公务员职业道德第三讲

第一篇：公务员职业道德第三讲

第三讲他山之石：外国公务员职业道德述评

导言公务员职业道德是调控政府及其公职人员行政行为的基本价值观念和道德准则。构建合理的公务员道德规范并有效地实施，增强对公务人员的激励，强化对公共权力的约束，建立廉洁、高效的行政管理体制，是当今世界各国共同关注的现实课题。西方发达国家拥有当今世界较为成熟而行之有效的公务员制度，其中很重要的内容是公务员职业道德的教育培养和体制机制，借鉴发达国家公务员职业懂得的教育培养和体制机制，借鉴发达国家公务员职业道德建设的相关经验，对健全和完善我国公务员职业道德具有重要意义。

一、当代外国公务员职业道德建设的背景

当代外国公务员职业道德是在继承传统文官制度合理因素基础上，适应新公共管理运动和公共服务职业化的产物，是世界范围内权内腐败蔓延，要求加强对公共权力的道德约束的产物。对当代外国公务员职业道德产生重要影响的因素包括：

1、新公共管理运动。

美国是新公共管理运动的主阵地

新公共管理运动的目标是要塑造一个更有效率、更具回应性、更负责人、更有服务品质的顾客导向型政府。蔚然这一目标，各国都对政府外部管理和内部管理进行了一系列的改革。就内部管理而言，主要是改革公务员制度，其具体的做法包括：调整结构，压缩层级，精简公务员；改革人事管理方式，增强制度的灵活性；重塑组织文化等。

1公务员管理制度的改革，必然对公务员的职业素质和职业道德提出心的要求。

2、公共服务职业化。大多数学者对职业的定义都包括三个基本的因素：（1）从事一种职业需要经过专门的训练；（2）训练的内容涉及某些专门的知识和技能；（3）掌握专门的技能者为社会提供重要的服务等。

美国学者本杰明·巴伯认为，职业人士的行为有四个方面的基本特质：既有高度的系统化的知识；以社会的利益为取向而非以自我的利益为取向；由职业道德所产生的高度的自我控制力；作为工作成绩象征的报酬制度。美国著名的社会学、结构功能主义的代表人物之一莫顿认为，职业和职业主义乃是根植于人类价值的三个方面的组合，一是它具有试图获取系统化只是和专门技能的价值（即求知的价值）；二是具有获取训练有素的能力和技巧的价值（即实用的价值）；三是把知识和技能结合起来用于为他人提供服务的价值。

美国公共行政学者尼古拉斯·亨利把美国的公共人事管理分为七个阶段：道德意识较强的监护人阶段；肆无忌惮的分赃阶段；改革阶段；注重效率的科学管理阶段；强调政治官员与终身行政官员区别的行政管理阶段；大量受到良好教育的社会人士供职于政府的职业化终身阶段；将职业化与管理相结合的职业化公共行政阶段。

3、传统文官制度和行政文化。

建立在文官制度基础上的行政文化对现代公务员职业道德的形成也发挥着重要的作用。

对政府的态度的所谓平民文化也是影响公务员职业道德的重要因素。

4、权力腐败与权力制约。有权力的地方必然有腐败，有权力的地方就存在约束权力的必然性。权力腐败的可能性和权力约束的必然性是公务员职业道德产生的重要理论和现实背景。

二、外国公务员职业道德体系

公务员的职业道德是指公务员在执行公务活动中所应当遵循的道德规范与表现出的政治素质、思想作风、职业素养、道德情操、精神风貌以及公务员道德行为规范等的总和。公务员职业道德规范体系包括两个层次的内容：即与政府管理精神相一致的精神理念和具体的行为规范要求。

1、外国公务员职业道德精神。（1）忠于国家。是各国公务员的一种普遍的道德精神，是公务员职业道德的基本内核。（2）高效服务。高效服务精神来自于其公务员制度的职位分类和功绩制原则。（3）清正廉洁。是世界各国公务员最基本的质押道德精神。（4）公正平等。

2、外国公务员职业道德规范。（1）公务员必须忠于宪法，不得有损害宪法的行为。（2）公务员必须恪尽职守，不得玩忽职守。（3）公务员必须廉洁奉公，不得以权谋私。严禁利用权力、地位和影响力直接或间接地谋取任何私利是各国公务员职业道德理发的最重要方面。国外对公务人员的廉贞规范，主要包括两种形式，一种是在《公务员法》中规定廉洁自律的条款，另一种是制定专门的廉政准则。这

些廉政立法的主要内容大致有以下方面：一是限制接受礼品的规定。二是限制政府官员兼职。三是对政府官员离职后利用元职位的影响获得不正当利益的限制规定。四是公务员必须进行财产申报。（4）公务员必须履行职责，服从命令。（5）公务员必须注重品貌，不得形象不端。公务员的品行、言谈、举止的关系到国家和政府的尊严和威信，良好的品行和形象成为对公务员精神风貌的一项要求。

三、国外公务员职业道德实施

1、公务员职业道德法规化。就是以立法的形式把公务员的道德规范确定下来，以国家强制力保证它的有效实施。

2、成立专门的职业道德管理及监督机构。

3、较为完善具有可操作性的管理机制。完善的道德管理机制，是公务员管理制度比较成熟的国家的一个共同的鲜明特点。他一把有三个特点：一是职业道德规范具体、明确、可操作性强。二是违反职业道德惩罚力度强大。三是加强职业道德教育培训。

四、外国公务员职业道德建设的启示

1、研究制定中国公务员道德法。公务员道德法律体系大体包括三个层次的内容：一是公务员服务规定；二是公务员道德法；三是反腐败法或廉政法。其中核心层次是公务员道德法。

2、增强公务员道德法的可操作性。公务员的职业道德，是公务员 及社会公众对公务员行为的一种要求和期望，它本身具有丰富的多层次性内容，既包括贵公务员和公民关系实质的理解，也包括建立在这种理解基础之上的对公务员行为的具体要求。我们应借鉴国外公

