信访制度改革：不再进行全国排名（精选多篇）

第一篇：信访制度改革：不再进行全国排名

中国信访制度正在进行重大变革。新京报记者近日从权威部门获悉，国家对各省市不再搞全国范围的信访排名、通报，有关部门确立了“把矛盾化解在当地”的新思路。

始于2005年的信访排名制度，因为与地方党政领导升迁直接挂钩，造成地方信访压力很大，被指导致各地信访部门不惜采取各种手段“截访”，甚至雇佣“黑保安”，设置“黑监狱”，发生恶性事件。

取而代之的将是中央与地方、上级与下级之间的“点对点”通报制度，并通过信访约谈制度对地方工作进行监督。

受访专家表示，这种做法将抑制拦访、截访等问题，并建议一直推行到县级政府。段锋（化名）最近感觉工作压力小了很多。他是西部某省信访局副局长，让他感觉轻松的是，目前国家取消信访排名通报制度在全国铺开，他不用再担心“非正常上访”数字影响政绩。

而且，按照中央的统一部署，该省也取消了对地市州的信访排名，他们开始把主要精力用在处理发生在当地的信访案件，而不是组织人手到北京“截访”。

新京报记者获悉，一场以取消信访排名为标志的信访改革，正在悄然推进。其力度影响程度，不亚于劳教制度的废除。

“排名”异化，各地截访花样频出

信访指标成考核压力，上访者被殴屡有发生，甚至出现专业黑保安

“信访排名”制度始于2005年1月，措辞严厉的《信访条例》修订完成，并从当年5月1日起施行。

根据这部《信访条例》的规定，各级政府应当建立健全信访工作责任制，对信访工作中的失职、渎职行为，追究有关责任人员的责任，并在一定范围内予以通报。

一名基层信访工作人员曾对媒体记者说，上述“在一定范围内予以通报”的规定，最终演变为“以排名的形式通报”。

从此，国家信访部门每月会对各省（市、区）“非正常上访”人次数进行排名，各省市信访部门也会对各地市排名，直至县市及乡镇政府。

由于信访案件多发于基层，县市级及乡镇政府的信访工作，随即成为对当地党政干部政绩考核的指标之一。

这一指标又逐步演化为：各级党政领导成为信访责任人，其管辖的辖区内访民进京上访次数与党政领导的升迁直接挂钩。

各地对此出台了详细的评分体系。

以“上访妈妈”唐慧所在的湖南省永州市零陵区为例，据《南方都市报》报道，该地对乡镇政府信访考核实行“百分制”，其中“减少越级上访量”一项就占50分。在中央大型会议等“特别防护期”，如发生进京非正常上访，要扣分。如果接到信访部门通知，相关单位没有在24小时内赶到北京的，也要扣分。这些都关系到镇政府工作的年终考核。

异化的“信访排名”给当地党政官员带来压力，他们想方设法减少“非正常上访”。

“上访者”被殴打、被非法拘禁等，屡有发生，甚至出现了一批专门替地方截访的“黑保安”。

2012年12月，安徽省阜阳市颍上县迪沟镇村民，因煤矿采空区赔偿款和占地等问题赴京上访。该镇政府接访人员委托社会闲杂人员接回上访村民。返回途中，受委托的闲杂人员与村民发生争执，村民被打致昏迷。

还有人因为上访而被劳教。2011年4月，辽宁省营口市一名年逾八十的老人刘春山因39次进京上访被以扰乱管理秩序为名劳教1年半。湖南唐慧因为对女儿遭强奸一案判罚不满，多次上访，2012年8月2日被处以劳教一年半。

“截访”耗费了地方政府大量人力、物力和财力，据媒体报道，近六七年以来，湖南基层政府花在唐慧一个人身上的公共财政已达上百万元。

政界学界呼吁取消信访排名

长沙副市长称对非正常上访不能“一接了事”，辽宁基层信访工作人员称“排名”让基层政府“两难”

近年来，社会各界关于取消信访排名的呼声一直不断。一些地方的党政负责人，也意识到了问题的严重性。

据《南方都市报》报道，今年全国两会期间，全国人大代表、长沙市副市长何寄华建议，明令禁止地方政府采取任何措施围堵、拦截群众上访，并逐步取消针对地方政府的信访考核制度。

何寄华告诉媒体记者，对进京非正常上访群众不能通知各地政府“一接了事”，而应该依法引导群众自行返回当地，对于群众在京涉访违法犯罪行为，应由北京公安机关按照属地原则，就地依法处理。

辽宁一名基层信访局的工作人员接受媒体采访时说，“信访制度本身为老百姓提供了一种救济渠道，但指标化容易引起基层政府和个别访民的‘双重越位’。”

他解释说，基层政府截访，而个别访民摸透了地方政府害怕进京上访的心理，频频越级上访，明明已经拿到了合理补偿，却要求不切实际的巨额补偿。

这位工作人员表示，这让基层政府处于“两难”境地。

实际上，早在2004年下半年，研究者已经预判到“信访排名”后可能产生的问题。中国社会科学院农村所社会问题研究中心主任于建嵘，长期关注信访制度。他撰文称，搞信访排名，“地方政府为了息访，对于信访公民不是收买或欺骗，就是打击迫害，从而诱发更多的信访案件。”

于建嵘告诉新京报记者，“信访排名”制度的设计初衷是要通过排名、通报制度约束地方政府更好地解决民生问题。但近年来处于中国社会转型期，这个阶段社会各类矛盾凸显，信访案件数量上升是一个客观现实。

“制度设计之初没有考虑到地方政府很可能在转型期压力过大的问题。”于建嵘认为。“减少对地方党政领导的压力，不按信访量给各地排名，取消信访责任追究制，不要求

地方政府来京接访。”中国政法大学副校长马怀德说，在当前拦访截访频发的时期，取消排名通报不失为一种明智的选择。

十八大后，我国已经开始在部分省市进行取消排名的试点。从今年3月开始，部分省市没有收到国家信访局关于各省“非正常上访”人次数的排名表。

不再搞全国范围的排名

地方有更多的精力去处理信访案件，而不是把精力用在去搞公关、抹数字上

中央政法委近期公布的数字显示，今年1月至8月，全国信访总量比去年同期下降2.5%，总量有所下降。

新京报记者获悉，这些信访案件，覆盖领域包括：土地征用、房屋拆迁、劳动社保、环境保护、城市管理、教育卫生、涉法涉诉等。

这些领域侵害民众利益的问题比较突出，有的地方因片面追求“土地生财”，违法违规征用农民土地，有的地方房屋拆迁补偿标准过低，甚至采用粗暴手段野蛮拆迁，引发全体性事件和恶性案件。还有一些地方在招商引资中，过度迁就开发商的利益，与民争利，造成上访不断，甚至发生了规模性群体事件和个人极端事件。

有关部门人士告诉记者，近年来，一些地方不是在畅通信访渠道、解决信访问题上下工夫，而是在简单的稳控信访群众甚至拦卡堵截上做文章，个别地方甚至与黑保安公司勾结，非法限制上访群众人身自由。

“这种错误的行为，严重伤害群众感情，侵犯群众信访权利，要坚决纠正限制和干涉群众信访权利的错误做法。”这位人士表示。

而有关部门认为，“究其原因，除了与有的干部作风不实甚至品行不端有关外，也与一段时间里对信访工作过度考核、通报不科学不合理有关。”

记者了解到，基于上述原因，国家有关部门决定，信访工作将不再简单地以信访数量多少为通报标准，不再搞全国范围的排名、通报。

取而代之的是，中央与地方之间建立点对点的通报机制，完善信访约谈制度，帮助地方反省问题，研究对策，督促落实解决信访问题的责任，确保对群众的合法合理诉求解决到位。一位西部省份信访局副局长向记者证实，目前国家取消信访排名通报制度已经在全国范围内铺开。

“取消排名确实减轻了工作压力。”该副局长告诉记者，按照中央的统一部署，目前该省已经取消省级对地市级的“信访排名”，“让各个地方有更多的精力去处理发生在当地的信访案件，而不是把精力用在去搞公关、抹数字上”。

于建嵘认为，这将对拦访、截访的行为起到抑制作用，同时还将对地方的信访工作起到监督和约束。

不过他建议，由于拦访、截访的主体一般都为地方基层政府，这种做法必须一直推行到地市乃至县乡级政府。如果地方仍然采取原有的排名做法，拦访、截访仍然有可能继续发生。“避免矛盾涌入信访”成改革新思路

