对三十年农村土地制度改革的几点思考(精)

第一篇：对三十年农村土地制度改革的几点思考(精)

第4卷第6期 2009年6月

长春理工大学学报(高教版

Journal of Changchun University of Science and Technol ogy(H igher Educati on Editi on Vol 14 No 16Jun.2009 对三十年农村土地制度改革的几点思考 崔美花

(八一农垦大学人文学院, 黑龙江大庆, 163319 [摘 要] “三农问题”的根本是农村土地制度问题。1978年十一届三中全会到2008年的十七届三中全会, 农村土地制度改革经历了30年的历程。30年来, 农村土地制度改革取得了巨大的成就, 但有需要研究和解决的问题。深化农村土地制度改革, 一是坚持五个原则的情况下, 充分尊重农民的选择;流转机制;三是明晰产权, 科学规划土地用途, 严格执行土地规划。

[关键词] 农村;土地制度;改革;流转

[中图分类号] F30111

1[文献标识码][作者简介] 崔美花(1971— , 女, ,。

正如十七届三中全会基础制度”。显然, “三农”问题的核心, 农村的许多矛盾和问题都是由土地问题引起的, 其政策的变化关系到加快推进社会主义新农村建设, 关系到农村和农业的发展以及农民收入的提高, 关系到社会主义和谐社会总体目标的实现。从1978年十一届三中全会到2008年的十七届三中全会, 农村土地制度

改革经历了30年的历程, 确立了“农村土地集体所有、家庭承包经营、长期稳定承包权、鼓励合法流转”的土地制度。30年来, 中央下发了十个中央一号文件, 先后颁布修改《森林法》《民法通则》《宪法》修正案、《土地管理法》《农村土地承包法》《农村土地承包经营权证管理办法》《农村土地承包经营权流转管理办法》等相关土地法规, 农村土地制度改革取得了巨大的成就。

一、30年农村土地制度改革取得的成就

发轫于20世纪70年代末的中国农村土地家庭联产承包制, 极大地调动了广大农民的生产积极性, 农民地权的扩大, 实现了农业增产, 农民增收, 农村发展。当时的农民分享到了土地工业化、资本化的收益, 全国涌现出类似大寨村、南街村、华西村这样的富裕村7000多个。家庭联产承包制度作为中国农民的一次伟大创举, 它不仅迎来了中国农业增长的黄金时期, 而且在很短的时间内解决了上亿人的温饱问题。农村贫困人口的绝对数量从215亿人下降到113亿人, 贫困发生率从3017%下降到1511%, 成为人类消除贫困历史上的一项奇迹。同时, 它使整个中国进入了改革开放时期。应该说, 中国的农民为启动中国的改革开放立下了首功。

二、深化农村土地制度改革需要研究和解决的几 个问题

“农村土地集体所有、家庭承包经营、长期稳定承包权、鼓励合法流转”的土地制度, 不能解决农业增长中的全部问题。在深化农村土地制度改革中以下几个问题需要研究和解决。

(一 农村土地所有权主体缺位, 农村土地集体所有 权的边界不清

《土地管理法》第十条规定:“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的, 由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理;已经分别属于村内两个以上农村经济集体组织的农民集体所有的, 由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理;已经属于乡(镇 农民集体所有的, 由乡(镇 农村集体经济组织经营、管理。”《土地法》还规定:“城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地, 除由法律规定属于国家所有的以外, 属于农民集体所有;宅基地和自留地、自留山, 属于农民集体所有。”这种法律上规定农地所有权归国家或集体所有的产权主体形同虚置。在实际操作中, 很大一部分农地的产权关系模糊, 具体权属不清。集体是什么, 边界不清楚。长期困扰着人们的土地所有权不明晰和使用权不规范的问题, 是基层干部对现行法律和政策理解有偏差而执行不力, 还是农村土地制度设计本身有问题呢?(二 农村土地流转机制不健全和不顺畅

中共十七届三中全会审议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出:“按照依法自愿有偿原则, 允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权, 发展多种形式的适度规模经营。”但决定并没有提出土地能否用来抵押获得贷款的问题。如果仅仅是流转, 就影响了土地作为一项资产的收益性, 是不完全的流转机制。另外, 宅基地流转的范围是仅限农村内部, 还是允许城市的人员、企业进来呢? 决定并没有说清楚。虽然法律规定我国农村土地归农村集体经济组织或村委会经营、管理, 但由于农地的产权模糊, 各级基层政府的行政干预, 使得土地交易过程中交易双方缺乏自愿平等的原则, 往往是政府得利, 农民受损。在这种行政干预下, 农村土地交易无法按市场化操作, 交易规则缺乏, 土地估价体系具有随意性, 缺乏科学合理性, 缺少完善的土地交易中介组织和监督机构;农村集体经济组织在土地交易过程中“统”的功能乏力等等, 导致农村土地无法流转顺畅。

(三 30年农地制度改革使农民地权扩大了, 但农民获得的农业地租和土地资本化收益下降了

从1988年开始, 土地制度发生了重大转变, 绝大多数

农民分享土地“农转非”, 但地租增值收益是下降的, 获得的土地资本化收益更是下降。进入90年代以来, 中央一直致力于在法律保护上, 甚至是扩大农民地权方面，做了不少工作, 如:出台《土地承包法》延长农民土地承包权期;《土地管理法》保护农民地权不受侵犯、并提高土地征用补偿标准;出台《物权法》促进农民地权流转、入股、继承等等。可是, 实际情况是, 和80年代相比, 农民在90年代获得的地租增值收益是下降的, 获得的土地资本化收益更是下降。以上这些问题存在的根本原因是农民土地权利的脆弱和贫困, 说到底是农民土地权利上的虚化。因此, 改革当下的土地制度, 使农民拥有实实在在的权利。

三、深化农村土地制度改革建议

根据中共十七届三中全会通过的《决定》, 中国将保留土地分别由国家和农民集体所有的制度框架, 土地不会“私有化”。与此同时, 改革现有征地制度, “乡统一的建设用地市场”, 土地“同权同价”。的问题,(一 , 充分尊重农民的选择

第一, 坚持《宪法》原则, 坚持和落实《宪法》规定的“土地村民集体所有制”, 如果违背了这一点, 土地就没有合法主体了;第二, 坚持土地所有权的惟一性原则, 农民集体是农村土地的惟一主体;第三, 坚持同地同权原则, 同样的土地, 不管是个人所有、集体所有或是国家所有, 不同主体都具有同等的土地权益;第四, 坚持地权必须依法承担相应的责任和义务———即多功能原则, 土地不仅是生产要素和私人财产, 还要承担粮食安全、公益事业、生态、社会稳定、村民自治等功能;第五, 坚持农民主体性原则, 农村土地处置权属于土地所有者———农民集体。笔者建议, 中央和地方政府或专家学者等都不宜直接插手农民和农民集体在地权经营和地权经营收益分配的自主决定权或选择权。要创新土地和土地金融制度来促进新农村建设, 在这一过程中, 应学习农民的实践, 尊重农民的实践和选择。农地农用是对的, 但应有更多的选择, 管制不应太死, 例如水稻田可以养鱼, 烤烟地也可种菜, 以便延长产业链, 达到增收的目的。(二 建立顺畅完善的农地流转机制

