增加对农业保险的补贴支持，保费补贴经费预算由2007年的21.5亿元增加到60.5亿元，对种植业政策性农业保险的保费补贴由2007年的25％提高到35％，政策性农业保险试点已由2007年的6个省区扩展至16个省区和新疆生产建设兵团。截至2008年底，农业保险实现签单保费110.7亿元(如表1示)，同比增长112.5％，承保各类农作物5.32亿亩，约占全国耕地面积的25％，参保农户达9000万户次，为农民提供了2397.4亿元风险保障，三项指标分别比2007年增加了130％、80.7％和113％。

表1 2004～2008年农业保险经营情况年份 财产保险 农业保险

农业保险占 农业保险 农业保险

保费收入 保费收入 财产保险比重 赔付金额 赔付率

(亿元)

(亿元)

(%)

(亿元)

(%)2004 1089.89

3.7

30.3

42.875.34 2005 1229.86

7.00

0.56

5.67

81.00 2006 1509.43

8.50

0.56

5.91

69.53 2007 1997.74

53.33

2.67

29.755.78 2008 2336.70

110.70

4.74

70.00

63.23

数据来源：赔付率为赔付金额与保费收入之比，实际上是简单赔付率。以上数据根据2005～2009年《中国统计年鉴》、《中国保险年鉴》，由作者整理而得。

二是政策性农业保险服务领域不断拓宽。目前，市场上存在的农业保险险种达160多个，基本涵盖了种养两业的各个领域。种植业方面，2008年中央财政支持的政策性农业保险所涵盖的主要农作物，在2007年初期的玉米、水稻、小麦、棉花、大豆5个品种的基础上，又新增加了花生、油菜，达到7个品种；养殖业方面，2008年在巩固发展能繁母猪、奶牛等养殖业保险的基础上，积极开展家禽、淡水养殖和地方特色农业等领域的保险服务，截至2008年8月22日，能繁母猪保险第一个承保周期结束，全国共承保能繁母猪4355万头，提供风险保障4373亿元，承保覆盖面超过90％。另外，除主要农作物外，各地还结合当地实际情况，开展了林木、烟叶、葡萄、西瓜、青稞等特色险种，进一步拓宽了农业保险的服务领域。例如北京市2008年政策性农业保险工作新增了豆类、柿子、大桃等险种，承保险种已达到16个，全年实现保费收入2.495亿元，惠及农户16.4万户，已覆盖全市主要农业资源的30％。

三是政策性新农业保险组织形式向多元化方向发展。在鼓励人保、中华联合等全国性保险公司积极开展政策性农业保险的同时，自2004年以来，保监会先后批准了5家专业经营农业保险的公司：黑龙江阳光农业互助保险公司、吉林安华农业保险公司、上海安信农业保险公司、法国安盟保险成都分公司、安徽国元农业保险公司，此外，浙江等地结合本地农业发展特点，在“ZF推动+市场运作+农民自愿”原则的指导下，采用“共保经营”和“互助合作”两种方式，开展政策性农业保险试点工作。中国渔业互保协会也在积极开展渔业保险经营的探索。目前，经营政策性农业保险的保险组织形式主要有：股份制的商业保险公司形式、专业农业保险公司、农业保险合作组织、政策性农业保险公司、外资或合资农业保险公司等，政策性保险经营主体日益丰富，并形成向多元化发展的态势，推动我国政策性农业保险稳步向前迈进。

四是政策性农业保险的功能作用逐步发挥。政策性农业保险的发展，增强了农民抗风险能力和灾后恢复能力，确保了农业生产和农民生活的稳定，促进了国家农业产业政策、粮食安全战略和支农惠农政策的落实。2004～2008年，农业保险赔付共计117.26亿元，仅2008年农业保险就为1400余万受灾农户支付赔款70亿元。其中，种植业保险赔款46亿元，养殖业保险赔款24亿元(其中能繁母猪保险赔款17.5亿元，奶牛保险赔款1.5亿元)。在应对2008年初低温雨雪冰冻自然灾害和“5·12”四川汶川大地震中，仅能繁母猪保险赔款一项就近1亿元，有力地支持了灾区重建工作。同时，保险公司发挥在防灾防损和风险管理方面的专业优势，大大提升了农业防灾救灾的能力。例如，黑龙江阳光相互保险公司自成立以来，先后投入5000多万元购买相关设备及实施防灾作业，极大提高了农户在防损救灾方面的能力。现阶段政策性农业保险发展中存在的主要问题及原因分析 农业保险是处理农业非系统性风险的重要财务安排，是市场经济条件下现代农业发展的三大支柱(农业科技、农村金融和农业保险)之一，是世贸组织允许各国支持农业的“绿箱”政策之一。自2004年ZF在全国范围内积极开展政策性农业保险试点改革以来，我国政策性农业保险可以说取得了巨大的实质性进展，在ZF各种利好政策的推动下，我国政策性农业保险迎来了黄金发展机遇期。但随着试点工作的进一步推进和深入，诸多制约政策性农业保险向前发展的问题也逐渐显露出来，具体表现在：(一)对政策性农业保险的认识不够明确

尽管政策性农业保险这几年在我国取得了一定的进展，但各方对政策性农业保险的认识仍然不够明确，这表现在两方面，一是地方ZF对于政策性农业保险的政策目标和导向不明确。为什么要试验、举办政策性农业保险?这种保险的政策目标和导向是什么?这是试点政策性农业保险的各地ZF至今仍难统一或存在众多疑惑的问题。因此有的地方ZF把开办农业保险当作一种“额外负担”，把征缴农业保险费看成是“滥收费”。加之中央没有相关配套政策，地方ZF害怕遇到大灾“吃不完兜着走”。这样，地方上的积极性会打折扣，目前这点有限的积极性也很难持久。二是农业保险的政策性经营方式不够明确。迄今为止，我国的农业保险试点一直没有突破“政策性保险+商业化经营”的框架，“以险养险”加ZF补贴的思路一直占据主导地位。这样，政策性保险业务和商业性保险业务之间没有明确的核算界限，ZF在提供补贴时无法准确判断经营政策性保险业务的商业保险公司的亏损究竟是来自政策性业务，还是商业性业务，难以确定合适的补贴额度，难以科学评价商业保险公司经营政策性保险的绩效，最终可能会影响政策性农业保险业务的开展。(二)农民收入水平低，保险意识淡薄

在政策性农业保险试点地区逐渐铺展的进程中，农户对于政策性农业保险有效需求不足的现实仍掣肘农业保险的发展，主要原因在于：一是政策性农业保险的高成本、高费率与农户家庭低收入之间的矛盾。农业生产自身的高风险性、空间的分散性、时间的季节性、定损的复杂性，造成了农业保险的高成本性，于是决定了农业保险实现正常运营必须以高费率为保障。各国的经验表明，农作物的保险费率一般在2％～15％之间，比之家庭财产、企业财产的保险费率(1‰左右)高出十几倍到几十倍，而我国目前正处于传统农业向现代化农业的过渡时期，农业和农村发展处于艰难的爬坡阶段，农业基础薄弱，生产力水平低，而且地区间发展极不平衡，收入差距很大，农民在较低的收入水平并扣除购买各项生活生产资料、供养子女上学等必要开销之后，其可支配收入微乎其微，所以即便是在现阶段ZF财政给予50％的保费补贴的前提下，1％～7.5％的政策性农业保险费支出也大大超过了其消费能力。