全国推行“枫桥经验”，把矛盾化解在当地，专家称公正司法将根本减轻信访压力据新京报记者了解，中央对信访制度的改革，不仅限于取消“信访排名”。

中央有关部门的新思路是，“把矛盾化解在基层，把问题解决在当地”，把矛盾化解前置，避免更多的矛盾涌入信访。

上月11日，中央政法委、中央综治委等联合召开大会，纪念毛泽东批示“枫桥经验”50周年。而“枫桥经验”的核心就是依靠和发动群众，矛盾不上交，有矛盾在当地解决。据分析，中央有意在全国推广这种做法，避免过多矛盾进入信访，从而从根本上解决上访、截访等问题。

中央的新思路目前已在浙江、江苏等省市进行试点，如何在当地化解矛盾是试点的重要内容。

杭州市上城区公安分局的“平安365”社会服务管理平台系统，建立于去年4月。在该平台中，上城区被划分为159个网格，769名网格信息员在网格内的社区巡查，发现社区内矛盾、拆迁纠纷等问题及时上报“网格长”。

“网格长”通过手机上报到平台系统之后，平台的工作人员会根据问题情况直接通过该系统转给相关的政府部门，要求其在一定期限内解决，并及时反馈。

各个部门解决老百姓问题的时效和质量要考核，全年的“总成绩”与“一把手”的政绩挂钩。

上城区“平安365”社会服务管理中心主任丁坚华告诉记者，据统计，截至2012年年底，网格信息员们共排查发现各类矛盾纠纷3500余起，在此期间，政府部门为群众解决问题的平均时间从5天减少到2.5天。

浙江其他地方还尝试“老娘舅”调解等方式，化解基层矛盾。

浙江省一位地市级政法委书记称，这种新的社会综合治理思路就是要“发现在早、防范在先、处置在小”。在他看来，当矛盾是一粒砂石的时候，很容易拿起扔掉，而当它逐渐变成石块甚至巨石的时候，想搬走它肯定难上加难。

马怀德对这种思路表示赞赏，“化解社会矛盾，最重要的是在矛盾刚刚出现的时候予以化解，时间越长，矛盾会逐渐放大，最后积聚成对社会不满的负面情绪。”

马怀德表示，除了矛盾化解前置外，建立公平公正的司法体系，真正做到司法公正，信访的压力才会真正减小。

新京报记者 邢世伟 北京报道

第二篇：信访制度改革不再进行全国排名

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信访制度改革不再进行全国排名

作者：

来源：《办公室业务》2013年第11期

近日，国家信访局有关人士表示，目前国家信访局对各省份的排名通报制度已取消，各个省市对地市级直至区县级的改革工作正在逐步推广过程中。从近期开始，按照国家信访局信访改革的基本思路和要求，各级信访部门的信访工作将不再简单地以信访数量多少为通报标准，国家信访部门也不再搞全国范围的排名、通报。取而代之的是国家与地方之间、上级与下级之间建立“点对点”的通报机制，并通过信访约谈制度对地方的信访工作予以监督。取代以往信访排名通报制度的是“点对点”通报制度。所谓“点对点”通报制度，是指对于各省份的信访工作，国家信访局直接根据了解到的情况与各个省份单独对接，对各省份的工作进行一对一通报。这意味着取消排名实施一对一通报后，各个省份将把主要精力放在处理本省的信访问题上，而不是因为担心排名靠后进京截访。对于信访问题较多的省份，国家信访局将对这些省份进行约谈，敦促其解决重大信访问题，并监督这些省份的信访工作。

第三篇：信访不再“大包大揽”

信访不再“大包大揽”

信访制度改革历时两年

2015-08-12 09:21:00 来源：人民日报

“您的事情，已经不属于这里了。按照中央最新要求，您可以选择诉讼、复议等渠道。”日前，记者来到广东省深圳市福田区信访局，刚进门就看到一位工作人员正在给上访群众做耐心的解释工作。仔细打听，这位工作人员还是一名律师，旨在运用“第三方”的身份，更好地与上访群众交流沟通。

变化来自于近两年来的信访制度改革，特别是根据涉法涉诉信访改革要求，要明确实施诉讼与信访分离制度。为此，广东省深圳市福田区信访局专门开设了访前法律工作室，并以政府购买法律服务的方式，聘请律师前来对每位来访群众提供法律服务。经过律师的访前甄别后，属于信访部门受理范围的，转由接访人员接谈、受理和转办；不属于的，律师则会进行法律解释，并引导群众通过诉讼、仲裁、行政复议等法律程序处理问题，实现了来访事项的依法分流。

广东省深圳市福田区的变化，只是全国信访制度改革的一个缩影。党的十八届三中全会明确提出推进信访制度改革。两年来，全国范围内的信访改革迈出了坚实步伐。

日前，全国信访工作制度改革交流推进会在广东深圳举行。与会人士纷纷表示，信访制度改革喜中见忧，仍需重点突破。

信访不是啥都能装的筐

●已有25个中央部委出台或基本形成“清单”，划定信访部门权责界限

丁某1982年从哈尔滨停薪留职后，便来深圳再就业了，可退休时发现因工作调动手续不全，无法领取退休金。为此，他到处反映自己的问题。深圳市福田区信访局受理丁某的案件后，一边派人赴哈尔滨调查，一边又聘请律师分析案情，在确定属于涉诉案件后便引导其到法院，并成功通过司法途径解决了问题。

一段时期以来，信访工作权责不清，被人戏称为“信访是个筐，啥都往里装”。有法律专家认为，司法作为社会公正的最后一道防线，过去以信访这种行政方式来处理涉法涉诉问题，既造成矛盾纠纷无法在制度上被终结，更容易让老百姓形成“信访不信法”的思维，对老百姓的法律意识、整个国家的司法权威会带来负面影响。

有鉴于此，本轮信访制度改革的一个重头戏就是“把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决，建立涉法涉诉信访依法终结制度”。2013年1月召开的全国政法工作会议，将涉法涉诉信访工作改革作为当年重点工作之一，信访工作制度改革也由此启动。改革就是要厘清信访工作的边界，把不适合用信访解决、不属于信访范畴的事项“请出去”，同时把信访的分内事好好管起来。这就需要明确划定信访部门权责界限。目前，中央37个部委中已有25个出台或基本形成清单，公安部、民政部、人社部等5个部委已出台规范性文件。地方信访立法方面也取得突破，《广东省信访条例》去年颁布实施，山东、河北等省信访立法工作正在加紧推进。

“非访”问题谁来解决？

●出于“怕事”的心理而不敢积极作为，造成信访与公安在职能上的“错位”

“信访部门不直接解决信访问题，只是推动信访问题解决的组织者和协调者。”会上，一位在国家信访局长期从事信访接待的工作人员说，“信访要回归法治轨道，就要先给自己

定好位，不能‘越俎代庖’，而是要把责任落实到有权处理信访问题的部门，通过对其通报和考核来推动信访问题的解决。”

一位地方信访局长表示，信访改革的不易有诸多原因，其中之一就在于一旦深入下去，“就会改到别人家里去”。

记者了解到，从当前信访形势看，突出问题仍然比较集中，城乡建设、劳动社保、国土资源、农村农业等问题仍然能够占信访总量的60%以上。而在这些问题的反映渠道上，“非访”是会上各地讨论较多的一个问题。

“非访”是指非正常上访，信访人往往采取蓄意的、过激的、相关法律法规明确限制或禁止的方式，以集访、闹访、缠访、越级上访等形态出现，影响党政机关办公秩序，损害社会秩序。与会人士认为，信访部门的职能范围仅限于处理通过合法方式表达的合理诉求，但“非访”并非是真正意义上的“信访”，而是涉嫌破坏社会秩序的极端行为，信访部门既无权限、也无能力解决，理应由当地公安部门出面处理。对此，无论是治安管理法、信访条例或是公安部出台的文件，都要求对于涉嫌违法的非访行为予以处理。

然而据记者了解，有一些政府部门出于“怕事”的心理而不敢积极作为。有观点认为，这种现象造成了信访与公安在职能上的“错位”：明明是非访涉嫌治安问题，但事实上却让信访局长出面解决，结果即使问题在短期内得到了平息，但从长远看却为“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”的社会心理提供了滋生土壤。