务员职业道德建设的经验，把职业道德区分为精神价值层面和现实操作层面两个方面，在注重价值理念宣传教育的同时加强公务员职业道德规范建设的可操作性。

3、建立权威而相对独立的道德监督机构。借鉴国外公务员职业道德监督管理的做法，建立一个既有组织权威又相对独立的道德监督机构是加强我国公务员职业道德建设的当务之急。

4、构建新型的行政文化。一要在公务员中树立社会主义荣辱观，强化“公仆”意识。二要在公务员中开展权利和义务的教育，强化责任意识。三是学习和借鉴传统文化中的优秀成果，实现公务员道德与我国民族文化优秀因子的现代链接。

第二篇：第三讲 我国公务员职业道德现状

第三章我国公务员职业道德现状

导言:我国正处于社会经济转型时期，社会的急剧变革和经济体制的渐进转轨并行不悖，而一快一慢之间，一方面实现了经济的繁荣、社会的发展，另一方面也给社会各个群体带来未曾体验过的挑战和冲击。

对于我国公务员而言，作为政府管理社会事务的组织者、推动者和实践者，他们面对越来越复杂的宏观经济形势、越来越繁重的科学发展任务以及越来越多元的精神追求，在推进经济发展、构建和谐社会中同样发挥着越来越“显眼”的作用。在职业道德建设这一特定领域内，挑战有之，机遇同样存在。改革开放30年来，公务员群体的行政作为，渐渐成为时代发展的重要风向标，其中极为重要的推动力，就来自我国公务员职业道德建设所取得的不菲成绩与宝贵经验。

另一方面，在为经济发展和社会进步做出巨大贡献的同时，部分公务员存在着心理压力大、宣泄出口不畅、焦虑困惑多、心态不平衡、适应制度变革和环境变迁的能力弱等新的问题。从当下的公务员道德实践看，公务员职业道德建设中的种种问题，大多肇始于公务员对于自身及其所处环境变化的应对失策。成绩令人欣喜，问题引人深思，对现阶段公务员职业道德建设现状的研究，将成为未来中国公共管理事业成熟之路上独一无二的第一手材料。第一节公务员职业道德建设的成绩与经验

随着近年来我国政府自身改革和建设力度的不断加大，公务员队伍的整体素质正处于大幅“跃升”阶段，执政能力和行政效能不断加强。就职业道德层面而言，改革开放三十年来，我国各行各业涌现出的一大批道德楷模中，从中央到地方的各级各类公务员并不在少数，这些公务员中的道德楷模，以敢为人先的勇气、革故鼎新的锐气，重新“定义”了新时代公务员职业道德建设的内在涵义。

2009年8月，第七届“人民满意的公务员”和“人民满意的公务员集体”评选表彰如期举行，共表彰49位个人和3i个集体。这些具有“现代感”的公务员表率，叫响了公务员的称号，塑造了公务员的良好形象，加强了公务员队伍建设的力度。中共中央政治局常委、国务院总理温家宝在会见部分代表时表示，“人民满意”这四个字说起来简单，但做起来非常不容易。让人民满意，要求公务员对人民怀着深厚的感情，勤勤恳恳为人民工作。“群众在我们心中有多重的分量，我们在群众心中就有多重的分量。”温家宝总理的话，是对公务员职业道德建设方向的一种肯定，也督促我们对职业道德建设取得的成绩和经验加以总结。

一、公务员职业道德建设的成绩

在2010年政府工作报告中，温家宝代表国务院表示:“我们所做的一切都是要让人民生活得更加幸福、更有尊严，让社会更加公正、更加和谐。”“让人民生活得更加幸福、更有尊严”，正在成为当下公务员职业道德建设的最高目标。在不断涌现的道德楷模的典型带动下，现代公务员群体主动强化职业道德，以宽广的胸怀思考，为公众的福社做事，为有益于社会而尽责。从整体上看，改革开放三十年来，公务员职业道德建设反复尝试为全社会树立榜样，引领宽容、和谐的社会风气，无论是在自身素质建设方面，还是在强化职业道德的制度建设方面，都取得了显著成绩。

(一)公务员群体素质普遍提升

在过去，对公务员的典型描述便是“门难进，脸难看，话难听，事难办”，与全心全意为人民服务的公仆相对照，反差不小。所以一直以来，“强素质、树形象”都是各级公务员主管部门进行公务员职业道德建设的首要目标。围绕这一目标，通过多年大规模培训和实践锻炼，公务员队伍结构不断优化升级，整体素质得到了提高。

2009年，人力资源和社会保障部部长、国家公务员局局长尹蔚民在全国行政机关公务员管理工作会上表示:“目前，一支政治坚定、业务精湛、作风过硬、人民满意的公务员队伍正在形成。”据尹蔚民介绍，从知识结构上看，公务员的公共管理、市场经济、法律以及计算机等知识得到补充;从能力结构上看，公务员的依法行政、公共服务、应对突发事件、学习创新等能力有了很大提升;通过大力培育弘扬公务员精神，深人开展做 “人民满意的公务员”和行为规范教育实践活动，队伍作风建设得到加强。①

2010年，国务院总理温家宝在中央政府工作报告中明确指出:“广大公务员兢兢业业、勤勉尽责，为保增长、保民生、保稳定作出了积极贡献”，对广大公务员多年来持之以恒的队伍建设给予了很高的正面评价。从过去的“墉墉懒懒”到如今的“兢兢业业”，公务员群体职业素养进步神速，引人注目。

1.公务员群体文化层次大幅提升

统计数据显示，1978年大专以上文化程度的干部占全国干部总数的 18.02% , 1998年大专以上文化程度的干部占全国公务员总数的45.52%。②

改革开放以来，干部选拔采用了革命化、年轻化、知识化、专业化 “四化”标准，衡量人才“知识化”水准的学历成为公务员职业的重要考核目标之一。进人21世纪，信息化的普及使得公务员能够第一时间及时掌握新理论、新信息、新技能，文化层次继续大幅度“跃升”。以学历水平为例，中央党校学者沈传亮在 2005年抽样200多名处级及其以下公务员所作的调查显示，公务员的第一学历中，初中学历占总体样本的a.7%，具有高中或者中专学历者占22.0%，专科学历者占37.1 %，本科学历者占 37.4%，研究生学历者占2.8%。这份21105年的抽样调查表明，公务员群体中大专及以上文化程度的人达到了76.9%，在1998年基础上又增加了 30.38个百分点。简言之，公务员的学历水平在1998年到2005年得到了迅速提升，而厅局级公务员的学历水平也己经达到相当高度。从学历水平这一项上观察，公务员拥有的职业素质资源已相当雄厚。③

