浅谈对预算会计制度改革的几点思考

第一篇：浅谈对预算会计制度改革的几点思考

浅谈对预算会计制度改革的几点思考

来源：磁铁 http://www.xiexiebang.com

摘要：随着我国经济和行政事业单位的发展要求，预算会计应该适应挑战进行改革，主要从管理模式、核算基础、制度和报告体系等方面进行调整。

目前，以部门预算、国库集中收付和政府采购等3项制度改革为标志的预算会计管理改革，有利于实现财政预算管理的科学化、法制化的规范化，也是从源头上治理腐败，提高财政资金使用效益的重大举措，它标志着我国公共预算建设进人了一个新的历史时期，但这些政策涉及面广、政策性强，改革中必然会遇到许多新问题、新情况。比如，实行国库集中收付制度，客观上需要对财政资金收付过程完整的核算、反映、监督，因此完善的预算会计制度是施行国库集中收付制度的内在要求。我国的预算会计制度基本是在20世纪50年代初沿袭前苏联预算会计体系基础上经由几次改革而成。现行的预算会计制度是1997年颁布，1998年执行的。其基本特征是以预算资金为核算对象，以收付实现制为会计基础，以预算资金收支运动为核算重点，会计主体与报告主体合二为一。如果说我国的政府资金管理仍然以分散管理模式为主，那么这套会计制度应该说基本满足了政府对预算收支管理的需要，但随着财政管理改革的深化，尤其是财政资金管理方式由分散向集中转变，即国库集中收付制度的实行，使得现行预算会计制度无论从体系还是内容，都已满足不了国库集中收付制度所引起的财政资金运动变化的核算要求。这就必然要求对现行的预算会计体系进行全面的改革，建立新的公共财政框架，适应新形式下发展的需要。

笔者拟从以下几个方面，谈谈对我国现行预算会计制度改革的思考:

适应新公共管理模式要求，建立政府会计体系

现行预算会计制度是在吸收企业会计改革的成功经验和借鉴国际公共会计习惯做法的基础上，建立的与我国市场经济体制相适应的、有中国特色、科学规范的管理型预算会计模式和运行机制。但这与国际政府部门公共会计还有很大的差别，还不是规范的政府会计体系。按照现代政府公共管理理论，世界经济合作与发展组织提供了一个“新公共管理模式”的基本框架性建议，概括地说它应包含5个方面的主要要素原则，即透明度、负责任、灵活性、前瞻性、法律和正直;其宗旨是倡导建立一种“以市场为基础的公共管理，最大限度地重视国家资源的使用效率”。这种新公共管理模式，也正指引着国际上政府会计的改革发展趋势。

“新公共管理模式”的实质是从“企业化政府”层面上定位预算会计的“受托”责任关系，即预算会计应围绕社会公共资源的优化配置和合理利用，反映并报告社会公众要求与政府职责之间的受托责任。而我国现行制度下提供的财务数据，只能反映公共部门是否正确执行了预算计划，无法报告其绩效情况及受托责任信息。因此，客观上要求把现行的“财政总预算会计”与“行政单位会计”合并拓展为“政府会计”，这种拓展决不是简单的称谓变化，而是从根本上转变会计观念，较为全面地采用国际通用的公共会计习惯做法。它将不仅有利于实现政府管理的“可核算性”，更重要的是有利于社会公众对政府的财务受托责任进行客观真实的评价，并极大地满足国家宏观管理的需要，更好地全面实现政府会计目标。2 引入权资发生制记账基础，充分反映受托资任和业绩僧息。

目前我国预算会计采用的是单一的收付实现制记账基础。其不足之处很多，突出地表现在以下几个方面:(1)不能全面反映政府债务、资产和财务状况等情况。在收付实现制下，一些在当期已经发生、但尚未用现金支付的政府债务(如欠发的退休养老金、拖欠征地补偿款、农民工工资等)，或者具有年度连续性的经济事项(如应由本期负担、但却在以后年度偿还的贷款本金和利息)等，均被制度“善意”地变成了“隐性负债”，从而实质上隐蔽了财政风险，人为地夸大了政府可支配的财政资源，造成一种失真的财政预算平衡假象。(2)不能有效地分析政府的资金运用情况和效果。收付实现制是以款项的实际支付作为成本、费用确认的依据，现行制度规定行政、事业单位的固定资产不计提折旧，这就意味着购置固定资产的财政资金一旦支出后，就以其原始成本始终挂在账面上，其结果是使提供公共服务的资源产生的业绩和其利用效率，不能从预算会计中得到完整反映;因而为将资产处置游离于财政监督之外的财务处理创造机会;同样，在实行财政国库集中支付和政府采购制度后，对己收到但未付款的物资、或均衡拨款支付采购的物资，在该记账基础上因未付款而不予纳人预算会计核算之中，削弱了对各项财产物资的全面控制管理;同时，收人、费用是按其款项实际收付的时间来确认记账的，它不考虑收支项目的配比性。管理当局可根据其意愿和效用，将收付的时间人为地在当期和以后期间进行调节，从而形成满足其期望的预算收人的增加(减少)或支出的节约(超支)，导致年度预算结余金额与实际情况不符，最终客观上影响财务信息的可靠性、一致性和可比胜，使国家对宏观财政经济形势的分析和决策缺乏相关、有用的预算会计信息。为真实反映政府的财务状况和管理业绩，提供高质量的财务信息，使社会公众能客观全面地评价政府的受托责任，消除以上不良现象的产生，引人权责发生制记账基础，成了我国预算会计制度改革的必然趋势和要求。目前，财政部门实行的部门预算和国库制度改革以及政府间转移支付制度等，为预算会计引进权责发生制作了大量的基础性工作。可以预见，有中国特色的预算会计在结合了这两种记账基础后，将会充分发挥它们各自的优势，形成有利于加强政府职责行为的规范，明确政府的财务受托责任、增强预算会计信息全面、完整、真实、透明和决策相关的效果。