1.应尽快制定“农地流转促进方案”, 增设农地流转补 贴专项资金

目前农民承包地流转主要有转包、转让、出租、入股等4种形式。为了加强对农地流转的管理, 我国已经制订颁布了《农村土地承包法》《农村土地承包经营权流转管理办法》

(农业部发布2005年1月19日 , 但这些法规和文件中基本没有促进农户之间土地流转的内容。鉴此, 应尽快制定“农地流转促进方案”, 以期促进农户的规模经营, 培育有效率的专业农户, 让留下来的农民专心当好农民, 让转出去的农民安心当好非农民。其中, 重要的一项内容就是, 要在现有的各项农业专项补贴外, 增设农地流转补贴专项资金, 对出让农地的农民给予补贴。这在实质上等于国家承担了一部分地租。

2.允许农民抵押土地获得贷款

《物权法》及对土地承包经营权“不能抵押”的限制, 十

七届三中全会的决定也没有提出土地承包经营权能抵押的问题。但笔者认为, 这是作为产权的核心———处分权完整性的分割, 是对农民土地权益的剥夺, 会引起广泛的争议。应当修改法律, 允许农民抵押土地获得贷款。如果土地可以抵押, 农村正规的商业性金融就会发展起来, 整个农村经济就会被激活, 形成自我发展的机制, 而不是像目前这样高度依赖政府。

3.建立科学、完善的流转机制

一是依法确立土地流转的程序和方式。规定双方的权利和义务。二是建立科学合理的土地估价体系。杜绝土地价格确定的随意性, 以防集体土地资产流失。三是成立土地。保证土地交易的公正、合理, , 但必须以保护农。

4土地流转最大的好处就是加速城市化进程, 缩小城乡差距。如果继续保持二元户籍政策, 城乡差距会继续拉大。把失地农民留在农村并不能缩小城乡差距。因为种地的收入并不会因为土地流转而增加, 农村如果还是那么多人, 人均收入就不会增加。因此, 农村土地流转必须有户籍制度改革配套才行。

(三 明晰产权, 科学规划, 严格执行

十七届三中全会《决定》提出, 要“搞好农村土地确权、登记、颁证工作”。笔者认为, 在此基础上, 应“科学规划”及其“严格执行”土地用途规划。

第一, 改变土地权利结构, 确立多元化的土地产权制度, 让农民拥有充分的耕地财产权。第二, 各级代议机关通过制定土地利用规划, 按照规划的用途实施管理。把一定区域内的所有土地分为农业用地、建设用地、未利用地等类, 确定国家和省级政府之间的土地规划分工, 中央管规模, 省政府管到地块, 实行土地规划法制化。农民集体所有的土地, 如果规划为耕地, 就不能随意变为建设用地。如果规划为建设用地, 则可用于非农建设, 享有与国有土地同样的权利。

以上的建议最重要的是要有相对完善的法律制度保障。从开始就配套就约束, 就有相应确保农民生存生活生产的制度。改革是必须的, 步子也必须稳当。要让农民清楚明白, 政策和法规须公开透明, 尽量减少公共权力暗箱操作的可能性;制度要公开透明, 尽量杜绝资本强势横行霸道的可能。参考文献: [1] 中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定[OL].htt p://cpc.peop le.com.cn /GB /64093/64094/8194418.ht m l.[2] 杜润生.农村土地制度的变革之路[N ].中国宏观经济信息

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第二篇：农村土地制度改革思考与研究

农村土地制度改革思考与研究

内容提要:土地制度是农村经济社会的基石，是农村基本经营制度的核心，也是破解“三农”问题的根本着力点。本文通过对建国以来土地制度变革历程和土地制度改革经验的回顾总结，指出目前农村土地不完善有些是制度本身的缺陷造成的，有些是经济社会环境变化引起的。要进一步稳定和完善农村土地公有制和以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，从根本上解决当前存在的问题。关键词：农村 土地制度 研究

土地制度是农村经济社会的基石，是农村基本经营制度的核心，也是破解“三农”问题的根本着力点。随着农产品供求关系的变化，改造传统农业，发展现代农业，已成为农业发展的必然趋势。总结农村土地制度改革的经验，逐步建立适应社会主义市场经济体制的农村土地流转制度，对于建设社会主义新农村、统筹城乡发展和实现全面建设小康社会的宏伟目标具有重大战略意义。

一、农村土地制度改革的历史进程

新中国成立后，我国废除了地主阶级剥削的土地制度，经历了四次大的变革，逐步探索建立起农民集体所有制和以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。

第一次变革：从封建地主所有和租佃经营向所有权与经营权相统一的农民所有制和农村家庭经营体制变革，实现了耕者有其田。1949年9月第一次全国政治协商会议通过的《共同纲领》，要求有步骤地将封建半封建的土地所有制改变为农民的土地所有制，实现耕者有其田。1950年通过的《中国土地改革法》，为这次土地制度变革提供了法律依据。到1952年底，全国普遍建立了农民所有和农村家庭经营的土地制度。土地革命使农民成为农业生产的主体，实现了农业劳动力与生产资料的有机统一。从历史的角度看，这一制度安排适应了当时农村生恢复产力的客观要求。

第二次变革：从所有权与经营权相统一的农民所有制和农村家庭经营体制向土地集体所有、集中统一经营的土地制度变革，确立了农村土地公有制。为了促进农业生产专业化分工协作，实现土地资源优化配置，1953年开始了农业合作化运动，在不改变土地个体所有权与经营权的基础上，将土地等生产资料作股入社(初级农业合作社)，由合作社统一经营，农民按劳取酬，年终进行土地分红。1955年又掀起初级农业合作社向高级农业合作社转化高潮，即农民将土地所有权和经营权无偿入社，农民成为合作社的劳动者，形成所有权与经营权相统一的合作社集体所有、集体经营土地制。1958年夏秋之际开始的人民公社化浪潮，推动形成了“三级所有、队为基础”的土地所有制，实行队内统一经营、独立核算、按工分酬的经营管理体制。这种一大二公的农村土地制度，在建立之初对促进农业生产发展发挥了一定积极作用，但在技术落后条件下搞集约化生产、分配的平均主义和农产品计划流通制度，严重挫伤了农民生产积极性，逐渐形成农产品全面短缺的局面。

第三次变革：从集体所有、集体统一经营向所有权与经营权适度分离的集体所有制和以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制变革，彻底打破了高度集中的计划经济体制。1978年，我国波澜壮阔的改革开放先在农村获得突破，一些地方创造了多种形式以“包”为主的农业生产责任制，从包工、包产、联产到组，发展到“包产到户”、“包干到户”，最终形成以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。这一变革突破了一大二公、高度集中的人民公社制度，在坚持集体所有制的前提下，将土地承包给农户经营，极大地解放和发展了农村生产力。第四次变革：从土地承包经营权不得转让向允许农户在承包期内依法流转土地承包经营权变革，稳定和完善了农村土地制度。1988年12月通过的《宪法》修正案，解除了土地使用权流转禁令。在第一轮土地承包到期后，国家延长了耕地、草地、林地承包期，通过《土地管理法》和制定《物权法》、《农村土地承包法》等，明确家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转，以法律形式将改革开放以来农村土地制度改革的成果确定下来。从总体上看，建立在土地公有制基础上的以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，基本适应了中国特色社会主义市场经济的要求。

