促进和完善我国的农业保险事业

第一篇：促进和完善我国的农业保险事业

促进和完善我国的农业保险事业

促进和完善我国的农业保险事业2007-02-06 12:27:1

3党的十六届三中全会提出“探索建立政策性农业保险制度”；××年“一号文件”中明确指出“要加快建立政策性农业保险制度，选择部分产品和部分地区率先试点，有条件的地方可对参加种养业保险的农户给予一定的保费补贴”；新近召开的全保工作会议强调“要建设具有中国特色的政策性农业保险制度”。在不长时间，“政策性农业保险制度”被反复提及，让人们看到了中国农业保险快速发展的希望。

一、我国农业保险的现状

我国于建国初期即开设了农业保险，世纪年代停止了该项业务。年，恢复办理农业保险业务以来，这一险种长

期就处于不景气状态。有资料显示，××年中国各类保险公司保费收入达多亿元，农业保险总收入只有亿元左右，仅占到全年保费收入的，比上一年下降，是年来下滑幅度最大的一年。按全国亿家农户计算，户均投保费用不足元。另外，在保费收入大幅下降的同时，农业保险的险种数目也在不断减少，由最多时候的多个险种，下降到目前的不足个。作为中国开展农业保险业务最大的保险公司——中国人保，其××年农业险的收入也仅占到公司保费总收入的左右，比上年同期下降，赔付率为，大大高于保险界公认的的临界点。中国人保为在××年末海外上市，不得不将农业保险等一些长期亏损的险种剥离出去。

我国农村在实施家庭承包经营后，千家万户的分散农户独闯市场，面临的市场不确定性增大。特别是加入后。随着中国农业市场化开放程度的提高市场风险也随之增加。我国农业仍以家庭小规模经营为主体，农民的组织化程度不

高，产业化水平和经营规模很低，技术缺乏，市场信息分散，农民难以全面而准确地把握市场供求信息。这些状况导致市场风险源更多，范围更广，不可控制性更深。

农业保险是商业保险在农业领域内的一种尝试。农业保险与社会保险、其他商业保险相比，其独特之处在于农业的可保风险具有更大的不确定性。农业保险“三高三低”高风险、高成本、高赔付和低保额、低收费、低保障的特性使其经营往往陷入到一个恶性循环中：保险公司越是亏损就越不愿意开展业务；越是亏损就越要提高费率；而费率提高后，农民又无力投保，遇到灾害时受到的损失也就越大，就越没有能力投保。现在农业险处于尴尬境地——如果按商业化操作的要求制订保险费率，农民根本保不起；如果按农民可以接受的标准制订保险费率，保险公司则赔不起。

在国民经济各个产业中，投入大、周期长的农业是抵御自然灾害能力较差 的“重点保护对象”。而据联合国开发计划署的标准，我国又是世界上灾害频发、受灾面广、灾害损失严重的国家之一。近年来，自然灾害每年给我国造成的经济损失都在亿元以上，常年受灾人口达亿多人次。由于作为独立生产单位的农户自身抗灾能力极其有限，一旦遭遇天灾人祸，几年都不能翻身。自然灾害的结果在一定程度上加重了农民本来就已经不堪重负的经济负担。灾后，除政府对一部分生产、生活困难农户进行救助外，这些损失中的绝大部分将由农户自己承担，由于没有保险来“转嫁”风险，几乎所有农作物的损失都沉甸甸地压在农民的肩上。

二、农业保险的功能与作用

在我国农业市场化、国际化竞争的大背景下，农业保险除了传统的对农业生产实施事前和事后经济补偿、稳定农民收入等功能外，新形势下农业保险的功能和作用还在拓展和延伸。

一有利于改善农业经营主体的信

用地位。农业保险可以使个人风险得到转移。分散，实现将原来不稳定的风险转化为稳定的风险。有农业保险作保障，农业生产趋于稳定，经营者的收益保障程度提高，这种状况有利于改善农业和经营主体的经济地位，从而改善其信贷地位，便于其获得贷款，引导农业金融资本流入，促进农业生产扩大规模、提高集约化生产水平和降低农业资金融通成本。

二有利于促进农村金融体系的稳定。农业保险不仅是稳定农业生产、保障经营者利益的有力手段，由于它对农业资金融通起到配套保障作用，因此还是一国农村金融体系的重要组成部分，其发展关系到一国农村金融体系的完整性和稳健性。

三有利于促进农业和农村经济的稳定与发展。农业产业与其他产业具有高度联动性，农业生产的发展会直接带动农业产前、产后和相关服务业的发展，农民收入的提高可以直接促进其对工业

品、服务业的消费。由于农业保险稳定了农业投资收益，会促进社会增加对现代农业的投入，因此，农业保险可以通过促进农业生产的稳定来促进农村相关产业的稳定和发展。

四有利于促进国家经济发展和社会稳定。农业是母体性产业，是国民经济的基础，是人们最主要的生活来源，“三农”问题不仅直接关系到本部门的产业发展、就业增长和区域稳定，还是拉动内需的核心力量，是实现经济持续发展的根本保障。因此，通过农业保险促进农业的稳定与发展，使广大农民从容面对天灾人祸，有利于国民经济和社会的稳定，发展。

五有利于政府对农业的支持和保护。农业保险是市场经济和开放经济条件下政府进行农业支持和保护的有力工具。的规则要求成员逐步开放农产品市场并减少对农业的补贴，但与农业生产相关的自然灾害保险则不予限制。农业保险已经成为成员支持本国农业的基本

手段和方式之一。因此，大力发展农业保险，建立政策性和商业性相结合的农业保险制度，是我国合理运用规则，完善农业保护体系，提高我国农业的生产经营水平和国际竞争实力的必要措施。

三、农业保险存在的问题

一农民收入太低，剩余收入微乎其微，保险消费受阻。从年到××年，全国农民人均纯收入的增幅已连续年没有超过最高的年份增长，最低的只增长年均增长，仅相当于同期城镇居民收入年均增长幅度的一半。同时，农民与城镇居民的收入差距也在继续扩大。年农民的人均纯收入为元，城镇居民的人均可支配收入为元，两者的收入差距为：；××年农民的人均收入为元城镇居民为元，差距已扩大为：。另外，过去几年中，由于不少农产品供过于求，价格下跌，导致农民来自农业的收入额减少，使以农为主的纯农户的收入增长尤其困难。年，农民人均来自农业的纯收入为元，但自年到××年，农民来自农业的纯收入已连

续年低于这一水平。

中国农民在收入水平低的情况下，每个农户扣除必须要缴的各类税费、生活必须开销、子女教育费用、购买化肥农药饲料等必需品外，真正可以支配的收入已经是微乎其微了。要在这些剩余的收入中，再分出一部分来购买费率高达—的农业保险险种，显然对于大多数农民而言，是不能接受的。况且，农业保险规模控制较严，操作复杂，赔偿估价双方意见往往分歧较大，为此，即使那些想参保的农民最终也不得不选择“放弃”。

二保险公司实力不足，传统农业险难以为继。农业保险是一种靠天吃饭的险种，往往是一个灾年就能吃掉以往数年的基金积累。中国农业受灾的比例每年大约在以上，比一般发达国家高出。近几年来，中国农业每年因自然灾害导致的损失约为亿元，而全世界平均每年也只有亿元左右，也就是说，中国占了四分之一的比例。统计数据显示，在中

国，一般企业财产和家庭财产的损失率为—，而西部一些省份和地区的棉花实际损失率一般在—之间，粮食在—之间，农业保险综合赔付率约为宠。农业保险是一种收费低、风险大、赔付率高的险种，盈亏平衡点是至保本。自然灾害、疫病突发的大面积、不可预期性，使保险公司从技术上无法回避风险，所收取的保费不足以维持赔付。因此，经营农业险风险远大于目前其他财险产品。如果保险公司实力不足，则很难操作农业险。所以目前开发农业险的保险公司屈指可数，现在只有人保财险公司和中华联合财产保险公司两家开办农业险，由于常年亏损，这项业务已急剧萎缩。

三国家财政支持不够。农业保险费率取决于农业生产的损失率。在农民收入有所下降。自然灾害频发、保费费率不断提高的情况下，如果再没有国家政策补贴的支持，那么中国的农业保险是不能持续经营的。因此，仅仅通过商业保险来实现支持和保护农业的政策目

