对信访制度改革的若干思考

第一篇：对信访制度改革的若干思考

信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。

为了保持各级人民政府同人民群众的密切联系，保护信访人的合法权益，维护信访秩序，制定本条例。

对信访制度改革的若干思考

摘要：信访是我国公民政治参与的重要渠道，是实现和维护人民群众民主政治权利的具体形式。在实施依法治国方略的宏观背景下，进行体制现代化变革，改革现行的信访制度，推进信访工作的制度、内容和方法的创新，在法治框架内寻求新的解决方案，最终就是要依法规范信访秩序，形成一个良性的法治氛围，达到法治信访的目标。

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关键词：信访制度；法律服务；依法行政

一、信访的历史沿革和概念界定

信访最早是在1951年6月7日政务院所颁布的《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》中规定的。根据该决定对人民的来信来访的表述“各级人民政府对于人民的来信或要求见面谈话，均应热情接待，负责处理”，可以看出，这时期民主解决人民内部矛盾的方式就是有序的书信和“见面谈话”，由此我国的信访制度应运而生。我国信访制度的演变经历了三个阶段：第一阶段是自1951年6月至1979年1月的大众动员型信访。这一阶段的信访受到政治运动的制约，每逢政治运动一开始，来信来访猛增，其内容主要是揭发他人问题；到运动后期及运动结束后相当一段时间里，反映运动中存在的问题或要求落实政策的信访开始增多。这一时期国家在一定程度上恢复了“领导干部接见来访群众日制度”，国务院几个信访机构于1965年成立了中央机关联合接待室，到1966年有二十多个中央机关参加联合办公。第二阶段是自1979年1月至1982年2月的拨乱反正型信访。在这一时期，信访迅速从国家政治生活中的边缘位置走到了中心位置，信访的人数之多，解决问题之多，都是史无前例的，大批上访者涌向北京，主要内容是要求解决大批历史遗留问题，平反冤假错案。为此，中央于1979年成立了“中央机关处理上访问题领导小组”。第三阶段是自1982年2月至1990年前后的安定团结型信访。随着国家在1982年宣告拨乱反正任务的基本完成，信访制度最主要的功能转变为化解纠纷、实现救济。［1］

“信访是指人民群众通过写信或面谈的方式，向党政机关、人民团体、电台报社等组织或领导人反映情况，对党和国家的各项工作及工作人员向负责人提出批评、表扬或建议。”［2］我国信访制度的产生与存在有其特定的历史背景，这种制度曾在一定时期和一定程度上在听取社会弱势群体的呼声、实现社会正义等方面起到很大的权利救济作用。但它一方面敞开大门，向民众提供一种在法律系统之外解决法律问题的途径，另一方面又为对司法活动的行政性干预提供制度化的正当渠道。可以看出，我国的信访制度属于“公共行政”的范畴。“公共行政”不仅包括立法、司法，而且包括受到法律规范制约和授权等限定的政府的活动。信访表现在行政领域，是现代国家为公民提供的补救措施，公民通过获得司法行政中的补救，以保护其利益。［3］由于受到我国长期封建社会行政与司法合一体制的影响，群众习惯于通过行政手段化解纠纷，而不愿通过司法途径来解决矛盾。百姓仰仗“清官”为民做主的思想，是被儒家文化浸透深植于中国国民骨子里的一个传统，“因此，现行信访实际上是一种框定于行政权威或者说是领导权威的救济机制，虽然其宗旨和目的是为了寻求正义，维护人民群众的合法权益，但实质上仍然是历史上的„清官情结‟，期盼借助行政权威的力量来实现社会的公平和正义”［4］。

二、我国信访制度改革的必要性

我国正在形成一个利益多元化的社会。失业工人要社会保障，被拆迁户要拆迁补偿，农民要征地补偿，军转干部要待遇，等等。社会充满了各种各样的利益团体，有着各种各样的利益诉求；同时，公民的经济自由不断得到实现和扩展之后，公民主体的权利意识和对社会公益的关注也在日益强化，民主诉求的意愿不断增强，政治参与的积极性不断高涨，而公民政治参与的扩大和提升，无疑会推动我国的法治化进程，所以，从这个角度看，虽然目前的信访工作已陷入重重困境，但是信访在我国仍然有其存在的必要性和合理性，它对于维护社会稳定有着积极的意义。只要寻求新的出路，对信访制度进行准确的功能定位，就能使信访制度重新焕发青春。

近年来的信访量中还呈现出一个显著的特点，就是涉法涉拆类上访持续攀升，居高不下。①笔者认为，应当及时把符合条件的信访案件直接引入法律渠道，以切实保障信访人的合法利益。一些问题本该通过诉讼渠道解决，然而群众却大量涌入信访渠道，寄希望于通过行政途径解决问题，“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”的法律意识日益深入人心，公民的维权观念增强，这是我国民主和法制进程达到一定阶段的可喜表现，越来越多的公民把自己的经济利益和民主要求通过上访来实现。这从一定意义上讲是好事，但群众无论遇到什么性质的问题，动辄上访，实可不必，公民的合法权益当然应受法律的保护，但法律更强调的是依靠法定部门依据法定程序去实现权益的保护，这是法治而非人治的要求。

涉法信访类问题主要有以下几方面的原因：“

1、大部分信访群众对复杂的法律程序、法律法规和国家政策理解片面，陈述自己的问题缺乏客观全面性，感到解决自己的问题无从下手；

2、根据我国现行诉讼体制，有些问题要想赢得诉讼解决，必须具备相应的举证和应诉能力，否则即使有理也会败诉，这些障碍客观上限制了信访群众进入诉讼等程序解决问题；

3、客观评价我国公民的生存条件，大部分信访群众感到诉讼成本较高，无力支付诉讼等费用；

4、信访部门对上访事项进行询问掌握后，认定属涉法类问题，但由于职责所限，不可能为上访群众提供更进一步的帮助，而司法独立原则也使信访部门在运用行政手段将案件批转司法机关时十分慎重。”［5］因此，大量的涉法信访问题仍然滞留在各级信访部门无法解决，造成重复上访、越级上访、直至进京上访，影响社会稳定。

“法律应当达到和保护正义之目的。这既是人们的期望，也是立法者明确的或者默示的许诺。”［6］“信访制度虽然可以使法律正义的目标部分得到实现，但这一过程恰恰是以牺牲法律的自主性和现代法律赖以取得合法性基础的程序性价值为代价的。”［7］“但是在我们这样一个法治精神依然薄弱、人治传统依然强大的社会中，我们当然应该更多强调对司法救济制度本身的完善，而不应过分强化信访救济这种非司法救济手段。不过，也正因为建设法治社会是一个漫长的过程，为防止用尽司法救济仍无法获得权利保障，我们仍然必须保留信访作为基础性的救济的权利。”［8］正因如此，针对目前大量的涉法上访，我们应该积极地加以引导，通过引入法律服务的方式，使上访者明白哪些问题应该上访或不该上访，哪些问题应由司法机关或行政机关处理。这有着极其重要的意义，它有利于减轻党政机关信访工作压力，有利于信访问题的顺利解决，有利于增强群众对政府的信任感，有利于依法行政。

三、信访制度改革的可行性路径

在行政法制现代化的进程中，信访救济何去何从？学界一般有两种意见：主流意见认为信访制度从根本上说与法制化进程相违，应该取消这种制度；另一种意见认为关键在于信访立法，应将信访制度纳入法制建设的正规轨道；还有一些领导和专家建议重新构建信访体系框架，整合信访信息资源，探索“大信访”格局，并通过立法统一规范信访工作，从而建立起高效的信访监督监察机制。［9］笔者认为，任何一项法律制度的变迁都有其历史的过程，“法的现象绝不是凝固不变的，而是随着社会、经济、政治、文化等条件的发展变化而不断运动的社会现象”［10］。我们应该顺应社会的发展趋势和社会现实的需要，本着有利于确立司法的核心地位和权威，有利于实现对公民权利的有效救济，把信访放在国家整个权利救济体系的建设中整体考虑和推进，做出有益的制度创新。如贵阳市2003年建立的“人大信访法律咨询日”就是一个成功的尝试，在信访工作中引入法律服务机制，最终的目的就是要依法去规范、去治理信访工作，用法治的方法和手段来规范信访制度，形成一个良性的法治氛围，达到法治信访的目标。

在具体的操作方案上，可以采取如下措施：

（1）建立公益法律援助机构。可以在党政和人大信访机构内设立公共法律援助机构，将信访和法律援助有机结合起来，聘请和动员有社会责任感、具备执业资格的人担任公益律师，为上访者提供法律服务。公益律师接到群众信访材料后，应提供免费咨询，并根据所反映问题的性质，为群众代写各类诉讼状或行政复议申请书，指导其按照法律途径解决问题。［11］大多数信访者为社会底层的工人、农民和市民，受职业水平、知识程度等多方面因素的局限不可能熟知法律的条条框框，因此政府有义务为上访者提供必要的法律援助和法律支持。公共法律援助机构参与信访工作，就可以从专业法律的角度协调解决信访部门难以解决的问题，使问题的处理一步到位，这样不但可以及时地解决群众上访问题，而且使上访群众懂得运用法律手段来维护自己的合法权益，更有利于推进依法治国的进程。