二、农村土地制度改革的主要经验

土地制度是农村生产关系的主要内容，牵动着整个农业、农村和农民的神经。改革开放以来，从基本国情出发，尊重农民首创精神，把解放和发展农村生产力作为第一要务，持续不断地完善农村土地制度，积累了一些必须长期坚持的成功经验。主要经验有四条：

第一，坚持土地公有制不动摇，确保公有制为主体、多种经营制度并存的基本经营制度。中国特色社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。土地是农村的主要生产资料，只有坚持农村土地国家所有和多种形式的集体所制，才能确保农村经济制度的公有制性质。在稳定和完善农村土地制度的过程中，虽然农村土地使用权的实现形式日益多样化，但始终坚持了农村土地制度的公有制性质不动摇、进一步深化农村土地制度改革也不动摇这根底线。

第二，坚持不断完善农村基本经营制度，使农村生产关系始终适应生产力的要求。纵观我国农村土地制度变革的历程，每一次变革都是生产力发展的结果，每一次变革都不同程度地促进了生产力的发展。随着农业发展方式、组织形式和经营模式的变化，必须不断完善农村土地制度，赋予农村基本经营制度新的内涵，激发农业生产要素更大的活力，促进农村生产关系高级化，实现农业生产现代化。第三，必须坚决维护农民的根本利益不放松，保证农产品供应充足。土地作为农业基本生产资料，不仅是国家粮食安全的重要保证，也是农民的命根和饭碗。中国无农不稳，农民无地不稳。维护和增进农民利益是农村土地制度改革的出发点和落脚点，在操作上必须把制度创新和维护农民根本利益结合起来。农村土地制度改革不但要适应农村生产力发展的根本要求，而且要确保农民收益稳步提高。第四，必须切实尊重群众首创精神，循序渐进推进农村土地制度创新。农民是农村生产力中最活跃的因素，是土地的直接生产经营者，农村土地制度必须反映农民发展生产的根本要求。我国历次农村土地制度创新，都是基层群众在生产实践中首先进行试验，积累经验后，通过国家政策或立法措施向全国推广，逐步建立新的土地经营制度。继续推进农村土地制度改革，仍然要发挥群众的创造力，采取农民自发探索与政府推动相结合的办法。

三、现行农村土地制度存在的矛盾和问题

随着社会主义市场经济体制不断完善，统筹城乡发展要求农村土地制度为城镇居民向农村流动开辟空间；发展现代农业要求农村土地制度有利于促进农业集约化生产；转变农业发展方式要求充分发挥市场在农村土地资源配置中的基础性作用。“三农”问题的根本是农村土地制度问题，农村的许多矛盾和问题都是由土地问题引起的。目前我国农村土地制度所确立的农地产权关系还不明晰，在建立和完善市场经济体制的过程中，农地产权主体模糊、权能残缺等内在缺陷不断凸现，导致农村土地的流转困境。

1、产权不清晰，农民的权益容易受到侵害。

土地产权是人们在土地占有、使用、转让、收益分配方面的权利关系，产权具有激励和约束功能，权责对称的产权安排可以成功地使外部性内部化。能够形成有效激励的产权结构具有完整性、排他性、明晰性、可分割性、可转让性和稳定性。土地承包拉开了我国农村的改革的序幕，土地承包调动了亿万农民的生产积极性，促进了农村和整个经济的繁荣。承包地不仅是农民重要的生产资料，而且是农民最基本的生活保障。但在我国，现行的农地产权制度存在一定缺陷，其主要表现为：土地权属关系混乱，所有权主体界定不清，内容界定不完整。

目前农村土地所有权主体呈现多样性。我国2002年8月29日由第九届全国人民代表大会常务委员会第29次会议通过的《中华人民共和国农村土地承包法》第16条规定，承包方享有下列权利:依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利，有权自主组织生产经营和处置产品；承包地被依法征用、占用的，有权依法获得相应的赔偿；法律法规规定的其他权利。从法律的规定来看，我尽管规定农村土地的所用权归集体所有，但各级管理处置权却由国家掌握，集体所有名不副实，再加上农村双层经营体制中，家庭经营层次日益强化扩大，农村集体机构对土地使用方面的监督、管理和调控能力也就非常有限了。《土地管理法》第十条规定：“农民集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理”，从法律条文上看农村土地集体所有权界限十分清楚，然而事实上，我国农村集体土地所有权主体是不明确的，产权是虚置的。一方面，法律没有明确国家所有的农村土地具体由哪一级政府代表国家行使所有权；另一方面，农民集体是一个抽象的概念，不符合产权主体的特征，而且国家通过立法和严格的土地管理措施制约农村土地产权主体的权利，导致农村土地的主要产权实际上由国家掌握。从产权内容来看，农村土地所有权不完整，现行法律只将占有权和部分使用权赋予集体经济组织等农村土地的所有权人，并且限定了使用方式即发包给集体经济组织成员，所有权人并没有农村土地的收益权和处分权。从土地承包经营权来看，一方面，现行法律明确规定，土地承包期满后由原承包经营权人继续承包，从法律上确认了农民对土地长期依法占有、使用和收益的权利；另一方面，法律又禁止使用土地承包经营权出资入股、抵押和担保等，致使农民土地承包经营权不完整。

当前，为适应发展现代农业需要而在农村推进的土地流转，特别是在我国中西部广大传统农业区，由于城镇化水平较低，吸纳农民就业能力不足，农村剩余劳动力向城市转移空间有限，以及农民自身知识技能储备不足，进城就业门路窄，无法在城市获得稳定的职业和收入，土地对他们兼有生产和社会保障双重功能，可以说是生命的依托、生存之本。在这些地方推进土地制度改革和土地流转，必须按照中央政策要求，矫正农村各级干部多年来形成的工作惯性视角，厘清农民对土地流转中的土地产权、经营权和流转收益权的困惑与担忧，立足围绕农业增效、农民增收这一主题，实现土地经营权良性流转、转出成果。

2、土地资源零碎化，不利于规模经营和集约化生产。

自家庭联产承包制改革以来，我国农业和农村发展取得了巨大成就，但为了充分体现社区成员平等取得土地使用权的权利，农村土地承包采取按人口平均分配土地的办法。按人口均分土地的制度安排，由于我国人多地少的特殊国情，使得农地经营规模特别小，加之实行好坏搭配以及定期调整等，又造成了地块的数量增加和分布零散。土地规模经营的推进却甚为缓慢，使得农民增收空间非常有限，同时也给控制农产品的质量标准和市场风险带来挑战。这种多地块、小面积、分散狭小的经营规模，不利于合理利用农业机械和水利设施，不利于实行合理耕作和采用先进技术，不利于调整作物结构和防止病虫害，不利于保持优良品种的纯度和品质，不利于增加农户对土地的投入，必然造成农业的粗放经营和低效益，并且与现代市场经济的大规模、集约化经营相违背，特别是与当前大力发展现代农业、提高农业效益相冲突。

现阶段农村土地流转和规模经营形成很多还处于自发性初级阶段的现状，田地肥沃程度不一，地理区域不佳，土地常常不能连成片，规模经营不好操作，风险也比较大，阻碍了规模经营的进一步发展。