国库集中收付制度条件下现行预算会计制度的缺陷

(1)从会计体系和内容来看，按国库集中收付的内容和环节，现行预算会计体系和核算内容将远远不能满足核算、反映、监督国库集中收付资金运动的过程和结果要求。现行预算会计体系是建立在现行财政资金运动过程基础上的。现行财政资金运动过程大致可分为两个阶段:一是财政资金人库和拨款阶段;二是财政资金进人行政事业单位后具体的资金耗费阶段。根据现行财政资金这一运动过程特点，现行的预算会计制度相应分为财政总预算会计和行政事业单位会计两部分，并以各自的会计主体在资产、负债、净资产、收人、支出五要素框定的核算体系下进行核算。

(2)现行总预算会计制度的暂存款科目反映的内容失真。现行总预算会计制度按财政拨款数列报财政支出。实行国库集中收付制度后财政实际支付数和单位预算支出数的差额，即单位年度结余，按财政国库管理制度改革试点单位结余会计处理办法规定作为财政暂存款列报，使暂存款科目名不符实。

(3)现行预算会计制度不能覆盖或兼容国库集中支付环节的会计核算。国库集中收付使财政拨款环节跟以往相比又多了一个机构，即国库支付执行机构。虽然“财政国库管理制度改革试点会计核算暂行办法”规定，国库支付执行机构进行的会计核算是总预算会计的延伸，执行总预算会计制度，且在资产类和负债类分别增设了“财政零余额账户存款”和“已结报支出”两个总账科目，但这两个科目运用的前提是财政零余额账户存款的代理银行必须先垫付当日各预算单位的各种支出，再于当日结清，一旦出现逆向变动业务，即代理银行不愿垫付而须国库资金先划人财政零余额账户，则现行核算暂行办法就无法处理。事实上，实践中除中央部门国库集中收付试点的代理银行能够做到这一点外，地方各代理银行并不一定都能做到。因此，由于资金清算办法和核算环节不同，会计核算过程中其原始会计凭证的审核和传递、相应会计业务的处理等必然有别于总预算会计，而这些要依靠现行的总预算会计制度来实现是十分困难的。

重塑财务报告体系

从国际经验来看，政府财务报告是一种全面、系统地反映政府财务状况的核算方式，也是披露政府会计综合信息的一种规范化途径。而我国现有的政府预、决算还不能满足各方使用者的需要，建立更加全面、与国际接轨的政府财务报告制度，是政府预算会计制度改革的一个基本方向。正在进行的部门预算和国库制度的改革，是我国逐渐引进新的会计制度的一个基础。一段时间内，我国可逐步实施滚动预算方法，对各部门的预算使用情况和资产占用情况进行绩效评价，并可将部门预算收支项目试行权责发生制，为权责发生制预算创造条件。而且，我们可以借鉴企业会计改革的成果，发挥预算会计长期采用收付实现制的优势，编制我国预算会计的《现金流量表》，有效地解决目前我们在现金流量信息方面的短缺现象，从而增强宏观经济决策中对经济前景预测方面对此信息的迫切需求;其次，在现行提供预算执行情况信息的基础上，进一步完善有关反映国有资产分布和利用的信息、政府采购基金及专项基金使用效率和效果的信息、社会保障基金管理和使用情况的信息、以及一些有用的与决策相关的非财务信息等等;再次，在合并会计报表方面，我们可以有步骤地、渐进地引进企业合并报表的相应技术手段，完善反映各级政府之间财务状况全貌的合并财务信息;最后，我们还可以充分利用现代网络技术手段等，向社会各界实时地、透明地披露除国家机密以外的财务信息。预算信息良好的时效性和透明度，可以满足各级政府和社会公众对财政预算、政府部门责任与绩效的管理和监督的需要，它也将更好地促进政府职能的加快转变、以及其工作和管理效率的更大提高。

预算会计制度改革能否得以顺利、圆满的完成，不仅从管理模式、核算基础、制度等方面需要加以改进和调整，还与预算部门管理和执行等问题有关，比如:(1)由于政府的财力有限，各部门、单位事业发展的资金需求与财政资金相对不足的矛盾依然突出，这是部门上报建议数与财政最终批复数悬殊过大的重要原因，也是不严格执行预算、挤占挪用专项资金等违规问题的重要原因;(2)部门利益的驱动。部门预算是零基预算，预算单位往往更多考虑自身利益，不考虑国家财力负担情况，编制过于理想化的部门预算，将预测到的各项支出全部列出，甚至编制尚未立项、无依据、不必要的项目预算，加大了预算资金总量，使预算建议数大大超过控制限额，在编制收人预算时又想方设法隐瞒可自行组织的财力，最大限度地争取财政拨款;(3)财政拨款的时间限制，预算外资金的申请、拨付手续烦琐，时效性差，会影响部门、单位的用款计划，财政追加预算拨款多集中在年底，由于拨款较晚，当年根本无法开展或实施项目，造成单位虚列支出挂账，或者以拨列支，结转隐瞒。财政追加的预算，除政策性、突出性因素外，许多追加专项经费带有明显经费补助性质，资金使用带有一定的随意性，客观上使一些单位挤占挪用财政资金;(4)单位属性、关系不明。有些部门所属单位性质模糊，非企非事，事企不分，人、财、物、职能与主管部门界限不清，这些单位的人员工资、水、电、暖等费用仍由财政负担，而其财务收支又游离于预算之外，导致预、决算收支不实，成为滋生腐败的温床;(5)政府采购工作不到位。一方面，有些部门、单位过多考虑花钱方便，对政府采购、国库集中支付态度不积极;另一方面，目前政府采购在时效性、规范性、效益性和服务质量等方面存在不足，影响了采购单位对政策采购的积极性。

综上所述，尽管我国的预算会计制度改革在1997年以来取得了令人瞩目的成果，然而，随着我国社会主义市场经济体制改革的进一步深人，政府预算管理体制和行政事业单位管理体制的改革也在进一步加深，预算会计也必须与时俱进，积极探索，以期将我国的预算会计构建成适应市场需求的完善的会计体系。