2009年，人力资源和社会保障部部长、国家公务员局局长尹蔚民在国家公务员局成立后召开的第一次全国行政机关公务员管理工作会议上又拿出了新“数据”。他指出，从学历上看，大专以上人员占总数的比例由 1992年的30 %，上升到2007年的86%。比之中央党校学者2005年的学术调查数据，公务员局拿出的官方统计使得公务员学历水准又上新台阶。一支政治强、业务精、作风正、形象好的行政机关公务员队伍正在浮出水面。

a.政治认同程度高

在市场经济的道路上，我国才刚刚步人正轨不久，改革和发展的既定目标并非一朝一夕就会“立等可取”。由于我国正处于体制转型下的关键时期，政治、经济、文化、社会等多方面的“变化”和“波动”，使得人民群众的思想道德或被动或主动地随之呈现出复杂、多变的新局面。对公务员群体而言，与人民群众同处社会变革的“历史三峡”之中，其职业道德状况自然也呈现出越发多元并存的态势。但在中国公务员呈年轻化、高学历的背后，我们同样欣喜地发现，贯穿公务员群体意识形态中的一条红线是基本的政治认同感，即认同中国共产党、中央及地方政府、国家政策和方针以及国家、社会与自己的职业角色。

公务员对党、政府、政策、社会、职业存在的种种积极认同，都反映了公务员群体谋求在一个民主、法治、稳定、和谐、富足的社会中生活的内在期望和愿景。就“迅速实现富强民主的现代化国家”等一系列理念而言，公务员群体与党中央、国务院在理论认同、政治认同、感情认同和实践认同等方面，皆保持着最大限度的兼容性和契合度，拥有一份“政治认同度高、现代气息浓烈、人格表现多样”的群体人格。

正是由于拥有强烈的、共同的政治认同，公务员作为一个整体才会发挥出种种合力而沿着“科学发展观”的既定目标坚定不移地前进，在杭洪抢险、非典侵袭、冰雪灾害、汉川、玉树地震以及一系列突发事件面前未曾出现摇摆。在经历并全力参与处置所遇大事、难事中，经受了非常考验，进一步增强了为大局服务、为人民服务、做中国特色社会主义事业建设者和捍卫者的自觉性与坚定性。此外，良好的政治认同，保证了公务员群体可以踏踏实实地塑造诚实劳动、人人平等、积极向上的精神风貌，低调有为地创新和健全社会管理体制，使得他们有足够的底气来应对复杂多元的时代，在创新性与传承性共存、功利性与超越性转换、个体性与社会性结合、世界性与民族性统一中，始终发挥人民群众主体作用，始终注重保障公众参与公共事务的各项权利，游刃有余地制定“游戏规则”，并尽职尽责。

3.职业责任心强烈

与职业道德抽象的德行约束不同，责任感始终与某一项具体“责任” 紧密连在一起。责任感是职业道德中更为基本的要求。富有吸引力和凝聚力的政府，必须保证其公务人员能够尊重和善待人民群众，保护公民权利。正是基于公务员职业道德的最大公益性要求，我国公务员群体具有强烈的责任心。各级政府的领导者及其公务人员，常表明以“为官一任，造福一方”为己任，它已成为一种普遍共识，而不仅仅是挂在口边的说辞。

具体表现为:其一，为“职”尽责。用良好的职业行为赢得社会公众的承认，是现时代公务员格守的职业底线。每一个岗位都有明确的岗位职责，用古训表述就是“在其位，谋其政，尽其责”，用俗语表述就是“爱一行、精一行、兴一行”，用白话文解释就是“想干事，能干事，干成事”。其二，为“民”尽责。立党为公，执政为民，落实到具体事务中就是为民尽责，而非为“官”尽责，真正做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋。工作中，多替百姓想想，多提建设性意见是责任心强的表现，埋头苦干、任劳任怨也是责任心的表现。在从新闻媒体中听闻的公务员公开言论中，对腐败表示的深切忧患、对“三农”间题的高度关注、对基层民主的积极态度都表明公务员具有较强的政治责任心。

4.拥有求新求变的进取心态

众多公务员普遍认为自身职业需要积极进取。进取心是拥有一个健康积极心态的重要标准。时代在变，社会在变，公共管理岗位的要求也在变，积极学习新东西、练习新本领、提出新思路，正在成为对一个合格的公务员标准描述。因岗设人而非因人设岗的新公共管理理念正在逐渐普及，没有进取心，会遭到淘汰。

新时期公务员的进取心态具体落实在三个层面上。首先，观念新，敢于认同并接受新公共管理的时代理念。第二，措施新，面对政治鉴别能力、依法行政能力、公共服务能力、调查研究能力、沟通协调能力、应对突发事件能力等新时期新要求，公务员敢“新”，想“新”，会“新”，破题的勇气与能力都值得肯定。第三，新，还落实在环境上。创新需要合适的土壤，营造良好的社会管理“新”环境，一大批公务员正在努力的营造着新的民主法治环境和充分的权利保障氛围。

(二)相关制度法规不断健全

关于公务员职业道德的制度建设一直未曾停歇，自改革开放以来，虽然中国的公务员制度建设起步较晚，但并没有急于求成地照搬他国经验，职业道德规范建设的成就一步一个脚印。从试点建设到《国家公务员暂行条例》的出台，再到《中华人民共和国公务员法》的颁布实施，凭借着 “中国式”制度建设的执着和努力，公务员职业道德的制度建设伴随着公务员制度的全局性变革步人正轨。现代化、规范化、科学化的公务员制度业已基本形成，职业道德的渐进性养成有条不紊地推进。