（2）设立法律服务室。在各级信访部门建立信访法律顾问室工作机构，司法行政机关选派政治素质高、业务水平强的律师、公证、基层法律服务人员驻法律服务室开展工作，利用他们的专业知识开展法制宣传，向信访人宣传国家有关法律、法规，依法维护其合法权益。对信访人的信访案件，需要通过调解复议、仲裁、诉讼程序解决的，要积极引导信访人依法处理，提供法律援助服务；对符合法律援助条件的信访人，要认真做好接待登记和审查工作，并依《法律援助条例》的规定组织实施；还可以接受信访部门的委托，提出涉法信访个案的法律意见，参与重大疑难案件的法律论证，提出司法建议。

（3）建立信访代理制度。现代社会是经济高度发展的社会,在各个领域相继出现了各种代理机构,这些机构和组织的出现对公民权利的保障与实现起到了很大的作用。在信访制度中,笔者认为也可以借鉴和引入代理制度。一些地区在街道办事处推行的信访代理员制度已经取得了很好的社会效果，“但在信访制度中,必须明确信访代理的机构为非政府组织或群众自治组织,因为不行使国家权力的非政府组织或群众自治组织,能站在比较公正的立场上,维护公民个人的权利”［12］。随着我国经济的不断发展，公民对待信访也许在不久的将来会像对待诉讼一样，聘请代理人为自己进行信访。如果有信访代理制度并能够理想地运行起来，那么就不会出现像2004、2005年那样的“信访洪峰”了。

（4）提高信访工作人员的法律素质。信访工作人员的素质包括政治素质和业务素质，在业务素质中，法律素质是一项重要内容。从信访所涉及的问题看，不少问题本身具有法律事实和法律适用的不确定性。缺乏专业知识和经验的信访接待者如果仅仅根据上访者一面之词，对信访事件作出处理和答复往往失之偏颇，这是在信息非对称性状态下进行决策的必然结果；特别是涉及复杂的信访案件时，缺乏专业素质的信访处理人往往本能地从实体公正的角度进行评判，就可能引发更多的信访事件。如果不同的信访工作人员对同一类信访事件的法律实体和程序规则理解不同，就会导致紊乱，从而对信访制度的法治进程起着阻碍作用。法律素质主要包括三方面的内容：法律知识、法律意识和执法的能力，其中，掌握信访法律知识是先决条件，只有具备了信访法律知识，才会逐渐培养信访法律意识，提高信访执法能力。从目前情况看，一些地方的信访承办人员信访法律知识掌握不多，基本处在凭经验、靠政策办理信访的阶段，与建设法治信访的要求差距较大。提高信访队伍的法律素质的途径有两条：一是对现有人员进行大规模的培训；二是有计划地引进法律人才。总之，只有整个信访队伍法律素质提高了，才能将建设法治信访推进到一个新水平。

可以看出，以上几条思路基本上都与法律服务相关，可以看出，信访工作迫切需要律师参与，律师运用自己的职业知识、执业技能和执业经验向社会提供法律服务的同时，与国家政府部门和其他社会组织一起，肩负着推进社会民主与法治、促进社会经济发展的历史使命。律师参与信访成为信访部门搭建信访与诉讼、仲裁和复议等的桥梁：（1）律师制度和信访制度从根本上讲是一致的。从制度设立的目的看，都是国家为实现宪法所赋予公民的各项权利，解决人民群众遇到的困难而设立的；从制度本身所起的作用看，都具有排忧解惑、化解纠纷、保障公民合法权益和构建和谐社会的作用；从制度的性质看，都属公民合法权益保障制度，属社会矛盾解决机制的组成部分，一个是通过私权力救济渠道，一个是通过公权力救济渠道，但最终的目的完全一致。（2）律师参与涉法信访工作与信访部门的工作内容存在交叉之处。信访的服务对象中有一大部分处于社会弱势地位，缺乏维护自身合法权益的能力，所以才会选择最方便的上访作为他们维权的手段，而律师参与此项工作后，对待这类人，可径行启动法律援助程序，采用缓、减、免律师费的办法为上访当事人提供便捷、优质的服务。（3）实践中两者具有互补性。无论是信访部门还是律师服务机构，在完全相同的指导思想和工作目标前提下，从各自不同的角度，同时同地看待同一信访事项所做出的反应，具有很强的互补性，最终形成的意见、观点和解决方案，正确率高，可行性强，有利于问题的解决。［13］同时，律师通过执业活动，向社会主体阐释法律精神并激活了法律原则与法律制度，促进了社会法治水平的提高。

四、关于信访制度的几点思考

随着我国政治现代化程度的不断加深，随着人们权利意识与主体意识的觉醒，公民的政治参与也将会不断扩大，也必定会有更多的人通过政治参与寻求个人权利的保障与实现，必将不断尝试在现行的参与结构中逐渐找到实现自身利益的最佳途径。因此，我们也不难理解信访机制的功能不断扩张的现实原因，回顾一下我国信访制度的发展历程，客观地讲，它作为我国在计划经济时期一种收集和反映民情的制度设计，在听取社会民众呼声和实现社会公正等方面确实起到过一定的权利救济作用；但同时我们应当看到，在制度设计之初它就处于我国的法律系统之外，实际上是一种反映民情和解决民众问题的“制度外的正式制度”，这种“制度外的正式制度”向社会公民提供了一种在行政和司法系统之外解决问题的途径，它由过去的“诉情”（反映民情）转向现在的“求解”（解决问题），成为社会公民面临问题和矛盾所选择的并且优先于其他行政救济或司法救济而选择的救济方式，其功能已经发生了严重的扭曲。

信访制度实际上是实现政治需要的一种手段，为经济基础、国家政权和社会制度服务，通过国家机器去协调、去规范各种社会关系，以期达到维护社会秩序、社会稳定和让人们过上安居乐业生活的目的。传统的信访制度的功能发生了扭曲但并不是说信访制度在我国现行的政治体制下已经失去了生命力，也不是说信访制度对法治丝毫没有贡献，“在如今我国司法公正和法律服务都不能令人满意的大环境下，信访制度却又能使有些问题得以合法合理解决，且对于权力监督机制的完善发挥着独特的作用”［14］。我们认为，信访制度的出路在于制度创新，信访是关系政府公信力的重要的制度设计，信访这种传统制度也需要进行与时俱进式的变革，使得传统的信访制度通过制度创新焕发出新的生机和活力，应当是信访改革的大势所趋和必由之路。

不可否认，信访制度的强化不利于我国目前正在实施“依法治国”的宏伟治国方略，不利于推进我国的法制进程，我们应该更多强调对司法救济制度本身的完善，而不应过分强化信访救济这种非司法救济手段；但是在我国目前公众通过司法救济途径还不十分有效的情况下，信访制度的稳妥改革是很有必要的。为信访制度的改革注入法治的精神，在法治的框架内对信访制度进行渐进式的改革，将信访工作和法律服务相结合，那么80%的涉法信访案件就能够通过司法途径得以解决。因此，应继续将信访置于适当位置，从完善国家整个解决纠纷机制的高度来改革、改进信访。通过渐进的方式疏通公众参与和投诉的渠道，树立司法的裁判权威，并建立一种新的社会秩序，这才是我国信访走出困境的根本出路。

第二篇：对信访制度改革的若干思考

对信访制度改革的若干思考

摘要：信访是我国公民政治参与的重要渠道，是实现和维护人民群众民主政治权利的具体形式。在实施依法治国方略的宏观背景下，进行体制现代化变革，改革现行的信访制度，推进信访工作的制度、内容和方法的创新，在法治框架内寻求新的解决方案，最终就是要依法规范信访秩序，形成一个良性的法治氛围，达到法治信访的目标。

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关键词：信访制度；法律服务；依法行政

二、我国信访制度改革的必要性

近年来的信访量中还呈现出一个显著的特点，就是涉法涉拆类上访持续攀升，居高不下。一些问题本该通过诉讼渠道解决，然而群众却大量涌入信访渠道，寄希望于通过行政途径解决问题，“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”的法律意识日益深入人心，公民的维权观念增强，这是我国民主和法制进程达到一定阶段的可喜表现，越来越多的公民把自己的经济利益和民主要求通过上访来实现。

涉法信访类问题主要有以下几方面的原因：“

1、大部分信访群众对复杂的法律程序、法律法规和国家政策理解片面，陈述自己的问题缺乏客观全面性，感到解决自己的问题无从下手；

2、根据我国现行诉讼体制，有些问题要想赢得诉讼解决，必须具备相应的举证和应诉能力，否则即使有理也会败诉，这些障碍客观上限制了信访群众进入诉讼等程序解决问题；

3、客观评价我国公民的生存条件，大部分信访群众感到诉讼成本较高，无力支付诉讼等费用；

4、信访部门对上访事项进行询问掌握后，认定属涉法类问题，但由于职责所限，不可能为上访群众提供更进一步的帮助，而司法独立原则也使信访部门在运用行政手段将案件批转司法机关时十分慎重。”［5］因此，大量的涉法信访问题仍然滞留在各级信访部门无法解决，造成重复上访、越级上访、直至进京上访，影响社会稳定。

三、信访制度改革的可行性路径

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在具体的操作方案上，可以采取如下措施：

（1）建立公益法律援助机构。可以在党政和人大信访机构内设立公共法律援助机构，将信访和法律援助有机结合起来，聘请和动员有社会责任感、具备执业资格的人担任公益律师，为上访者提供法律服务。公共法律援助机构参与信访工作，就可以从专业法律的角度协调解决信访部门难以解决的问题，使问题的处理一步到位，这样不但可以及时地解决群众上访问题，而且使上访群众懂得运用法律手段来维护自己的合法权益，更有利于推进依法治国的进程。