第二篇：对预算会计制度改革的几点思考

对预算会计制度改革的几点思考

摘要：随着我国经济和行政事业单位的发展要求，预算会计应该适应挑战进行改革，主要从管理模式、核算基础、制度和报告体系等方面进行调整。

关键词：预算会计；预算会计制度；改革；新公共管理模式；

目前，以部门预算、国库集中收付和政府采购等3项制度改革为标志的预算会计管理改革，有利于实现财政预算管理的科学化、法制化的规范化，也是从源头上治理腐败，提高财政资金使用效益的重大举措，它标志着我国公共预算建设进人了一个新的历史时期，但这些政策涉及面广、政策性强，改革中必然会遇到许多新问题、新情况。比如，实行国库集中收付制度，客观上需要对财政资金收付过程完整的核算、反映、监督，因此完善的预算会计制度是施行国库集中收付制度的内在要求。我国的预算会计制度基本是在20世纪50年代初沿袭前苏联预算会计体系基础上经由几次改革而成。现行的预算会计制度是1997年颁布，1998年执行的。其基本特征是以预算资金为核算对象，以收付实现制为会计基础，以预算资金收支运动为核算重点，会计主体与报告主体合二为一。如果说我国的政府资金管理仍然以分散管理模式为主，那么这套会计制度应该说基本满足了政府对预算收支管理的需要，但随着财政管理改革的深化，尤其是财政资金管理方式由分散向集中转变，即国库集中收付制度的实行，使得现行预算会计制度无论从体系还是内容，都已满足不了国库集中收付制度所引起的财政资金运动变化的核算要求。这就必然要求对现行的预算会计体系进行全面的改革，建立新的公共财政框架，适应新形式下发展的需要。笔者拟从以下几个方面，谈谈对我国现行预算会计制度改革的思考:

1适应新公共管理模式要求，建立政府会计体系

现行预算会计制度是在吸收企业会计改革的成功经验和借鉴国际公共会计习惯做法的基础上，建立的与我国市场经济体制相适应的、有中国特色、科学规范的管理型预算会计模式和运行机制。但这与国际政府部门公共会计还有很大的差别，还不是规范的政府会计体系。按照现代政府公共管理理论，世界经济合作与发展组织提供了一个“新公共管理模式”的基本框架性建议，概括地说它应包含5个方面的主要要素原则，即透明度、负责任、灵活性、前瞻性、法律和正直;其宗旨是倡导建立一种“以市场为基础的公共管理，最大限度地重视国家资源的使用效率”。这种新公共管理模式，也正指引着国际上政府会计的改革发展趋势。

“新公共管理模式”的实质是从“企业化政府”层面上定位预算会计的“受托”责任关系，即预算会计应围绕社会公共资源的优化配置和合理利用，反映并报告社会公众要求与政府职责之间的受托责任。而我国现行制度下提供的财务数据，只能反映公共部门是否正确执行了预算计划，无法报告其绩效情况及受托责任信息。因此，客观上要求把现行的“财政总预算会计”与“行政单位会计”合并拓展为“政府会计”，这种拓展决不是简单的称谓变化，而是从根本上转变会计观念，较为全面地采用国际通用的公共会计习惯做法。它将不仅有利

于实现政府管理的“可核算性”，更重要的是有利于社会公众对政府的财务受托责任进行客观真实的评价，并极大地满足国家宏观管理的需要，更好地全面实现政府会计目标。

2引入权资发生制记账基础，充分反映受托资任和业绩僧息。

目前我国预算会计采用的是单一的收付实现制记账基础。其不足之处很多，突出地表现在以下几个方面:(1)不能全面反映政府债务、资产和财务状况等情况。在收付实现制下，一些在当期已经发生、但尚未用现金支付的政府债务(如欠发的退休养老金、拖欠征地补偿款、农民工工资等)，或者具有连续性的经济事项(如应由本期负担、但却在以后偿还的贷款本金和利息)等，均被制度“善意”地变成了“隐性负债”，从而实质上隐蔽了财政风险，人为地夸大了政府可支配的财政资源，造成一种失真的财政预算平衡假象。(2)不能有效地分析政府的资金运用情况和效果。收付实现制是以款项的实际支付作为成本、费用确认的依据，现行制度规定行政、事业单位的固定资产不计提折旧，这就意味着购置固定资产的财政资金一旦支出后，就以其原始成本始终挂在账面上，其结果是使提供公共服务的资源产生的业绩和其利用效率，不能从预算会计中得到完整反映;因而为将资产处置游离于财政监督之外的财务处理创造机会;同样，在实行财政国库集中支付和政府采购制度后，对己收到但未付款的物资、或均衡拨款支付采购的物资，在该记账基础上因未付款而不予纳人预算会计核算之中，削弱了对各项财产物资的全面控制管理;同时，收人、费用是按其款项实际收付的时间来确认记账的，它不考虑收支项目的配比性。管理当局可根据其意愿和效用，将收付的时间人为地在当期和以后期间进行调节，从而形成满足其期望的预算收人的增加(减少)或支出的节约(超支)，导致预算结余金额与实际情况不符，最终客观上影响财务信息的可靠性、一致性和可比胜，使国家对宏观财政经济形势的分析和决策缺乏相关、有用的预算会计信息。为真实反映政府的财务状况和管理业绩，提供高质量的财务信息，使社会公众能客观全面地评价政府的受托责任，消除以上不良现象的产生，引人权责发生制记账基础，成了我国预算会计制度改革的必然趋势和要求。目前，财政部门实行的部门预算和国库制度改革以及政府间转移支付制度等，为预算会计引进权责发生制作了大量的基础性工作。可以预见，有中国特色的预算会计在结合了这两种记账基础后，将会充分发挥它们各自的优势，形成有利于加强政府职责行为的规范，明确政府的财务受托责任、增强预算会计信息全面、完整、真实、透明和决策相关的效果。

3国库集中收付制度条件下现行预算会计制度的缺陷

(1)从会计体系和内容来看，按国库集中收付的内容和环节，现行预算会计体系和核算内容将远远不能满足核算、反映、监督国库集中收付资金运动的过程和结果要求。现行预算会计体系是建立在现行财政资金运动过程基础上的。现行财政资金运动过程大致可分为两个阶段:一是财政资金人库和拨款阶段;二是财政资金进人行政事业单位后具体的资金耗费阶段。根据现行财政资金这一运动过程特点，现行的预算会计制度相应分为财政总预算会计和行政事业单位会计两部分，并以各自的会计主体在资产、负债、净资产、收人、支出五要素框定的核算体系下进行核算。