1职业道德规范建设的历史性脚步

中共十一届三中全会以来，经济体制改革的脚步越来越快，作为上层建筑的政治体制必须跟上改革的步伐才能够保障改革大业的发展。

在改革的源头，关乎国家干部的道德规范建设被优先列人改革序列。1979年，中央下发《关于实行干部考核制度的意见》，指出干部考核要坚持德才兼备的原则，从德、能、勤、绩四个方面进行考核，并将国家工作人员的道德素质列为考核的第一要素。1981年，中共中央十一届六中全会将“德才兼备”的用人原则明确化，形成了干部队伍革命化、年轻化、知识化、专业化的“四化”具体方针。

1986年《中共中央关于社会主义精神文明建设指导方针的决议》中明确指出，“在我们社会的各行各业，都要大力加强职业道德建设。首先是党和国家机关的干部，要公正廉洁，忠诚积极，全心全意为人民服务，反对官僚主义、弄虚作假、利用职权谋取私利。”由此，国家干部职业道德建设从以往的思想政治建设中分离出来而被正式提出。标志着从20世纪 80年代中期开始，中国明确意识到行政管理作为一种职业必须有明确的职业道德规范。

1987年10月，党和国家针对行政职业道德规范建设趁热打铁，在十三大明确提出建立和推行国家公务员制度，以应对国家工作人员管理中遇到的制度缺失。1988年3月，中央专门成立了管理公务员的主要机构— 国家人事部，标志着国家公务员制度开始向实施阶段过渡。

2公务员法揭开的道德规范建设新篇章

党的十三大之后，我国对干部人事制度加大了改革力度，开始新的探索。1993年，《国家公务员暂行条例》正式实施。《国家公务员暂行条例》在总则、义务与权利、录用、考核、奖励、纪律等各方面都规定了公务员的职业道德要求，奠定了公务员职业道德建设的制度基础，使我国公务员职业道德建设开始具有分级分类的特点并向制度化方向迈进。

2002年2月，为了贯彻江泽民总书记提出的“三个代表”和“以德治国”的要求，落实《中共中央关于加强和改进党的作风建设的决定》和《中共中央关于印发<公民道德实施纲要>的通知》，人事部印发了《国家公务员行为规范》。其内容包括政治坚定、忠于国家、勤政为民、依法行政、务实创新、清正廉洁、团结协作和品行端正八个方面。从具体制度上规范了公务员职业道德建设的标准和具体要求，标志着我国公务员职业道德建设向制度化方向又迈了一步。2005年9月，在全国实施公务员法工作会议上，曾庆红提出32字的“公务员精神”，即:热爱祖国、忠于人民，格尽职守、廉洁奉公，求真务实、开拓创新，顾全大局、团结协作。

2006年1月，在借鉴国内外大量经验的基础上先后13次易稿的《公务员法》正式施行，把加强公务员职业道德建设推进到更加具体的实践工作中去。考核内容较之《暂行条例》而言，在“德、能、勤、绩”的基础上增加了对“廉”的考察，促进公务员树立廉正无私的观念，督促他们能够廉洁奉公执法，为人民办事。2007年1月，中组部制定(X2006-2010年全国干部教育培训规划》，推进了以《千部教育培训条例》为主体的制度体系初步形成，完善了分层次、分类别、多渠道、大规模、重实效的干部教育培训格局，也使公务员职业道德建设更加制度化、系统化和具有针对性。

2008年，经过两次分合的人事部与劳动部，在政府机构改革中再次握手，组建人力资源和社会保障部。同年，《国务院机构改革方案》决定成立国家公务员局，由人力资源和社会保障部管理。国家公务员局的成立，是继公务员法颁布实施后，公务员管理工作发展史上又一件具有重要意义的大事，由于建立了推进公务员职业道德建设的主导机关，职业道德规范体系建设迎来了新的高峰。

二、公务员职业道德建设的经验

半个多世纪以来，我国公务员职业道德建设坚持以全心全意为人民服务为核心，以思想政治建设为基础，以干部教育培训和反腐倡廉建设为手段，不断加强制度建设，不断走向成熟化、系统化和制度化的健康发展轨道。尤其是《公务员法》颁布实施以后，随着干部人事制度改革的不断深化，公务员队伍不断完善分层分类管理，逐步形成了以领导干部职业道德建设为重点，突出分类特点，适合公务员队伍各类职业特点的职业道德规范体系。总结其历史经验，持续不断的制度建设以及道德熏陶，是职业道德建设取得阶段性渐进改革效果的关键。

(一)持续强化具体制度建设

公务员职业道德具体制度建设的作用，一个是追惩，一个是预防。当公务员违反了法律上已经确立的禁止性规范时，就要依法追究行为人的法律责任。而在没有发生违反法定的廉政义务的行为之前，法律对公务员作出了一定的前置性义务规定，以便规范、抑制和监督公务行为，防止违法犯罪行为的发生。从总结经验的角度观察，职业道德规范性制度建设可以从四个方面进行归纳。

i建立了对国家公职人员的考察制度

各级人民代表大会常委会定期对所任命的人员从德、能、勤、绩、廉等方面进行必要的考察。监督权是宪法和法律赋予人大及其常委会重要的、经常行使的一项职权，由于监督范围未予限制，在理论上防止了监督出现“空白”和“死角”。而在实际操作中，各级人民代表大会对于国家公职人员“例行”制度性考察，渐渐从“看上去”轰轰烈烈、效果却无影无踪的不成熟状态成长起来，一点点摆脱徒有虚名的地位，成为督促公务员强化职业道德的考察常态。据南方日报报道，在广东省湛江市，徐闻县人大常委会联合县委组织部组成考评小组，走访上万名干部群众，对tos 名主要是国家公职人员的考评对象进行调查，形成点评报告，并在此基础上组织各界代表投票，结果6人考评为“不称职”，徐闻县委给予免职处理。

2.建立国家奋务员回避制度

2x09年，广州通过《广东省事业单位公开招聘人员办法》，对“应聘人员与事业单位负责人员有夫妻关系、直系血亲关系、三代以内旁系血亲关系或者近姻亲关系的，不得应聘该单位负责人员的秘书或者人事、财务、审计、纪检岗位以及有直接上下级领导关系的岗位”，在国家工作人员回避制度实践中积极进行探索。虽谈不上有多少新意，但回避的范围更大，要求也更具体。