国务院副秘书长、国家信访局局长舒晓琴表示：“对各种社会矛盾、各方面的诉求认真梳理分析，严格区分不同情况，既要依法按政策解决和化解，又要防止以闹求决，以访谋利等现象发生。”

“一句话就把人赶到北京了”

●不能受理越级信访和重复信访，但也必须谨防“不受理”变成“不管理”

“谢谢你们，我四叔和我六叔的户口，20年的问题，你们一下子就解决了。” 内蒙古自治区包头市宛某的六叔和四叔刑满释放后，把释放证等资料交至当地派出所办理户口，结果资料被办理人员弄丢了，导致两人20年上不了户口，既严重影响生活，又不能享受当地拆迁补偿。今年他试着通过网上信访反映问题，没想到一个月就办妥了所有的户籍手续。

全程公开透明的网上信访是这些年信访系统在改革转型中的一个重要的突破口，引来社会纷纷点赞。

有成绩也有不足。会上，有不少人表示，随着改革向纵深推进，改革的复杂度、敏感度和关联度正在进一步凸显，后续面临的任务和挑战将可能更加艰巨。

舒晓琴在会上提到，一些地方政府部门特别是领导干部对改革重要性认识不足，工作缺乏系统性和紧迫感，还没有把改革摆到应有位置：有的固守原有思维定式，“穿新鞋走老路”；有的标准不高、要求不严，责任落实不到位；有的碰到难题往后退，遇到麻烦往外推，导致改革举措打折扣。

一些基层信访干部还存在对改革的不适应，比如能力素质不适应，不熟悉政策法规，不会用信息系统，协调沟通能力不强等。

“往往一句话就把人赶到北京了。”对于相对敏感的越级进京上访，许多信访干部表示，中国这么大，人口这么多，情况又这么复杂，出现信访问题本身并不可怕，“但相当比例的信访矛盾激化都是由于一些基层工作方式方法简单粗暴造成的。”

还有一些基层信访干部认为，推进法治信访就是不能受理越级信访和重复信访，但也必须谨防“不受理”变成“不管理”。如果缺乏对群众信访问题的跟踪分析，矛盾没有得到及时有效地化解，一旦“下面不落实，上面不受理”，就让矛盾形成“堰塞湖”。

解决“最后一公里”的问题，关键在于“抓领导，领导抓”。大量疑难复杂信访问题的处理中，往往通过领导干部接访下访的效果最好。“大凡搞得好的地方和部门，领导干部都是有责任、有担当，一步步做、一件件抓，善做善成。”舒晓琴说。

第四篇：浅析我国信访制度改革

我国信访制度改革路径探析

摘要：信访工作是党和政府联系群众的桥梁和纽带,是维护和实现群众权利的重要手段。做好信访工作对于构建和谐社会、稳固党的执政基础十分重要。然而，随着时代的发展，信访制度受到功能定位和内在制度机制的影响存在诸多不完善的地方。在新的历史条件下，需要对信访制度进行必要的反思和重新构建。本文首先评述了我国信访体制改革的背景及学界观点，以阐述信访制度的基本法理为基础，重点揭示信访的概念、功能作用以及改革的背景和目前所面临的问题和挑战，进而提出信访制度改革的三种模式，为我国信访制度的改革提出可借鉴的意见和建议。

关键词：信访制度 改革模式 建议

信访制度作为一种公民参加政治活动、维护自身合法利益的利益表达机制，在实现广大人民群众的民主政治权利和维护其自身利益方面起过十分重要的作用。随着我国社会主义市场经济的不断发展和完善，依法治国成为一项基本方略。在这一大的时代背景之下，一切不符合市场经济体制与依法治国理念相冲突的体制机制都需要进行逐步的改革。因此，对我国现行的信访制度进行改革和完善，在依法治国的框架下寻求信访制度的工作、内容和方法的创新成为一项十分迫切的任务。而且信访制度也只有根据现代法治化的理念进行改革，才能发挥其应有的作用和功能，最终实现其化解社会矛盾、实现社会和谐的最终目标。1

一、我国信访制度概述

（一）信访制度的概念

所谓信访是指，顾名思义就是来信来访，是指人民群众致函或走访有关部门，反映情况，并要求解决某些问题。在我国现有的政治语境之下，是指公民、法人或者其它组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。2信访的概念在界定上又存在广义和狭义之分，广义的信访不仅仅包括对于行政部门的信访活动，而且还包含了向各级人大、各级党委部门、人民法院、人民检察院以及国有企业进行的信访。综合起来看，只要是在我国现有的政治体制下具有公权力的部门都可以成为信访的对象。而狭义的信访，仅指信访人向各级人民政府进行信访的情况，也就是说狭义信访的对象只包括政府行政机关。

而就信访制度本身而言，它是对信访活动进行规范的一整套制度体系。根据当前信访制度发展趋势并结合我国国情，笔者认为可以把信访制度表述为：公民和组织在其合法权利受到各类公权力侵害致损时，选择以书信、走访等形式反映事实、表达意愿、寻求补救，接受来信来访的机关通过直接或间接的各种方式予以协调、督促和帮助，促成其获得及时有效的权利救济之法律制度。3由此，也可以看出，信访制度作为一种权利救济机制，也是一种在法治框架约束下的法律制度。

毕然.浅议现行信访制度的缺陷与完善措施[J].经济师，2009年第9期，第112页。

参见2005年国务院通过并颁布的《信访条例》第二条的规定。3 代琳，社会转型时期我国信访制度的困境与改革途径[J].法治与社会，2008年第12期，第98页。

（二）信访制度的历史沿革

新中国成立之后，我国彻底废除了国民党遗留下来的政治体系，创立了一个以人民代表大会制度为核心的政治制度体系。而信访制度正是在这一基本政治制度下延伸出来的产物。在新的政治逻辑中，人民成为国家的主人，国家和其他一切行政机关都是为人民服务的。因此，信访就成为联系国家与人民的一座桥梁，信访制度也在国家的政治、经济和社会各项事业的建设当中发挥了积极的协调、沟通作用，成为社会主义民主和法治建设的重要阵地。关于信访制度最早规定出现在1951年6月7日政务院所颁布的《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》规定之中。根据该决定对人民的来信来访的表述“各级人民政府对于人民的来信或要求见面谈话，均应热情接待，负责处理”，4由此也可以看出，在当时法律的权利救济途径还不太完善的情况下，人民表达诉求解决内部矛盾的方式就是“书信表达”和 “见面谈话”。之后随着信访制度的不断完善和发展，逐渐建立起了具有中国特色的信访制度体系。我国信访制度的发展和演变大致经历了以下三个阶段： 1、1951年6月一1979年1月的大众动员型信访

这一阶段的信访活动由于受到政治运动的影响，具有鲜明的政治特征。每当政治运动澎湃发展时，来信来访的数量就急剧增加，而且内容多是检举和揭发他人的政治问题的。为了应对这种局面，党中央于1951年撤销了中共中央书记处政治秘书室，专门设立了中共中央办公厅秘书室，负责对社会各界写给中央领导同志的信件进行处理。到了1963年，政务院秘书厅也专门成立了群众信件组，负责统一管理行政部门的信访工作，这也是我国第一真正意义上的专职信访机构。1957年5月，党中央在北京召开了第一次全国信访工作会议。会议拟定了《中国共产党各级党委机关处理人民来信、接待群众来访工作暂行办法(草案)》，这也是新中国成立以来第一次以行政法规的形式对信访活动进行规范，由此也开启了我国信访制度法治化的大幕。5 2、1979年2月一1983年2月拨乱反正型信访

这一阶段，信访工作最大的特点就是成为解决历史遗留问题、平反冤假错案的一个重要渠道。由于受到“十年**”的影响，国家的正常的法律救济制度基 45 王会智，刘新君.论我国信访制度的困境及对策[J].吉林经济管理干部学院学报，2010年第2期，第32页。

张春照.中国信访制度的历史及现状分析[J].新西部，2009年第1期，第39页。本处在一种瘫痪的状态，长期积累下来的大量矛盾和历史问题无法得到解决，这样就催生出了大量的信访活动，而信访的主要内容就是要求平反在政治运动中形成的冤假错案。为此，1979年，中央政府专门成立了于“中央机关处理上访问题领导小组”，解决当时大量涌现的信访问题。由于受到特定历史环境的影响，这个时期的信访工作的目的和内容都发生了很大的变化，信访工作目的从以往地作为各地各级政府同人民群众保持密切联系的重要手段，转变成为了解民情、消除民怨，改善人民群众与政府的关系作用上，因此，这个阶段也被称之为拨乱反正型信访。3、1982年2月至今化解矛盾型信访