(2)现行总预算会计制度的暂存款科目反映的内容失真。现行总预算会计制度按财政拨款数列报财政支出。实行国库集中收付制度后财政实际支付数和单位预算支出数的差额，即单位结余，按财政国库管理制度改革试点单位结余会计处理办法规定作为财政暂存款列

报，使暂存款科目名不符实。

(3)现行预算会计制度不能覆盖或兼容国库集中支付环节的会计核算。国库集中收付使财政拨款环节跟以往相比又多了一个机构，即国库支付执行机构。虽然“财政国库管

理制度改革试点会计核算暂行办法”规定，国库支付执行机构进行的会计核算是总预算会计的延伸，执行总预算会计制度，且在资产类和负债类分别增设了“财政零余额账户存款”和“已结报支出”两个总账科目，但这两个科目运用的前提是财政零余额账户存款的代理银行必须先垫付当日各预算单位的各种支出，再于当日结清，一旦出现逆向变动业务，即代理银行不愿垫付而须国库资金先划人财政零余额账户，则现行核算暂行办法就无法处理。事实上，实践中除中央部门国库集中收付试点的代理银行能够做到这一点外，地方各代理银行并不一定都能做到。因此，由于资金清算办法和核算环节不同，会计核算过程中其原始会计凭证的审核和传递、相应会计业务的处理等必然有别于总预算会计，而这些要依靠现行的总预算会计制度来实现是十分困难的。

4重塑财务报告体系

从国际经验来看，政府财务报告是一种全面、系统地反映政府财务状况的核算方式，也是披露政府会计综合信息的一种规范化途径。而我国现有的政府预、决算还不能满足各方使用者的需要，建立更加全面、与国际接轨的政府财务报告制度，是政府预算会计制度改革的一个基本方向。正在进行的部门预算和国库制度的改革，是我国逐渐引进新的会计制度的一个基础。一段时间内，我国可逐步实施滚动预算方法，对各部门的预算使用情况和资产占用情况进行绩效评价，并可将部门预算收支项目试行权责发生制，为权责发生制预算创造条件。而且，我们可以借鉴企业会计改革的成果，发挥预算会计长期采用收付实现制的优势，编制我国预算会计的《现金流量表》，有效地解决目前我们在现金流量信息方面的短缺现象，从而增强宏观经济决策中对经济前景预测方面对此信息的迫切需求;其次，在现行提供预算执行情况信息的基础上，进一步完善有关反映国有资产分布和利用的信息、政府采购基金及专项基金使用效率和效果的信息、社会保障基金管理和使用情况的信息、以及一些有用的与决策相关的非财务信息等等;再次，在合并会计报表方面，我们可以有步骤地、渐进地引进企业合并报表的相应技术手段，完善反映各级政府之间财务状况全貌的合并财务信息;最后，我们还可以充分利用现代网络技术手段等，向社会各界实时地、透明地披露除国家机密以外的财务信息。预算信息良好的时效性和透明度，可以满足各级政府和社会公众对财政预算、政府部门责任与绩效的管理和监督的需要，它也将更好地促进政府职能的加快转变、以及其工作和管理效率的更大提高。

预算会计制度改革能否得以顺利、圆满的完成，不仅从管理模式、核算基础、制度等方面需要加以改进和调整，还与预算部门管理和执行等问题有关，比如:(1)由于政府的财力有限，各部门、单位事业发展的资金需求与财政资金相对不足的矛盾依然突出，这是部门上报建议数与财政最终批复数悬殊过大的重要原因，也是不严格执行预算、挤占挪用专项资金等违规问题的重要原因;(2)部门利益的驱动。部门预算是零基预算，预算单位往往更多考虑自身利益，不考虑国家财力负担情况，编制过于理想化的部门预算，将预测到的各项支出全部列出，甚至编制尚未立项、无依据、不必要的项目预算，加大了预算资金总量，使预算建议

数大大超过控制限额，在编制收人预算时又想方设法隐瞒可自行组织的财力，最大限度地争取财政拨款;(3)财政拨款的时间限制，预算外资金的申请、拨付手续烦琐，时效性差，会影响部门、单位的用款计划，财政追加预算拨款多集中在年底，由于拨款较晚，当年根本无法开展或实施项目，造成单位虚列支出挂账，或者以拨列支，结转隐瞒。财政追加的预算，除政策性、突出性因素外，许多追加专项经费带有明显经费补助性质，资金使用带有一定的随意性，客观上使一些单位挤占挪用财政资金;(4)单位属性、关系不明。有些部门所属单位性质模糊，非企非事，事企不分，人、财、物、职能与主管部门界限不清，这些单位的人员工资、水、电、暖等费用仍由财政负担，而其财务收支又游离于预算之外，导致预、决算收支不实，成为滋生腐败的温床;(5)政府采购工作不到位。一方面，有些部门、单位过多考虑花钱方便，对政府采购、国库集中支付态度不积极;另一方面，目前政府采购在时效性、规范性、效益性和服务质量等方面存在不足，影响了采购单位对政策采购的积极性。

综上所述，尽管我国的预算会计制度改革在1997年以来取得了令人瞩目的成果，然而，随着我国社会主义市场经济体制改革的进一步深人，政府预算管理体制和行政事业单位管理体制的改革也在进一步加深，预算会计也必须与时俱进，积极探索，以期将我国的预算会计构建成适应市场需求的完善的会计体系。

第三篇：对预算会计制度改革的探讨_职教论文

内容提要 国家为了从源头治理腐败，不断提高政府资金的使用效益，合理配置政府资源，对预算会计制度进行了一系列的改革，先后推行了部门预算、政府采购、国库集中收付、收支两条线等制度的改革和创新。这些制度的实施和整体推进，既增强了政府的宏观调控能力，提高了财政资金的使用效益，又较好地治理和防范了腐败。预算会计制度的改革和创新必须是对会计体系、预算会计制度的改革，并与之形成相配套的制度体系，以推进预算会计制度改革和创新的步伐。