回避制度是一项为防止公务员因亲属关系给国家行政管理带来损害而确立的人事制度。回避制度能够防止在公务员的录用、调动、晋升以及奖惩等方面可能产生的腐败现象，从而保证公务员依法执法公务。改革和完善公务员回避制度，推动传统单一封闭、缺乏弹性的于部人事制度向开放、以绩效为本的现代行政人力资源管理制度变迁，塑造出专业、高效、精简与机制健全的公务员团队，本质上是政府公共服务再造的根本内容。

3.建立政务活动公开制度

“阳光”，一直以来都象征着政府公务员廉洁透明的职业操守。阳光照耀之处，正是道德阴暗面难以生存之地。2008年5月，以建设阳光政府、保障公民知情权为宗旨的《中华人民共和国政府信息公开条例》实施。舆论普遍认为，该条例是近年来中国政府的重大制度创新，也是中国政府变革和民主发展进程中的一个重要里程碑，必将对建设阳光政府起着决定性影响。条例最大的亮点，是将信息公开变成了政府的法定义务。“公开是原则，不公开是例外”。这一根本转折显示了中国打造阳光政府的勇气，是继《行政诉讼法》、(行政许可法》之后政府改革、重塑道德形象的 “第三次重大革命”。

实践表明，权力运行公开透明是防治道德失范问题屡屡“犯案”的一剂良方，透明度越高，对公务员职业道德的正向强化作用也就越有力。①

4.完善国家公职人员财产申报制度

公职人员财产申报制度也不是一个道德他律方面的新话题了。早在 I995年，中纪委和组织部就出台文件要求处级以上千部申报财产。在十七届四中全会上，官员财产申报制度再次成为人们关注的热点。

2009年I月1日，新疆阿勒泰等地开始进行官员财产申报制度试点，阿勒泰地区公示55名初任副县级干部财产(公开)申报表，普通民众均可查阅。2009年春节后，浙江慈溪市更是一口气公示了700多名干部的财产。对此，有人为此推进了公务员道德监督而叫好，也有人质疑其仅仅是作秀，于公务员职业道德建设无甚帮助。

2009年2月28日，温家宝总理跟网友交流的时候，称建立官员财产申报制是正确的。中纪委、监察部和全国人大常委会法工委负责人也都肯定了财产申报公开制度。总之，就目前情况来看，制定这一制度的条件已经基本具备。公务员职业道德的进一步强化，仍然值得期待。

(二)加强公务员职业道德培养

国家公务员道德集公共美德与私人美德于一体。就行政职业道德而言，可以分为互为表里的四个层面。第一，是公务员个人层面的行政道德，如公而忘私、自省自律等。第二，是行政职业道德，如公正廉洁、忠于职守等。第三，是行政组织伦理。主要指与行政组织的程序与制度相关的伦理道德，如程序公正、组织信任等。第四，是公共政策伦理，即公共利益和个人偏好之间关系的伦理，涉及个人选择与社会价值之间的关系。

培养出具有上述四种行政职业美德的公务员，是公务员职业道德建设的最终目标，我们期待能够培养出有着如下骨血的国家公务员们:当部门利益与公共利益发生冲突时，他们勇敢地站出来，将真相告知公众;在炒作、作秀风行的年代，他们为了教育、环保等重大公众议题行走在间题第一线;在信奉自我实现的时代，他们依然主动担当，位卑未敢忘忧国;他们睿智、直言，不遗余力地为中国进步提供当代智慧。

I.贯彻落实科学发展观

科学发展观是同马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想既一脉相承又与时俱进的科学理论，是我国经济社会发展的重要指导方针，是发展中国特色社会主义必须坚持和贯彻的重大战略思想。

具体到公务员职业道德建设方面，科学发展观主要体现在公务员政绩观上。当前，一些地方官员全面贯彻落实科学发展观仍然存在认识和实践方面的巨大差距。2008年第3期《燎望东方周刊》刊载文章指出，苏北作为化工业聚集区，安全事故、环境污染问题，已成为发展之痛，给和谐社会带来了不和谐之音。而苏北官员在公开场合经常说的一句话是“宁可毒死，不要穷死”。显然，这与以人为本、科学发展的理念格格不入。如何发展，一味求富还是发展的同时保护生态环境，急功近利的政绩与群众长远生存环境恶化之间孰轻孰重，考验着政府公务员尤其是领导干部的政绩观和发展观，更考验着公务员的职业道德水平。

2.构建社会主义和谐社会

社会主义和谐社会其“民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处”的总体建设要求中无疑蕴含着极为丰富的道德精神。道德可以把一个社会共同体中的每一个单个的个体整合为一个有机的整体，使社会共同体获得稳定和谐的秩序。同理，公务员职业道德建设整合了我国社会主义核心价值观念，促使公务员更加坚定理想信念，为社会主义和谐社会的构建提供了精神动力。

到2020年，构建社会主义和谐社会的目标和主要任务之一是全民族的思想道德素质、科学文化素质和健康素质明显提高，良好道德风尚、和谐人际关系进一步形成。公正、公平、正义是社会和谐的基本条件，也是公务员职业道德的重要价值追求。

3.建设社会主义核心价值体系

党的十七大报告指出，社会主义核心价值体系是社会主义意识形态的本质体现。用中国特色社会主义共同理想凝聚力量，用以爱国主义为核心的民族精神和以改革创新为核心的时代精神鼓舞斗志，用社会主义荣辱观引领风尚，巩固全党全国各族人民团结奋斗的共同思想基础。社会主义核心价值体系建设对公务员职业道德建设提出了新的时代要求，二者相辅相成，密不可分。对于加强社会公德、职业道德和家庭美德教育，树立坚定的理想信念、增强廉洁从政意识，具有十分重大的意义。