标，是不行的。

农业保险不同于民政部门的灾难救济，也区别于一般的商业保险。它不仅涉及到农村的收入再分配，也与政府制定的政策目标相吻合。目前，中国政府对农业保险仅予以免营业税的优惠，这显然是不够的。国家应尽快出台相关法律政策和提高财政补贴，让各保险公司真正看见其中的利益所在。因为，只有各商业保险公司看到了农业保险的利益，它们才可能自发地去开发其中的市场。但事实上，中国目前的农业保险市场是无利可图的并且长期处于亏损状况，因此，在这种情况下，如果没有较高的政府补贴，众财产保险公司自然不愿进入；即使进入也有抛弃这部分业务的想法。农业保险是一项社会化的系统工程，其基础应是政府行为。中国农业保险已经发展到了很“尴尬”的地步，由于商业保险被证明并不适合中国比较分散、以家庭为单位的“小农业”生产方式，因而，国家必须“兜底”；另外，有关部

门也应该尽快出台相关的配套政策。否则，“农业保险”只能停留在“呼吁和呐喊”阶段。

四、中国农业保险走出困境的策略

随着工业化程度的提高，中国农业也将逐步步入适度保护时期。目前，“三农”问题比任何时期都受到各级政府的重视。在这样的背景下，实施政策性农业保险正逢其时。因此，加快探索建立与农业发展相适应的保险保障机制，防范和化解农业风险，对推进农业产业化和结构调整，提高农业的国际竞争力是十分必要的。

一大力提高农民收入。中央“一号文件”是解决农民增收问题的纲领性文件，是加速农村全面建设小康社会的“助推器”。全党全社会要对农村经济社会发展给予更多的关注和多方支持，对农业给予更多的关心和政策倾斜，对农民给予更多的关爱和充分理解，确保中央关于加强农业和农村工作的方针政策真正落到实处，从而使农民收入有效增加。

这是农业保险发展的基本条件。

二成立政策性农业保险公司。国家关于农业保险的改革已酝酿十多年，但进展缓慢。因此，必须研究农业保险经营主体的组织形式，而建立政策性的农业保险公司是重要途径之一。国外如美国、菲律宾等都早已成立专门的农作物保险公司。中国加入后，对农业的保护将在很大程度上被限定于非价格保护，而农业保险已是国际上最重要的非价格农业保护工具之一。世界贸易组织有关协议都明确规定政府可在财政上参与农业保险以支持本国农业，这些规定有利于我国对农业的保护。因此，把农险业务从商业保险中分离出来，成立政策性的农业保险公司已是当务之急。××年月日，中国第一家专业性的农业保险公司——上海安信农业保险股份有限公司获得保监会批准筹建。这是我国第一家专业性的股份制农业保险公司，也是近七年以来首家获准设立的中资专业保险公司。此举对于我国农业保险制度的建立

具有里程碑意义，将引导中国农险事业的发展进程。

三加强农业保险立法。农业保险是政策性保险，要使农业保险发挥其应有的作用，离不开政府的支持和推动。世界上多数国家都对农业保险给予经济和法律的支持。而中国目前对这项涉及农业基础地位的政策性保险业务，尚无一套完整的法律法规和配套政策予以扶持。因此，国家应加强农业保险的立法，制定农业保险相关的法律法规，用法律的形式明确政府在开展农业保险中所应发挥的职能和作用，避免政府支持农业保险的随意性，以法律的形式保障农业保险的发展，确保农业生产者的利益，并以此提高农民的保险意识。

四以强补亏并逐级分散风险。农业保险不能简单地采取与其他保险一样的方式，必须考虑到整个行业的特点和农业的特性，建立多层次保险与风险分担、政府与市场共同参与的农业保险和风险防范机制。为了避免专业农险公司单纯

承保政策性农业保险容易造成亏损，可以适当放宽其业务范围。允许其承保县以下农业加工企业、村办企业以及农民家庭财产保险业务，通过以强补亏，实现保本微利经营。此外，为避免另起炉灶造成人员的重复建设，可继续发挥人保系统的骨干作用，逐步分离建立起县、省、中央三级公司自下而上的农业保险体制，逐级分散经营风险。

五建立多渠道农业保险体系。我国地域广大，根据我国农业和农村经济发展不平衡及农业风险差异性大的特点，现阶段，设立一家全国性政策性或非政策性农业保险公司统一经营农业保险业务，在市场条件、管理水平、风险分散机制等方面条件尚不成熟。我国应建立经营主体多元化的农业保险经营体系，主要形式应包括商业保险公司代办、专业性农业保险公司、农业相互保险公司、政策性农业保险公司地方性，取决于地方财力、外资或合资保险公司立足于引进先进技术、管理经验、高素质人才等。

具体采用哪种形式，应根据不同地域、不同时期、不同经济发展状况决定。现阶段我国农业保险发展应走经营主体组织形式多元化的道路。要鼓励现有的商业保险公司开发农村和农业保险业务，同时引进在农业保险方面有专长的外资保险公司，形成多种形式、多种渠道的农业保险体系。

六国家应给予特殊的政策支持。目前，我国农业保险免交营业税，其他方面与商业性保险一样。因此，要发展农业保险仅靠保险公司是不够的，必须要有配套政策予以支持。在这方面，可以借鉴国外的做法，例如在美国，各州都有专业的农业保险公司，政府补贴也很高；日本政府对主要农作物保险给予的补贴，遇到灾害时给予正常年景至的保险费；在加拿大、法国等国，政府对农业保险实行低费率和高补贴的政策，并以不同方式，激励保险公司开展农业保险业务，这些国家对保费的补贴在—左右。世界其他国家农业保险发展的历程

表明，政府积极的政策性运作是农业保险得以发展的重要保证。农业政策性保险就是由政府来主导农业保险的供给，政府把农业保险作为一项特殊的准公共物品，给予经营性补贴和其他扶植，并由政府提供或指定机构经营。它以农业生产发生的风险提供经济补偿为宗旨，不以赢利为目的。针对中国农村范围辽阔、发展不平衡的特点，从政策上对保险公司开发的为农业、农村、农民服务的产品给予政策倾斜，将优先给予申报这类产品的企业以开设保险公司的牌照。对保险业为“三农”服务应采取分类指导的办法。经济发展速度慢的地方，要优先开发保证农业生产正常进行的防灾防损产品。

七建立政策性的农业保险制度。农业是一个准公共部门，农业保险的发展具有极强的公共性和外部性，因此，建立对农业的支持保护体系需要探索建立政策性农业保险制度。建立科学的政策性农业保险制度既能解决农民抵御风险

力量过弱的问题，又能弥补仅靠国家救助导致财政压力过重的不足，有利于调动各方面的积极性，是市场经济条件下一种有效的农业风险补偿制度。我国农业保险的发展模式应以国家财政税收为支持的农业保险制度。现阶段开展农业保险还是应以地方政府为依托。地方政府将根据本地区的经济发展水平地方财力、农业生产力水平、农业生产特点、自然灾害特点及市场对保险的需求，因地制宜地选择经营主体形式，开展农业保险。事实表明，中国开展农业保险不可能完全照搬外国的任何一种现成做法，不可能完全依赖于国家财政税收补贴，不可能走单一模式经营的道路。只能是先在具备条件的地区和市场开展试点，摸索总结经验，在试点中实现理论和实践的完善和创新，最终建立起多层次体系、多渠道支持、多主体经营的政策性农业保险制度。

总之，目前中国农业保险的改革和发展已经进入到一个最关键、又是最困

难的时期，难度是空前的。但是随着各项支持“三农”发展政策措施的逐步到位，以及对农民“多子、少取、放活”方针的落实，我国农业保险必将打破“坚冰”，出现新的局面。

第二篇：促进和完善我国的农业保险事业

党的十六届三中全会提出“探索建立政策性农业保险制度”；××年“一号文件”中明确指出“要加快建立政策性农业保险制度，选择部分产品和部分地区率先试点，有条件的地方可对参加种养业保险的农户给予一定的保费补贴”；新近召开的全保工作会议强调“要建设具有中国特色的政策性农业保险制度”。在不长时间，“政策性农业保险制度”被反复提及，让人们看到了中国农业保险快速发展的希望。

一、我国农业保险的现状

我国于建国初期即开设了农业保险，世纪年代停止了该项业务。年，恢复办理农业保险业务以来，这一险种长期就处于不景气状态。有资料显示，××年中国各类保险公司保费收入达多亿元，农业保险总收入只有亿元左右，仅占到全年保费收入的，比上一年下降，是年来下滑幅度最大的一年。按全国亿家农户计算，户均投保费用不足元。另外，在保费收入大幅下降的同时，农业保险的险种数目也在不断减少，由最多时候的多个险种，下降到目前的不足个。作为中国开展农业保险业务最大的保险公司——中国人保，其××年农业险的收入也仅占到公司保费总收入的左右，比上年同期下降，赔付率为，大大高于保险界公认的的临界点。中国人保为在××年末海外上市，不得不将农业保险等一些长期亏损的险种剥离出去。