随着我国在1982年基本完成了拨乱反正的任务，信访制度的核心任务也从解决历史遗留问题向化解矛盾、实现公民的权利救济方向转变。1982年2月，第三次全国信访工作会议在北京召开，相关部门发布了《当前信访工作的形势和今后的任务》、《党政机关信访工作暂行条例(草案)》两个文件，也对今后信访工作的任务目标进行了重新的调整，把化解社会矛盾，保障公民的合法权益作为信访工作的核心任务。到了1995年1O月，国务院正式颁布实施了《信访条例》，由此也标志着我国信访制度建设进入了一个新的历史阶段。62005年，国务院又重新修订并颁布了《信访条例》，从信访目的、管理模式、信访程序等多个方面对于原有的信访制度进行了大刀阔斧的改革，由此也形成了现有的信访制度体系。

（三）信访制度的价值功能

从信访制度建立之始，其初衷就是为了方便政府部门了解社情民意，并将其当成是一种群众监督政府的方法、思想政治教育的途径、调节矛盾的手段，同时还认为信访制度还能调动普通群众参与国家事务的主动性，从而巩固社会主义制度。由此也可以得出信访制度具有重要的民主建设功能，有利于化解社会矛盾，实现社会和谐。具体来说，信访制度一方面可以反映社情民意，表达群众诉求。另一方面群众也可以通过这一渠道对政府部门起到监督和制约的作用。

1、从公民权利救济的角度来说，信访制度能为其提供简便、经济、有效而 6 段高祥，陈祤.浅谈当今我国信访制度[J].今日南国，2009年第11期，第38页。全面的权利救济方式，具有保障和维护公民权利和自由的功能。保障人权作为现代民主国家的一项基本任务来说，已经越来越成为受到各国政府的重视。我国2004年的宪法修正案已经将尊重和保障人权作为国家的一项基本政治任务来看待。而人权的保障必须依靠相关的法律制度加以落实，否则只能成为一种空谈。虽然，我国社会主义法治建设经过多年的发展已经取得了不小的成效，但是从总体的法治状况来看，依然还有不尽如人意的地点。有法不依、执法不严的现象还屡有发生。而且从从法律体系的运行结果来看，并不是每一个行政机关行政行为都符合法治的要求，也不是每一个司法机关审理的每一件案件也都能获得公正的审理和裁判，在这种情况下，公民实现权利的途径并不是完全顺畅，因此，寻求权利救济就成为保障和实现公民人权的重要环节之一。而信访制度以其简便、经济、有效而全面的救济特点为公民提供了一个权利救济的有效途径。

虽然，在依法治国理念的指导下，法律成为实现权利和自由的重要途径，但是有法律受到立法技术、法律理念和社会环境因素的影响，其本身也存在一定的缺陷，因此，还有大量的社会问题无法完全用法律的方式加以解决。在这种情形之下，信访制度就能发挥其应有的功能和作用，克服法律救济程序所具有诸如程序复杂、覆盖不全面的缺点，从而实现对权利人及时、便利有效的权利救济。

因此，信访制度作为一项补充权利救济的方式，虽然不具有法律救济那样具有国家强制力保障实施的作用力，但是却可以深入到法律所不及或法律不能发挥理想效果的区域，实现对于公民的权利救济。

2.从对公共权力监督制约的角度来说，信访制度能提供一种温和、反思、高效的监督制约机制，从而促进公权力机关民主与法治结果的实现。一方面，信访制度可以实现对于立法、执法和司法三种公权力的协调功能，促进三种权利的互相配合、互相制约。我国目前大量的社会矛盾或多或少都是由于这三种权力机关在行使权力的过程中不协调而造成的。现实中，公权力部门超越职权、滥用权力、管辖权冲突和权力不作为等现象还屡有发生，制度之间的矛盾和冲突得不到有效的协调。而信访机关在办理信访案件时，常常要涉及到这些权力机关的责任划分和权力协调的职能，而且信访机构设立本身就是一个超越了立法、执法和司法职权划分的局限，因此可以更好地协调和监督这三种权力在法律规定的范围内 7毛淑梅.新时期信访工作创新机制对策研究[J].辽宁教育行政学院学报.2009年第5期，第29页。得以正确的行使。

另一方面，信访制度还具有自我纠错功能，通过对于公权力机关的监督和制约，从而加强对于制度的修复和完善。任何制度都不可能是十全十美的，都有一个发展和完善的过程，对于一个国家的各项政治、经济和法律制度来说，都需要用理性的和发展的眼光去看待，以务实和不断完善的精神去实践，用零星的社会工程的方法去改造现实当中不能适应社会发展的制度。有鉴于此，笔者认为信访制度具有对现有各种制度进行内在反思、缺陷查找和及时补救的功能。如果能够对信访制度的职能和目标进行正确的定位，让信访制度承担起其应有的职责和功能，不仅能实现对我国公民权利的良好保障，而且还能有效地促进我国民主法治水平的提高。

二、我国信访制度改革的背景和现实困境

（一）我国信访制度改革的背景

1、信访制度改革是社会多元利益格局下的一种趋势

信访制度作为人民群众依法行使民主权利，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务和维护自身合法权益的重要形式，在我国社会主义民主法治建设过程中发挥过十分重要的作用。信访制度在建立之初的着眼点在于为国家机关与普通群众建立一种沟通机制，让领导人有更多的渠道可以直接了解到社情民意。然而随着我国社会主义市场经济的迅速发展，原有的制度体系与现实的经济现实不可能避免的发生冲突和碰撞，利益多元化的趋势也使得社会转型期的矛盾丛生，再加之法治建设的滞后，引发和堆积了大量的社会矛盾和社会问题。有些问题能够在现有的体制下进行解决，解决不了的就通过不同的渠道汇集到了信访部门，使信访工作成为老百姓关注的焦点问题。因此，信访制度的职能就变成了普通群众寻求权利救济的一个渠道。这种职能上的转变必然要求信访制度本身进行一定的改革。但是，从目前的信访工作的实际效果又表明，面对矛盾丛生的社会现实，信访制度却发挥不了其应有的作用，不仅解决不了相应的社会矛盾，有时甚至会成为有关部门推卸责任的“挡箭牌”，而且整个信访制度的机制体制已经远远落后于时代的发展要求，根本无法满足人民群众寻求权利救济的现实要求。8面对这种局面，如果不对现有的信访制度进行应有的改革和完善，那么信访制度不仅可能会沦为一种毫无作用的形式，而且还有可能对于依法治国的基本方略造成不利的影响。因此，笔者认为应该对我国现有的信访制度进行大力改革和调整，以制度创新来回应现实的挑战。

2、信访制度改革是适应世界申诉救济制度发展趋势的一种需要

从国外的申诉救济制度的构建和发展的情况来看，寻求一种在法律救济之外的具有一定效率模式的申诉救济制度已经成为一种共识。随着瑞典在1974年的《宪法》中写进了申诉专员制度之后，在同是北欧的挪威、芬兰等国也建立了类似的制度。另外，还有英国、法国、加拿大等国纷纷在议会体制下设立监督员制度，或者在在行政机关内部设立相对独立的行政监督专员机制。这一世界性的发展趋势，说明类似于信访制度这样的方便、全面的权利救济方式并不是毫无存在的必要，而恰恰相反，只要通过合理的制度安排，就能使其发挥应有的化解和消除社会矛盾的作用。而且，从某种程度上说，国外的相关实践也为我国的信访制度的改革和完善提供了一个良好制度模板。9与此同时，我们也不得不承认，由于在在制度背景、政治文化、法律文化、基本国情以及面临的现实问题上所存在的差异，我国信访制度与西方这些国家的申诉救济制度还存在很大的不同，所以我们在对信访制度进行改革和完善的过程中也不能完全照抄照搬西方国家的某些做法，否则就可能起到适得其反的效果。因此，笔者认为在对我国的信访制度进行改革时，必须要考虑我国的特殊宪政体制和政治法律文化背景，在学习各国制度精华的同时，要充分考虑我国现实的民主环境、法治目标以及宪政体制，并以此为基层建立一个既能满足现实需求，又能不突破宪政底线的新信访制度体系。