一、预算会计改革的意义及其作用 预算会计制度改革是一种财务会计理论和实践的创新，评判此项改革工作成败的关键，不该受现有条条框框限制，应看其实际作用和效果。1.预算会计制度改革是适应“源头防腐”的需要。在原有会计管理体制和监督机制下，会计人员隶属行政事业单位，承担本单位的会计管理工作，服从部门或单位利益，很难代表国家和政府财政独立地对行政事业单位的财务收支行为进行有效监督。加之部分行政事业单位规模较小，会计人员素质偏低，使得行政事业单位预算约束软化、会计监督弱化、会计信息失真、违规违纪等问题十分突出。为此提出改革会计人员管理体制，进行会计委派制度试点。在会计委派制试点过程中，一些地方通过实践得出，对行政事业单位进行会计集中核算制和国库集中收付制是最好的会计委派形式，可以有效的防范和治理经济领域的腐败。2.预算会计改革具有强化监管作用。预算会计制度最大的特点是通过对会计人员集中委派、部门预算、政府采购、国库集中收付制度、收支二条线，彻底割裂了会计人员与单位的隶属关系，使财政监督直接到位，便于控制，最大限度地解决了行政事业单位预算约束软化、监督弱化等诸多突出问题。虽然推行预算会计制度改革阻力大，矛盾多，但由于其操作方法简单，效果快捷，因而作为源头上预防和治理腐败的重要措施，它一开始就受到各级党委、政府，尤其是纪委部门的普遍重视。3.预算会计制度改革具有硬化预算的作用。预算约束软化，资金随意占用是行政事业单位在财务管理上存在的通病。实行预算会计制度改革后，对超预算的支出一律不支付资金、不予报销，不予入账。从而有效地控制部门和单位随意超支挂账的现象，硬化了预算约束。4.预算会计制度改革后并不影响单位的合法权益。预算会计改革是在坚持预算体制、理财机制、核算主体、会计责任四不变的前提下实施的。行政事业单位的资金是国家财政资金，预算会计制度改革后，其监督核算的主体———财政部门受政府委派进行的监管活动实质是财政职能的前移。正常情况下，国库集中收付、政府采购、部门预算等仅仅是一个手续问题，并不影响单位行使合法的权益。

二、预算会计体系的改革内容 现行的预算会计体系包括:部门预算、国库集中收付、政府采购、预算外资金管理、收支两条线管理等。1.编制部门预算。部门预算是推行市场经济的国家普遍采用的预算编制方法，是由政府各部门编制，经财政部门审核后报人大审议通过，反映部门所有收入和支出，涵盖部门所有公共资源的完整预算。其编制基本要求是:将各类不同性质的财政资金统一编制到使用这些资金的部门。部门预算的编制采用综合预算形式，部门所有单位的各项资金，包括财政预算内拨款、财政专户核拨资金和其他收入，统一作为部门和单位的预算收入，统一由财政核定支出需求。按部门编制预算后，可以清晰地反映政府预算在各部门的分布，从而取消财政与部门的中间环节，克服单位预算交叉、脱节和层层代编的现象，并把部门预算作为独立的政府预算汇编于本级总预算。随着部门预算的编制，财政总预算会计和行政单位会计的改革将逐渐趋向于以一级政府为中心，核算整个政府的财务状况，即编制一级政府的收支情况表。因此，客观上要求将财政总预算会计和行政单位会计逐渐合二为一，成为政府会计。[!--empirenews.page--]2.推行国库集中收付制度。部门预算编制后，如果没有预算执行制度的改革，其作用必然大打折扣。预算执行改革最有效的方法是推行国库集中收付。国库集中收付制度的基本框架是：按照政府预算级次，由当地财政部门在中国人民银行开设国库单一账户；所有的财政性资金逐步纳入各级政府预算统一管理，财政收入直接缴入国库或财政指定的商业银行开设的单一账户，取消行政事业单位或社会团体所有的过渡账户；财政性支出均从国库单一账户直接拨付到商品或劳务供应者。推行国库集中收付制度后，财政部门不再将资金拨到行政单位，只需给各行政单位下达预算指标及审批预算单位的月度用款计划，在预算资金没有拨付给商品和劳务供应者之前，始终保留在中国人民银行的国库单一账户上由财政部门直接管理。国库集中支付虽然不改变各行政单位的预算数额，但其作用在于建立起了预算执行的监督管理机制。实现国库集中收付制度后，由于各行政单位只是政府的组成部分，其所有的资金都是财政资金，都要通过国库单一账户收付，其资金活动已通过总预算会计反映。因此，财政总预算会计和行政单位会计相当于总括和明细的关系，它们将合二为一共同构成政府会计。3.实行政府采购制度。在财政支出预算管理改革中，政府采购制度应是一项重大的工程。许多国家的实践证明，现代政府采购制度是强化财政支出管理的一种有效手段。政府采购制度的实质是将市场竞争机制和财政预算支出管理有机结合起来，一方面使政府可以得到价廉物美的商品和服务，实现物有所值的基本目标，另一方面使预算资金管理从价值形态延伸到实物形态，节约公共资金，提高资金使用效益。实行政府采购后，对于行政单位专项支出经费，财政部门不再简单地按照预算下拨经费给行政单位，而应当按照批准的预算和采购活动的履约情况直接向供应商拨付货款，即财政对这部分支出采用直接付款方式。政府采购制度的推行也要求财政总预算会计和行政单位会计合二为一。