我国农村在实施家庭承包经营后，千家万户的分散农户独闯市场，面临的市场不确定性增大。特别是加入后。随着中国农业市场化开放程度的提高市场风险也随之增加。我国农业仍以家庭小规模经营为主体，农民的组织化程度不高，产业化水平和经营规模很低，技术缺乏，市场信息分散，农民难以全面而准确地把握市场供求信息。这些状况导致市场风险源更多，范围更广，不可控制性更深。

农业保险是商业保险在农业领域内的一种尝试。农业保险与社会保险、其他商业保险相比，其独特之处在于农业的可保风险具有更大的不确定性。农业保险“三高三低”高风险、高成本、高赔付和低保额、低收费、低保障的特性使其经营往往陷入到一个恶性循环中：保险公司越是亏损就越不愿意开展业务；越是亏损就越要提高费率；而费率提高后，农民又无力投保，遇到灾害时受到的损失也就越大，就越没有能力投保。现在农业险处于尴尬境地——如果按商业化操作的要求制订保险费率，农民根本保不起；如果按农民可以接受的标准制订保险费率，保险公司则赔不起。

在国民经济各个产业中，投入大、周期长的农业是抵御自然灾害能力较差的“重点保护对象”。而据联合国开发计划署的标准，我国又是世界上灾害频发、受灾面广、灾害损失严重的国家之一。近年来，自然灾害每年给我国造成的经济损失都在亿元以上，常年受灾人口达亿多人次。由于作为独立生产单位的农户自身抗灾能力极其有限，一旦遭遇天灾人祸，几年都不能翻身。自然灾害的结果在一定程度上加重了农民本来就已经不堪重负的经济负担。灾后，除政府对一部分生产、生活困难农户进行救助外，这些损失中的绝大部分将由农户自己承担，由于没有保险来“转嫁”风险，几乎所有农作物的损失都沉甸甸地压在农民的肩上。

二、农业保险的功能与作用

在我国农业市场化、国际化竞争的大背景下，农业保险除了传统的对农业生产实施事前和事后经济补偿、稳定农民收入等功能外，新形势下农业保险的功能和作用还在拓展和延伸。

一有利于改善农业经营主体的信用地位。农业保险可以使个人风险得到转移。分散，实现将原来不稳定的风险转化为稳定的风险。有农业保险作保障，农业生产趋于稳定，经营者的收益保障程度提高，这种状况有利于改善农业和经营主体的经济地位，从而改善其信贷地位，便于其获得贷款，引导农业金融资本流入，促进农业生产扩大规模、提高集约化生产水平和降低农业资金融通成本。

二有利于促进农村金融体系的稳定。农业保险不仅是稳定农业生产、保障经营者利益的有力手段，由于它对农业资金融通起到配套保障作用，因此还是一国农村金融体系的重要组成部分，其发展关系到一国农村金融体系的完整性和稳健性。

三有利于促进农业和农村经济的稳定与发展。农业产业与其他产业具有高度联动性，农业生产的发展会直接带动农业产前、产后和相关服务业的发展，农民收入的提高可以直接促进其对工业品、服务业的消费。由于农业保险稳定了农业投资收益，会促进社会增加对现代农业的投入，因此，农业保险可以通过促进农业生产的稳定来促进农村相关产业的稳定和发展。

四有利于促进国家经济发展和社会稳定。农业是母体性产业，是国民经济的基础，是人们最主要的生活来源，“三农”问题不仅直接关系到本部门的产业发展、就业增长和区域稳定，还是拉动内需的核心力量，是实现经济持续发展的根本保障。因此，通过农业保险促进农业的稳定与发展，使广大农民从容面对天灾人祸，有利于国民经济和社会的稳定，发展。

五有利于政府对农业的支持和保护。农业保险是市场经济和开放经济条件下政府进行农业支持和保护的有力工具。的规则要求成员逐步开放农产品市场并减少对农业的补贴，但与农业生产相关的自然灾害保险则不予限制。农业保险已经成为成员支持本国农业的基本手段和方式之一。因此，大力发展农业保险，建立政策性和商业性相结合的农业保险制度，是我国合理运用规则，完善农业保护体系，提高我国农业的生产经营水平和国际竞争实力的必要措施。

三、农业保险存在的问题

一农民收入太低，剩余收入微乎其微，保险消费受阻。从年到××年，全国农民人均纯收入的增幅已连续年没有超过最高的年份增长，最低的只增长年均增长，仅相当于同期城镇居民收入年均增长幅度的一半。同时，农民与城镇居民的收入差距也在继续扩大。年农民的人均纯收入为元，城镇居民的人均可支配收入为元，两者的收入差距为：；××年农民的人均收入为元城镇居民为元，差距已扩大为：。另外，过去几年中，由于不少农产品供过于求，价格下跌，导致农民来自农业的收入额减少，使以农为主的纯农户的收入增长尤其困难。年，农民人均来自农业的纯收入为元，但自年到××年，农民来自农业的纯收入已连续年低于这一水平。

中国农民在收入水平低的情况下，每个农户扣除必须要缴的各类税费、生活必须开销、子女教育费用、购买化肥农药饲料等必需品外，真正可以支配的收入已经是微乎其微了。要在这些剩余的收入中，再分出一部分来购买费率高达—的农业保险险种，显然对于大多数农民而言，是不能接受的。况且，农业保险规模控制较严，操作复杂，赔偿估价双方意见往往分歧较大，为此，即使那些想参保的农民最终也不得不选择“放弃”。

二保险公司实力不足，传统农业险难以为继。农业保险是一种靠天吃饭的险种，往往是一个灾年就能吃掉以往数年的基金积累。中国农业受灾的比例每年大约在以上，比一般发达国家高出。近几年来，中国农业每年因自然灾害导致的损失约为亿元，而全世界平均每年也只有亿元左右，也就是说，中国占了四分之一的比例。统计数据显示，在中国，一般企业财产和家庭财产的损失率为—，而西部一些省份和地区的棉花实际损失率一般在—之间，粮食在—之间，农业保险综合赔付率约为宠。农业保险是一种收费低、风险大、赔付率高的险种，盈亏平衡点是至保本。自然灾害、疫病突发的大面积、不可预期性，使保险公司从技术上无法回避风险，所收取的保费不足以维持赔付。因此，经营农业险风险远大于目前其他财险产品。如果保险公司实力不足，则很难操作农业险。所以目前开发农业险的保险公司屈指可数，现在只有人保财险公司和中华联合财产保险公司两家开办农业险，由于常年亏损，这项业务已急剧萎缩。

三国家财政支持不够。农业保险费率取决于农业生产的损失率。在农民收入有所下降。自然灾害频发、保费费率不断提高的情况下，如果再没有国家政策补贴的支持，那么中国的农业保险是不能持续经营的。因此，仅仅通过商业保险来实现支持和保护农业的政策目标，是不行的。

农业保险不同于民政部门的灾难救济，也区别于一般的商业保险。它不仅涉及到农村的收入再分配，也与政府制定的政策目标相吻合。目前，中国政府对农业保险仅予以免营业税的优惠，这显然是不够的。国家应尽快出台相关法律政策和提高财政补贴，让各保险公司真正看见其中的利益所在。因为，只有各商业保险公司看到了农业保险的利益，它们才可能自发地去开发其中的市场。但事实上，中国目前的农业保险市场是无利可图的并且长期处于亏损状况，因此，在这种情况下，如果没有较高的政府补贴，众财产保险公司自然不愿进入；即使进入也有抛弃这部分业务的想法。农业保险是一项社会化的系统工程，其基础应是政府行为。中国农业保险已经发展到了很“尴尬”的地步，由于商业保险被证明并不适合中国比较分散、以家庭为单位的“小农业”生产方式，因而，国家必须“兜底”；另外，有关部门也应该尽快出台相关的配套政策。否则，“农业保险”只能停留在“呼吁和呐喊”阶段。

四、中国农业保险走出困境的策略

随着工业化程度的提高，中国农业也将逐步步入适度保护时期。目前，“三农”问题比任何时期都受到各级政府的重视。在这样的背景下，实施政策性农业保险正逢其时。因此，加快探索建立与农业发展相适应的保险保障机制，防范和化解农业风险，对推进农业产业化和结构调整，提高农业的国际竞争力是十分必要的。

一大力提高农民收入。中央“一号文件”是解决农民增收问题的纲领性文件，是加速农村全面建设小康社会的“助推器”。全党全社会要对农村经济社会发展给予更多的关注和多方支持，对农业给予更多的关心和政策倾斜，对农民给予更多的关爱和充分理解，确保中央关于加强农业和农村工作的方针政策真正落到实处，从而使农民收入有效增加。这是农业保险发展的基本条件。