三、强化公务员职业道德建设的着力点

(一)法律体系框架明晰

自公务员法颁布以来，国家公务员法律体系的模型大体如下表，而如何将这一血肉尚未丰满的职业道德建设骨架填充得饱满丰润，努力的方向是确定的。衰格一① ┌───────────────┬────┐ │法律 │位阶 │ ├───────────────┼────┤ │国家公务员法 │基本法律│ ├───────────────┼────┤ │国家公务员管理条例 │法律 │ │国家公务员考试录用条例 │ │ │国家公务员职位分类条例 │ │ │国家公务员考核条例 │ │ │国家公务员职务升降条例 │ │ │国家公务员工资条例 │ │ │国家公务员工作纪律条例 │ │ │国家公务员培训条例 │ │ │国家公务员辞职辞退条例 │ │ │国家公务员退休退职条例 │ │ │国家公务员申诉控告条例 │ │ ├───────────────┼────┤ │国家权力机关公务员考试录用细则│法规 │ │国家审判机关公务员考试录用细则│ │ │国家检察机关公务员考试录用细则│ │ │国家行政机关公务员考试录用细则│ │ │专门技术类公务员考试录用细则 │ │ │公务员特种考试录用细则 │ │ └───────────────┴────┘

(二)监督体系愈益完善

“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败”，是基于政治规律而高度浓缩的名言警句。毋庸置疑，要减少腐败，就要对权力进行限制。制衡的制度建构不外是两种，一种是来自社会的外部制约，另一种是制度内部的相互监督和制衡。就现在的监督体系而言，围绕权力机关的监督，我国已经搭建了司法机关监督、行政监察、党的监督、人民的监督以及舆论监督在内的一整套监督体系，机制越发健全。

1.目前，我国已经建立了各种监督机关，各自都有相应的监督工作人员

首先，监督体系内各成员监督意识到位。能够以强烈的使命感和高度的责任心自居，增强行使监督权的主动性和自觉性，勇于履行法定职责，敢于监督任何违法失德的行为。其次，监督范围到位。监督体系内多方配合，有效防止了监督出现“空白”和“死角”。再次，监督力度到位。及时听取被调查部门的整改情况报告，并做好跟踪监督工作。

2.公务员职业道德监督规章制度从不完善下起步

规范我国国家机关及其工作人员的公务行为的廉政立法规范和法定程序还不健全。到目前为止，由于我国还没有制定出有关廉政建设方面的法律，因此，如何使国家行政机关及其公务员的行政行为严格遵循法律、法规，使其实施行政管理的范围、内容、方式、程序、效力等有法可依、有章可循.还是一个没有完全解决好的问题。好在这些间题往往都是监督体系建设中的热点问题，其逐步改善，也就显得并不遥远。

(三)绩效体系初见成效

公务员绩效体系，是指各级国家行政机关按照法定管理权限，依据一定的程序、方法及标准，对公务员的工作绩效状况进行科学评估，以此作为奖惩、培训、辞退及调整职务、级别和工资的依据的制度。①公务员绩效评估是政府绩效评估的重要环节，是提高政府绩效的重要手段。

从干部人事制度到国家公务员制度的建立和完善过程中，我国公务员绩效评估取得的巨大成就是举世瞩目的，构建科学的公务员绩效评估体系对于全面贯彻落实(中华人民共和国公务员法》提高行政机关的工作效率，提升公务员素质和能力，建设高素质的公务员队伍有着重要的意义。

迄今为止，关于绩效评估的试点，将进一步促使公务员队伍处于优化状态。第一，绩效评估有助于完善公务员晋升、退出机制。第二，绩效评估有助于提升公务员素质和能力。最后，绩效评估促进了公务员之间的沟通。促进了上下级的相互了解和信任，提高了公务员管理的工作效率，最终优化公务员队伍，提高整体素质，形成有效的竞争激励机制和新陈代谢机制，提高政府行政工作水平。

(四)培训体系渐成热点

近年来，我国开始着重加大公务员的培训力度，“十五”期间全国开展各类公务员培训超过了1700多万人次。《公务员法》强化了公务员的培训制度，提出“国家建立专门的公务员培训机构”，“对公务员进行分级分类培训”。培训种类涉及初任培训、任职培训、专门业务培训、在职培训 和后备领导人培训，涵盖了公务员职业生涯的各个阶段。

目前，我国对于公务员的培训工作越来越重视。“十一五”期间，行 政机关公务员培训的基本目标是:五年内对全体公务员普遍轮训一遍，使 公务员的思想政治素质和业务能力明显提高，促进经济社会全面协调可持续发展的本领显著增强。在此期间，大力提高公务员的政治鉴别能力、依法行政能力、公共服务能力、调查研究能力、学习创新能力、沟通协调能力、处理复杂间题能力和心理调适等能力。

下一步，公务员培训应以条例形式立法，加以规定。条例中要着重解决以下几个间题:公务员培训制度与公务员的考试、录用、考核、晋升、奖惩等制度的协调配合，公务员培训的管理制度和组织程序，公务员参加培训的权力与义务，公务员培训的目标和规划，公务员培训的经费、师资、教材、课程。只有解决了上述间题，才能使公务员培训制度走上法制化轨道。① 第二节公务员职业道德建设存在的问题

当前，我国公务员的职业道德失范间题普遍存在于各级各类公务员队伍中，可以概括为四个方面:一是一些公务员缺乏责任意识，行政不作为现象显著。公务员缺乏责任意识、行政不作为的表现可以概括为“慢、懒、粗、虚”。“慢，就是推一推，动一动，不推不动;“懒”就是部门之间各行其是，推委扯皮、患得患失;“粗”就是做事不求精细化，执行政策生搬硬套;“虚”就是任务布置了没有回音，计划了没有行动，开头了没有结果;二是一些公务员公仆意识淡化，还未树立起为社会和公众服务的道德观念。一些公务员淡化甚至完全抛弃全心全意为人民服务的宗旨，不是把自己当作人民的公仆。主要表现就是将国家赋予的权力作为交易的筹码，把个人的好恶及私心杂念带到工作中来，在权力运作中拘私舞弊，以权谋私，亲近疏远，就易避难，脱离群众;三是一些公务员缺乏道德自律意识。为官者要清廉，当权者要自律，是公务员为官从政的起码职业道德，作为党和政府的各级领导干部更应如此。但一些公务员却缺乏廉洁自律意识，不能认清为谁掌权、怎样用权的问题，搞特殊、破规矩、谋私利，使手中的权力异化、私有化、工具化，不能做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋;四是公权滥用、以权谋私、贪污腐败现象仍未得到有效遏制，可能会呈现蔓延趋势。尽管当前我国公务员的职业道德总体水平是呈上升趋势，主流是积极的、进步的，但是，我国公务员的职业道德失范问题仍然存在，如果任其发展，后果将不堪设想。