（2）设立法律服务室。在各级信访部门建立信访法律顾问室工作机构，司法行政机关选派政治素质高、业务水平强的律师、公证、基层法律服务人员驻法律服务室开展工作，利用他们的专业知识开展法制宣传，向信访人宣传国家有关法律、法规，依法维护其合法权益。

（3）建立信访代理制度。在信访制度中,笔者认为也可以借鉴和引入代理制度。一些地区在街道办事处推行的信访代理员制度已经取得了很好的社会效果，“但在信访制度中,必须明确信访代理的机构为非政府组织或群众自治组织,因为不行使国家权力的非政府组织或群众自治组织,能站在比较公正的立场上,维护公民个人的权利”［12］。随着我国经济的不断发展，公民对待信访也许在不久的将来会像对待诉讼一样，聘请代理人为自己进行信访。

（4）提高信访工作人员的法律素质。信访工作人员的素质包括政治素质和业务素质，在业务素质中，法律素质是一项重要内容。从目前情况看，一些地方的信访承办人员信访法律知识掌握不多，基本处在凭经验、靠政策办理信访的阶段，与建设法治信访的要求差距较大。提高信访队伍的法律素质的途径有两条：一是对现

有人员进行大规模的培训；二是有计划地引进法律人才。总之，只有整个信访队伍法律素质提高了，才能将建设法治信访推进到一个新水平。

四、关于信访制度的几点思考

信访制度实际上是实现政治需要的一种手段，为经济基础、国家政权和社会制度服务，通过国家机器去协调、去规范各种社会关系，以期达到维护社会秩序、社会稳定和让人们过上安居乐业生活的目的。传统的信访制度的功能发生了扭曲但并不是说信访制度在我国现行的政治体制下已经失去了生命力，也不是说信访制度对法治丝毫没有贡献，“在如今我国司法公正和法律服务都不能令人满意的大环境下，信访制度却又能使有些问题得以合法合理解决，且对于权力监督机制的完善发挥着独特的作用”［14］。我们认为，信访制度的出路在于制度创新，信访是关系政府公信力的重要的制度设计，信访这种传统制度也需要进行与时俱进式的变革，使得传统的信访制度通过制度创新焕发出新的生机和活力，应当是信访改革的大势所趋和必由之路。不可否认，信访制度的强化不利于我国目前正在实施“依法治国”的宏伟治国方略，不利于推进我国的法制进程，我们应该更多强调对司法救济制度本身的完善，而不应过分强化信访救济这种非司法救济手段；但是在我国目前公众通过司法救济途径还不十分有效的情况下，信访制度的稳妥改革是很有必要的。为信访制度的改革注入法治的精神，在法治的框架内对信访制度进行渐进式的改革，将信访工作和法律服务相结合，那么80%的涉法信访案件就能够通过司法途径得以解决。因此，应继续将信访置于适当位置，从完善国家整个解决纠纷机制的高度来改革、改进信访。通过渐进的方式疏通公众参与和投诉的渠道，树立司法的裁判权威，并建立一种新的社会秩序，这才是我国信访走出困境的根本出路。

第三篇：浅析我国信访制度改革

我国信访制度改革路径探析

摘要：信访工作是党和政府联系群众的桥梁和纽带,是维护和实现群众权利的重要手段。做好信访工作对于构建和谐社会、稳固党的执政基础十分重要。然而，随着时代的发展，信访制度受到功能定位和内在制度机制的影响存在诸多不完善的地方。在新的历史条件下，需要对信访制度进行必要的反思和重新构建。本文首先评述了我国信访体制改革的背景及学界观点，以阐述信访制度的基本法理为基础，重点揭示信访的概念、功能作用以及改革的背景和目前所面临的问题和挑战，进而提出信访制度改革的三种模式，为我国信访制度的改革提出可借鉴的意见和建议。

关键词：信访制度 改革模式 建议

信访制度作为一种公民参加政治活动、维护自身合法利益的利益表达机制，在实现广大人民群众的民主政治权利和维护其自身利益方面起过十分重要的作用。随着我国社会主义市场经济的不断发展和完善，依法治国成为一项基本方略。在这一大的时代背景之下，一切不符合市场经济体制与依法治国理念相冲突的体制机制都需要进行逐步的改革。因此，对我国现行的信访制度进行改革和完善，在依法治国的框架下寻求信访制度的工作、内容和方法的创新成为一项十分迫切的任务。而且信访制度也只有根据现代法治化的理念进行改革，才能发挥其应有的作用和功能，最终实现其化解社会矛盾、实现社会和谐的最终目标。1

一、我国信访制度概述

（一）信访制度的概念

所谓信访是指，顾名思义就是来信来访，是指人民群众致函或走访有关部门，反映情况，并要求解决某些问题。在我国现有的政治语境之下，是指公民、法人或者其它组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。2信访的概念在界定上又存在广义和狭义之分，广义的信访不仅仅包括对于行政部门的信访活动，而且还包含了向各级人大、各级党委部门、人民法院、人民检察院以及国有企业进行的信访。综合起来看，只要是在我国现有的政治体制下具有公权力的部门都可以成为信访的对象。而狭义的信访，仅指信访人向各级人民政府进行信访的情况，也就是说狭义信访的对象只包括政府行政机关。

而就信访制度本身而言，它是对信访活动进行规范的一整套制度体系。根据当前信访制度发展趋势并结合我国国情，笔者认为可以把信访制度表述为：公民和组织在其合法权利受到各类公权力侵害致损时，选择以书信、走访等形式反映事实、表达意愿、寻求补救，接受来信来访的机关通过直接或间接的各种方式予以协调、督促和帮助，促成其获得及时有效的权利救济之法律制度。3由此，也可以看出，信访制度作为一种权利救济机制，也是一种在法治框架约束下的法律制度。

毕然.浅议现行信访制度的缺陷与完善措施[J].经济师，2009年第9期，第112页。

参见2005年国务院通过并颁布的《信访条例》第二条的规定。3 代琳，社会转型时期我国信访制度的困境与改革途径[J].法治与社会，2008年第12期，第98页。

（二）信访制度的历史沿革

新中国成立之后，我国彻底废除了国民党遗留下来的政治体系，创立了一个以人民代表大会制度为核心的政治制度体系。而信访制度正是在这一基本政治制度下延伸出来的产物。在新的政治逻辑中，人民成为国家的主人，国家和其他一切行政机关都是为人民服务的。因此，信访就成为联系国家与人民的一座桥梁，信访制度也在国家的政治、经济和社会各项事业的建设当中发挥了积极的协调、沟通作用，成为社会主义民主和法治建设的重要阵地。关于信访制度最早规定出现在1951年6月7日政务院所颁布的《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》规定之中。根据该决定对人民的来信来访的表述“各级人民政府对于人民的来信或要求见面谈话，均应热情接待，负责处理”，4由此也可以看出，在当时法律的权利救济途径还不太完善的情况下，人民表达诉求解决内部矛盾的方式就是“书信表达”和 “见面谈话”。之后随着信访制度的不断完善和发展，逐渐建立起了具有中国特色的信访制度体系。我国信访制度的发展和演变大致经历了以下三个阶段： 1、1951年6月一1979年1月的大众动员型信访

这一阶段的信访活动由于受到政治运动的影响，具有鲜明的政治特征。每当政治运动澎湃发展时，来信来访的数量就急剧增加，而且内容多是检举和揭发他人的政治问题的。为了应对这种局面，党中央于1951年撤销了中共中央书记处政治秘书室，专门设立了中共中央办公厅秘书室，负责对社会各界写给中央领导同志的信件进行处理。到了1963年，政务院秘书厅也专门成立了群众信件组，负责统一管理行政部门的信访工作，这也是我国第一真正意义上的专职信访机构。1957年5月，党中央在北京召开了第一次全国信访工作会议。会议拟定了《中国共产党各级党委机关处理人民来信、接待群众来访工作暂行办法(草案)》，这也是新中国成立以来第一次以行政法规的形式对信访活动进行规范，由此也开启了我国信访制度法治化的大幕。5 2、1979年2月一1983年2月拨乱反正型信访

这一阶段，信访工作最大的特点就是成为解决历史遗留问题、平反冤假错案的一个重要渠道。由于受到“十年**”的影响，国家的正常的法律救济制度基 45 王会智，刘新君.论我国信访制度的困境及对策[J].吉林经济管理干部学院学报，2010年第2期，第32页。

张春照.中国信访制度的历史及现状分析[J].新西部，2009年第1期，第39页。本处在一种瘫痪的状态，长期积累下来的大量矛盾和历史问题无法得到解决，这样就催生出了大量的信访活动，而信访的主要内容就是要求平反在政治运动中形成的冤假错案。为此，1979年，中央政府专门成立了于“中央机关处理上访问题领导小组”，解决当时大量涌现的信访问题。由于受到特定历史环境的影响，这个时期的信访工作的目的和内容都发生了很大的变化，信访工作目的从以往地作为各地各级政府同人民群众保持密切联系的重要手段，转变成为了解民情、消除民怨，改善人民群众与政府的关系作用上，因此，这个阶段也被称之为拨乱反正型信访。3、1982年2月至今化解矛盾型信访

随着我国在1982年基本完成了拨乱反正的任务，信访制度的核心任务也从解决历史遗留问题向化解矛盾、实现公民的权利救济方向转变。1982年2月，第三次全国信访工作会议在北京召开，相关部门发布了《当前信访工作的形势和今后的任务》、《党政机关信访工作暂行条例(草案)》两个文件，也对今后信访工作的任务目标进行了重新的调整，把化解社会矛盾，保障公民的合法权益作为信访工作的核心任务。到了1995年1O月，国务院正式颁布实施了《信访条例》，由此也标志着我国信访制度建设进入了一个新的历史阶段。62005年，国务院又重新修订并颁布了《信访条例》，从信访目的、管理模式、信访程序等多个方面对于原有的信访制度进行了大刀阔斧的改革，由此也形成了现有的信访制度体系。