二成立政策性农业保险公司。国家关于农业保险的改革已酝酿十多年，但进展缓慢。因此，必须研究农业保险经营主体的组织形式，而建立政策性的农业保险公司是重要途径之一。国外如美国、菲律宾等都早已成立专门的农作物保险公司。中国加入后，对农业的保护将在很大程度上被限定于非价格保护，而农业保险已是国际上最重要的非价格农业保护工具之一。世界贸易组织有关协议都明确规定政府可在财政上参与农业保险以支持本国农业，这些规定有利于我国对农业的保护。因此，把农险业务从商业保险中分离出来，成立政策性的农业保险公司已是当务之急。××年月日，中国第一家专业性的农业保险公司——上海安信农业保险股份有限公司获得保监会批准筹建。这是我国第一家专业性的股份制农业保险公司，也是近七年以来首家获准设立的中资专业保险公司。此举对于我国农业保险制度的建立具有里程碑意义，将引导中国农险事业的发展进程。

三加强农业保险立法。农业保险是政策性保险，要使农业保险发挥其应有的作用，离不开政府的支持和推动。世界上多数国家都对农业保险给予经济和法律的支持。而中国目前对这项涉及农业基础地位的政策性保险业务，尚无一套完整的法律法规和配套政策予以扶持。因此，国家应加强农业保险的立法，制定农业保险相关的法律法规，用法律的形式明确政府在开展农业保险中所应发挥的职能和作用，避免政府支持农业保险的随意性，以法律的形式保障农业保险的发展，确保农业生产者的利益，并以此提高农民的保险意识。

四以强补亏并逐级分散风险。农业保险不能简单地采取与其他保险一样的方式，必须考虑到整个行业的特点和农业的特性，建立多层次保险与风险分担、政府与市场共同参与的农业保险和风险防范机制。为了避免专业农险公司单纯承保政策性农业保险容易造成亏损，可以适当放宽其业务范围。允许其承保县以下农业加工企业、村办企业以及农民家庭财产保险业务，通过以强补亏，实现保本微利经营。此外，为避免另起炉灶造成人员的重复建设，可继续发挥人保系统的骨干作用，逐步分离建立起县、省、中央三级公司自下而上的农业保险体制，逐级分散经营风险。

五建立多渠道农业保险体系。我国地域广大，根据我国农业和农村经济发展不平衡及农业风险差异性大的特点，现阶段，设立一家全国性政策性或非政策性农业保险公司统一经营农业保险业务，在市场条件、管理水平、风险分散机制等方面条件尚不成熟。我国应建立经营主体多元化的农业保险经营体系，主要形式应包括商业保险公司代办、专业性农业保险公司、农业相互保险公司、政策性农业保险公司地方性，取决于地方财力、外资或合资保险公司立足于引进先进技术、管理经验、高素质人才等。具体采用哪种形式，应根据不同地域、不同时期、不同经济发展状况决定。现阶段我国农业保险发展应走经营主体组织形式多元化的道路。要鼓励现有的商业保险公司开发农村和农业保险业务，同时引进在农业保险方面有专长的外资保险公司，形成多种形式、多种渠道的农业保险体系。

六国家应给予特殊的政策支持。目前，我国农业保险免交营业税，其他方面与商业性保险一样。因此，要发展农业保险仅靠保险公司是不够的，必须要有配套政策予以支持。在这方面，可以借鉴国外的做法，例如在美国，各州都有专业的农业保险公司，政府补贴也很高；日本政府对主要农作物保险给予的补贴，遇到灾害时给予正常年景至的保险费；在加拿大、法国等国，政府对农业保险实行低费率和高补贴的政策，并以不同方式，激励保险公司开展农业保险业务，这些国家对保费的补贴在—左右。世界其他国家农业保险发展的历程表明，政府积极的政策性运作是农业保险得以发展的重要保证。农业政策性保险就是由政府来主导农业保险的供给，政府把农业保险作为一项特殊的准公共物品，给予经营性补贴和其他扶植，并由政府提供或指定机构经营。它以农业生产发生的风险提供经济补偿为宗旨，不以赢利为目的。针对中国农村范围辽阔、发展不平衡的特点，从政策上对保险公司开发的为农业、农村、农民服务的产品给予政策倾斜，将优先给予申报这类产品的企业以开设保险公司的牌照。对保险业为“三农”服务应采取分类指导的办法。经济发展速度慢的地方，要优先开发保证农业生产正常进行的防灾防损产品。

七建立政策性的农业保险制度。农业是一个准公共部门，农业保险的发展具有极强的公共性和外部性，因此，建立对农业的支持保护体系需要探索建立政策性农业保险制度。建立科学的政策性农业保险制度既能解决农民抵御风险力量过弱的问题，又能弥补仅靠国家救助导致财政压力过重的不足，有利于调动各方面的积极性，是市场经济条件下一种有效的农业风险补偿制度。我国农业保险的发展模式应以国家财政税收为支持的农业保险制度。现阶段开展农业保险还是应以地方政府为依托。地方政府将根据本地区的经济发展水平地方财力、农业生产力水平、农业生产特点、自然灾害特点及市场对保险的需求，因地制宜地选择经营主体形式，开展农业保险。事实表明，中国开展农业保险不可能完全照搬外国的任何一种现成做法，不可能完全依赖于国家财政税收补贴，不可能走单一模式经营的道路。只能是先在具备条件的地区和市场开展试点，摸索总结经验，在试点中实现理论和实践的完善和创新，最终建立起多层次体系、多渠道支持、多主体经营的政策性农业保险制度。

总之，目前中国农业保险的改革和发展已经进入到一个最关键、又是最困难的时期，难度是空前的。但是随着各项支持“三农”发展政策措施的逐步到位，以及对农民“多子、少取、放活”方针的落实，我国农业保险必将打破“坚冰”，出现新的局面。

第三篇：浅析我国政策性农业保险的立法完善

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浅析我国政策性农业保险的立法完善

作者：张凯慧

来源：《现代交际》2010年第03期

[摘要]近年来，中央高度关注政策性农业保险的发展，试点工作纷纷铺展开来。然而，与此同时，我国政策性农业保险又面临着严重的立法缺失问题。本文在分析我国政策性农业保险立法现状的基础上，对构建我国政策性农业保险法律体系提出了建议，以期规范、协调政府、保险人和被保险人之间的关系，为我国农业保险的运作提供强有力的法律保障。

[关键词]政策性农业保险 立法缺陷 制度构建

[中图分类号]D922.2

4[文献标识码]A

[文章编号]1009－5549(2010)05－0095－0

2一、政策性农业保险的内涵及立法本质

政策性农业保险是指国家在财政、税收等政策上给予支持，对种植业、养殖业等在生产中遭受特定事故或动物疾病造成的经济损失提供补偿的保险活动。农业保险是为国家某特定社会、经济方针政策的经济保障制度提供服务的保险，是市场化的农业救济或农业保护手段。政策性农业保险立法本质是为协调保险主体间的利益冲突，进行价值平衡和选择，其对相关法律法规的依赖性很强，其运行很大程度上取决于法律的完善，其立法的意义远超出一般的商业性保险立法。

二、我国农业保险的立法缺失及成因分析

(一)我国政策性农业保险的立法现状

2002年通过的《中华人民共和国农业法修正案》46条规定：国家建立和完善农业保险制度。鼓励和扶持农民和农业生产经营组织建立为农业生产经营活动服务的互助合作保险组织。2009年10月施行的新《保险法》186条规定：国家支持发展为农业生产服务的保险事业。农业保险由法律、行政法规另行规定。在国家积极推进政策试点的今天，我国至今没有制定专门的农业保险法律法规，农业保险经营一直无法可依，法律法规建设的缺位，极大的影响了农业保险的规范化、制度化发展。

(二)我国政策性农业保险立法缺失的原因

1.对农业保险的政策性性质认识不足

对农业保险政策性质的认识是影响其立法进程的关键因素，很多人认为农业保险和普通商业保险没什么不同，有规范商业性保险的《保险法》即可，从而否认制定单行的农业保险法律规范性文件的意义和价值，事实上这种认识是错误的。农业保险的政策性质是农业保险从一般商业保险中分离出来单独立法的重要根据。

2.农村法制建设落后的影响

法律是法治的基本依据。目前，我国有关“三农”的立法虽然也在逐步完善，但各项法律制度还不太健全。我国有关农业方面的立法更是严重滞后，农业法律分布不均匀，农业立法极其薄弱，农业法律体系还很不完善。在整个“三农”立法滞后的时代背景下，开展农业保险立法是大势所趋。

3.对农业保险立法先行的必要性认识不足

许多人认为农业保险在实践中还有太多现实问题未解决，现在为其立法尚早，但农业保险政策扶持的缺失是首先需要解决的问题，如果不以法律的形式及时明确政府的政策扶持，农业保险将很难得到发展，在实践中摸索解决更无从谈起。从国外农业经济发展的历史视角和农业保险制度变迁考察，农业保险立法的意义比一般的商业性保险立法的意义更为深远。实践证明，农业保险立法先行是其发展的关键。