当面对公共管理事务之时，公务员自身这些公益与私利剪不断的纠葛，将使得表与里或名与实、正与负或得与失、治标与治本、一时与永久、局部与全局等关系问题的选择越发具有不确定性，公务员如若处理不当或顾此失彼，很容易产生负效应，随之带来一系列隐忧、后患及其副作用，必然也就加重了公务员道德迷失的程度，造成了当前公务员职业道德失范的种种乱象。

一、责任意识有待加强

当前，“公务员是一种职业”的说法基本得到了广大公务员和其他社会阶层的认可。公务员既不是纯粹的、完全大公无私的“公共守夜人”，也不是一心追求为己私利的“理性经济人”，而是根据行政环境和社会发展状况变化而进行理性选择的“比较利益人”。作为国家政策的执行者，公务员在理论上本应代表国家利益，并追求公共利益的最大化。但同时，作为某一个私人角色，他仍然有着追逐个人私利的正当动机。当公共利益与个人利益发生冲突时，公务员有可能会选择损害公共利益而维护个人利益。

在我国目前的公共事务管理中，“虽在其位、难谋其政”的行政不作为或不积极作为是最常见和最典型的公共行政道德失范现象，充分说明部分公务员责任意识缺乏，自我本位主义色彩浓重。以前，往往只对公务员滥用职权、越权行为等违法犯罪行为进行间责，而行政不作为因易被忽视而乏人间责，未能将公务员违反道德规范的行为也纳人到行政问责范畴，多数以违反党规党纪的形式进行党内处分。长此以往，导致一些官员为避免因“做多错多”而触犯“法律责任”，而对“道德责任”视而不见。

具体来说，“慢、懒、粗、虚”的行政不作为表现体现如下:

(一)行政“慢”作为

人民日报曾有评论对“慢作为”作如下描述:习惯于按部就班，不论问题的难易缓急，都是研究研究，请示领导后再答复，使一些当天可以处理的事宜不能迅速处理。对于公共行政事务处理反应迟缓这一职业道德陋习，从某种意义上说，比之“不作为”、“乱作为，，问题更为严重。毕竟，“慢作为”比较隐蔽，难以被察觉;即便被察觉了，也难以给予“定罪”。换句话说，“慢作为”就像是糖尿病，看起来没事，可实质上隐患大，并很可能会危及“生命”，即政府公共管理职能的正常行使。

(二)行政“懒”作为

“懒政”这个原本在辞海中难觅芳踪的新生词，因为当下公务员职业道德的缺失，多次进人公众的视线。政府部门的“懒政”行为，集中体现在处理国计民生间题时，作风粗暴，凡事武断专行，只求“便于管理”甚至“无需管理”，乱搞“一刀切”。但凡懒政者，多一事不如少一事，见事能躲就躲，能推就推，事不关己，高高挂起，遇到问题常常作壁上观，以至重大决策可以搞成“脱口秀”那般简单。总而言之，行政“懒”作为者心中从无衡量群众根本利益，懒于在公共事务管理中“换位思考”。

(三)行政“粗”作为

“粗”作为的公务员往往给人一种患有“工作懈怠症”的假象:他们关注物质和娱乐，工作热情消失，以至于上班时间上网聊天、浏览股票、玩游戏，而面对公共服务的“本行”，却办事拖拉、漫不经心，生吞活剥。而实际上，呈现出懈怠状的个别公务员，所患之病甚至称不上“心”病，因为他们并没有把人民群众的利益真正揣在“心”里。“粗”作为者缺乏 “挤”和“钻”的公务员职业道德精神。不愿意创造性地解决实际问题，不愿意超脱出具体的工作任务、超脱出频繁的送往迎来、超脱出复杂的人际关系。工作死板、教条，就书本学书本，不能有效地用理论武装头脑、指导实践、推动工作，解决问题的能力薄弱。

(四)行政“虚”作为

“虚”就是任务布置了没有回音，计划了没有行动，开头了没有结果。在报端，经常出现这样的事例。同样是贫困落后地区，其一是以弄虚作假、谎报“军情”脱去贫困“帽子”，来显示自己的“政绩”，借以“升官”，其实贫困依旧或者更趋恶化。其二是心安理得，把贫困“帽子”牢牢保住，不必费力去搞什么经济建设，甚至扬言执“帽”有功，摘“帽” 有罪，其实还是“等、靠、要”老一套，骨子里仍然是“虚假行政作为” 的拥夏 0

二、公仆意识有待提高

马克思和恩格斯在总结巴黎公社经验时曾经指出:“同旧的那些保护少数剥削者利益而纯粹压迫人民的官吏相比，工人阶级国家政权的一切公职人员则应该成为社会的负责的公仆”。但是，由于受社会转型时期思想观念多元化、传统文化中“官本位”思想余毒等因素的影响和制约，目前，我国公务员行政道德责任缺失和道德失范的现象大量存在，这些现象的存在严重损害了公众的利益，违背了社会公正，扰乱了正常的社会经济秩序，激化了党群、干群矛盾，影响着政府的权威和公信力，甚至在一定程度上制约和阻碍了改革发展的进程。

(一)公仆意识淡化引起新时期干群矛盾

我们党作为执政党，是国家和人民利益的忠实代表，国家干部无论职位高低，都应强化公仆意识，这是我们党的性质的必然要求。党的章程中也明确规定，“党的干部是党的事业的骨干，是人民的公仆”。胡锦涛总书记在西柏坡考察时更是明确指出，领导干部要充分发扬党的优良传统，始终坚持全心全意为人民服务的根本宗旨，自觉实践“三个代表”重要思想，真正做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋。