（三）信访制度的价值功能

从信访制度建立之始，其初衷就是为了方便政府部门了解社情民意，并将其当成是一种群众监督政府的方法、思想政治教育的途径、调节矛盾的手段，同时还认为信访制度还能调动普通群众参与国家事务的主动性，从而巩固社会主义制度。由此也可以得出信访制度具有重要的民主建设功能，有利于化解社会矛盾，实现社会和谐。具体来说，信访制度一方面可以反映社情民意，表达群众诉求。另一方面群众也可以通过这一渠道对政府部门起到监督和制约的作用。

1、从公民权利救济的角度来说，信访制度能为其提供简便、经济、有效而 6 段高祥，陈祤.浅谈当今我国信访制度[J].今日南国，2009年第11期，第38页。全面的权利救济方式，具有保障和维护公民权利和自由的功能。保障人权作为现代民主国家的一项基本任务来说，已经越来越成为受到各国政府的重视。我国2004年的宪法修正案已经将尊重和保障人权作为国家的一项基本政治任务来看待。而人权的保障必须依靠相关的法律制度加以落实，否则只能成为一种空谈。虽然，我国社会主义法治建设经过多年的发展已经取得了不小的成效，但是从总体的法治状况来看，依然还有不尽如人意的地点。有法不依、执法不严的现象还屡有发生。而且从从法律体系的运行结果来看，并不是每一个行政机关行政行为都符合法治的要求，也不是每一个司法机关审理的每一件案件也都能获得公正的审理和裁判，在这种情况下，公民实现权利的途径并不是完全顺畅，因此，寻求权利救济就成为保障和实现公民人权的重要环节之一。而信访制度以其简便、经济、有效而全面的救济特点为公民提供了一个权利救济的有效途径。

虽然，在依法治国理念的指导下，法律成为实现权利和自由的重要途径，但是有法律受到立法技术、法律理念和社会环境因素的影响，其本身也存在一定的缺陷，因此，还有大量的社会问题无法完全用法律的方式加以解决。在这种情形之下，信访制度就能发挥其应有的功能和作用，克服法律救济程序所具有诸如程序复杂、覆盖不全面的缺点，从而实现对权利人及时、便利有效的权利救济。

因此，信访制度作为一项补充权利救济的方式，虽然不具有法律救济那样具有国家强制力保障实施的作用力，但是却可以深入到法律所不及或法律不能发挥理想效果的区域，实现对于公民的权利救济。

2.从对公共权力监督制约的角度来说，信访制度能提供一种温和、反思、高效的监督制约机制，从而促进公权力机关民主与法治结果的实现。一方面，信访制度可以实现对于立法、执法和司法三种公权力的协调功能，促进三种权利的互相配合、互相制约。我国目前大量的社会矛盾或多或少都是由于这三种权力机关在行使权力的过程中不协调而造成的。现实中，公权力部门超越职权、滥用权力、管辖权冲突和权力不作为等现象还屡有发生，制度之间的矛盾和冲突得不到有效的协调。而信访机关在办理信访案件时，常常要涉及到这些权力机关的责任划分和权力协调的职能，而且信访机构设立本身就是一个超越了立法、执法和司法职权划分的局限，因此可以更好地协调和监督这三种权力在法律规定的范围内 7毛淑梅.新时期信访工作创新机制对策研究[J].辽宁教育行政学院学报.2009年第5期，第29页。得以正确的行使。

另一方面，信访制度还具有自我纠错功能，通过对于公权力机关的监督和制约，从而加强对于制度的修复和完善。任何制度都不可能是十全十美的，都有一个发展和完善的过程，对于一个国家的各项政治、经济和法律制度来说，都需要用理性的和发展的眼光去看待，以务实和不断完善的精神去实践，用零星的社会工程的方法去改造现实当中不能适应社会发展的制度。有鉴于此，笔者认为信访制度具有对现有各种制度进行内在反思、缺陷查找和及时补救的功能。如果能够对信访制度的职能和目标进行正确的定位，让信访制度承担起其应有的职责和功能，不仅能实现对我国公民权利的良好保障，而且还能有效地促进我国民主法治水平的提高。

二、我国信访制度改革的背景和现实困境

（一）我国信访制度改革的背景

1、信访制度改革是社会多元利益格局下的一种趋势

信访制度作为人民群众依法行使民主权利，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务和维护自身合法权益的重要形式，在我国社会主义民主法治建设过程中发挥过十分重要的作用。信访制度在建立之初的着眼点在于为国家机关与普通群众建立一种沟通机制，让领导人有更多的渠道可以直接了解到社情民意。然而随着我国社会主义市场经济的迅速发展，原有的制度体系与现实的经济现实不可能避免的发生冲突和碰撞，利益多元化的趋势也使得社会转型期的矛盾丛生，再加之法治建设的滞后，引发和堆积了大量的社会矛盾和社会问题。有些问题能够在现有的体制下进行解决，解决不了的就通过不同的渠道汇集到了信访部门，使信访工作成为老百姓关注的焦点问题。因此，信访制度的职能就变成了普通群众寻求权利救济的一个渠道。这种职能上的转变必然要求信访制度本身进行一定的改革。但是，从目前的信访工作的实际效果又表明，面对矛盾丛生的社会现实，信访制度却发挥不了其应有的作用，不仅解决不了相应的社会矛盾，有时甚至会成为有关部门推卸责任的“挡箭牌”，而且整个信访制度的机制体制已经远远落后于时代的发展要求，根本无法满足人民群众寻求权利救济的现实要求。8面对这种局面，如果不对现有的信访制度进行应有的改革和完善，那么信访制度不仅可能会沦为一种毫无作用的形式，而且还有可能对于依法治国的基本方略造成不利的影响。因此，笔者认为应该对我国现有的信访制度进行大力改革和调整，以制度创新来回应现实的挑战。

2、信访制度改革是适应世界申诉救济制度发展趋势的一种需要

从国外的申诉救济制度的构建和发展的情况来看，寻求一种在法律救济之外的具有一定效率模式的申诉救济制度已经成为一种共识。随着瑞典在1974年的《宪法》中写进了申诉专员制度之后，在同是北欧的挪威、芬兰等国也建立了类似的制度。另外，还有英国、法国、加拿大等国纷纷在议会体制下设立监督员制度，或者在在行政机关内部设立相对独立的行政监督专员机制。这一世界性的发展趋势，说明类似于信访制度这样的方便、全面的权利救济方式并不是毫无存在的必要，而恰恰相反，只要通过合理的制度安排，就能使其发挥应有的化解和消除社会矛盾的作用。而且，从某种程度上说，国外的相关实践也为我国的信访制度的改革和完善提供了一个良好制度模板。9与此同时，我们也不得不承认，由于在在制度背景、政治文化、法律文化、基本国情以及面临的现实问题上所存在的差异，我国信访制度与西方这些国家的申诉救济制度还存在很大的不同，所以我们在对信访制度进行改革和完善的过程中也不能完全照抄照搬西方国家的某些做法，否则就可能起到适得其反的效果。因此，笔者认为在对我国的信访制度进行改革时，必须要考虑我国的特殊宪政体制和政治法律文化背景，在学习各国制度精华的同时，要充分考虑我国现实的民主环境、法治目标以及宪政体制，并以此为基层建立一个既能满足现实需求，又能不突破宪政底线的新信访制度体系。

3、信访制度改革是对现有认识误区的一种纠正

具体来说，笔者认为要对信访制度进行改革必须避免出现以下三个误区：第一，将信访制度作为法律制度替代品。这种观念一直是信访制度受到公众病诟最大的因素一直。由于当前的法律环境还存在一些问题，于是有人就希望将政治、经济、社会等所有法律解决不了的问题全部都推给信访解决，把信访当成是弥补 8 刘俊娥，张彩霞，滕长江.做好信访工作构建和谐社会--关于当前信访工作的调查与思考[J].网络财富，2010年第2期，第22页。唐丽萍，叶磊.我国信访制度的功能错位和制度困境分析[J].上海海关学院学报.2009年第4期，第89页。法律无力的替代品。人们一旦受到这种观念驱使，就会对信访制度抱有高于其应有地位的期待，而一旦信访制度达不到他们的期望，那么信访制度又会在他们眼里沦为毫无用处的空谈；第二，将信访仅仅当成一直收集信息的渠道，认为信访的救济和监督功能在制度上是对法院和检察院以及行政监察部门的一直越权，也是一直没有必要的重复。这种误区主要存在于一些政府机构眼里，认为信访不仅解决不了问题，而且还会让矛盾和问题复杂化，因此主张取笑信访制度，或者只是将其当成一直信息收集渠道而已；第三，将信访当成一种十分专业化的法律制度，进而以严格的法律程序对其进行约束和规定，清清楚楚地将政策等处于边界的问题剔除出去。这种观点主要还是第一种误区的一种衍生和演化，将信访制度等同于诉讼、仲裁等十分严格的法律救济方式。10产生以上误区的根本原因还在于没有站在我国的宪政背景之下，对信访制度的本质特征进行一个清晰的认识，而只是将其机械地套用在西方三权分立体制之下，产生的结果也就可想而知了。另外，有些人只是看到了信访制度的一个片面或一个局部，没有从我国立法体制、行政体制、司法体制以及地方制度的整体出发，全面公正的看待有关问题，从而将信访制度目前暴露出来的弊端等同于信访制度本身，这是十分片面的。