通过以上几方面对我国政策性农业保险的立法缺失及原因分析，我们不难得出这样一个结论，即在我们进行立法构建的过程中，必须首先明确农业保险的政策性属性及其在国家农业保护制度中的主体地位，同时还要切实提高农民的农业保险意识和正确的法制观念，这样才能为我们的农业保险立法奠定初步的基础。

三、我国政策性农业保险立法的基本构想

农业保险立法问题研究的核心内容在于对具体法律制度的构建。本文结合我国的现实国情及农业保险对法律保障的需求，初步设计了农业保险法的主要内容。在确定农业保险立法目的的前提下，具体从农业保险的组织经营、法律关系主体的权利义务、农业保险的监督管理及农业保险的法律责任等主要方面进行了阐述。

(一)立法目的和原则

根据农业在我国国民经济中的基础地位状况及实际生产水平，农业保险立法目的宜确定为：规范农业保险活动，保障农业生产安全，完善农业支持保护体系，促进农业持续稳定发展，维护农村经济社会的稳定。农业保险立法应遵循的基本原则，笔者归纳出如下三点：

1.政府扶持原则

国家需要采取各种措施，主导建立和完善政策性农业保险及相关制度，对农业保险在经济与行政上给予适度支持。

2.多种保险机制相结合原则

在立法中，需建立和运用商业保险机制、国有保险机制和互助合作保险机制，并使其相互配合，协同发展。

3.不同主体利益统筹兼顾原则

农业保险计划承载着农业保险组织、农业生产者和国家等不同主体的利益。三者利益在根本上一致，但又有其相对独立的利益。制定和推行农业保险计划必须统筹兼顾三方利益。

(二)建构农业保险的组织经营体系

农业保险的组织管理体系主要包括保险监督管理机构、各级政府财政部门、农业行政主管部门等。各部应各司其职，并相互支持和配合，建立协调沟通机制，内在的统一于组织管理体系之中。农业保险要建立全国相对统一的，主辅结合的多元化农业保险经营模式。

(三)法律关系主体的权利义务

将农业保险管理机构、经营者和投保人之间的关系法制化，明确他们之间的权利义务，是农业保险立法所要解决的重要问题。

1.政府的权利和责任

农业保险是政府支持农业的战略性政策工具，农业保险的发展需要政府在法律等多方面的支持。我国农业保险立法应该明确政府在农业保险体系构建中的责任，如制定保费补贴的标准、制定法定强制保险的标准、特大灾害发生时的特别救助措施等。同时政府作为股东，在农业保险中由国资管理或经营部门承担出资人职能，及作为给付补贴者审核保单的职能，包括审核补贴标准和补贴使用情况等。

2.保险人的权利和义务

保险人义务：在总体保险业务中农业保险必须达到相当的比例；专业保险公司要在贯彻微利或基本弥补经营费用的原则下设计农业保险产品；提高资金的配置效率。保险人权利：经营农业保险的专业性保险公司有权得到政府的税收优惠和补贴，在特大灾害发生时有权得到特别救助。

3.投保人的权利和义务

投保人责任：农民依法购买强制性农业保险的责任。在引进新技术、新品种或享受政府补贴等方面进行农业产业化经营，获得政府补贴贷款时须购买农业保险。投保人的权利：投保人在因保险风险受损时可获得相应保险金补偿；投保人在购买农业保险时，根据所购买产品的内容可享受政府补贴。

(四)规范农业保险的监督管理

我国应尽快建立独立的农业保险监督管理体系。由国务院保险监督管理机构、国务院农业行政主管部门、国务院财政部门和各级人民政府各司其职、负责有关农业保险活动的监督管理工作，相互配合支持，建立协调沟通机制。

(五)法律责任

政策性农业保险的顺利推行离不开完善的法律责任制度。政策性农业保险法律制度中的法律责任包括经济法责任和援用法律责任。经济法责任主要包括资格罚、精神罚、财产罚和行为责任，援用法律责任包括民事法律责任、刑事法律责任和行政法律责任。对违反本法和其他相关法律规范的个人和单位以及国家工作人员均应承担相应的民事法律责任和行政法律责任；对违反刑法的个人和单位，应承担刑事法律责任。

第四篇：浅谈我国农业保险

一、我国农业保险的现状

1、中央重视、政府扶持

作为政府支农惠农政策的一项重要举措，农业保险尤其是政策性农业保险近两年有前所未有的快速发展并取得了显著的阶段性成果。

2、我国经营农业保险业务的公司主要有中国人民财产保险股份有限公司、中华联合财产保险股份有限公司、法国安盟保险公司、阳光农业相互保险公司等等，经营主体不断增加

3、保费收入不断增多

2004至2008年，财产保险保费收入、农业保险保费收入、农业保险占财产保险比重、农业保险赔付金额、农业保险赔付率都不断增加

4、农业保险服务领域不断拓宽

目前，市场上农业保险险种达160多个，基本涵盖了种养两业的各个领域。2008年中央财政支持的农业保险所涵盖的主要农作物，在2007年初期的玉米、水稻等5个品种的基础上，又新增加了花生、油菜，达到 7个品种。养殖业方面，2008年在巩固发展能繁母猪、奶牛等养殖业保险的基础上，积极开展家禽、淡水养殖等领域的保险服务。各地还结合当地实际情况，开展了林木、烟叶、葡萄、西瓜、青稞等特色险种，进一步拓宽了农业保险的服务领域。

5、新农业保险组织形式向多元化方向发展

保监会先后批准了5家专业经营农业保险的公司；浙江等地结合本地农业发展特点，采用“共保经营”和“互助合作”两种方式，开展政策性农业保险试点工作；中国渔业互保协会也在积极开展渔业保险经营的。

目前，经营农业保险的保险组织形式主要有：股份制的商业保险公司形式、专业农业保险公司、农业保险合作组织、政策农业保险公司、外资或合资农业保险公司。

6、政策性农业保险的功能作用逐步发挥

政策性农业保险的发展，增强了农民抗风险能力和灾后恢复能力，确保了农业生产和农民生活的稳定。

三、我国农业保险发展存在的问题

（一）农业保险制度不完善

农业保险缺乏立法支持；农业保险通常是政策性保险，要使农业保险发挥应有的作用，离不开法律的支持和推动。

我国尚无一套完整的法律、法规及相应政策予以扶持，我国政府支持农业保险的随意性很大，农业保险长期缺乏政府支持，近两年有所突破，我国的农业保险长期处于自主经营状态，而且政府出资对农业保险进行补贴相对较少，没有给予投保农户更多的政策，没有出资建立全国政策性的农业保险公司，从而导致农业保险的吸引力明显不足。

（二）现有的农业保险业务一度萎缩

中华联合财产保险公司经营得较为成功：政策支持和优惠较好地解决了准备金积累问题，该公司实行全兵团统保，既有效防止了逆向选择，又使风险充分分散，使责任准备金能够在各险种之间调剂使用，公司于场、团的合理利益分配机制也解决了展业和理赔的困难。这种经营几号字是以新疆生产建设兵团的现行生产机制为基础的，难以得到推广。

全国的农业保险业务发展缓慢。1993年到2000年农业保险保费收入占财产农业保险保费收入的比重不断降低。

（三）农户风险意识淡薄，道德风险和逆向选择问题严重

我国的农业保险缺少“孕育”过程，我国的农户生活在“靠天吃饭”的阴影下，随着农户风险意识的提高，部分农户开始投保农业险，农户道德诚信意识水平不高，道德风险困扰保险公司，逆向选择问题严重。

（四）2007年出现重大转机

主要表现在：第一，2007年底，农业保险已覆盖全国所有省区，种植业、养殖业保费收入都有不同程度的增加；第二，能繁母猪保险迅速推进，能繁母猪保险覆盖突破80%，成为发展速度最快的农业保险险种。

第三，涉农保险产品更加丰富。保险公司因地制宜创新农业保险产品，除主要粮食作物保险外，还开展了林木、油菜等其他险种，涉及多个领域。第四，中央财政进一步增加对农业保险的补贴支持。2007年中央财政首次投入保费补贴，对大豆、玉米、小麦、水稻、能繁母猪等6个种植业和养殖业保险进行保费补贴。第五，农业保险作用日益凸显。2007年保险公司的赔付挽救了台风“罗莎”对农业造成的损失，2008年保险公司对能繁母猪的赔付，为灾后生猪生产的额尽快恢复发挥了积极作用。第六，农业防灾防损体系建设不断加强。在做好保险理赔服务的同时，保险业充分发挥保险防灾防损功能，提升全社会防灾抗灾能力。第七，政策性农业保险服务网络初具规模。逐步探索了政府与保险公司共担风险的联办模式，政府承担风险、保险公司代为经营的代办模式和政府政策支持下的保险公司自营等不同经营模式。