土地规模经营的一个非常重要条件就是农民的自觉和自愿参与，但是传统农村一家一户为生产单位的自然经济惯性和部分农民恋土思想偏重，还没有摆脱小农经济思想的束缚；现实外出打工的艰辛使得农民把具有保障性功能的土地仍视为不可放弃的最后防线；少数农户的“忌富”心理，宁愿自己的田荒芜，也不给别人搞规模经营，从而制约了规模经营的形成。所以应采取各种形式深入宣传土地流转和土地规模经营的作用、意义及做法，提高广大农村干群的认识，消除广大农民的各种疑虑，消除传统的小农意识影响，使他们切实认识到，实现土地规模经营是实现农民致富的重要举措，是实现农村高质量小康的重要条件。

3、没有统一的土地流转市场，承包经营权流转不顺畅。

在我国，农地流转主要是指农地使用者的农地权利全部或部分地从一个主体转移给其他主体的行为，即农地使用权的流转。随着我国市场经济的不断发展，城市化进程的不断加快，大量的农业人口转为非农业人口，从事非农产业将不可逆转，这样就产生了土地流转的客观需要。农业用地在转变为非农业用地时，农民几乎没有议价的权利，导致大量土地交易徇私舞弊，养肥了一些开发商和一些腐败分子，让国家和农民双双吃亏。因为农民没有议价的权利，使得一些地方的土地交易成为一种黑箱操作，农民极度不满。为了解决这方面的问题，中央政府也出台了许多政策，但因为政策执行主体的利益往往与农民的利益不一致，结果使政策的执行总是被大打折扣。新的土地征用补偿标准，使农民的利益得到了较高程度的保障，但有效实行这个制度的成本仍然很高，真正消除一些地方政府在土地征用中对农民利益的损害。关键在于让市场机制发挥基础性的作用。农地使用权流转如果主要是农民自发的，政府或集体组织协调和服务缺乏，流转往往在亲戚、朋友、邻居间进行，交易成本大，流转关系不稳定，同时也限制了土地流向边际产出率高的使用者。在竞争激烈而自身又与市场联系不紧密的情况下，由于农民个人或家庭获得土地流转收入较少，其积极参与市场的动力不强，在市场交易谈判中也就容易处于不利地位，最终因与预期存在明显差异，土地流转失败可能性较大。因此必须建立农地使用权流转中介组织，发挥专业机构的优势，规范和畅通市场交易，促进农地资源的优化配置。而现实情况是中介组织不健全，土地流转的信息不畅通、不及时，无法真正建立起土地供给者与土地需求者之间的桥梁，导致统一的土地流转市场很难形成。由于缺乏农村土地承包经营权交易市场，难以形成反映真实价值的农村土地承包经营权流转价格，农民只能是较低价格的被动接受者，宁愿撂荒、交由他人代耕而不愿流转土地承包经营权，造成农村土地承包经营权流转难。有意愿出让的农民找不到租赁者，而一定经营能力农户则因信息不畅找不到合适的土地来进行规模化经营。

土地流转的中介组织不健全主要还表现在缺乏土地测量评级，土地评估以及从事土地信用，融资和保险等的中介服务机构。使土地的跨区域流动难以实现。现行法律虽然允许依法流转承包经营权，但集体经济组织内的其他成员具有优先受让权，而且采取转让的方式流转土地承包经营权必须经过发包人同意，土地承包经营权流转还存在很多无形的制约。

4、法律法规体系不完善，操作的随意性较大。

如同一切公有资源一样公有土地只要它拥有足够的价值，必然会成为强者掠取的对象。土地承包法实际上显示了国家、集体和农户对土地所有权的分割，但却没有明确地合理地界定它们之间的权利边界。土地承包法的本意是要克服传统集体所有制的弊端，但又想继续

维持集体所有制的框架，不免在逻辑上漏洞昭然，在实践中弊端丛生。当法律不能清晰界定权利边界，或者界定之后又不能维护这种界定的有效性，实际的政治力量就要发生作用。这其中最大的问题是在政治关系中处于弱势地位的农民会受到利益的侵害，而法律本来想削弱的“集体”力量却因现实的政治关系而得到加强。大量调查发现，地方政府和乡村干部对土地控制的强度决定于下述方面的因素。第一，国家权力的配置状况。地方政府违反中央土地承包法关于承包期限的规定几乎没有任何风险。土地承包的频繁调整已经不是村干部的行为，而变成乡里、县里的行为。县政府把调整土地作为一个时段的中心工作去抓。县政府调整土地承包期限的动力在于增加税收。在目前政治权力格局之下，每一级政府对上级政府都有很强的隐蔽信息的能力，除非有告状事件（特别是集体“上访”事件）发生，上级部门并不纠正下级的违法行为。从立法来看，目前仅制定了农村土地行政管理、所有权归属、土地承包经营等方面的法律法规，相当一部分农村土地关系仍由政策性文件和地方法规来规范，下位法超越上位法的现象还在一定范围内存在。从法律法规的内容来看，重实体规定轻程序规定的问题比较突出，不同法律法规之间关于所有权主体、土地承包经营权抵押担保等关键问题的规定相互冲突，难以有效规范农村土地的生产、使用、收益和处置等活动。从法律适用来看，由于多部同位法交叉规范农村土地关系，以及法律法规对农村土地关系的一些规定比较模糊，出现了一些部门、地方选择性地适用法律法规的问题，难以维护法制的统一性和权威性。

此外，户籍制度改革、农村综合配套改革以及支农惠农措施等制度和政策调整，使农村土地制度和经营体制的环境正在发生深刻变化。农村家庭人口自然增减，不同家庭人均承包耕地面积呈现持续扩大趋势；大量农民转移就业，造成投入降低、粗放耕作甚至弃耕、撂荒等问题；同时，城镇化和工业发展大规模征用耕地，土地征用制度不科学，导致土地承包纠纷不断增多。

目前农村土地制度存在的问题，有些是制度本身的缺陷造成的，有些是操作不规范导致的，还有一些是经济社会环境变化引起的，从根本上解决这些问题，必须进一步稳定和完善农村土地公有制和以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。为解决农村土地制度面临的突出问题，近几年有关部门和地方大胆探索，积累了有效的做法和经验。如正在推广的集体林权制度改革，允许把森林、林木和林地使用权作为抵押、担保、出资入股的条件。

四、农村土地制度改革的基本着力点

统筹城乡发展要求农村土地制度为城镇居民向农村流动开辟空间；发展现代农业要求农村土地制度有利于促进农业集约化生产；转变农业发展方式要求充分发挥市场在农村土地资源配置中的基础作用。为此必须建立归属清晰的农村土地产权制度，构建市场化土地承包经营权流转机制，形成有序流畅的土地承包经营权流转机制，健全以法律为手段的农村土地权益保护制度。

第一，建立归属清晰、权能完整的农村土地产权制度。目前农村土地实行国家所有制和劳动群众集体所有制相结合的所有权制度，其中国家所有的农村土地交由集体经济组织经营，劳动群众集体所有制包括农村集体所有、村内两个以上农民集体所有、乡镇农民集体所有等三种形式。进一步明确农村土地所有权主体，可以考虑由县级人民政府代表国家行使国家所有的农村土地所有权，科学界定农村土地所有权主体，逐步将经济管理职能与村委会的社会管理、公共管理职能分开，简化农村土地所有权主体结构。在此基础上，适当拓展农村土地承包经营权的权能，有条件地允许以农村土地使用权作为抵押、担保、出资入股。