综上所述，笔者认为要使信访制度获得较大的改进，首先得重新审视信访制度本身的功能定位，注重研究信访制度本身的法理基础，区分应然和实然，同时以目的论的观点，从信访制度所要实现的保护公民合法权利、改善国家权力体系这两个基本点出发，理顺二者之间的关系，建立协调和互动，消弭紧张和冲突。最为重要的是，采用科学统一全面的立法理念，建立符合我国国情的新的信访制度体系，使其在我国特殊的国情和宪政背景下，与现有的行政复议、行政诉讼、行政监察等专项法律制度相衔接，在较小的社会震荡、较少的资源投入的情况下逐步走向完善。

（二）我国信访制度所面临的现实困境

1、信访制度本身存在着一些结构性缺陷

信访制度作为一种不同于法律救济模式的矛盾解决机制其自身也存在着一定程度的缺陷，需要引起重视。（1）程序性制度缺乏。虽然信访制度作为一种较为以倾听和了解信息为主的权利救济模式，不可能要求其具有严格的程序性特 10 谢卓妍.信访制度的现实困境[J].法治与社会，2008年第11期，第86页。征，但是这并不等于信访制度不需要程序制度的约束。因为任何一种制度如果缺乏程序性的要素，那么只能导致整个制度运行的混乱。信访制度如果缺乏一个有效的程序规定，那么只能让信访失去其应有的作用和功能；（2）缺乏一定的专业性。解决纠纷是一个高度专业性的工作，需要懂得一定的法律知识和专业能力。然而从我国目前的从事信访的工作人员来看，信访机构工作者的专业素质普遍不高，不能满足化解纠纷和帮助信访人维护权利的要求；（3）信访结果缺乏一定的确定性。纠纷解决机制追求的价值之一就是结果的相对同一性，即相同的案件大致有相同的结果，但是信访的结果却是高度或然性的。11信访解决问题的结果往往不具有一致性与连续性。实践中绝大多数信访通过批转解决，其中少数通过直接协调处理。而大量的案件因种种原因最终还是解决不了，这就导致了同样的案由和同样的事实，却出现了两种不同的处理结果，这对于信访制度的公信力具有十分重要的负面影响。（4）信访活动的处理结果缺乏一定的约束力。目前，我国还没有建立严格的信访问题责任追究机制。尽管信访机构支持并认同信访人的合理合法的主张和诉求，但是也只能将信访事项转交给有关职能机构进行具体的解决，但是最终的落实与否决定权还在于有关职能机构手里，信访机构无法对其不作为行为进行追责，从而让信访制度的实际效果大大折扣。

2、信访制度在实际运行中存在的问题

第一，信访制度的功能定位模糊。我国对信访制度在整个纠纷解决的制度体系中所应具有的角色缺少明晰、合理的定位，信访制度被异化、功能错位、机构错位、越位的现象屡见不鲜。信访制度最开始建立的根本目的是帮助领导人收集和传达民意，其作用只是一个沟通桥梁的作用。而随着时代的变迁，如今的信访制度已经变成了一种维护和救济公民权利的重要渠道，其主要任务变成了对公民合法权利的救济，其信息沟通、民主监督的功能反而退居其次。而信访制度的设计定位在于沟通和反映民意，而最后却演变成为了以解决问题为主，信访制度的设计定位与其实际的功能之间存在错位。

其二，信访制度承担了大量司法救济的职能。由于我国司法公信力缺失，大量的涉法案件涌入到了信访渠道。这些案件本来应该有司法部门通过专业的审判人员通过符合程序的方式加以解决，但是由于司法体系所出现的问题，大量的涉 11 王晓霞.崇文区：“信访代理”代民解忧[J].北京支部生活.2010年第4期，第35页。法案件被当成信访的对象，从而造成了信访活动对司法独立性的干预。这种情况不仅不能解决司法公信力的问题，而且还有可能对司法审判独立性原则的损害。涉法信访案件的居高不下只会加大依法治国的难度和延缓法治化的进程。

其三，信访活动处理不当容易引发新的矛盾和纠纷。由于社会公众对于信访机关职能和地位的认识不清，抱有高于其应有地位的期待，一旦信访部门不能完全满足其诉求便容易引发新的矛盾和纠纷，在实践中也出现了一些上访者在上访过程中形成的问题往往超过了最初上访时要解决的问题的情形，一些访民认为因上访而受到不公对待，而此前要反映的问题反而“变成小事了”。12对于这种现象必须引起高度重视，否则作为化解矛盾本身的信访制度最后却演变成了引发矛盾的导火索，这是任何人都不愿意看到的。

三、我国信访制度改革的趋势

（一）信访制度改革的目标定位

从我国目前信访制度的功能定位来看，其大致包含了以下几个方面的内容：

1、权利救济功能。这也是目前我国信访制度所承担的主要职能。由于我国正处在一个社会转型期，大量的社会矛盾和纠纷因为利益分配问题而产生，又因为司法系统本身存在一定的问题，因此，信访便成为普通公民遇到利益受损情况下所选择的一种救济方式。13信访制度的存在，能为公民提供了一种在司法体系外通过行政救济进行维护权利的途径，是公民权利救济体系的一个重要组成部分。

2、政治参与功能。宪法规定了拥有建议、申诉、控告和检举的基本政治权利，而信访权便是这一宪法权利的重要表现形式。一方面，公民能够通过形式信访权监督国家机关的权力运行状况。信访人可以对行政机关及其工作人员的职务行为向信访机构反映情况，提出建议和意见，促使被监督主体提升工作效能；另一方面，公民还可以通过信访反映诉求，具有信息沟通的功能。信访制度是党和政府及其负责人密切联系群众，了解社情民意的一种制度化形式。

3、维护稳定功能。信访所具有的解决社会矛盾冲突和化解纠纷的协调的功能，使它在一定程度上缓和或防止群众用更激烈的手段和方式对抗国家权力和社会秩序，因而已成为维护社会稳定的重要措施之一。特别是在当前这样一个矛盾 1213 黄锦维.昭平：“信访代理”化解基层矛盾[J].当代广西.2010年第10期，第41页。

宋振玲.信访制度困境与解决途径探析[J].大连民族学院学报，2007年第6期，第50页。多发期，通过信访制度促进冲突双方彼此了解，消解敌对情绪，将群众的合理诉求和声音及时地反映到有关部门，有利于将矛盾和冲突化解在萌芽状态。而且还能通过沟通信息对凝聚民心、增强群众的参与意识、调动群众的积极性有重要作用。

综合以上职能，我们可以对信访制度改革的功能定位便有了一个相对比较清晰的目标。笔者认为，鉴于目前无序的信访现象源于中国国家治理方式中的结构性、系统性问题，必须从国家制度建设的宏观层面，重新估价信访的价值，整合职能，调整机构，在国家政治结构中重塑舒缓社会矛盾的通道，进而建立起社会稳定的长效机制。建立和谐的纠纷解决渠道应基于以下三个价值目标：第一，给予当事人更多、更彻底的司法救济，扩大与保障诉权的充分实现，使司法救济更彻底。第二，强化行政复议机构化解纠纷的能力，撤销部门信访机构。第三，整合信访资源，考虑重新构建信访体系框架，在人大制度的框架下建立起统一、权威的信访处理机制，从而实现高效的信访监督监察机制。14

（二）信访制度改革的模式选择

基于上述分析讨论，笔者认为对于我国信访制度的改革模式可以从三个层面去探讨：

1、集中统一模式

所谓集中统一模式，就是指将现在分散的信访机构统一起来，形成一个专门处理信访个案的专门委员会。具体来说，可以借鉴国外议会制度下的监察专员制度，在人民代表大会制度为基础，在人大内部建立一个专门的信访监督委员会。该委员会对外统一受理公民、法人和其他组织就行政机关、司法机关的执法和司法行为是否合法、是否合理的各类案件，并且通过调查、报告、公开、建议、调解等方式指导行政机关和司法机关以更有效率的方式作出更符合信访人合法利益的改进建议和指导。这种建议和指导不具有当然的法律强制力，但其结论应当公开并受有关国家机关之尊重。信访人有权于行政复议或行政诉讼之前、之后向信访专员寻求救济，但于行政复议和行政诉讼程序之中则不得进行，除非法院认为不属于其受理范围而予以驳回的情况。这种模式的优点在于对原有的信访部门各自为政的方式进行了彻底的颠覆，有利于信访活动脱离具体行政机关的干预，14 周永坤.信访潮与中国纠纷解决机制的路径选择[J].暨南学报（哲学社会科学版），2006第1期，第38－47页。从而形成一种真正的具有权力监督和制约的救济方式；而缺点就在于这种改革的成本较大，所要涉及的部门利益也比较广大，改革难度大，推行起来比较困难。