3、信访制度改革是对现有认识误区的一种纠正

具体来说，笔者认为要对信访制度进行改革必须避免出现以下三个误区：第一，将信访制度作为法律制度替代品。这种观念一直是信访制度受到公众病诟最大的因素一直。由于当前的法律环境还存在一些问题，于是有人就希望将政治、经济、社会等所有法律解决不了的问题全部都推给信访解决，把信访当成是弥补 8 刘俊娥，张彩霞，滕长江.做好信访工作构建和谐社会--关于当前信访工作的调查与思考[J].网络财富，2010年第2期，第22页。唐丽萍，叶磊.我国信访制度的功能错位和制度困境分析[J].上海海关学院学报.2009年第4期，第89页。法律无力的替代品。人们一旦受到这种观念驱使，就会对信访制度抱有高于其应有地位的期待，而一旦信访制度达不到他们的期望，那么信访制度又会在他们眼里沦为毫无用处的空谈；第二，将信访仅仅当成一直收集信息的渠道，认为信访的救济和监督功能在制度上是对法院和检察院以及行政监察部门的一直越权，也是一直没有必要的重复。这种误区主要存在于一些政府机构眼里，认为信访不仅解决不了问题，而且还会让矛盾和问题复杂化，因此主张取笑信访制度，或者只是将其当成一直信息收集渠道而已；第三，将信访当成一种十分专业化的法律制度，进而以严格的法律程序对其进行约束和规定，清清楚楚地将政策等处于边界的问题剔除出去。这种观点主要还是第一种误区的一种衍生和演化，将信访制度等同于诉讼、仲裁等十分严格的法律救济方式。10产生以上误区的根本原因还在于没有站在我国的宪政背景之下，对信访制度的本质特征进行一个清晰的认识，而只是将其机械地套用在西方三权分立体制之下，产生的结果也就可想而知了。另外，有些人只是看到了信访制度的一个片面或一个局部，没有从我国立法体制、行政体制、司法体制以及地方制度的整体出发，全面公正的看待有关问题，从而将信访制度目前暴露出来的弊端等同于信访制度本身，这是十分片面的。

综上所述，笔者认为要使信访制度获得较大的改进，首先得重新审视信访制度本身的功能定位，注重研究信访制度本身的法理基础，区分应然和实然，同时以目的论的观点，从信访制度所要实现的保护公民合法权利、改善国家权力体系这两个基本点出发，理顺二者之间的关系，建立协调和互动，消弭紧张和冲突。最为重要的是，采用科学统一全面的立法理念，建立符合我国国情的新的信访制度体系，使其在我国特殊的国情和宪政背景下，与现有的行政复议、行政诉讼、行政监察等专项法律制度相衔接，在较小的社会震荡、较少的资源投入的情况下逐步走向完善。

（二）我国信访制度所面临的现实困境

1、信访制度本身存在着一些结构性缺陷

信访制度作为一种不同于法律救济模式的矛盾解决机制其自身也存在着一定程度的缺陷，需要引起重视。（1）程序性制度缺乏。虽然信访制度作为一种较为以倾听和了解信息为主的权利救济模式，不可能要求其具有严格的程序性特 10 谢卓妍.信访制度的现实困境[J].法治与社会，2008年第11期，第86页。征，但是这并不等于信访制度不需要程序制度的约束。因为任何一种制度如果缺乏程序性的要素，那么只能导致整个制度运行的混乱。信访制度如果缺乏一个有效的程序规定，那么只能让信访失去其应有的作用和功能；（2）缺乏一定的专业性。解决纠纷是一个高度专业性的工作，需要懂得一定的法律知识和专业能力。然而从我国目前的从事信访的工作人员来看，信访机构工作者的专业素质普遍不高，不能满足化解纠纷和帮助信访人维护权利的要求；（3）信访结果缺乏一定的确定性。纠纷解决机制追求的价值之一就是结果的相对同一性，即相同的案件大致有相同的结果，但是信访的结果却是高度或然性的。11信访解决问题的结果往往不具有一致性与连续性。实践中绝大多数信访通过批转解决，其中少数通过直接协调处理。而大量的案件因种种原因最终还是解决不了，这就导致了同样的案由和同样的事实，却出现了两种不同的处理结果，这对于信访制度的公信力具有十分重要的负面影响。（4）信访活动的处理结果缺乏一定的约束力。目前，我国还没有建立严格的信访问题责任追究机制。尽管信访机构支持并认同信访人的合理合法的主张和诉求，但是也只能将信访事项转交给有关职能机构进行具体的解决，但是最终的落实与否决定权还在于有关职能机构手里，信访机构无法对其不作为行为进行追责，从而让信访制度的实际效果大大折扣。

2、信访制度在实际运行中存在的问题

第一，信访制度的功能定位模糊。我国对信访制度在整个纠纷解决的制度体系中所应具有的角色缺少明晰、合理的定位，信访制度被异化、功能错位、机构错位、越位的现象屡见不鲜。信访制度最开始建立的根本目的是帮助领导人收集和传达民意，其作用只是一个沟通桥梁的作用。而随着时代的变迁，如今的信访制度已经变成了一种维护和救济公民权利的重要渠道，其主要任务变成了对公民合法权利的救济，其信息沟通、民主监督的功能反而退居其次。而信访制度的设计定位在于沟通和反映民意，而最后却演变成为了以解决问题为主，信访制度的设计定位与其实际的功能之间存在错位。

其二，信访制度承担了大量司法救济的职能。由于我国司法公信力缺失，大量的涉法案件涌入到了信访渠道。这些案件本来应该有司法部门通过专业的审判人员通过符合程序的方式加以解决，但是由于司法体系所出现的问题，大量的涉 11 王晓霞.崇文区：“信访代理”代民解忧[J].北京支部生活.2010年第4期，第35页。法案件被当成信访的对象，从而造成了信访活动对司法独立性的干预。这种情况不仅不能解决司法公信力的问题，而且还有可能对司法审判独立性原则的损害。涉法信访案件的居高不下只会加大依法治国的难度和延缓法治化的进程。

其三，信访活动处理不当容易引发新的矛盾和纠纷。由于社会公众对于信访机关职能和地位的认识不清，抱有高于其应有地位的期待，一旦信访部门不能完全满足其诉求便容易引发新的矛盾和纠纷，在实践中也出现了一些上访者在上访过程中形成的问题往往超过了最初上访时要解决的问题的情形，一些访民认为因上访而受到不公对待，而此前要反映的问题反而“变成小事了”。12对于这种现象必须引起高度重视，否则作为化解矛盾本身的信访制度最后却演变成了引发矛盾的导火索，这是任何人都不愿意看到的。

三、我国信访制度改革的趋势

（一）信访制度改革的目标定位

从我国目前信访制度的功能定位来看，其大致包含了以下几个方面的内容：

1、权利救济功能。这也是目前我国信访制度所承担的主要职能。由于我国正处在一个社会转型期，大量的社会矛盾和纠纷因为利益分配问题而产生，又因为司法系统本身存在一定的问题，因此，信访便成为普通公民遇到利益受损情况下所选择的一种救济方式。13信访制度的存在，能为公民提供了一种在司法体系外通过行政救济进行维护权利的途径，是公民权利救济体系的一个重要组成部分。

2、政治参与功能。宪法规定了拥有建议、申诉、控告和检举的基本政治权利，而信访权便是这一宪法权利的重要表现形式。一方面，公民能够通过形式信访权监督国家机关的权力运行状况。信访人可以对行政机关及其工作人员的职务行为向信访机构反映情况，提出建议和意见，促使被监督主体提升工作效能；另一方面，公民还可以通过信访反映诉求，具有信息沟通的功能。信访制度是党和政府及其负责人密切联系群众，了解社情民意的一种制度化形式。

3、维护稳定功能。信访所具有的解决社会矛盾冲突和化解纠纷的协调的功能，使它在一定程度上缓和或防止群众用更激烈的手段和方式对抗国家权力和社会秩序，因而已成为维护社会稳定的重要措施之一。特别是在当前这样一个矛盾 1213 黄锦维.昭平：“信访代理”化解基层矛盾[J].当代广西.2010年第10期，第41页。