第二，探索建立农村土地使用权评估制度。尊重农民对承包土地的长期使用权，发挥市场在农村土地使用权价格形成中的有效作用，借鉴我国固定资产评估的经验，考虑农村土地的功能，建立以市场为基础，现代评估方法为手段，职业化、专业化、社会化的评估机构为依托，完善的法规体系为保障的农村土地评估制度。经过科学评估确定的农村土地使用权价值，可以作为转包、出租、互换、转让、抵押担保、出资入股的定价基础和确定征地补偿的主要依据。

第三，逐步建立农村土地产权流转市场。参照我国目前各类产权交易市场的做法，运用信息化的交易平台，遵循依法、自愿、有偿的原则，开展农村土地产权交易市场试点，逐步建立区域性和全国性的农村土地产权交易市场。可以先在县域范围内进行农村土地产权交易市场试验，取得经验后再全面推开。配套推动建立农村土地产权国家赎买制度，对举家转为非农业户口，以及举家流入城镇就业达到一定年限并纳入城镇社会保障体系的家庭所承包土地，由国家按照剩余承包年限和收益现值法评估的价值赎买。国家赎买的土地所有权属于国家，优先用于解决人均承包耕地面积差距过大问题，剩余部分按照市场化原则租赁给农业产业化企业经营。逐步放开政策，允许城镇居民携带资金、技术到农村租用土地承包经营权从事农业生产等经营活动，推动城乡统筹发展。

第四、正确划分政府和市场在农村土地管理中的作用。进一步转变政府职能，减少政府对农村微观经济的干预，发挥市场促进农村土地资源优化配置的作用。政府应通过制定法律法规、土地利用规划等，调控农村土地用途结构，保证国家粮食安全；依法进行农用地转用审批和监督检查，维护农村土地使用权市场秩序；出台相关政策，引导农村土地集约化经营，转变农业发展方式。农村土地产权交易、土地资源配置等应在完善市场规则的基础上逐步交由市场机制解决。第五、加快完善农村土地法律法规体系。抓紧修订《土地管理法》、《土地承包法》、《物权法》以及农村土地相关法律法规，消除法律法规在农村土地制度规范上的冲突，明确原有农村土地所有权主体、权能等方面的模糊规定，并为深化农村土地制定改革留有法律空间。在此基础上，率先在经济特区、国家改革试验区推进农村土地制度改革试点，就农村土地使用权市场定价机制、价值评估制度、使用权流转机制以及农村土地使用权转让、抵押担保、出资入股等重大问题进行试验，条件成熟后制定统一的土地法典，将城乡土地的产权归属、产权功能、权利义务、使用权流转程序等纳入一部法律。同时修订《公司法》、《担保法》等相关法律，逐步形成以宪法为原则、城乡土地法典为主体、相关法律法规有效衔接配套的土地法律法规体系。

第三篇：我国农村土地产权制度改革的几点思考

我国农村土地产权制度改革的几点思考

牛凤瑞

一、我国正处于土地利用结构大变动时期

城市化是我国低成本实现现代化的必由之路。城市化提高社会要素整体配置效率，没有城市化依托的工业化将支付极高的分散化成本；一个社会从事农业的劳动力越多，物质财富的代际积累能力越弱，一个大多数人生活在农村的大国要实现现代化是不可想象的，解决“三农”问题的主导权在城市而不是在农村；城市是节能减排、发展循环经济的依托，也是优化经济结构的主体和第三产业发展的依托，享受同等生活水平在城市消费比在农村更节约。在完成工业化和实现城市化过程中，城市建设用地大规模扩张，农村建设用地大幅度减少是历史的阶段性必然。

合理的城市化用地是更集约的用地。满足合理的城市化用地需求不会对我国粮食安全形成威胁，而是践行保护耕地基本国策的重要前提，也是实现城市化必须支付的成本。因为在城市化用地增量和农村建设用地减量之间存在着后者大于前者的置换关系。我国城市建设人均用地与农村居民点人均用地之比在1:2以上。以80%以上的人口居住在城市计算，我国为实现城市化需要增加耕地占用面积的上限为6000万亩（约4万平方米公里），而理认上农村居民点占地可以置换为耕地的面积在1亿亩（6.67万平方公里）以上。近十年来，在我国减少的1.2亿亩（约8万平方公里）耕地中，近80%为退耕还林，城市化用地仅占不足10%。我国没有实现耕地减量与增量的置换，是城市化相关政策滞后的结果。

二、我国农村土地制度私有化现阶段不具可行性

我认同以下观点：明晰产权是完善社会主义市场经济体制的重要前提；社会主义目标的实现不一定以公有制为主体，而主要取决于社会剩余价值公平合理的分配制度。但我国农村土地由集体所有制改变为家庭所有制，在现阶段不具可行性。其一，完成工业化、实现城市化是社会结构和利益剧烈分化、重组的阶段，也是广大农村居民割断与土地联系、向城市迁移的过程。在此阶段根本改变农村土地所有制关系，将加剧社会矛盾，增加社会振荡，提高城市化、工业化社会成本。其二，农村居民的大量减少和居民家庭人口结构的变动，大大增加了农村居民身份认定以及建立土地家庭所有制的难度，有时甚至成为不可能。其三，维系目前的农村土地集体所有制，构建土地所有权与使用权分离制度，同时在破除城乡二元体制、城乡居民平等分享城市化成果上寻求出路，要比全盘否定农村社会主义改造（现实是前进的起点，接受现实不等于肯定形成现实的历史原因）更为稳妥，更易协调各方面利益关系，减少社会风险。

三、坚持耕地家庭承包制长期稳定

我国改革开放是由农村起步的，农村改革的核心是耕地的家庭经营。家庭经营冲破了集体经营对农业生产力的束缚，从根本上改变了我国农产品供求关系，为快速推进工业化和城市化提供了必备的物质基础。耕地家庭承包经营必须长期稳定的理论依据是其适应了农业生产的特点。第一，农业是大田生产，具有高度的分散性，自然风险和市场风险并存，是自然再生产和经济再生产的统一，要求经营者的自主决策和执行的高度统一。家庭作为社会的细胞，正是实现这种经营决策与执行高度统一的最适合的单元。第二，农业的生产时间和劳动时间相分离，要求责权利的高度统一，对劳动的最终成果负责，只有在家庭经营层次上才能适应这种分离。第三，农业生产较少对大规模劳动协作的依赖，农作物从播种到收获的整个过程，一个家庭成员大多可以胜任，大大减少了农业经营的管理成本。第四，规模化经营是农业现代化的标志，也是农业劳动生产率提高的前提，而家庭经营与规模化经营并非非此即彼。随着农业现代装备的广泛使用，家庭经营也完全可以实现规模化。美国的家庭农场已经证明了这一点。所以，只要农业生产的特点不变，农业的家庭经营就具有合理性，就应该坚持长期稳定。而“耕地家庭经营是适应目前农业生产力水平的”传统提法，则是为取消和改变农业家庭经营埋下的理论伏笔。