2、资源整合模式

所谓资源整合模式，是指将现在人大的信访机构作为总协调点，统一受理信访案件，而其他部门的信访机构则作为人大信访机构派驻的工作部门，建立一种以人大信访为中心、各部门信访为具体负责办事机构的联合模式。这种模式最大限度的利用现有的信访部门的资源，在不对信访体制作出根本性的调整的前提下对信访资源进行有效整合，以提高其利用效率。目前我国的信访机构分散于各个国家机关，但各信访机关之间却没有工作联系，信访案件的处理效率十分低下，这就不利于信访制度统一优势的发挥。因此，在这种模式之下，笔者认为可以将人大的信访机构作为主要负责机构的同时，再加强其对于其他机构信访部门的协调和沟通能力，将现有的信访资源进行统一的调配，形成一个比较完整的信访处理体系。此外，这种模式的另一个优势在于可以将现有的信访机构从原有的政府部门之内相对地独立出来，不再完全依附于原来的政府部门，从而为信访的公正和效率提供组织上的保证，而且改革难度也要低于前一种模式，推行起来相对比较容易。但是缺点在于，信访机构依然之间依附与具体的行政机关，而且这样还容易形成“多头管理”的弊端，造成管理体制上的混乱。

3、分散改进模式。所谓分散改进模式，是在维持目前多系统并存的信访格局前提下，制定统一的信访程序法，将信访案件的受理、处理、终结等一般过程以法律的形式规定下来，亦即以法律为形式统一各部门的信访行为，不求机构的统一，但求整体行为的协调一致。这种模式是在现有的信访体制之下，加强对其程序性和规范性的要求，从而提高其工作效率。这也是在现有体制之下进行改革最为方便的一种方式。15这种模式的优点在于不对现有的模式进行大的改动，而只是进行一种规范性的调整，推进改革的成本低，受到的阻力也相对较小；而缺点也是显而易见的，并不能从根本上改变信访制度所存在的弊端，只是一种治标不治本的改革模式。

通过以上三种改革模式的对比分析，笔者认为第一种改革模式最为理想，这种制度的设计对于增强民主、提高效率、扩大人民代表大会的职能、增加国家宪 15 陈继清.我国信访制度存在的问题及其完善措施[J].中国行政管理,2006年第6期，第11页。政制度整体的稳定性和合理性上都有可取之处。但是，实现的难度也是最大的，它需要从宪政建设的角度进行重新的调整，所涉及的层面众多，改革的阻力和难度都比较大，因此，可以作为一种远景规划目标加以看待；相较之下，第二种模式更具有可行性一些，这种设计直接以我国现阶段的信访制度为基础，突出在各种信访机构的断裂处和交叠处进行整合，明确主从关系，从效果上看，这种模式也可以基本上形成一个统一的局面；第三种模式侧重于从信访的内在处理方式上进行统一的规范化，在明确分工的基础上进行程序上的统一。就我国目前情况而言，第二种模式和第三种模式都具有一定的可操作性，并且这两种模式都可以与第一种模式在未来的时期里互相衔接，同时也都可以为第一种模式的建立准备条件。

综上所述，笔者认为从先现阶段我国的现实国情出发，在对信访制度改革的整体环境和现实条件进行综合考虑之后，第二种改革方向，即“资源整合”模式比较符合目前我国信访制度改革的方向。一方面，这模式基本解决了现有的信访制度在体制上所存在的弊端，将信访机构从地方政府的职能机构中部分的独立出来，统一整合成一个相对比较超脱的机构，这样有利于信访机构从信访人的诉求出发，真正地帮助信访人解决合理诉求，而不再是政府行政机关的“挡箭牌”。同时也有利于信访机构对于行政机构的监督和制约；另一方面，这种模式还兼顾了现有的信访制度的实际情况，并没有完全对原有的制度进行“推倒重来”，改革的阻力也相对较小，成功率也大大提高。因此，从总体来说，笔者赞成以第二种模式为基础的信访制度改革。

（三）关于信访制度改革的思考

随着我国政治现代化程度的不断加深，国家保障人权的力度还将不断加大，公民的政治参与度也讲不断的扩大，这样将对现有的信访制度产生十分深远的影响。公民权利意识的觉醒必将导致信访制度作为一种权利救济方式的地位将得到更进一步的强化。因此，对于信访制度的在今后政治生活中的地位和作用只会加强和不会被削弱。但是，这并不代表现有的信访制度就完全起到了预期的作用，而且恰恰相反，由于其功能定位的失误，造成了其内在的一些无法克服的缺陷和矛盾，需要进行一定的改革和完善。信访制度在建立之初只是作为一种在在计划经济时期收集和反映民情的制度设计，在听取社会民众呼声和实现社会公正等方面确实起到过一定的权利救济作用，然而随着时代的发展，市场经济法治体系不断的完善，这种目标定位以及相关的制度内核已经无法适应时代的要求。

四、小结

信访制度实际上是实现政治需要的一种手段，为经济基础、国家政权和社会制度服务，通过国家机器去协调、去规范各种社会关系，以期达到维护社会秩序、社会稳定和让人们过上安居乐业生活的目的。传统的信访制度的功能发生了扭曲但并不是说信访制度在我国现行的政治体制下已经失去了生命力，也不是说信访制度对法治丝毫没有贡献，“在如今我国司法公正和法律服务都不能令人满意的大环境下，信访制度却又能使有些问题得以合法合理解决，且对于权力监督机制的完善发挥着独特的作用”16。因此，笔者认为信访制度的出路在于制度创新，信访是关系政府公信力的重要的制度设计，信访这种传统制度也需要进行与时俱进式的变革，使得传统的信访制度通过制度创新焕发出新的生机和活力，应当是信访改革的大势所趋和必由之路。

颜克伟.当前信访制度的困境及其发展与创新[J].党政干部论坛,2010年第3期，第25页。

参考文献：

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第四篇：推动信访制度改革

推动信访制度改革（广东省）

广东省人大常委会法工委

浏览字号： 大 中 小 来源： 中国人大网 2014年9月23日

十八届三中全会描绘了我国全面深化改革的宏伟蓝图，对全面推进依法治国、建设法治国家作出战略部署。习总书记提出，要做到重大改革于法有据、有序推动。这标志着我国将告别“不破不立”“先破后立”的法治被动时代，走向“先立后破”的新时代，进入法治引导改革、在法治轨道上积极稳妥深化改革的新时期。我省人大常委会围绕中心、服务大局，把握时代特征，将立法决策和改革决策相结合，努力为全面深化改革提供法制保障，特别是在制定《广东省信访条例》（以下简称《条例》）过程中，高度重视运用法治思维和法治方式，发挥立法的引领和推动作用，创新工作机制，加强对立法工作的协调，确保在法治轨道上推进信访制度改革。

一、探索和创新立法工作机制，为信访立法和改革聚民智、凝共识

制定《条例》推动我省信访工作改革，是贯彻落实党的十八大报告和十八届三中全会精神，实现信访工作法治化的迫切需要，是坚持和实践党的群众路线的客观要求，是解决我省信访工作中存在问题的现实需要。常委会高度重视，在《条例》制定过程中，严格执行本届常委会新制定的立法论证、立法公开、立法评估等五项工作制度，以9大高校立法基地、高校联盟和立法咨询专家为平台，进一步探索党委领导立法、人大主导立法、多方参与立法相统一的运行机制，确保《条例》顺利出台。

《条例》的制定始终坚持党的领导。党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证，也是加强民主法制建设、做好立法工作的根本保证。换届以后，省委书记胡春华多次就进一步改进立法工作，提高立法质量给任务、提要求，要求常委会充分发挥立法对广东经济社会发展的引领和推动作用，为实现“三个定位、两个率先”总目标提供有力的法制保障。按照省委的部署和要求，去年初常委会围绕“新形势下人大立法工作如何为广东改革发展稳定创造良好法治环境”的主题，赴全省各市和基层农村开展调研，了解到各方面迫切要求制定和完善维护社会稳定、化解社会矛盾方面的立法。调研后，常委会向省委专门作了报告，省委对此高度重视，明确指示要研究制定《条例》，加快立法步伐。根据省委的决定，常委会将《条例》补充列入了2013年立法计划，集中各方面的力量和资源推进立法工作；常委会党组多次就起草进展情况、审议修改遇到的重要问题和在社会上开展大讨论等事项向省委请示报告，《条例》通过后，还专门就贯彻实施有关问题向省委请示，推动有关宣传贯彻实施工作的开展。

《条例》的制定始终坚持开门立法，拓宽多方参与立法的途径。立法要遵循民主原则，发挥人民的主体作用，做到依靠人民、为了人民。多方参与是增强民主性的有效途径。《条例》在制定过程中，常委会探索和践行科学立法、民主立法机制,努力拓宽公民有序参与立法渠道，为信访制度改革凝聚广泛共识。一是探索多方起草的模式，注重汇集民智。2013年8月，常委会同时委托中山大学、暨南大学和广东外语外贸大学的立法基地分别独立起草法规草案建议稿，力求通过多个高校专家之间的研讨和争论，引入竞争机制，在多样化的基础上，通过评估和争论，进一步优化制度设计、提高法规草案质量。专家是人民群众的一部分，具有更强的专业和理论素养，实践证明，尝试委托多方起草《条例》，拓宽了法规起草途径，能发挥高校理论研究优势，为地方立法提供理论支撑和智力支持，也有利于克服部门利益；同时，还有利于借助高校立法基地这个平台拓宽公众参与渠道。高校在起草过程中，深入群众、深入基层、深入实践，为群众在立法中“代言”，把社会方方面面的意见在立法中综合好、统筹好、集中好，扩大了立法联系群众的队伍和力量，增强了立法调研的深度和广度，体现了多方的参与和交流，使法规的制定和实施都具有更加广泛的群众基础。二是拓宽渠道，全过程公开和全方位听取意见。常委会在《条例》的委托起草、座谈、调研、评估、审议等过程中全过程公开和全方位听取意见。全程邀请媒体参加报道，加大公开力度。多次召开政法系统座谈会、信访工作人员座谈会、信访群众座谈会等各类专题座谈会进行专题研讨，尤其是专门召开信访群众座谈会，请基层信访群众介绍自身的上访经历，听取其对信访立法的意见；多次向我省选出的160名全国人大代表和787名省人大代表，省委、省人大有关部门，全部省政府组成部门和直属机构，21个地级以上市人大常委会，9个地方立法基地和66名立法咨询专家征求意见。同时还就有关专题向全国人大常委会法工委、国家信访局和国务院法制办进行了请示。三是公开讨论，推动形成共识。信访问题既敏感又复杂，社会各方面在思想上、观念都有很多分歧，对立法工作提出了更高的要求。对此，常委会组织在南方日报等新闻媒体上开展信访立法有关问题大讨论，由人大代表、专家学者、信访工作人员和社会各界人士进行讨论和争论，引导社会各界正确理解中央有关政策精神。通过广泛讨论，让公众亲身参与立法过程，了解立法背景和立法目的，推动社会各界形成共识。