宋振玲.信访制度困境与解决途径探析[J].大连民族学院学报，2007年第6期，第50页。多发期，通过信访制度促进冲突双方彼此了解，消解敌对情绪，将群众的合理诉求和声音及时地反映到有关部门，有利于将矛盾和冲突化解在萌芽状态。而且还能通过沟通信息对凝聚民心、增强群众的参与意识、调动群众的积极性有重要作用。

综合以上职能，我们可以对信访制度改革的功能定位便有了一个相对比较清晰的目标。笔者认为，鉴于目前无序的信访现象源于中国国家治理方式中的结构性、系统性问题，必须从国家制度建设的宏观层面，重新估价信访的价值，整合职能，调整机构，在国家政治结构中重塑舒缓社会矛盾的通道，进而建立起社会稳定的长效机制。建立和谐的纠纷解决渠道应基于以下三个价值目标：第一，给予当事人更多、更彻底的司法救济，扩大与保障诉权的充分实现，使司法救济更彻底。第二，强化行政复议机构化解纠纷的能力，撤销部门信访机构。第三，整合信访资源，考虑重新构建信访体系框架，在人大制度的框架下建立起统一、权威的信访处理机制，从而实现高效的信访监督监察机制。14

（二）信访制度改革的模式选择

基于上述分析讨论，笔者认为对于我国信访制度的改革模式可以从三个层面去探讨：

1、集中统一模式

所谓集中统一模式，就是指将现在分散的信访机构统一起来，形成一个专门处理信访个案的专门委员会。具体来说，可以借鉴国外议会制度下的监察专员制度，在人民代表大会制度为基础，在人大内部建立一个专门的信访监督委员会。该委员会对外统一受理公民、法人和其他组织就行政机关、司法机关的执法和司法行为是否合法、是否合理的各类案件，并且通过调查、报告、公开、建议、调解等方式指导行政机关和司法机关以更有效率的方式作出更符合信访人合法利益的改进建议和指导。这种建议和指导不具有当然的法律强制力，但其结论应当公开并受有关国家机关之尊重。信访人有权于行政复议或行政诉讼之前、之后向信访专员寻求救济，但于行政复议和行政诉讼程序之中则不得进行，除非法院认为不属于其受理范围而予以驳回的情况。这种模式的优点在于对原有的信访部门各自为政的方式进行了彻底的颠覆，有利于信访活动脱离具体行政机关的干预，14 周永坤.信访潮与中国纠纷解决机制的路径选择[J].暨南学报（哲学社会科学版），2006第1期，第38－47页。从而形成一种真正的具有权力监督和制约的救济方式；而缺点就在于这种改革的成本较大，所要涉及的部门利益也比较广大，改革难度大，推行起来比较困难。

2、资源整合模式

所谓资源整合模式，是指将现在人大的信访机构作为总协调点，统一受理信访案件，而其他部门的信访机构则作为人大信访机构派驻的工作部门，建立一种以人大信访为中心、各部门信访为具体负责办事机构的联合模式。这种模式最大限度的利用现有的信访部门的资源，在不对信访体制作出根本性的调整的前提下对信访资源进行有效整合，以提高其利用效率。目前我国的信访机构分散于各个国家机关，但各信访机关之间却没有工作联系，信访案件的处理效率十分低下，这就不利于信访制度统一优势的发挥。因此，在这种模式之下，笔者认为可以将人大的信访机构作为主要负责机构的同时，再加强其对于其他机构信访部门的协调和沟通能力，将现有的信访资源进行统一的调配，形成一个比较完整的信访处理体系。此外，这种模式的另一个优势在于可以将现有的信访机构从原有的政府部门之内相对地独立出来，不再完全依附于原来的政府部门，从而为信访的公正和效率提供组织上的保证，而且改革难度也要低于前一种模式，推行起来相对比较容易。但是缺点在于，信访机构依然之间依附与具体的行政机关，而且这样还容易形成“多头管理”的弊端，造成管理体制上的混乱。

3、分散改进模式。所谓分散改进模式，是在维持目前多系统并存的信访格局前提下，制定统一的信访程序法，将信访案件的受理、处理、终结等一般过程以法律的形式规定下来，亦即以法律为形式统一各部门的信访行为，不求机构的统一，但求整体行为的协调一致。这种模式是在现有的信访体制之下，加强对其程序性和规范性的要求，从而提高其工作效率。这也是在现有体制之下进行改革最为方便的一种方式。15这种模式的优点在于不对现有的模式进行大的改动，而只是进行一种规范性的调整，推进改革的成本低，受到的阻力也相对较小；而缺点也是显而易见的，并不能从根本上改变信访制度所存在的弊端，只是一种治标不治本的改革模式。

通过以上三种改革模式的对比分析，笔者认为第一种改革模式最为理想，这种制度的设计对于增强民主、提高效率、扩大人民代表大会的职能、增加国家宪 15 陈继清.我国信访制度存在的问题及其完善措施[J].中国行政管理,2006年第6期，第11页。政制度整体的稳定性和合理性上都有可取之处。但是，实现的难度也是最大的，它需要从宪政建设的角度进行重新的调整，所涉及的层面众多，改革的阻力和难度都比较大，因此，可以作为一种远景规划目标加以看待；相较之下，第二种模式更具有可行性一些，这种设计直接以我国现阶段的信访制度为基础，突出在各种信访机构的断裂处和交叠处进行整合，明确主从关系，从效果上看，这种模式也可以基本上形成一个统一的局面；第三种模式侧重于从信访的内在处理方式上进行统一的规范化，在明确分工的基础上进行程序上的统一。就我国目前情况而言，第二种模式和第三种模式都具有一定的可操作性，并且这两种模式都可以与第一种模式在未来的时期里互相衔接，同时也都可以为第一种模式的建立准备条件。

综上所述，笔者认为从先现阶段我国的现实国情出发，在对信访制度改革的整体环境和现实条件进行综合考虑之后，第二种改革方向，即“资源整合”模式比较符合目前我国信访制度改革的方向。一方面，这模式基本解决了现有的信访制度在体制上所存在的弊端，将信访机构从地方政府的职能机构中部分的独立出来，统一整合成一个相对比较超脱的机构，这样有利于信访机构从信访人的诉求出发，真正地帮助信访人解决合理诉求，而不再是政府行政机关的“挡箭牌”。同时也有利于信访机构对于行政机构的监督和制约；另一方面，这种模式还兼顾了现有的信访制度的实际情况，并没有完全对原有的制度进行“推倒重来”，改革的阻力也相对较小，成功率也大大提高。因此，从总体来说，笔者赞成以第二种模式为基础的信访制度改革。

（三）关于信访制度改革的思考

随着我国政治现代化程度的不断加深，国家保障人权的力度还将不断加大，公民的政治参与度也讲不断的扩大，这样将对现有的信访制度产生十分深远的影响。公民权利意识的觉醒必将导致信访制度作为一种权利救济方式的地位将得到更进一步的强化。因此，对于信访制度的在今后政治生活中的地位和作用只会加强和不会被削弱。但是，这并不代表现有的信访制度就完全起到了预期的作用，而且恰恰相反，由于其功能定位的失误，造成了其内在的一些无法克服的缺陷和矛盾，需要进行一定的改革和完善。信访制度在建立之初只是作为一种在在计划经济时期收集和反映民情的制度设计，在听取社会民众呼声和实现社会公正等方面确实起到过一定的权利救济作用，然而随着时代的发展，市场经济法治体系不断的完善，这种目标定位以及相关的制度内核已经无法适应时代的要求。

四、小结

信访制度实际上是实现政治需要的一种手段，为经济基础、国家政权和社会制度服务，通过国家机器去协调、去规范各种社会关系，以期达到维护社会秩序、社会稳定和让人们过上安居乐业生活的目的。传统的信访制度的功能发生了扭曲但并不是说信访制度在我国现行的政治体制下已经失去了生命力，也不是说信访制度对法治丝毫没有贡献，“在如今我国司法公正和法律服务都不能令人满意的大环境下，信访制度却又能使有些问题得以合法合理解决，且对于权力监督机制的完善发挥着独特的作用”16。因此，笔者认为信访制度的出路在于制度创新，信访是关系政府公信力的重要的制度设计，信访这种传统制度也需要进行与时俱进式的变革，使得传统的信访制度通过制度创新焕发出新的生机和活力，应当是信访改革的大势所趋和必由之路。