四、农村建设用地流转的中心环节是城乡建设用地的置换

城市的本质是人口和非农业的大规模高度聚集。从人多地少的基本国情出发，我国必须走集中型的城市化道路。所谓集中型城市化的基本内涵，一是要有一个较高的城市化率，60%不行，70%也不行，至少应达到80%以上；二是大城市、特大城市的率先发展，大城市人口点城市人口较高比率；三是若干个不同等级、不同辐射范围的都市密集区的形成与发展；四是城市的紧凑型空间布局，即在一定地域内布置较多企业，容纳较多的人口，实现土地的节约、集约利用。在城市建设用地面临巨大增量需求与国家实行城市建设用地严格计划控制政策存在尖锐矛盾的背景下，实现城乡建设用地数量和空间的转换，既是满足城市建设用地增量需求，突破国家用地政策约束、减少地方违规风险的有效途径，又是在更大范围内优化土地资源配置，推动城市化和农村现代化建设的战略举措。而农村建设用地仅仅在农村区域范围内的流转，虽然也是一种土地资源配置的优化，但仍然是在城市二元体制下的一种延伸，对城城乡整体的协调可持续发展较少全面的长远的谋略。

五、农村建设用地向城市流转的核心问题是城市土地级差地租的合理分配

农村建设用地向城市流转有两种情况，一是城中村（准城中村改造是城中村改造的提前）改造。随着城市规划建设范围的扩张，城市近郊农用土地被大规模占用，出现了一批城中村（准城中村）。城中村（准城中村）的存在与发展客观上为进城的农民工提供了租金低廉的住房，增加了村籍居民的收入，降低了城市化的初期成本。但随着城市现代化水平的提高，又成为城市脏乱差、黄赌毒的滋生地，社会安全风险日益增加，因此，其更新改造被提上日程。二是远离城市的农村地区随着人口的大量减少和乡镇企业向园区的集中，建设用地向城市城市转。两种农村建设用地向城市的流转都已成为社会冲突的高发区。前者直接表现为城中村（准城中村）改造后的土地升值收益分配问题，后者间接表现为相关农村居民如何平等分享城市化成果问题，也与土地的级差收益密切相关。

事实上，城中村（准城中村）改造土地的升值，乃至城市土地的升值（级差地租）是社会投资集中的结果，而与土地的使用者个人投资和努力没有关系。理论上城市土地级差地租收益应归社会所有。城市政府代表社会掌控这笔土地收益用于公共基础设施建设和其他社会公共服务品的供给，从而惠及全体市民，推动城市和谐、可持续发展。这一过程虽被诟病为“土地财政”，但其实质是城市土地发挥社会再分配中介作用的表现。城中村（准城中村）改造对原住居民而言，既是其占用土地级差地租的变现，也是迅速改变其自身居住条件和经济地位的契机。对城中村（准城中村）居民因改造受损的合法权益进行合理补偿，包括某种社会、精神层面的补偿，是必要的和理所当然的，但也要防止因为高补偿而大幅度增加城市现代化建设成本，防止因拆迁暴富形成新“房主”和食利阶层以及由此引发的一系列社会问题。这里存在着政府、拆迁户、开发商和未来商品房购买者四个方面的利益主体，这四个方面的利益主体形成了相互依存、一损俱损、一荣俱荣、没有起点、也没有终点的利益循环链。政府土地财政收入过多、拆迁户补偿标准过高、开发商利润过大，最终都将转嫁到房价上去；而房价过高又会造成生活成本上升、工资增加、企业竞争力和城市活力下降。城中村（准城中村）拆迁不成，各方都是输家，而没有赢家；改造成功才能共赢。政府作为利益攸关一方，又是各方交易规则的制定者、各方利益博弈的协调者和仲裁者，在城中村（准城中村）改造中居关键地位。变现城中村（准城中村）占地级差地租及其对各利益相关方的合理分配，是对城市政府执政能力和智慧的考验。至于远离城市的农村土地向城市的流转则要在统筹城乡发展层次上深化改革，构建新的机制。

六、在统筹城乡发展的框架内构建农村土地使用权流转机制

统筹城乡发展是缩小城乡地区差距的根本性政策，而城市化则是破解“三农”症结的总钥匙。统筹城乡发展不是城市向农村看齐，而是农村向城市看齐；也不是简单的城市支援农村，而是破除城乡二元体制壁垒，实现城乡一体化发展。一是农村居民拥有进城的自主决策权和选择权，二是已经进城且有相对稳定工作岗位的进城农村人口平待享有市民权益，三是逐步实现城乡公共服务的均等化。以城带乡的前提是城市带动农村发展能力的强大。我国农村相对不发达的深层根源还在于城市的相对不发达，在于城市带动农村发展的能力还不够强大。在当代，农村在实现自我循环、独立发展是不可能的，必须与城市的发展融为一体。以往备受推崇的“农村城市化”仍然囿于城乡分割的发展思路之中，逻辑上不通，实践也不可行。因为农村既然已经城市化，就不再是农村，而是城市。“农村城市化”的正确表述应是农村现代化。

土地是农业生产的基本要素，同时担负着重要的农村社会保障功能。要定富裕农民必须减少农民，而减少农民的根本途径是让农民进城，是实现城市化。只是减少农民，留下来的农民才能增加农业资源的人均占有量，实现规模经营和农业劳动生产率的提高。同样，一个庞大的长期被排斥在城市体制之外的农民工群体意味着新的城市内部的二元社会结构的存在，形成新的城市内部的二元体制这将成为城市和谐发展、可持续发展的障碍。农村土地集体所有、城市土地国有是我国基本的土地制度。农村土地转变为城市土地必须经过国家征用程序。统筹城乡发展的重要任务之一是改革农村土地使用权流转机制，实现两种土地制度的低成本对接和整合。农村土地使用权向城市流转的改革方向是把进城农民的土地权益与进城后平等享有市民权益挂钩，以土地权益换取城市的社会保障、住房、就业培训、子女教育等权益方面的优惠。由于我国大规模的异地城市化，这种改革的最大难处在于迁入地与迁出地利益关系的平衡问题。农村建设用地向城市流转体制改革的方向是构建城市建设用地增量与农村建设用地减量的数量抵消机制和空间置换机制。可以考虑建立国家和城市两级土地银行，运作进城农民的土地使用权收购、储备、投资、开发、农民权益置换以及城乡之间和区域之间的利益平衡关系。但在具体操作上则应鼓励地方因地制宜地加以实践与创新。

第四篇：农村土地制度改革若干重大问题

中国农村土地制度改革若干重大问题分析

一、中国农村土地制度改革回眸与评述

1978年，中共十一届三中全会全面把握国内外发展大局，尊重农民的首创精神，率先在农村发起改革，即“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”的中国农村改革以磅礴之势迅速推向全国。这种改革的实质就是将“大包干”由农民的意愿上升为国家政策，满足了农民在“自家地里种地”的愿望，极大 地调 动了农民的生产积极性，适应了当时的生产力发展水平。因此，中共十届三中全会决定，要“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”。

（一）农村土地使用制度改革

即“大包干”政策实行以来，之所以成为长久不变的政策，是因为取得了有目共睹的巨大成功。

（二）改革盲点

农村建设用地资产沉睡与“以乡养城”的土地征收制度一直延续。

二、农村土地制度改革若干重大问题解读

（一）深化农地经营制度改革切忌急于求成中国农村的改革与发展

按照邓小平的预料，会出现“两个飞跃”，第一个飞跃就是“废除人民公社，实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”，这个飞跃中共十七届三中全会总结为“以磅礴之势推向全国”，是我国农村基本经营制度，必须长期坚持。农村改革与发展的第二个飞跃，是“适应科学种田和生产社会化的需要，发展适度规模经营，发展集体经济”。邓小平指出：“这是又一个很大的前进，这是很长的过程。