三、预算会计制度的改革配套措施 由于预算管理体系发生了改革，使得现行预算会计制度中的核算内容、核算方法等需要进一步改革，以适应部门预算、国库集中收付、政府采购等改革的要求。1.部门预算必须以部门和项目为基础。部门预算要求反映部门所有的收人和支出，涵盖所有的预算资金，因此，反映预算执行情况的预算会计，也应以预算资金或项目全貌为对象，应不再有遗漏。细化预算编制到项目，也就是收支要重新适当分类。预算会计的会计科目应重新设计，明细核算应作相应调整。预算会计不仅要提供收支流量方面的信息，还要提供资产存量方面的信息，从而对会计核算提出了新的要求。2.国库集中收付必须以单位“零账户”和配合为前提。单一账户推行国库集中支付制度，改变了预算资金的流转程序，所以，将使现行财政总预算会计和行政单位会计面临又一次改革。3.推行政府采购必须以降低单位的购置成本为目标和相应操作程序为前提。随着政府采购制度的展开，政府采购的资金运动就成了预算会计的一个新的重要核算内容。实行政府采购制度后，财政部门不再简单地按照预算下拨经费，而应当按照批准的预算和采购活动的履约情况直接向供应商拨付货款，由于这部分支出采用直接付款方式，因此，应按照实际支付的采购合同价。确认本级财政支出，即财政支出的决算也不需要层层上报，财政总预算会计可以根据支出数直接办理决算。[!--empirenews.page--]实行政府采购制度后，还要改革单位预算会计制度。行政事业单位即采购品使用者应根据财政部门提供的付款凭据进行资金核算，根据采购品入库情况入账，在报送会计报表时既要提供资金的收支情况，还要提供采购品的到位情况，从资金和实物两个方面报告，并与采购部门的结果核对。4.预算会计制度改革后必须加强预算单位的会计档案资料管理。实施国库集中收付制、政府采购制度等一系列改革后，管理和服务者必须加强对所代理单位的会计档案管理工作。建立好所管单位会计档案的立卷、归档、保管、查阅和销毁制度，保证会计档案的完整性和安全性。与此同时，财政部门可采取二种方式管理代理单位财务档案资料：一是在每年三月份，由财政部门的国库集中收付局集中办理会计档案移交清册，对上一的会计档案集中移交给单位；或对财政部门保管三年以上的会计档案进行移交。二是改变财务核算流转程序。加强对预算单位的会计凭证的真实性、合法性进行审核，然后加盖财政部门的“已审核”和“核销”印章，把凭证退回给预算单位。这样财政部门不仅不须担心会计档案资料的问题，而且也实现了会计监督等预算会计制度改革的目的。

第四篇：预算会计制度改革对行政事业单位会计的影响

我国现行的预算会计制度是1998年1月1日正式实施的，其包括了《财政总预算会计制度》、《行政单位会计制度》、《事业单位会计制度》、《事业单位会计准则》等预算会计制度。近年来，随着公共财政制度改革的逐步完善，国家根据社会经济发展的情况，逐步建立起了公共财政的体系，先后推行了政府采购、政府收支分类和国库集中收付等预算会计制度改革办法，并开始着手研究新的政府预算会计。这一系列的举措，标志着我国预算会计体制逐步向政府会计演变的过程。这些制度的实施和整体推进，既增强了政府的宏观调控能力，又较好地预防了腐败的发生。预算会计制度的改革和创新必须是对会计体系、预算会计制度的改革，并使之形成相配套的制度体系，以推进预算会计制度改革和创新的步伐。本文针对预算会计制度改革对行政事业单位会计的影响进行了分析思考。

一、现行预算会计存在的主要问题

1.现行预算会计体系结构不合理

我国现行的预算会计体系主要包括财政总预算会计、行政单位会计和事业单位会计，分行业分领域的设置会计制度，造成会计制度的条块分割，会计信息不全面，不利于信息使用者评价政府的管理责任。这点在以前的企业会计制度中的现象相似，但在2006年国家统一了企业会计制度的行业规定，而预算会计制度仍处于探索阶段，不合理性已经充分显现。

2.收付实现制度不合理

由于会计信息在当前市场经济条件下越来越重要，而收付实现制度虽然实现以收抵支的核算目的，但却造成了会计信息质量低下，难以反映单位经济活动的实质和全貌。而且财务风险高，不利于全面反映政府的负债情况。同时收入和费用之间非对称性，不能充分认识行政事业单位绩效与发生的行政事业成本之间的关系，不能进行准确的成本和费用的会计核算，对于整个财政、事业资金的管理和业绩考核都是不利的。

3.预算会计制度缺乏灵活性

由于我国现行的预算会计制度是上世纪制定的，而随着我国加入世界贸易组织后，改革开放和市场经济发展迅速，政府的职能也在不断的变化，公共财政制度也进行了比较大的调整。在这些变化面前，我国现行预算会计制度过于死板和教条，缺乏灵活性和适应性，无法保证会计信息的质量。这就需要我国结合经济发展的情况，积极借鉴国际经验，以建立与我国当前的经济发展水平和公共财政管理水平相适应的预算会计制度。

4.会计信息透明度不高

现阶段是我国经济转轨的重要时期，政府的职能也在不断的转换，其最终目的之一就是要建立透明高效率的公共财政体系，而现在我国执行的预算会计制度导致核算简单，财务报表内容过窄，无法反

映财政的实际情况，没有披露国有资本的安全情况、养老金、失业金等的使用和安全以及各级政府在其他财务方面的受托责任的信息，也没有提供反映政府绩效与成本信息的报告。同时报表中结构和会计科目设置不科学，也影响了会计信息的真实。

二、预算会计制度改革对行政事业单位会计的影响

1.对预算会计制度未来发展趋势的分析

首先，要建立新的政府会计制度体系。行政单位会计改为政府会计，主要包括政府总预算的财政总预算会计，他们是总账和明细账的关系。事业单位会计逐步转为非营利组织会计，主要包括不以营利为目的，专门为社会提供公益活动或服务的部门会计。如：学校、医院、社会团体会计等。其次，需要逐步引入权责发生制。逐步引入权责发生制，建立与国际相统一的会计核算制度根据我国政府所处的会计环境和两种会计核算基础的特点，在推进我国预算管理和预算会计制度改革时，引入权责发生制是一个必然的趋势。目前，我国会计人员素质参差不齐，以及政府公共开支界限不明朗，在行政事业会计制度中应逐步引入权责发生制。如：国有资产收益、财政预算已安排而尚未拨付的支出、应拨入拨出上解下划等结算收支，采用权责发生制，在当年年末列收列支;依靠国家财政补助并有一定业务收入的事业单位，采用权责发生制;能够收支相抵，经济自主的事业单位，采用权责发生制。其余事项仍采用收付实现制。再次，需要扩大政府会计的核算范围。为了全面反映政府的资金活动和考核政府活动的费用与效