颜克伟.当前信访制度的困境及其发展与创新[J].党政干部论坛,2010年第3期，第25页。

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第五篇：推动信访制度改革

推动信访制度改革（广东省）

广东省人大常委会法工委

浏览字号： 大 中 小 来源： 中国人大网 2014年9月23日

十八届三中全会描绘了我国全面深化改革的宏伟蓝图，对全面推进依法治国、建设法治国家作出战略部署。习总书记提出，要做到重大改革于法有据、有序推动。这标志着我国将告别“不破不立”“先破后立”的法治被动时代，走向“先立后破”的新时代，进入法治引导改革、在法治轨道上积极稳妥深化改革的新时期。我省人大常委会围绕中心、服务大局，把握时代特征，将立法决策和改革决策相结合，努力为全面深化改革提供法制保障，特别是在制定《广东省信访条例》（以下简称《条例》）过程中，高度重视运用法治思维和法治方式，发挥立法的引领和推动作用，创新工作机制，加强对立法工作的协调，确保在法治轨道上推进信访制度改革。

一、探索和创新立法工作机制，为信访立法和改革聚民智、凝共识

制定《条例》推动我省信访工作改革，是贯彻落实党的十八大报告和十八届三中全会精神，实现信访工作法治化的迫切需要，是坚持和实践党的群众路线的客观要求，是解决我省信访工作中存在问题的现实需要。常委会高度重视，在《条例》制定过程中，严格执行本届常委会新制定的立法论证、立法公开、立法评估等五项工作制度，以9大高校立法基地、高校联盟和立法咨询专家为平台，进一步探索党委领导立法、人大主导立法、多方参与立法相统一的运行机制，确保《条例》顺利出台。

《条例》的制定始终坚持党的领导。党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证，也是加强民主法制建设、做好立法工作的根本保证。换届以后，省委书记胡春华多次就进一步改进立法工作，提高立法质量给任务、提要求，要求常委会充分发挥立法对广东经济社会发展的引领和推动作用，为实现“三个定位、两个率先”总目标提供有力的法制保障。按照省委的部署和要求，去年初常委会围绕“新形势下人大立法工作如何为广东改革发展稳定创造良好法治环境”的主题，赴全省各市和基层农村开展调研，了解到各方面迫切要求制定和完善维护社会稳定、化解社会矛盾方面的立法。调研后，常委会向省委专门作了报告，省委对此高度重视，明确指示要研究制定《条例》，加快立法步伐。根据省委的决定，常委会将《条例》补充列入了2013年立法计划，集中各方面的力量和资源推进立法工作；常委会党组多次就起草进展情况、审议修改遇到的重要问题和在社会上开展大讨论等事项向省委请示报告，《条例》通过后，还专门就贯彻实施有关问题向省委请示，推动有关宣传贯彻实施工作的开展。

《条例》的制定始终坚持开门立法，拓宽多方参与立法的途径。立法要遵循民主原则，发挥人民的主体作用，做到依靠人民、为了人民。多方参与是增强民主性的有效途径。《条例》在制定过程中，常委会探索和践行科学立法、民主立法机制,努力拓宽公民有序参与立法渠道，为信访制度改革凝聚广泛共识。一是探索多方起草的模式，注重汇集民智。2013年8月，常委会同时委托中山大学、暨南大学和广东外语外贸大学的立法基地分别独立起草法规草案建议稿，力求通过多个高校专家之间的研讨和争论，引入竞争机制，在多样化的基础上，通过评估和争论，进一步优化制度设计、提高法规草案质量。专家是人民群众的一部分，具有更强的专业和理论素养，实践证明，尝试委托多方起草《条例》，拓宽了法规起草途径，能发挥高校理论研究优势，为地方立法提供理论支撑和智力支持，也有利于克服部门利益；同时，还有利于借助高校立法基地这个平台拓宽公众参与渠道。高校在起草过程中，深入群众、深入基层、深入实践，为群众在立法中“代言”，把社会方方面面的意见在立法中综合好、统筹好、集中好，扩大了立法联系群众的队伍和力量，增强了立法调研的深度和广度，体现了多方的参与和交流，使法规的制定和实施都具有更加广泛的群众基础。二是拓宽渠道，全过程公开和全方位听取意见。常委会在《条例》的委托起草、座谈、调研、评估、审议等过程中全过程公开和全方位听取意见。全程邀请媒体参加报道，加大公开力度。多次召开政法系统座谈会、信访工作人员座谈会、信访群众座谈会等各类专题座谈会进行专题研讨，尤其是专门召开信访群众座谈会，请基层信访群众介绍自身的上访经历，听取其对信访立法的意见；多次向我省选出的160名全国人大代表和787名省人大代表，省委、省人大有关部门，全部省政府组成部门和直属机构，21个地级以上市人大常委会，9个地方立法基地和66名立法咨询专家征求意见。同时还就有关专题向全国人大常委会法工委、国家信访局和国务院法制办进行了请示。三是公开讨论，推动形成共识。信访问题既敏感又复杂，社会各方面在思想上、观念都有很多分歧，对立法工作提出了更高的要求。对此，常委会组织在南方日报等新闻媒体上开展信访立法有关问题大讨论，由人大代表、专家学者、信访工作人员和社会各界人士进行讨论和争论，引导社会各界正确理解中央有关政策精神。通过广泛讨论，让公众亲身参与立法过程，了解立法背景和立法目的，推动社会各界形成共识。

《条例》的制定始终注重发挥人大主导作用。党的十八大报告指出,人大“要推进科学立法”、“加强立法工作组织协调”。人大主导立法，并不是在立法各个环节上大包大揽，而是在常委的领导下发挥统筹协调作用，充分保障各方面在立法工作中发挥应有的职责，确保社会利益主体在公开、公正的立法平台上平等博弈、理性协商和互相妥协。常委会在制定《条例》过程中始终发挥主导作用，抓好组织协调工作，推动法规起草和审议工作的顺利开展。常委会高度重视对高校起草工作的政策指导，多次召开座谈会，向各基地介绍中央信访工作改革精神，研究《条例》立法思路，明确立法的宗旨和任务，引导专家起草始终符合中央的精神和要求；多次组织高校专家参加调研和座谈，并协调省信访局等部门指派专人协助配合高校的起草工作，确保专家起草能“接地气”；高度重视高校起草成果的转化，召开评估会，由党政部门的实务专家、人大代表、立法咨询专家、基层信访工作人员、信访群众代表等各方面人员对三所高校立法基地起草的专家建议稿进行评估，并组织起草工作组，对三个专家建议稿进行了逐条研究，按照是否符合十八届三中全会《决定》信访工作改革精神、是否有利于保护信访人合法权益、是否有利于解决实际问题的标准，反复权衡比较，并综合吸收评估过程中各有关方面提出的建议和意见，形成了各方面认为比较成熟、针对性较强的《条例（草案）》。

二、针对问题立法，立法解决问题，将信访工作纳入法治化轨道

常委会在制定《条例》过程中，坚持问题导向，顺应社会发展的要求，贯彻落实中央关于信访工作改革的决策部署，正确处理改革决策与立法决策的关系，把深化改革、促进发展同完善立法有机结合起来，重点解决我省信访工作存在的突出问题，通过构建可操作、切合实际的法律制度，推动信访制度改革。

（一）明确诉访分离，推动信访制度回归本位

从各方面反映的问题看，信访工作最突出的问题是偏离法治轨道，大量本应当通过法律途径解决的诉求和矛盾纠纷，也要求通过信访途径解决，信访制度的权利救济功能被过度扩张。要解决好这一问题,就要按照涉法涉诉信访工作机制改革的总体要求，进一步推动信访工作法治化。因此，常委会通过制定《条例》，明确信访事项的范围，将法定途径解决的诉求从普通信访事项中分离出来，让信访制度的功能回归本位；完善诉访分离制度，对“法定途径”作出细化规定，增加分离的可操作性；建立涉法涉诉事项依法终结制度，避免其回流到信访渠道。

（二）实行网上受理信访，进一步畅通信访渠道

信访渠道不够畅通是导致信访人采取非正常甚至过激方式表达诉求的主要原因之一。要解决好畅通信访渠道问题，必须抓住两个关键点，一是便捷快速，二是阳光信访。常委会深入学习十八届三中全会《决定》精神，结合兄弟省市的成功经验，将实行网上受理信访制度作为畅通信访渠道的突破口，通过制定《条例》，规范网络信访渠道建设、网上信访信息公开，拓宽网上信访渠道，实现网上信访可查询、可跟踪、可督办、可评价，推动网上信访渠道成为今后信访的主渠道。同时，还对联合接访工作平台、信访绿色邮政通道、下基层听取意见和接访等内容作了规定，方便群众表达自己的合理合法诉求。