中国农村土地制度改革若干重大问题分析

（二）农村土地制度改革必须坚持中国特色的原则，走综合改革的道路

我国农村土地制度改革必须坚持中国特色，即在坚持土地集体所有制的原则下推行土地使用制度改革，就是寻求符合中国国情的方法和途径破除制约城乡发展一体化的土地制度障碍，全面推进地籍管理制度、土地产权制度、土地市场制度、土地征收制度和农村宅基地制度等综合改革。唯此，才能实现以确权为核心的土地制度改革目标。确权就是要明晰农村土地产权，强化土地物权，让农民充分享有土地用益物权。

1.地籍管理制度改革：地籍调查与测量是基础，确权发证是目的

推进农村地籍管理制度改革的目的是保障农民土地财产权不被侵犯。因此，当务之急是要在做好农村集体所有的农地和建设用地的登记、确权和发证工作的基础上，加快推进农地和宅基地的地籍调查与测量，做好农地承包经营权、宅基地及其附属设施用地用益物权的登记、确权和发证工作。

2.土地权属厘清：弱化集体土地所有权是前提，强化农民土地使用权是关键

现行的农村集体土地所有制，类似于“物权法”中讲的“共有产权”，是几乎不能退出的“共同共有”。目前，只要讲土地是农村集体所有，那么集体的“代表”即村干部就可能会行使自己的控制权，农民土地承包权面对集体所有权，显得十分脆弱。因此，必须改变这种局面，使“共同共有产权”的适用范围减少到最低限度。今后，土地关系的调处可以逐步实现社会化、法制化，避免由少数村干部说了算，即使有了土地纠纷，当事人可以通过仲裁机构或者法院解决问题，行政村或农村社区干部只管居民授权的公共事务。改革后，现有土地承包经营权的归属不变，仍可以长久享用，可以抵押和继承；运用规划规定土地用途，制约产权，实行农地农用；运用法律和政策，完善流转机制，规定受益标准和受益方式；采取土地整治手段，逐步实现土地集中经营，居民集中生活，为政府提

中国农村土地制度改革若干重大问题分析

供基本公共服务建立平台，为城镇化发展奠定基础。

3.土地职能的发挥：完善土地职能是基础，发展壮大集体经济是目的

发展壮大集体经济，可以解决农村基本公共服务建设的投入问题，是全面建成建设小康社会的坚强支柱，是实现农民共同富裕的重要手段，是增强服务功能，促进经济发展的物质基础，是加强农村基层组织建设的迫切需要。因此，发展壮大集体经济，是深化农村改革的重要基石。从土地制度改革的视角来讲，就是通过进一步完善农村土地职能，实现发展壮大集体经济的目的。首先是在符合规划、严格用途管制的基础上，要把更多的农村建设用地留给农民集体开发，让农民以土地作为资本直接参与工业化和城镇化，分享土地增值收益；其次是国家要放开政策的口子，允许农村集体经济组织，在不违反规划的前提下，利用集体建设用地置换指标在城镇发展工业园区、商业园区甚至房地产业，尤其是鼓励建设农民创业园；第三是成立多种形式的农业合作社，通过农地流转，发展规模农业、休闲农业和乡村旅游等。

4.农地流转与经营

家庭经营是主体，其他形式是补充，准入与监控制度是保障家庭经营不仅适应以手工劳动为主的传统农业，也能适应先进科学技术和生产手段的现代农业，是最适宜的农业经营方式。我国的资源禀赋决定了我国农业现代化既不能采用北美等发达国家以大规模农场为特征的发展模式，也不能采用拉丁美洲的大公司农场与小农户并存的“双元化”发展模式，应该根据中国国情，发展中国特色的现代农业，即在土地流转过程中，要确保农民家庭承包经营的主体地位。让公司法人大规模地流入农地，成为农业的经营主体，把农民变成农业工人，只是农村土地流转的一种方式，不是方向。因此，应该设置门槛，限制在有限的耕地上工商企业以资金雄厚的资本实力去和弱小的农户争夺耕 地经营 权。《决定》虽然指出“鼓励和引导工商资本到农村发展适合企业化经营的现代种养业”，但并不意味着所有的企业家都允许投资农业，即农地流转要设置条件，防止形成新一轮掠夺农村土地资源的运动。因此，必须建立土地流转准入制度和监控制度，保障流转土地的用途不变和高效利用。准入制度的核心是对土地流入者的资格进行认

中国农村土地制度改革若干重大问题分析

证，包括资信条件、经营能力、管理水平等。通过建立土地流转准入制度，规范土地流转行为，培育大批农场主；监控制度就是对土地用途和经营水平进行监控，发现流转土地的利用违反规划用途，或利用效益低下的，采取警告、整改、罚款和收回流转土地的惩罚措施，确保农地农用和高效利用。

5.建设用地资产显化和实现：建立城乡统一的市场是途径，市民购地做房是禁区

遵循同权同价，即国有土地与集体土地权利平等的原则，以建立农村建设用地储备制度为平台，构建城乡统一的建设用地市场，城镇建设用地的“增减挂”指标必须通过市场，采用“招拍挂”的方式获得。目前，可以尝试以行政村或农村社区为单位成立农村建设用地储备中心，负责本集体建设用地包括宅基地的回收、整治、出让、出租和分配等，以显化、盘活和实现农村建设用地，主要是宅基地资产价值，走用土地经营农村的发展之路。

6.征地制度：综合改革扩权利，释放红利归农民

必须改革现行土地征收制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例。首先是改革补偿安置标准。补偿标准的确定不仅要考虑农地质量、规划用途、土地投资利息、有害或不良影响、干扰损失和重新安置的困难等，而且还要权利补偿，包括征地集体和农民的土地所有权和土地承包经营权的补偿，以及征地农民的生存保障权、发展权、生态安全权的补偿；其次是改革分配方案。主要包括调整分配比例、让农民“保权增利”、消除“同质异途”补偿安置悬殊的弊端等；第三是改革安置方式。要区别不同地区和安置对象，采取包括保险安置、创业安置、就业安置和货币安置等多种形式。

三、结语

中国农村土地制度改革是农村人民公社“大锅饭”体制下，小岗村农民在生活环境胁迫下的发明创造；中国城市土地使用制度改革是在城市国有土地“无偿、无限期和无流动”的体制下，深圳市政府在囊中羞涩的窘迫环境胁迫下的发明创

中国农村土地制度改革若干重大问题分析

造。中国共产党始终代表中国最先进生产力的的发展要求，始终代表中国先进文化的前进方向，始终代表中国最广大人民的根本利益，及时地把群众的发明创造上升为国家政策，使改革获得了举世瞩目的成就。如今，我国成为经济强国、政治大国，均得益于改革开放。当前，我国改革已经到了深水区，面临着一个历史性的攻坚期，必须以攻坚的勇气进一步推进改革。中共十八届三中全会及时作出了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，表明了中国共产党带领全国人民进行改革攻坚的勇气和决心。当今的改革，深化农村土地制度改革是重中之重，即只有通过深化农村土地制度改革，才能破解新型城镇化过程中地从哪里来、钱从哪里来和人到哪里去的问题；唯有深化农村土地制度改革，才能为城乡发展一体化，推进“四化”同步建设提供强大动力。