《条例》的制定始终注重发挥人大主导作用。党的十八大报告指出,人大“要推进科学立法”、“加强立法工作组织协调”。人大主导立法，并不是在立法各个环节上大包大揽，而是在常委的领导下发挥统筹协调作用，充分保障各方面在立法工作中发挥应有的职责，确保社会利益主体在公开、公正的立法平台上平等博弈、理性协商和互相妥协。常委会在制定《条例》过程中始终发挥主导作用，抓好组织协调工作，推动法规起草和审议工作的顺利开展。常委会高度重视对高校起草工作的政策指导，多次召开座谈会，向各基地介绍中央信访工作改革精神，研究《条例》立法思路，明确立法的宗旨和任务，引导专家起草始终符合中央的精神和要求；多次组织高校专家参加调研和座谈，并协调省信访局等部门指派专人协助配合高校的起草工作，确保专家起草能“接地气”；高度重视高校起草成果的转化，召开评估会，由党政部门的实务专家、人大代表、立法咨询专家、基层信访工作人员、信访群众代表等各方面人员对三所高校立法基地起草的专家建议稿进行评估，并组织起草工作组，对三个专家建议稿进行了逐条研究，按照是否符合十八届三中全会《决定》信访工作改革精神、是否有利于保护信访人合法权益、是否有利于解决实际问题的标准，反复权衡比较，并综合吸收评估过程中各有关方面提出的建议和意见，形成了各方面认为比较成熟、针对性较强的《条例（草案）》。

二、针对问题立法，立法解决问题，将信访工作纳入法治化轨道

常委会在制定《条例》过程中，坚持问题导向，顺应社会发展的要求，贯彻落实中央关于信访工作改革的决策部署，正确处理改革决策与立法决策的关系，把深化改革、促进发展同完善立法有机结合起来，重点解决我省信访工作存在的突出问题，通过构建可操作、切合实际的法律制度，推动信访制度改革。

（一）明确诉访分离，推动信访制度回归本位

从各方面反映的问题看，信访工作最突出的问题是偏离法治轨道，大量本应当通过法律途径解决的诉求和矛盾纠纷，也要求通过信访途径解决，信访制度的权利救济功能被过度扩张。要解决好这一问题,就要按照涉法涉诉信访工作机制改革的总体要求，进一步推动信访工作法治化。因此，常委会通过制定《条例》，明确信访事项的范围，将法定途径解决的诉求从普通信访事项中分离出来，让信访制度的功能回归本位；完善诉访分离制度，对“法定途径”作出细化规定，增加分离的可操作性；建立涉法涉诉事项依法终结制度，避免其回流到信访渠道。

（二）实行网上受理信访，进一步畅通信访渠道

信访渠道不够畅通是导致信访人采取非正常甚至过激方式表达诉求的主要原因之一。要解决好畅通信访渠道问题，必须抓住两个关键点，一是便捷快速，二是阳光信访。常委会深入学习十八届三中全会《决定》精神，结合兄弟省市的成功经验，将实行网上受理信访制度作为畅通信访渠道的突破口，通过制定《条例》，规范网络信访渠道建设、网上信访信息公开，拓宽网上信访渠道，实现网上信访可查询、可跟踪、可督办、可评价，推动网上信访渠道成为今后信访的主渠道。同时，还对联合接访工作平台、信访绿色邮政通道、下基层听取意见和接访等内容作了规定，方便群众表达自己的合理合法诉求。

（三）规范信访秩序，引导信访人理性有序表达诉求

从调研情况看，部分信访人“信访不信法”、“信上不信下”、“信闹不信理”，以集体上访、越级上访、重复上访、闹访缠访等方式表达诉求的情况比较突出，严重影响社会正常的秩序。要解决好这些问题，就必须根据权利与义务相一致的原则，对信访人非正常上访行为作出适当的规范，力求把群众的合法诉求解决到位，把不合理诉求和思想认识引导到位，把违法行为依法处理到位，以实现维护信访秩序、维护信访人权益、维护社会公平正义的统一。因此，《条例》在制定过程中，常委会始终坚持处理好保障权益和维护秩序的关系，一方面强调保障信访人权益，另一方面也对信访秩序作出规范，将越级上访、信访终结后的重复上访、拒绝推选代表的集体上访纳入不予受理的范围，要求工作人员做好说服解释、情绪疏导工作；对缠访闹访妨害公共安全、扰乱公共秩序、妨害社会管理、妨碍他人合法权益的，则明确了法律责任，要求公安机关依法予以处理。

（四）规范源头预防，建立有效预防化解社会矛盾机制

我省信访实践中源头化解有所欠缺，决策欠妥、行政不作为、行政乱作为、行政程序有瑕疵等情况时有发生，容易引发社会矛盾。据此，调研组建议制定《条例》时对此作出规范，但审议过程中，也有意见提出源头预防不属于《条例》应当规范的内容，建议不作规定。常委会经过反复研究，认为要从根本上减少社会矛盾，必须从根本上调整社会利益，解决好人民群众关心的直接利益问题，让矛盾纠纷少发生、不发生并及时解决在当地。因此，常委会制定《条例》时，进一步规范国家机关科学决策和依法行使权力、履行职责，重点建立决策风险评估制度，畅通行政复议、仲裁、诉讼等各种纠纷解决渠道，预防社会矛盾发生；并通过完善矛盾纠纷排查调处机制，实施网格化管理，整合各类调解资源，加强基层建设，提高化解社会矛盾的能力和水平。

（五）强化工作责任和监督，健全及时就地解决群众合理合法诉求机制

部分信访工作人员接访行为不规范，初信初访责任、牵头部门责任和信访包案责任人的信访事项办理责任不落实，是导致信访秩序混乱、信访所反映的问题得不到解决的重要因素。要保障信访人权益、规范接访行为，最核心的就是要落实信访工作责任制，健全及时就地解决群众合理合法诉求机制。对此，常委会在借鉴各地成功经验的基础上，建立信访事项首办责任制、主办单位办理责任制、重大信访问题倒查责任制和信访工作人员责任制，强化信访工作机构、监察机关和人大监督，通过严厉查处那些不作为、乱作为的人员，确保信访工作责任制落实到位。

三、开展宣讲，营造《条例》实施良好氛围

张德江委员长指出，要坚持立法宣传和舆论引导工作与立法工作同步谋划、统筹安排，增强社会各方面对立法过程的了解和参与，为法规正确、有效实施营造良好社会氛围。一部法规出台后，执行得好不好，很重要的一点，是看社会对法规的理解准确不准确，这是法规实施的重要基础，也直接反映了立法质量。为此，常委会高度重视《条例》宣传工作，将立法宣传和法规普及宣传结合起来，使《条例》深入民心、深入人心、深入社会。

（一）加强宣传解读，引导各方面正确理解《条例》规定

常委会召开《条例》颁布实施新闻发布会，向社会公开阐述制定《条例》的意义，重点解读《条例》的主要制度和精神；组织《南方日报》、《法制日报》、《羊城晚报》、《人民之声》、南方网、广东人大网等媒体，通过专家访谈、发布典型案例、评论文章等方式对《条例》进行宣传解读；组织参与立法的高校专家撰写《条例》百题知识答问，并连续两个月在《南方日报》连载刊登，使社会各界准确理解《条例》精神；会同高校制作漫画形式的宣传单张，在法制宣传栏、居民小区、工业区、企业等场所统一张贴，用简洁明了的语言和图表向群众宣传《条例》；组织大学生运用微信等新兴传媒工具对条例进行宣传解读，扩大宣传的受众范围；印制数以万计《条例》单行本和宣传单张等有关宣传资料，摆放在信访接待场所供信访人取阅；通过设立宣传咨询台、派发宣传资料、摆放宣传板、播放宣传片、悬挂宣传标语等方式开展宣传。

（二）组织宣讲队伍，为宣讲提供强有力的支持

常委会组织省信访局、省委党校、省社科联、中山大学等9所高校立法基地、有关地级以上市本地高校等各方面力量，并结合部分常委会立法咨询专家，组成150人左右的宣讲团，为各单位、各地区进行宣讲提供强有力的支持。组织宣讲人员进行集中培训，省委和常委会的领导同志参加并作重要讲话，法工委就《条例》的重要意义、出台背景和主要内容进行辅导讲解，提供统一的宣讲提纲、PPT等宣传材料。此外，还通过集体观摩、会后研讨、征求意见等形式，组织专家学者共同研究分析，不断完善授课方法和授课内容，保证了讲课效果。