（五）新疆农业保险现状

2009年新疆农业保险保费收入14.3亿元，同比增长5.8%，赔款支出8.77亿元，同比增长10.84%。新疆政策性农业保险试点承保各类农作物近2050万亩，大力推进棉花和能繁母猪政策性保险工作。

发展设施农业。和田地区保险业在当地大规模开展设施农业保险，为地方2.1万做蔬菜大棚提供了风险保障。

稳步推进村干部、“三老人员”养老保险。新疆“三老”人员以及村干部有12万人，做好他们的保险保障工作，对于维护安定团结的政治局面，巩固农村基层政权具有十分重要的意义。

引进农资龙头企业参与保险，探索建立适合新疆特点的涉农保险服务网路和销售渠道。采用专业保险中介机构代理保险业务的方式，利用农资集团服务网络，由农村当地的连锁店代售保险产品，搭建了涉农保险服务平台。

四、中国农业保险发展长期严重滞后的制度根源

深层次根源，在于市场化经营和农业保险的特殊性不相适应。所谓市场化经营，是指政府不提供资助和补贴，农业保险的供给主体以市场为依托，实现自我发展的市场化经营方式。中国的农业保险一直由商业性保险公司依市场化经营的方式来提供。这与农业保险的特殊性不相适应。两者的不适应性体现为：（1）农业风险点高度关联性不能满足商业保险可保风险的独立性和随机性的要求。保险要实现“风险分散和组织经济补偿”的职能，首要的前提条件就是要求承保的风险必须是“独立的随机事件”。而农业保险，风险单位在灾害事故及灾害损失中常常表现为高度的时间与空间的关联性。农业保险的特点：地域性、季节性、连续性。农业风险的高度关联性，容易形成农业巨灾损失。农业巨灾损失风险是商业性保险公司很难独立承担和消化的。（2）农业保险中的逆选择和道德风险，使得农业保险的赔付率居高不下。我国的农业保险缺少“孕育”过程，我国的农户生活在“靠天吃饭”的阴影下，随着农户风险意识的提高，部分农户开始投保农业险，农户道德诚信意识水平不高，道德风险困扰保险公司，逆向选择问题严重。政府、保险公司、农户没有结成利益共同体。当前我国农业保险的现状：政府管得少，保险公司不愿管，农户没人管。从政府的角度看：国家财政比较困难，暂时拿不出很多资金支持农业保险。从保险公司角度看：不愿意经营不盈利甚至是负利的农业保险。从农户的角度看：部分农户不相信保险；部分已投保的人，怕得不到赔付。若发生保险事故，则千方百计地从保险公司获得尽可能多的赔付。根源于保险市场普遍存在的信息不对称。农业保险的地域差异性和个体差异性比较大，使得农业保险经营中的你

选择更为严重。受农业生产经营的自身属性及农民小农意识的影响，农业保险经营中的道德风险比较严重且难于有效控制或控制成本比较高。农户将最容易出险的农作物投保，造成了逆向选择；索赔时，将没有投保的农作物也一并要求保险公司赔付，导致了道德风险的产生。严重的你选择和道德风险，均使得农业保险的赔付率很高。（3）农业保险的交易成本高、有效需求不足，均使得农业保险的市场化经营难以为继。中国农业生产的特点，对农业保险造成两种影响：a 由于农业经营单位大量分散，给农业保险的承保、查勘定损，理赔，风险控制带来了相当的难度，农业保险的交易成本较高。b 受土地经营规模狭小、农业生产经营收入低下等因素的制约，农民对农业保险的有效需求不足。农业风险的特殊性决定了农业保险的特殊性，即超高的交易成本与赔付率，既限制了供给又印制了需求。

五、我国农业保险的制度选择

（一）政府主办，政府组织经营的模式

这种模式的基本格局由政府主办，并由政府设立相关机构从事经营。其主要内容是：第一，成立专业性的隶属于中央政府或其某部门的中国农业保险公司，以该公司为主经营全国农村保险业务，它既可以经营农业（种植和养殖业）保险，也可以经营农村的寿险和其它财产保险，其传统的种植业和养殖业保险的亏损可以通过农村寿险和其他财产保险得到弥补。也允许商业性保险机构、合作社和相互会社经营农业保险业务，成立专业的中国农业保险公司是一种政府、整个保险业、单个的保险公司和农民四方受益的举措，对政府来说，农业救灾的压力可以减轻；对于保险业来说，由专业的农业保险公司在政策扶持下着力开拓农村市场，对保险业的持续发展十分有利；对于农民来说，是农业保险风险分散机制的最大受益者。第二，由中央政府统一组建政策性的全国农业再保险公司（或由目前的中国再保险公司兼营这部分业务）。其职能：一是通过再保险机制，使农业风险在全国的范围内得以最大程度的分散，维持国家农业生产稳定；二是对各省、市、区农业保险的亏损实行差额补贴。国家是通过差额调节来保证农业保险发展。第三，根据有关农业保险法律法规，建立农业保险专项基金。保险基金通过多种渠道和方式筹集，由全国农业再保险公司统筹使用，做到“征缴、管理和使用三权分离”，避免渗漏。第四，实行法定保险和自愿保险结合。根据政府对农业和农村发展的经济和社会目标，对有关国计民生和经济社会发展目标的实现有重要意义的少数几种农林牧渔产品实行法定保险，其他产品的生产实行自愿保险。宜将农业保险和农业信贷结合起来，凡有农业生产借贷的农业保险标的，及时自愿保险项目也应依法强制投保，政府至少对法定保险险种提供保费补贴。第五，农业保险的经营是政策性的，农业保险公司及其分支机构的全部或大部分经营管理费用由政府拨付。政府还应给予农业保险经营免征一切税赋的优惠，以利于其总准备金的积累和长期稳定经营。第六，除了经营农业保险外，农业保险公司经营的商业性保险的税赋可适当减免，使其可用这些险种的盈余补贴农业保险。第七，为保证上述各项能够顺利贯彻实施，必须先制定和颁布有关法规，因此，《农业保险法》的制定是当务之急。

在各省、市、自治区自主决策、独立经营的体制下，中央农业保险公司不直接经营农业保险业务，而主要经营全国农业保险的在保险业务，或者就成立农业再保险公司，并通过全国在保险公司给予举办农业保险的省、师

自治区一定的资金扶持。从国外的实践来看，这种灵活的体制，适应各地经济发展的差距。

（二）政府主导下的商业保险公司经营的模式

第一，设立中国农业保险管理专门机构（如中国农业保险公司），该机构隶属中央政府或其有关部门，它不是商业性的企业，而是国家的事业机构，不直接经营农业保险具体业务，经费由国家财政拨款。该专门机构的主要职责和功能是，负责设计和改进全国农业保险制度；设计种植业和养殖业的具体险种；审查和监督参与政策性农业保险业务的商业保险公司，并根据各商业公司经营农业保险的业务量对保险公司提供补贴；对政策性农业保险业务进行统一规划，研究制定具体政策；向参与农业保险业务的商业保险公司提供再保险业务，对经核准的商业保险公司依法开展的农业保险业务情况施行监督。

第二，允许商业性保险公司（主要是财产保险公司）自愿申请经营由政府提供补贴的政策性农业保险项目，政府的补贴可分为保险费补贴和经营管理费补贴，具体补贴比例和（或）数额因政府的财力状况和不同险种而有异。获准经营政策性农业保险的商业保险公司自主经营，自负盈亏，国家农业保险的专门机构除了给予补贴外不承担其他责任。

第三获准经营政策性农业保险的商业保险公司主要经营中国农业保险公司设计的基本险种，采用规定的费率规章，也可以自行设计自愿投保的农业保险险种，但这种险种必须经过中国农业保险公司的审查和批准后，才可以出售。保险的展业、核保、理赔由商业保险公司直接或通过其代理人进行。但各级政府应给予支持和协助。

第四在这种经营模式下的农业保险项目要实行法定保险和自愿保险相结合。对少数关系国计民生的农作物和畜禽的一切现货多重风险保险项目，有必要实行法定保险，以避免逆选择和道德风险，便于风险在尽可能大的空间上分散和降低项目的经营管理费用。其他保险项目实行自愿保险，政府只对法定保险项目给予补贴。

第五，政府对商业保险公司所经营的政策性农业保险项目还应该给予财政和金融方面的支持和优惠政策。对法定保险项目应免除营业税和所得税，自愿保险项目也应该免除大部分税负，以利其健康经营。

第六，中国农业保险公司要为经营农业保险公司的商业保险公司提供农业保险再保险，其他国内外商业性保险、再保险公司也可以向其提供再保险，再保险可以采取自愿方式，必要时时也可以采取一定范围的法定分保方式。