（三）规范信访秩序，引导信访人理性有序表达诉求

从调研情况看，部分信访人“信访不信法”、“信上不信下”、“信闹不信理”，以集体上访、越级上访、重复上访、闹访缠访等方式表达诉求的情况比较突出，严重影响社会正常的秩序。要解决好这些问题，就必须根据权利与义务相一致的原则，对信访人非正常上访行为作出适当的规范，力求把群众的合法诉求解决到位，把不合理诉求和思想认识引导到位，把违法行为依法处理到位，以实现维护信访秩序、维护信访人权益、维护社会公平正义的统一。因此，《条例》在制定过程中，常委会始终坚持处理好保障权益和维护秩序的关系，一方面强调保障信访人权益，另一方面也对信访秩序作出规范，将越级上访、信访终结后的重复上访、拒绝推选代表的集体上访纳入不予受理的范围，要求工作人员做好说服解释、情绪疏导工作；对缠访闹访妨害公共安全、扰乱公共秩序、妨害社会管理、妨碍他人合法权益的，则明确了法律责任，要求公安机关依法予以处理。

（四）规范源头预防，建立有效预防化解社会矛盾机制

我省信访实践中源头化解有所欠缺，决策欠妥、行政不作为、行政乱作为、行政程序有瑕疵等情况时有发生，容易引发社会矛盾。据此，调研组建议制定《条例》时对此作出规范，但审议过程中，也有意见提出源头预防不属于《条例》应当规范的内容，建议不作规定。常委会经过反复研究，认为要从根本上减少社会矛盾，必须从根本上调整社会利益，解决好人民群众关心的直接利益问题，让矛盾纠纷少发生、不发生并及时解决在当地。因此，常委会制定《条例》时，进一步规范国家机关科学决策和依法行使权力、履行职责，重点建立决策风险评估制度，畅通行政复议、仲裁、诉讼等各种纠纷解决渠道，预防社会矛盾发生；并通过完善矛盾纠纷排查调处机制，实施网格化管理，整合各类调解资源，加强基层建设，提高化解社会矛盾的能力和水平。

（五）强化工作责任和监督，健全及时就地解决群众合理合法诉求机制

部分信访工作人员接访行为不规范，初信初访责任、牵头部门责任和信访包案责任人的信访事项办理责任不落实，是导致信访秩序混乱、信访所反映的问题得不到解决的重要因素。要保障信访人权益、规范接访行为，最核心的就是要落实信访工作责任制，健全及时就地解决群众合理合法诉求机制。对此，常委会在借鉴各地成功经验的基础上，建立信访事项首办责任制、主办单位办理责任制、重大信访问题倒查责任制和信访工作人员责任制，强化信访工作机构、监察机关和人大监督，通过严厉查处那些不作为、乱作为的人员，确保信访工作责任制落实到位。

三、开展宣讲，营造《条例》实施良好氛围

张德江委员长指出，要坚持立法宣传和舆论引导工作与立法工作同步谋划、统筹安排，增强社会各方面对立法过程的了解和参与，为法规正确、有效实施营造良好社会氛围。一部法规出台后，执行得好不好，很重要的一点，是看社会对法规的理解准确不准确，这是法规实施的重要基础，也直接反映了立法质量。为此，常委会高度重视《条例》宣传工作，将立法宣传和法规普及宣传结合起来，使《条例》深入民心、深入人心、深入社会。

（一）加强宣传解读，引导各方面正确理解《条例》规定

常委会召开《条例》颁布实施新闻发布会，向社会公开阐述制定《条例》的意义，重点解读《条例》的主要制度和精神；组织《南方日报》、《法制日报》、《羊城晚报》、《人民之声》、南方网、广东人大网等媒体，通过专家访谈、发布典型案例、评论文章等方式对《条例》进行宣传解读；组织参与立法的高校专家撰写《条例》百题知识答问，并连续两个月在《南方日报》连载刊登，使社会各界准确理解《条例》精神；会同高校制作漫画形式的宣传单张，在法制宣传栏、居民小区、工业区、企业等场所统一张贴，用简洁明了的语言和图表向群众宣传《条例》；组织大学生运用微信等新兴传媒工具对条例进行宣传解读，扩大宣传的受众范围；印制数以万计《条例》单行本和宣传单张等有关宣传资料，摆放在信访接待场所供信访人取阅；通过设立宣传咨询台、派发宣传资料、摆放宣传板、播放宣传片、悬挂宣传标语等方式开展宣传。

（二）组织宣讲队伍，为宣讲提供强有力的支持

常委会组织省信访局、省委党校、省社科联、中山大学等9所高校立法基地、有关地级以上市本地高校等各方面力量，并结合部分常委会立法咨询专家，组成150人左右的宣讲团，为各单位、各地区进行宣讲提供强有力的支持。组织宣讲人员进行集中培训，省委和常委会的领导同志参加并作重要讲话，法工委就《条例》的重要意义、出台背景和主要内容进行辅导讲解，提供统一的宣讲提纲、PPT等宣传材料。此外，还通过集体观摩、会后研讨、征求意见等形式，组织专家学者共同研究分析，不断完善授课方法和授课内容，保证了讲课效果。

（三）强化组织协调，推动各市、县深入开展宣讲工作

常委会成立21个宣讲工作组，由担任过地方党政主要领导职务和省直机关主要领导职务的常委会组成人员任组长，深入到市、县、镇进行宣讲动员，协调各地做好宣讲工作。此外，还组织编写15期宣传贯彻落实条例工作简报，通报各地区各单位宣讲工作情况，总结好的经验做法。在常委会的推动下，各市县认真组织、周密部署、精心安排，共召开宣讲会议180场，超过12万1千名干部群众参加了宣讲学习，为《条例》实施打下了良好的基础。

四、组织试点，推动以法治方式解决信访突出问题

制定并实施《条例》，运用法治思维、法治方式和法治平台解决信访问题，化解社会矛盾，是一个重大的方向性选择。条例的生命在于实施，在于实践，而充分运用好常委会立法过程中形成的各类资源，重点解决好突出困难和问题，对贯彻落实好条例具有重要意义。为此，根据省委的要求，省人大常委会选择广州市海珠区等十个县区开展贯彻实施《条例》以法治方式解决信访突出问题试点工作，通过加强对试点地区的指导与协调，探索长效机制，推动“一府两院”运用法治方式解决信访突出问题。目前，全省的试点工作已经正式启动，在当地党委的领导下，各试点地区结合各自实际，有重点、有步骤地实施各项试点工作任务。

人大牵头，强化沟通协调。常委会成立由分管领导任组长、有关部门负责人组成的试点工作指导小组，负责试点工作的指导和协调；市与县也分别设立相应的试点工作领导小组。通过成立机构，加强各单位之间的协调配合和上下沟通联系，及时反映信访工作中的重大问题，交流好的做法和经验。

专家参与，注重理论指导。常委会组织10个工作组，由法委、法工委、省信访局和省社科联有关负责同志担任组长，组织中山大学等9所高校立法基地以及省社科联的专家学者组成工作团队，分别对口负责1个试点地区，负责试点工作的指导和协调，建立法规基层实施部门与立法机关、专家学者直接沟通的平台，确保试点地方准确理解和贯彻实施《条例》规定。

以点带面，破解实施难题。开展试点的目的是为了发现问题、研究对策、破解难题，从而为推动条例在全省的贯彻落实提供经验。常委会要求各试点县区重点对畅通信访渠道、推进诉访分离、强化责任落实、维护信访正常秩序四个方面的内容进行试点。7月底，根据部分地区信访工作中出现的推诿现象，常委会又专门组织各试点工作组进行研究，要求各试点地区重点对建立防止互相推诿的机制进行探索，着力解决推诿等问题。为总结经验，年底常委会还将对各试点地区工作进行检查验收，向省委全面报告试点实施情况，提出组织推广意见。

在立法工作中贯彻落实十八届三中全会精神，发挥好立法引领推动和保障改革的作用，这是我省今后几年地方立法的重要任务。我们将认真总结实践经验，不断推进科学立法、民主立法，进一步提高立法质量，为我省全面深化改革提供有力的法制保障。