率，政府会计应增加对国有股权、固定资产等的核算，合理确定政府固定资产的计价原则，建立适当的政府固定资产折旧计提方法，并根据绩效预算管理的要求，采用相关的固定资产费用配比方法。

2.部门预算改革对行政事业单位会计的影响

首先，部门预算要求反映部门所有的收人和支出，包括了预算资金的全部。因此，反映预算执行情况的预算会计，也应以预算资金为核算对象。比如，基建资金现在是独立的会计核算，改革后也应和其他资金一样一起编入部门预算。即部门预算应当包括基建预算收支在内的所有收支的综合预算。然而，由于基建会计具有一定的特殊性，在行政事业单位会计制度中应增加相应的会计科目进行核算。细化预算编制到项目，也就是收支要重新适当分类。因此，预算会计的会计科目应重新设计，明细核算应作相应调整。其次，零基预算即预算一切从零开始，各类支出取消“基数加增长”的预算编制方法，按照预算所有因素重新测算每一科目和款项的支出需求。因此，采用“零基预算”方法，对预算会计信息提出了更高的要求，预算会计不仅要提供收支方面的全部信息，还要提供资产时点方面的信息，从而对行政事业单位会计核算提出了新的要求。

3.国库单一账户制度的实行对行政事业单位会计的影响

由于实行国库单一账户制度后，改变了预算资金的流转程序。财政总预算会计收到财政收入、总预算会计向行政单位拨出经费、行政

单位收到总预算会计拨入经费、行政单位向财政总预算会计上缴预算内外收入、行政单位向下级行政事业单位转拨经费等业务的发生及其会计核算都将发生根本性的改变。现行行政单位会计的会计基础“收付实现制”将受到挑战。例如，行政单位的工资将由财政通过人民银行--商业银行--职工工资卡方式直接支付，此时，财政总预算会计根据拨款数做一笔支出。而现在行政事业单位会计既要做一笔收入又要做一笔支出，这样做实际上不符合“收付实现制”原则。如果财政总预算会计与行政单位会计合成政府会计，那又要在政府会计的支出总账上记一笔，同时在某一个支出明细账上记一笔。

4.政府采购制度的展开对行政事业单位会计的影响

行政事业单位的许多采购项目，既有财政预算资金，又有其他资金，这些采购资金，应集中到财政部门，由财政部门统一支付。产生了资金从预算单位向财政部门流动的现象，造成预算单位收支过程中资金流动及实物流动的相互脱节。在政府采购制度下，凡是列入政府集中采购计划的商品和劳务一律由政府采购部门集中组织对外采购，财政部门通过国库直接支付款项。随着我国政府采购规模的逐步扩大，财政总预算会计对大部分财政资金支出数的列报口径将以财政直接向供货商或劳务提供者的拨款数为依据，并且在总预算会计支出类内相应增设核算财政直接拨款的科目。

第五篇：财政改革下预算会计制度改革的若干思考

财政改革下预算会计制度改革的若干思考

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我国的预算会计是以预算管理为中心的宏观管理信息系统和管理手段。文章分析了目前我国财政改革下预算会计制度的改革的几个问题，如拓宽核算范围，科学设置会计科目及逐步推行权责发生制等。

关键词：财政改革；预算会计；会计

我国的预算会计是以预算管理为中心的宏观管理信息系统和管理手段，是核算和监督中央及地方各级政府预算以及行政事业单位收支预算执行情况的会计。1998年1月1日起以全面执行《财政总预算会计制度》、《行政单位会计制度》、《事业单位会计准则》、《事业单位会计制度》为标志，表明我国预算会计制度己摆脱计划经济体制下的模式，走上了建立适应市场经济需要，科学规范的预算会计模式的道路。

但随着社会经济的发展，财政管理体制改革的步伐加快，按照公共财政理论设计的预算管理模式已开始建立，预算编制、执行等环节的管理制度正在发生根本性的变化，预算会计的客体运行环境又发生了变化，因此，预算会计又面临着进一步的改革。在当前财政改革背景下，应当从现行预算会计制度的修订出发，使其适应现代化和国际化发展的需要。可以从下面几个方面着手：

一、应拓宽核算范围，全面反映、监督政府资金运动

首先，针对目前预算外资金分散在各个部门，规范、科学管理难度较大的特征，将预算外资金纳入到财政总预算会计核算，也就是说要将预算外资金的缴拨和会计核算，纳入到财政国库部门统一管理，取消《预算外资金财政专户会计核算制度》，统一按预算内科目核算，建立起包含预算内外资金的大预算体系。

其次，将基本建设拨款纳入到预算会计统一核算。根据有关规定，企业的基本建设会计与其基本业务会计已经开始并轨。行政事业单位的基本建设拨款也要纳入预算单位会计统一核算，预算单位会计中增设相应科目核算基本建设资金。

最后，修正财政支出确认基础，重新确定部分业务的收支。为适用财政改革需要，弥补收付实现制的缺陷，在会计核算基础上，在近期，有必要一方面在某些业务可以部分实行权责发生制，如采用权责发生制方法来处理一些预算己经安排，由于政策因素、项目进度、预算下达晚或其他一些原因引起的当年未能实现的个别事项的年终结转问题。另一方面，可以改变某些预算支出的核算办法，保证财务信息的真实性，如政府采购和财政国库统一核算制度实行后，对财政总预算会计的财政支出列报带来很大的冲击，必须改变目前“以拨代支”的核算办法，财政总预算会计的财政支出列报应以财政国库支信执行机构报送的按部门分“类”、“款”、“项”汇总的《预算支出结算清单》，与人民银行划款凭证核对无误后，列报预算支出。对财政直接拨付的支出，预算单位根据财政国库支付执行机构委托银行转来的《财政直接支付入账通知书》及原始凭证入账。对财政授予权支付的支出，预算单位根据代理银行盖章的《财政授权支付到账通知书》，与分月用款计划核对后记账。对小额现金账户用款额度的支出，预算单位根据代理银行盖章的《财政授权支付到账通知书》，与分月用款计划核对后入账。