第七，商业性保险公司经营政策性农业保险，同样离不开各级政府部门的支持与协助。在我国如此分散和规模狭小的农户经营的农业制度下，其展业、承保、签单、防灾、查勘、定损和理赔，离开了各级特别是乡镇、存的支持与协助，不仅成本很高，还会因难以有效防范道德风险和逆旋转而使其归于失败。

第五篇：对于完善我国政策性农业保险体系的探讨

对于完善我国政策性农业保险体系的探讨

杨君岐1 侯晓康1 杨瑞琴

2(1.陕西科技大学 管理学院 陕西 西安 710021；

2.山东省济南康树工贸有限公司 山东 济南 250100）

摘要：本文从我国政策性农业保险的发展现状出发，对我国华东、华南华北、华中、西南西北以及东北地区代表省市政策性农业保险进展情况进行分析和阐述，并对其所面临的问题及原因进行总结，最后就如何发展政策性农业保险给出了如下政策建议：加快立法进程、构建农业巨灾风险分散机制、加大政府扶持力度等建议。

关键词：政策性农业保险；发展概述；政府引导；政策建议

Exploration on Perfecting Political Agricultural Insurance in China Abstract: Starting from the current development of China's policy agricultural insurance, this paper analyzed and elaborated the process of agricultural insurance in represent provinces and cities of eastern, southern, northern and central China, and analyzed the existing problems and reasons of policy agricultural insurance in China, and the policy recommendations on how to develop policy-oriented agricultural insurance are as follows: speeding up legislative process, building agricultural catastrophe risk scattered mechanism, increasing government efforts to support the proposals.Keywords: Political Agricultural Insurance;Development Overview;Government Guidance;Policy Recommendations

一 政策性农业保险的相关理论阐释

（一）政策性农业保险的界定

顾名思义，政策性农业保险是相对于商业性农业保险而言的，是政府对于保障国计民生和粮食安全而设计和实施的具有政策扶持和优惠的制度性安排，其目的是旨在保障国家粮食安全、提高农业生产抵御自然灾害的能力、促进农村经济健康发展、改善民生。

（二）政策性农业保险的特有属性

首先，政策性农业保险是一种“准公共产品”。一方面体现在保费的交纳方面，由于政策性农保并非强制所有的农户一定要参加，而是鼓励有意愿的农户自愿交纳一定的保费，并由政府和地方财政共同补贴的这样一种“三方共付”的保险制度。那么，没有交纳保费的这部分农户显然没有条件再接受政策性农保的保障和福利，被排除在外；另外一方面，政策性农保显现出显著的“公益性”和“外部性”，政府作为这项政策的主导者，对农业发展、粮食市场的供需平衡肩负着全局统筹和主导义务，通过普及和实施政策性农保，在完善我国社保体系，缩小城乡差距，增强农业生产抵御自然灾害等方面，显示出强烈的正外部效应。此外，由于国家农业巨灾救济和补偿制度的存在，使得一部分地区、一部分农户存在着“无灾收益”的搭便车行为；

其次，政策性农业保险是由政府、保险公司和农户三方共同博弈的结果。在完全没有任何农业保障制度的情况下，高风险低回报的农业经济生产使得农民朋友受益甚微，在有些年份由于巨灾降临，甚至会造成“入不敷出”的情形，如果将所有的农业风险转嫁给农业保险机构，显然，作为以盈利最大化为目标的保险机构会关闭这部分保险业务，从而避免“低保费、高赔付”的局面。在这种情况下，中央和各级地方政府不得不作为主导方和支持者对农业保险市场进行干涉，通过财政补贴和税收优惠政策分别对承担农业风险的保险机构和农民朋友予以一定的支持和鼓励，以保证农业保险机构的正常盈利、农业经济的稳定增长和农民生活的平安保障。

二我国政策性农业保险发展概述

自2007年政策性农保在江苏、新疆、四川、湖南、内蒙古、吉林等6省开展试点以来，发展势头良好，成就显著。下面，遵照国家行政地域的划分，我们分别对华东、华南、华北、华中、西南、西北和东北地区的代表省市政策性农业保险进展情况进行归纳和总结。

（一）华东地区

浙江省政策性农业保险作为华东地区“共保模式”的代表，最初由人保财险、中华联合、太平洋产险等十家保险公司于2006年3月成立，人保财险公司作为首席承保人，占取份额为60％，其余九家公司为共保人。然而在2009年3月份，“共保体”成员调整为五家：人保财险、太平洋财险、大地财险、永安财险、安信农业保险，其中，依然作为首席承保人的人保财险，所占份额提高到了77﹪。人保财险受“共保体”各成员委托，在各试点设立专门的服务机构，负责保单出具、查勘核损、财务清算等工作。

（二）华南、华北地区

广东省和海南省作为华南地区农业生产比较有特色的俩个省份，政策性农业保险的发展和完善很大程度上归功于农业经济发展规模集约化和农民专业合作组织的推动和支持。首先，华南地区农业产业化及农业产业集群已经形成，订单农业、科技农业、蓝色产业带已经成为华南地区农业经济的代名词。农保产品的保障范围主要涉及以下几个方面：水产养殖、橡胶树和香蕉风灾、甘蔗火灾、水稻保险、渔船全损保险等；其次，根据参保者承受风险能力的不同，实行差别保费补贴标准。

内蒙古自治区作为华北地区政策性农保推广和实施最早的省份，至2011年末从保费收

入、补贴金额和承保面积等指标来看，所取得的成就已位于全国各省市之首。在基础农作物方面承保的农产品主要有：玉米（400元∕亩）、小麦（400元∕亩）、大豆（200元∕亩）、葵花籽（250元∕亩）、油菜籽（170元∕亩）等；在养殖畜牧业方面承保的主要有：能繁母猪、生猪养殖、肉羊养殖、肉牛养殖等。在保费补贴比例方面，截止到2010年，内蒙古自治区累计下拨财政资金13.2亿元，专门用于补贴农牧业保险水平和提高保费给付标准。其中，在种植业方面，财政部补贴35﹪，自治区财政安排补贴55﹪，农户自付10﹪；在养殖业方面，财政部补贴为能繁母猪补贴50﹪，自治区本级财政补贴20﹪，盟市、旗县财政补贴均为10﹪，其余10﹪由农户承担；奶牛保险由财政部补贴30﹪，自治区补贴50﹪，其余20﹪由农户自付承担。

（三）华中地区

自2008年湖北省政策性农业保险工作正式启动以来，省政府通过“政府主导、市场运作、保险公司自营”的管理运作模式，实施当地政策性农业保险工作的贯彻和推广。全省按照从村到镇再到县的顺序进行投保登记，以县为单位签订统一投保单。保费由农民个人缴费、中央财政和地方财政补贴三部分组成。主要险种有：水稻保险、棉花保险、油菜保险、能繁母猪保险、奶牛保险、水产养殖保险、泥石流保险、森林火灾保险等。湖北省政策性农业保险起步比较晚，急于提高和改善的问题颇多，比如说，办理农业保险的机构太少，全省共有二十一家财险机构，而受理农业保险业务的单位仅仅只有俩家，根本无法肩负起全省政策性农保保障当地农业正常生产的重任。

（四）西南西北地区

由于地理环境的影响，我国西部地区是全国自然灾害特别是地震、山体滑坡、泥石流、火灾、雪灾发生最频繁、受灾程度最严重的地区。所以，政策性农业保险在该地区起步非常早，这也体现了政府对西部农业发展的重视，对西部人民安居乐业愿望的深切人文关怀。比如说新疆畜牧业保险早在五十年代就已经受到党中央的重视和发展了，从刚开始仅仅以保障耕畜业为主，到今天基本上覆盖大多数家养牲畜、基础经济作物和粮食作物，甚至还将牧区房屋保险纳入农业保险体系之中。在西藏地区政策性农业保险已经开问展到三十多个县和区，并且在2015年之前，西藏自治区计划将70多个县区全部纳入到农保体系中。

但是，西部地区政策性农保存在的最大的问题在于核损的高成本和由于高赔付率造成的道德风险问题。由于高海拔、自然条件和交通便捷条件的限制，核损人员很少能够及时的抵达到受灾现场。而且，由于国家在西部地区各项财政指出的高度扶持，基本上只要是受灾或者动物的死亡，均会受到赔偿和给付。这样就造成了牧民眼睁睁的看着家畜生病死亡也不愿意花钱去医治的情况。所以，这样就造成了保险机构和牧民之间的道德风险，更在一定程度上造成了保险基金的浪费。