中国农村土地制度改革若干重大问题分析

参考文献

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［5］邓小平．邓小平文选［Ｍ］，北京：人民出版社，1993：355．

第五篇：中国农村土地制度改革

中国农村土地制度改革

摘要：农村土地制度不仅直接影响到中国土地资源的保护和农业生产的可持续发展,还关系到整个国民经济的宏观运行和行业效率,也关系到中国农村的政治稳定。加快农村土地流转，是建设现代化农业的客观要求和推进城乡统筹发展的关键。当前我国农村土地流转中存在土地用途改变、有效需求不足、流转期过长等问题，解决的方法就是要依法依规办事、积极开拓市场及加大金融扶持等，以确保农村

【1】土地流转的健康发展。

关键词：土地流转

农村土地制度改革

城乡统筹发展

规模经营

引言：土地制度是农村的基础制度，党的十七届三中全会明确提出：要进一步健全严格规范的农村土地管理制度。【2】集体土地流转是当前农村基本经营体制的一次创新，涉及到土地资源的整合，涉及到农业产业结构的调整，涉及到农用地结构的调整。其包括农用地承包经营权流转和农村集体建设用地使用权流转两个方面。土地管理工作最大问题是怎样才能既保障经济发展对用地的需求，又能保护耕地实现国家粮食安全。土地综合整治，可以有效促进农村土地从粗放、低效利用向集约、高效利用的转变，释放建设用地空间，增加有效耕地面积，实现经济发展与农业生产统一发展，是解决土地管理问题的有效途径，同时可以促推新农村建设，拉动经济增长。

一、当前中国农村土地制度改革的现状与问题

土地政策的显著特点是强调中政府要实行世界上“最严格”的土地政策,以保护中国日益紧缺的土地资源,控制乱占和滥用土地。农村住房建设过度占用耕地也已经达到触目惊心的地步。而自然村目前仅有少数人居住,严重“空心化”。同时，目前农民上访和投诉中涉及到的土地案件已经占到全部上访和投诉数量的首位。据估计,全国失地农民数量达到3000万以上。【3】从近年土地被征用的数量和国农民人均土地面积这两方面判断,3000万失地农民的数量估计并不为过。少数农民因为得不到合法的土征用补充费用,与村集体的干部和地方政府发生冲突,成为常年上访户。还有的地方农民集体与征地单位或地方政府对抗,造成严重的地方社会治安问题。农村土地承包法》使所有权在国家与集体、农户之间发生分割土地承包法实际上显示了国家、集体和农户对土地所有权的分割,但却没有明确地合理地界定它们之间的权利边界。深入想,这种界定是不可能的。土地承包法的本意是要克服传统集体所有制的弊端,但又想继续维持集体所有制的框架,不免在逻辑上漏洞昭然,在实践中弊端丛生。

二、土地制度改革的政策建议

(一)农地制度的改革路径农地国有化主张退出权”方案设计。建立混合所有制的主张。.改革建议假设中央政府采用下述农地制度改革的方案:1)农村耕地承包权独立化、长期化、商品化。(二)农地征用制度改革1.现行制度的不合理性现行法律规定的不合理性是显而易见的。如果只是农业用地的所有权转移,地价作为年收益的6至10倍是合理的2.农地征用改革方案第一,把现在村集体的土地出让权力和收益享有权利完全拿掉第二,在商业性的耕地占用中,用一个新的税种替代耕地占用补偿金的征收,并由国税部门负责征收。第三,土地交易的行政监管部门实行垂直领导。中央政府已经考虑实行这个制度。土地监管部门负责认证土地交易价格的评估机构的执业资格。第四,由土地法庭作为土地交易纠纷尤其是交易价格纠纷的最后裁决机构。第五,借鉴发达国家的经验,制定土地(或土地使用权)交易价格条例,规范土地的商业性交易和公共部门的征用行为。第六,在目前城市公有土地实行国家所有制的情况下,可以考虑延长土地使用者的使用年限到100年,待条件成熟以后,可以进一步深化所有权改革。3.尝试建立“国家失地农民账户”和“国家失地”农民保障基金”。

三、农村土地流转的问题及对策 加快农村土地流转，是建设现代化农业的客观要求和推进城乡统筹发展的关键。当前我国农村土地流转中存在土地用途改变、有效需求不足、流转期过长等问题，解决的方法就是要依法依规办事、积极开拓市场及加大金融扶持等，以确保农村土地流转的健康发展。

（一）当前农村土地流转中存在的问题分析1．土地流转后改变农业用途。新路村的土地流转后，一般用作为建设木材市场、建材市场，还有建楼房以用于出租。土地流转后因改变土地用途而导致土地质量下降，缺乏耕地保护和可持续发展意【4】识。2．土地流转的有效需求不足。在调查中发现，各地农业产业化龙头企业和各类合作社组织在土地流转过程中起了重要的推动作用，然而农业产业化企业在土地的使用价格上让其退而止步。3．土地流转期限过长侵害农民的根本利益。土地经营权的长久不变是从根本上保证土地属性和农民利益，但是，一旦出现土地大规模的长期流转，就有可能产生圈占土地现象，将直接影响农民利益。4．土地流转后带来的社会压力土地流转，尤其是规模化经营导向的土地流转，必定会提升农业生产的集中度和机械化程度，从而无法避免地产生大量的农村剩余劳动力，对城市消化农业人口的能力是一个严峻的考验。5．土地流转过程中金融支持不足在目前农土地高度分散的土地格局下，小农经济很难积累起大量资本，因为高效农业的投入巨大，而回报周期长，需要大量的资金投入。

（二）改进措施及政策建议．确保土地流转的可持续发展土地不但是农民最基本的生产资料也是农民最基本的生活保障和社会保障，是农民最大的利益所在，也是农村最大的稳定因素。因此，必须尊重农村生产力自身发展规律，尊重土地流转的内在规律，尊重农民的意愿，从该地的实际条件出发，因地制宜，稳妥推进土地流转。2．积极开拓土地流转的市场需求首先，探索建立土地使用权转让机制，允许农村土地在一定范围内流转，并通过市场机制形成合理的土地转让价格。3．合理确定土地流转周期从新路村土地流转的个例来说，一方面，专业大户或农民专业合作社等经验实体希望能将土地长期稳定下来，形成稳定的规模经营。4．做好土地流转后的后续工作农村土地使用权流转为农业劳动力转移创造了条件，同时，只有农业劳动力实现了稳定、大规模的转移，才能加快农村土地使用权流转进程，促土地适度集中、规模经营。5．加大对农村土地流转的金融支持力度①建立多层次多渠道的农村金融机构体系支持土地流转。②出台对土地流转方面银行贷款配套政策。【5】 参考文献：

【1】当前中国农村土地制度改革的现状与问题

党国英

(中国社会科学院农村发展研究所,北京100032)第44卷第4期华中师范大学学报(人文社会科学版)2005年7月

【2】农村土地流转的问题及对策

王慧青 尹少华

（中南林业科技大学 农林经济管理研究中心，湖南 长沙 410004）

【3】 农村土地流转状况调查与思考

黄延信

张海阳 李伟毅 刘 强

《农业经济问题》(月刊)2011年第5期

【4】 <农村土地与农民的社会保障> 姜长云

国家计委产业发展研究所 【5】<中国农村土地承包经营权的产权残缺与重建研究>

钱忠好 经济学研究