二、设置科学的会计科目，解决会计科目功能不足问题

（一）适应财政改革需要，增设有关会计科目

1、在总预算会计中有必要增设或调整以下科目：（1）增设“财政零余额账户存款”、“已结报支出“会计总账科目，并设立预算支出明细账。（2）增设“预付政府采购资金”科目，按《政府采购资金财政直接拨付核算暂行办法》规定，财政总预算会计要先将政府采购款从国库存款划入财政在代理银行按规定开设的政府采购资金专户，并明确财政总预算会计用暂付款等相关科目核算，即“借：暂付款——政府采购款；贷：国库存款”两者同时记作“借：其他财政存款；贷：暂存款”。（3）停用“基建拨款”科目，由于财政改革和国库集中支付的实行，基建拨款统一由国库存支付，基建贷款财政不再提供资金，因而，现行制度中规定财政部门拨给基建支出的专业银行或拨给基建财务管理部门的拨款和贷款不再实行，此科目也就不存在设置的必要了。（4）增设预算外支出“预算外收入”、“预算外支出”科目。财政部门集中的预算外收入及相关已经纳入部门统一预算，财政总预算会计要作相应的处理，所以，要增设相应的“预算外支出”和“预算外支出”一级科目，同时，在“其他财政存款”一级科目下，要设立“预算外资金财政专户”二级科目。

2、在行政事业单位会计中，有必要增设以下科目：（1）增设“零余额账户用款额度”和“小额现金额度”会计总账科目。（2）增设“预付政府采购资金”科目，实行政府采购制度后，行政单位如提供自筹的配套采购资金，应将此项目资金预付给财政总预算会计采购专户，为此应设置“预付政府采购资金”科目核算。

（二）适应财政改革需要，修订有关科目核算范围

1、收支分类改革前我国预算会计原收入分类分设类、款、项三级，改革后分设类、款、项、目四级，多了一个层次。四级科目逐级细化，因此有必要在会计核算上加以细化。单位预算会计核算时，原按“国家预算收支科目”的“款”级科目进行明细核算的“拨入经费”、“财政补助收入”等科目，改革后按功能分类进行明细核算；原按财政部门统一规定的“目”、“节”级支出科目进行明细核算的“经费支出”等科目，改革后按支出经济分类进行明细核算。

2、修订“应缴预算款”和“应缴财政专户”科目适用范围，对于收入直接缴库的单位不再使用这个科目，而对于收入集中缴库的单位可继续使用。

3、修订“拨出经费”的适用范围，实行全部国库直接支付经费的行政单位，按核定预算应拨给所属单位的预算经费，由国库直拨而不再经过本单位账户，在此情况下，“拨出经费”就不需再使用，实行授权支付的行政单位仍需再使用本科目。

4、停用“预算外收入”科目，随着收支两条线改革的深入，行政单位预算外资金绝大多数实行收支脱钩管理，纳入政府财政统一预算，统一管理，因此，该科目不再使用。

5、改变行政事业单位资产类的“银行存款”科目的核算内容，随着政府采购和财政直接支付的实行，该科目的核算内容相应地改变为预算单位的自筹资金收入、以前结余和各项往来款项等。

6、实行财政直接支付和财政授权支付后，主管部门和上级单位在汇总资产负债表时，将所属单位预算单位的数字相加，不作将上级的“拨出经费”与下级的“拨入经费”相抵冲的处理。

（三）为解决基建会计纳入到行政单位会计统一核算决问题，修订有关基建核算内容

基建会计纳入到行政单位会计统一核算后，核算内容增加很多，必须要设置相应的会计科目以满足有关基建工程的收入、支出和结余的核算需要，因此有必要增设“工程物资”、“预付工程款”、“应付工程款”、“基建拨款、基建支出、基建结余”等科目，在同时，停用原行政事业会计中的“结转自筹基建”科目。

三、进一步推行权责发生制

权责发生制在政府会计中，主要应用在社会保障、债务利息、税收收入和资产资本化与折旧等方面。目前在权责发生制应用在“年终结转”事项的基础上，一是可以对政府未来应承担的政府公务员的未来应支付的社会保障支出按权责发制确认；二是在政府债务收支处理上，对国债和国际信用等必须按期计提利息并计入当期的费用，同时，对债务收入也可采用权责发生制基础确认为某一会计期间所实现的收入。

权责发生制在现代政府管理上，具有与收付实现制无可比拟的优越性，但是，在实际操作中，难度也不小，如长期以来，我国总预算会计缺乏资产存量的反映，行政单位的有关资产的记录和反映是以收付实现制为基础，资产价值不实。我国目前分级分散资金支付制度难以支持权责发生制系统。我国正在进行国库集中支付制度的改革，但是还没有建立完善的国库集中支付制度。以上这些情况，注定我国的权责发生制改革不可能“一刀切”完成而应当根据区分情况，采取不同的办法，稳步推行权责发制。在目前来说，对于因实施政府采购、国库集中支付制度以后，财政资金流向的改变，使行政、事业单位出现了收入增加时，工资费用或非货币性资产作为政府会计基础转换的改革，不仅仅是政府信息处理技术的改革，而是政府公共管理体制的根本改革，它反映了一国的经济问题，甚至政治问题。因此，在引入权责发生制时要权衡政府会计基础转换的获益和代价。

参考文献：

1、刘谊,廖莹毅.权责发生制预算会计改革：OECD国家的经验及其启示.会计研究,2004(7).2、赵建勇.关于我国预算会计若干问题的思考.上海财经大学学报,2002(2).3、全国预算会计研究会计课题组.修改预算会计制度的建立.预算管理与会计,2004(3).4、刘光忠.改革我国预算会计制度的思考.会计研究,2002(1).