（五）东北地区

在东北地区，黑龙江省政策性农保是实施时间最长久，成绩最显著的省份。可以为其他省市借鉴和尝试的创新点主要有以下几个方面：第一，为了避免保费支付负担过重及农户的搭便车行为，农保政策将承保范围进行了严格的规定和限制。其中，非承保范围主要有：泄洪区内的水稻、防洪堤外的水稻、水源不足种植区域的水稻、田间试验种植的水稻、违背农时种植的水稻、技术部认定不宜种植水稻耕地上的水稻；第二，垦区内农作物保险费率由基本保险费率和附加险保险费率两部分组成；第三，保险赔付分为即时赔偿和收获后赔偿，免赔率分为绝对免赔率和浮动免赔率；第四，核灾和定损工作通过独立的第三方实现，第三方将受灾土地进行分类、编号、核灾和上报。

三我国政策性农业保险存在的问题及原因分析

（一）制度方面

1缺乏完善的法律法规

如果说现在国家有哪一部法律正在提到过农业保险，那就是2009年10月1日起实施的《保险法》，但是却仅有一处提到过农业保险，即第186条规定：国家支持发展为农业生产服务的保险事业，农业保险由法律、行政法规另行规定。在国家积极推进政策试点的今天，我国仍没有制定专门的农业保险法律法规，基层政府贯彻政策性农业保险无法可依，政策性农保法制化进程还非常遥远。

2缺乏风险准备金制度和巨灾风险分散机制

农业生产容易受巨灾风险事故的威胁，大面积的旱灾、涝灾在我国各地区时常发生。据了解目前我国尚无一省在试点之初就计划和建立巨灾补偿准备金的，巨灾风险只能由农业保险经营机构独立承担。从目前我国政策性农业保险试点情况来看，巨灾风险准备金要如何建立、筹集、启动、管理都还没有成熟的办法和机制。

（二）政府方面

1政策性农业保险的推广和普及不够

尽管政策性农业保险这几年在我国取得了一定的进展，但地方政府对于政策性农业保险的政策目标和导向并不明确。基层地方政府肩负着政策性农保顺利开展和普及的重任，对于基层组织本身而言，要认真学习、贯彻和执行党中央关于支持农业经济发展的各项相关性政策，并将其及时、客观地传达到基层农民群众之中。本地区政策性农保所取得的成绩很大程度上依赖于地方政府的执行态度和服务水平，基层地方政府在推广和普及政策性农保方面有着不可推卸的责任和义务。

2财政补贴缺乏长效机制

自政策性农业保险进行试点以来，积极推进这项工作的各省、市、自治区，虽然对保费支出给予了一部分财政补贴，但是试点如果全面展开以后，财政补贴的压力势必会增大，而中央财政扶持手段和力度仍不够明确，没有任何先关政策期许和支持承诺，更重要的是在没有建立巨灾补偿基金及农业保险法定再保险条件下，若真的发生大灾，地方财政支撑力量有限，很有可能造成农民心理承受能力的崩溃和农村生活的混乱不安。

3行政手段推广农业保险的色彩比较浓厚

某些试点在推行政策性农业保险过程中把握不准自身的定位，常常利用行政命令将任务层层分解至各乡镇，并严格要求全部按期完成，有些地区甚至将参加农业保险与粮食补贴等政策直接挂钩，偏离了党中央关于政策性农保的支持方向。与此同时，地方政府对于承保公司的选择上采取内部指定的方式而并非公开招标的方式产生，这就造成了承保公司在优化农保体系方面的“惰性”，“看不见的手”也就不能够自发的调节和调动农保市场的供需平衡。

（三）保险机构方面

1专业人才匮乏，核损结果缺乏准确性

目前我国保险专业人才在农村发展的数量极，在基层发展政策性农保就需要一批既能够准确把握国家农业保险政策，又了解农村现状和农民心理的专业保险人。由于专业人才的匮乏，所导致的最突出问题就是自然灾害之后，核损过程的科学性和核损结果的准确性遭到当地农民的质疑，甚至有些时候会导致保险机构和农户之间的激烈争议和经济纠纷。2缺乏商业保险公司的参与和支持

近年来我国农业保险的赔付率是相当高的，一般都在60%以上，如果再加上20%的经营费用和管理费用赔付率一般都在80%以上，有时候甚至会超过100%，这种情况下就使得商业保险公司入不敷出。对于以营利最大化为目标的商业保险机构而言，农业保险很有可能是笔赔钱的买卖，相比之下，它们更愿意“独善其身”、“避而远之”。商业公司的消极参与以及农民薄弱的参保意识就会出现双重弱化农业保险的情形，使农业保险不断萎缩。

（四）农民方面

在政策性农业保险试点开展进程中，造成农民朋友有效需求不足的原因如下：第一，政策性农保的高成本与家庭低收入之间的矛盾。目前我国农业发展正处于传统化向现代机械化的过渡时期，农业基础薄弱，区域之间发展不平衡，缺乏收入保障机制，在扣除了各项生产、生活资料及最基础的医疗和教育支出以后，可支配的收入微乎其微，农保支出超过了其承受能力；第二，我国长期实行的巨灾中央财政拨款救助制度，形成了农民对政府依赖心理，使得他们缺乏主动防范和规避风险意识；第三，家庭联产责任承包制使得农业生产分散化经营，小规模的土地经营弱化了农业保险的经济保障功能。

四发展我国政策性农业保险的政策建议

（一）完善相关政策法律法规体系

1加快农业保险立法进程

有关部门应加快制定《农业保险法》，以此来确立政策性农业保险在国家农业保护制度中的主体地位。《农业保险法》条例应明确规定农业保险的保障水平、保障范围、运行方式、参与方式、经营主体资格、保险双方的权利义务、会计核算制度、基金筹集方式、财政补贴标准等内容，以促进政策性农业保险的体系化和法制化。

2建立多层次的巨灾风险分散机制

首先要建立农业巨灾风险基金或巨灾风险融资机制，对遭遇巨灾损失的农业保险公司提供一定的补偿。其次是成立中国农业再保险公司，承担起国家农业再保险的职能。3设立政策性农业保险监管机构

以防避免出现因农业、金融、投资、税收、财政等领域各自为政、分割管理及资源分散而导致的高投入、低效率的局面，应考虑在目前保监会监管部门的基础上，联合农业部、财政部、发改委等有关部门，成立专门的政策性农业保险管理局或农业风险监管机构。

（二）增强政府行为的有效性

1增加财政补贴及税收优惠

政府可以从以下几方面确定补贴资金来源：一是从每年的财政收入中划出一定的比例用以补贴农业保险；二是适当调整财政支出结构，抑制行政经费支出增长，提高资金利用率，将削减的费用补贴农业保险给付标准；三是将农保补贴政策调整为：农业保险保费补贴、粮食生产者直接补贴、农业生产机具补贴和良种补贴 “四补贴政策”；另外，国家应从税收政策方面给予优惠及支持，以体现党中央对农业生产“多予少取放活”的方针。

2建立专门的国家农业保险管理机构

农业保险的政策性特征使其对政府具有强烈的依赖性，国家应建立国家农业保险管理机构，全面统筹管理农业保险，突出农业保险的国家意志和社会效益。国家农业保险管理机构由中央财政出资成立，其性质为非营利性质的国有独资公司，隶属国家农业部，经营管理费用由政府直接拨付，并免征所有税费，以便于准备金的长期积累和管理机构的稳定运营。

（三）提高保险机构经营能力

1提高保险公司业务水平，改善经营效率

在贯彻执行农业保险政策过程中，农险公司不能一味地做执行者，也要根据市场变化和实际需求改变经营战略，努力提高保险技术，使核损过程更加科学、赔付更加公平，有效地减少道德风险的发生。同时还需要与农业主管部门合作，不断扩大承保范围，增加保险险种，扩大保险覆盖面，提高赔付率等，以确保政策性农业保险在推进社会主义新农村建设方面发挥更大的作用。

2加强专业人才队伍建设

由于农业保险缺乏专业人才，遇到多起理赔事件时，人员配备上常常会出现捉襟见肘的情况，因此保险机构要认识到培养专业化农业保险人才的重要性，采取提高机构内部人力资

源的福利待遇及在岗保险员工专业化培训“双管齐下”的方针，更好地为广大农户提供专业化的优质服务。

（四）加大宣传，提高农民认知程度

一是要通过农业技术推广站部门，鼓励和带动农民集中积极性；二是保险公司要加大宣传和业务咨询力度，通过宣传单、农业保险知识讲座等“喜闻乐见”的形式，讲解相关政策、条款、参保程序、保险费率等知识，增强农民对政策性农业保险的认知程度。

参考文献

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侯晓康，女，1988年11月出生于山东省菏泽市，2006年至2010年就读于山东财经大学劳动与社会保障专业，现就读于陕西科技大学企业管理专业研究生，研究方向为电子商务。

联系方式：侯晓康，电话：***；邮箱：myfirstandlastlove@163.com；通讯地址：陕西省西安市未央区 陕西科技大学西安校区 管研10级848信箱，邮编：710021。