（三）强化组织协调，推动各市、县深入开展宣讲工作

常委会成立21个宣讲工作组，由担任过地方党政主要领导职务和省直机关主要领导职务的常委会组成人员任组长，深入到市、县、镇进行宣讲动员，协调各地做好宣讲工作。此外，还组织编写15期宣传贯彻落实条例工作简报，通报各地区各单位宣讲工作情况，总结好的经验做法。在常委会的推动下，各市县认真组织、周密部署、精心安排，共召开宣讲会议180场，超过12万1千名干部群众参加了宣讲学习，为《条例》实施打下了良好的基础。

四、组织试点，推动以法治方式解决信访突出问题

制定并实施《条例》，运用法治思维、法治方式和法治平台解决信访问题，化解社会矛盾，是一个重大的方向性选择。条例的生命在于实施，在于实践，而充分运用好常委会立法过程中形成的各类资源，重点解决好突出困难和问题，对贯彻落实好条例具有重要意义。为此，根据省委的要求，省人大常委会选择广州市海珠区等十个县区开展贯彻实施《条例》以法治方式解决信访突出问题试点工作，通过加强对试点地区的指导与协调，探索长效机制，推动“一府两院”运用法治方式解决信访突出问题。目前，全省的试点工作已经正式启动，在当地党委的领导下，各试点地区结合各自实际，有重点、有步骤地实施各项试点工作任务。

人大牵头，强化沟通协调。常委会成立由分管领导任组长、有关部门负责人组成的试点工作指导小组，负责试点工作的指导和协调；市与县也分别设立相应的试点工作领导小组。通过成立机构，加强各单位之间的协调配合和上下沟通联系，及时反映信访工作中的重大问题，交流好的做法和经验。

专家参与，注重理论指导。常委会组织10个工作组，由法委、法工委、省信访局和省社科联有关负责同志担任组长，组织中山大学等9所高校立法基地以及省社科联的专家学者组成工作团队，分别对口负责1个试点地区，负责试点工作的指导和协调，建立法规基层实施部门与立法机关、专家学者直接沟通的平台，确保试点地方准确理解和贯彻实施《条例》规定。

以点带面，破解实施难题。开展试点的目的是为了发现问题、研究对策、破解难题，从而为推动条例在全省的贯彻落实提供经验。常委会要求各试点县区重点对畅通信访渠道、推进诉访分离、强化责任落实、维护信访正常秩序四个方面的内容进行试点。7月底，根据部分地区信访工作中出现的推诿现象，常委会又专门组织各试点工作组进行研究，要求各试点地区重点对建立防止互相推诿的机制进行探索，着力解决推诿等问题。为总结经验，年底常委会还将对各试点地区工作进行检查验收，向省委全面报告试点实施情况，提出组织推广意见。

在立法工作中贯彻落实十八届三中全会精神，发挥好立法引领推动和保障改革的作用，这是我省今后几年地方立法的重要任务。我们将认真总结实践经验，不断推进科学立法、民主立法，进一步提高立法质量，为我省全面深化改革提供有力的法制保障。

第五篇：对教师管理制度改革的思考

对教师管理制度改革的思考

通道侗族自治县职业中等专业学校：杨沅睿

摘要：教师管理制度的构建对于教师队伍的建设管理有着显著的影响，进而间接的影响学校的整体教学水平。因此在实际的教务教学管理过程中，学校要对教师管理制度进行深入细致的研究，并及时的根据学校的实际情况与教师队伍的发展情况对管理制度进行改革，进而提升制度的针对性和有效性。文章结合实际的教务管理经验，对教师管理制度改革进行探究，为完善教师队伍管理工作提供相关的参考。

关键词：教师管理；制度改革；改革措施；管理有效性

教师管理工作的开展需要相适应的制度予以配合，随着学校教学环境的变化以及教师队伍实际情况的变革，现有的教师管理制度往往存在着一些不符合学校实际管理需求的地方，进而造成制度管理效率的低下。尤其在教师工作业绩考核、制度的公平性和客观性、制度的执行力方面，现有教师管理制度与实际管理需求的不适应日益的凸显。因此教师管理制度改革迫在眉睫，管理制度中的条例、执行的范围、奖惩措施等具体内容也应当得到精细化的处理与探究，进而保障教师管理制度改革能够得到更有针对性的支持，保障改革的有效性，为构建高效率的教师队伍提供支持。1.现有教师管理制度存在的问题探究

文章结合实际的教工管理工作，在本节首先对现有的教师管理制度存在的问题进行探究，以从制度运行的实际情况来发掘管理制度存在的不足点，进而为教师管理制度改革提供相关的参考与切入角度。1.1体制管理量化困难，教师工作考核难以细化

现阶段教师管理制度的构建往往采取的是“指导式”的管理模式，制度条例的制定侧重宏观管理，部分的制度往往只是注重方针方面的指导，并没有在细节方面制定有针对性的管理方案与调理。因此实际的教工管理过程中，教师的工作业绩、教师的教学水平等情况无法真正的去量化衡量，制度的激励效果、制度的惩戒性无法得到落实，进而整个制度的有效性难以发挥出来。在这种情况下，教师的管理工作难以高效率的开展起来，客观性、科学性、公平性无法得到保障，整个制度的预期目标难以实现，实际的教学效果也无法获得提升。

1.2制度落实缺乏监督，管理制度落实效果不理想

由于教师管理制度不等同于一般的管理条例或者规章，因此整个教师管理制度的建设往往忽视监督制度模块的建设。在宏观角度下，监督条例的制定往往也只是注重宏观方面的指导，强调制度的重要性与地位，总体的监督条例往往只能在思想认识方面起到一定的督促作用，对于制度的落实的质量、制度的公平性、制度的执行范围无法起到强有力的约束作用。因此在这种情况下，教师管理制度很难获得实际的监督，制度的执行以及管理效果的发挥也无法真正的被体现出来。1.3“人治”强于制度管理，制度执行缺乏保障

现阶段，学校官僚化、等级化现象仍然非常的严重，职位权力高于教学能力，人治管理强于制度管理，这些现象的存在逐渐的弱化了教师管理制度的执行力度，各项制度逐渐被架空，多数情况下，教师的工作管理、教学质量监督以及工作奖惩都受到主观因素的影响。从这一方面来看，现阶段整个教师管理制度的执行仍然缺乏必要的保障，实际的有效性还有待进一步考量。

2.关于教师管理制度改革的思考

根据文章的分析，现阶段教师管理制度的建设与落实仍然存在着量化困难、监督不力、制度执行缺乏保障等问题，对管理制度效果的发挥产生严重的影响。因此文章在本节结合之前的分析，对教师管理制度改革进行进一步深化探究。

2.1精细化教师管理条例，保障管理工作的量化处理

教师管理制度难以量化的一个重要原因是因为制度条例无法获得精细化的建设，教师工作的考核与管理无法找到具体的条例依据，因此现阶段在进行管理制度改革的过程中，学校的管理层首先要注重对教师管理条例进行精细化处理，结合学校的实际情况将具体的工作内容落实到管理条例中来，并予以详细的量化标准。只有精细化教师管理条例，使得教师的管理工作有具体可行的依据，并且能够得到科学的量化，教师的实际教学工作才能得到最为客观的评价，奖惩的执行也能更加的公平合理。2.2建立独立的监督条例，充分发挥教工代表、工会以及学校管理层的监督作用

监督工作的缺乏往往会造成教师管理制度效果的缺失，因此教师管理制度改革的另一个重点工作就是应当建立起一项独立的监督条例，提升监督条例的实际地位，并同样做到精细化处理。同时，学校应当积极的发挥教工代表、工会以及学校管理层的作用，结合监督条例的实际标准，对教师管理条例的落实情况、客观性、公平性进行全程的跟踪监督，进而以规范的制度、多方强力度的监督来保障教师管理制度的落实，提升学校教师队伍管理的科学性和客观性，保障制度管理效果的充分发挥。2.3提升制度与实际工作的透明性和管理地位，强化制度的执行力

人治强于制度管理的首要原因在于权力的过度集中与滥用，在制定规范的监督条例前提下，学校管理层要加强教师管理制度与教工管理工作的透明度，详细介绍管理制度中各项条例的含义与量化标准，保障制度的客观、无异议。同时建立起教工管理工作跟踪记录，使得教师的管理工作能够与教师管理制度相对应起来，经得起比照推敲，经得起全体职工监督，将权力限定在教工管理制度的范围之中。只有保障制度管理强于人治甚至完全替代人治，教师管理制度才能真正的得到落实，并且发挥出其应有的作用，整个制度的执行力才能真正的建立起来。结束语：

文章通过对现阶段教师管理制度的分析发现，现有的教师管理制度仍然存在着体制管理量化困难，教师工作考核难以细化；制度落实缺乏监督，管理制度落实效果不理想；“人治”强于制度管理，制度执行缺乏保障等问题，整个教师管理制度的效果无法真正的发挥出来。因此在教师管理制度改革的过程中，学校管理层一定要有针对性的采取相关的措施，保障教师管理制度的执行力。一方面，要精细化教师管理条例，保障管理工作的量化处理；另一方面，要建立独立的监督条例，充分发挥教工代表、工会以及学校管理层的监督作用；最后要不断的提升制度与实际工作的透明性与管理地位，强化制度的执行力，保障教师管理制度能够真正的成为学校教工管理的依据，提升教师队伍管理的水平与效果。参考文献：

[1] 胡巍.“去行政化”视域下对高校人事制度和管理制度改革的几点思考[J].教育教学论坛,2014,49:13-14.[2] 蒲蕊,胡伟.对教师管理制度改革的思考[J].教育科学研究,2015,06:40-44.