但是，在市场经济条件下，注重的是等价交换，容易导致道德领域的权利义务绝对等同，造成了部分公务员公仆意识淡化，忘记了全心全意为人民服务的宗旨，把权力商品化，大搞权钱交易。近年来，在广大公务员队伍格尽职守，勤政为民、做好公仆的同时，也出现了为数不少的一些干部仅仅是将“人民勤务员”和“人民公仆”招牌挂在胸前，不愿落到实处。

首先，他们的公仆意识逐渐淡化，工作作风浮于表面，不愿真抓实干，以会议落实会议，以文件落实文件。其次，某些公务员不甘于默默服务于人民，而是热衷于沽名钓誉，弄虚作假，群众疾苦貌似与己无关。再次，“公仆们”对中央精神不甚了解，对基本情况茫然不知，习惯于夸夸其谈，做表面文章。更有甚者，以权谋私，贪图享乐。这些所谓的公仆，其所作所为败坏了国家公务员在人民群众中的形象，严重阻碍了党和人民事业的继续发展。公仆意识淡化虽属少数干部的行为，但它势必产生不良的影响。

(二)官僚作风抬头消解政府公信力和权威

官僚主义作风和思想观念在各级机构和公务员队伍中仍然存在。早在改革开放之初，邓小平同志曾经指出:“从党和国家的领导制度、干部制度方面来说，主要的弊端就是官僚主义现象，权力过分集中的现象，家长制现象，千部领导职务终身制现象和形形色色的特权现象。”邓小平同志将官僚主义现象的表现形式概括为:高高在上，滥用权力，脱离实际，好摆门面，好说空话，思想僵化，墨守成规，机构臃肿，人浮于事，办事拖拉，不讲效率，不负责任，不守信用，公文流行，互相推诱以至官气十足，动辄训人，打击报复，压制民主，欺上瞒下，专横跋l}.拘私行贿，贪赃枉法，等等。邓小平同志甚至表示，“这无论在我们内部事务中，或是国际交往中，都已达到令人无法容忍的地步。”

而在改革开放三十多年之际，国家机关和国有企事业单位中存在的官僚主义仍没有消饵。诸如办事拖拉、不负责任乃至弄虚作假、欺上瞒下等等老生常谈，仍然时不时成为公务员职业道德领域内的杂音。

众所周知，中国的官僚政治非常悠久，由此产生的官僚政治文化几乎和中国的传统文化一样悠久。在这文化氛围中，更容易出现以权代法、以权压法、滥用职权、拘私枉法的现象。而在发展社会主义市场经济中，不可避免地要突出“市场原则”，于是，公务员的个人物质利益观念极容易被再度强化，“三年清知府，十万雪花银”的官僚主义询私观滋生蔓延起来。这种传统糟粕文化的延续腐蚀着当今公务员的心灵，消解了政府的公信力，给国家和人民造成不良的政治影响。

三、道德自律意识有待改善

公务员掌握了大量的自由裁量权，随时面临职业道德的考评。能否始终坚持以维护公平正义为已任，做到审判案件不藏私心，执法监督不谋私利，规划建设不动私念，财经审批不存私欲，都是公务员职业道德自律的界限。而市场经济的冲击使得部分公务员道德自律越发薄弱，频频越过底线，将权力本身视为最实在的财富和金钱，而金钱和财富又能变成最实在的权力，道德信仰的缺失也就是不可避免的结果了。

本来，世界观、人生观和价值观是职业道德建设的核心内容，一定的世界观、价值观和人生观必定反映和体现到公务员的思想和行动中。很难设想，如果没有正确的世界观、人生观、价值观的公务员，会真正做到自我克制、自我约束，使自己的行为符合社会的客观要求，符合社会的伦理规范要求。而实际上，有相当一部分新时期公务员的思想在旧的精神体系淡出历史舞台的同时，新的精神支撑体系却并没有迅速树立，潜伏着严重的“信仰危机”。他们不愿钻研马克思主义的正确性，为人民服务的信念也开始淡化，这些人失去了国家公务人员应有的政治立场、政治坚定性和政治警惕性，往往经不起物欲的诱惑，金钱的腐蚀和美色的考验。他们在 “信仰危机”下显露出来的各种思想意识往往与我国现有的社会主义制度主流方向不相容，而成为职务犯罪的患想根源和精神动因。

四、公权滥用以权谋私仍需遏制

根据新华社209年的公开报道，对当前国家公务员特别是领导千部而言，其中一大态势就是公权滥用、以权谋私、贪污贿赂犯罪的蔓延势头，在有些地区和部门还没得到有效遏制。公务员作为一种职业，有层次高低之分，待遇也随之不同，待遇高低依赖于职务升迁的空间大小。而公务员职务晋升总的非正规性因素的存在客观上刺激了部分公务员为己谋私的不良意图。

从数据中分析，贪污腐败案件数额越查越大。全国检察机关1990年查处的百万元以上案件仅17件，1994年上升到367件，1396年上升到575 件，z0o3至2007年的5年间，共查处百万元以上案件35255件，平均每年 70s 1件。最高案值也在不断刷新，如江苏省苏州市原副市长姜人杰受贿 1.1亿多元，其单笔受贿数额高达8250万元，创下历史最高纪录。此外，贪官职务越查越高。全国检察机关1993年至1997年，查处的县处级以上干部2903人，其中厅局级干部265人、省部级干部7人。而2003年至 2007年共查处县处级以上干部13929人，其中厅局级干部930人、省部级干部35人，分别上升了38fl %a、251%和400%。

上述一连串数字，令人触目惊心。如果仅仅采取堵而不是疏的方式，不能把公务员职业道德建设提升到相当的高度，那么几乎可以断言，解决了一个腐败现象，又会有新的腐败现象暴露，也许还会“与时俱进”地不断翻出新花样、新特点，令反腐体系应接不暇。第三节公务员职业道德存在问题的主要原因

按照时评家梁文道的说法，改革开放，是一个政府不断后退并且寻找自己新定位的历程。①有学者认为改革开放以来，我国仍然处于计划经济与市场经济并存的“双轨制”。在这样一个体制转变的过程中，公务员行政道德失范问题因转型期负面效应的冲击而放大，在社会环境因素、个人自律因素以及制度规范因素的负面“合力”中败下阵来。第一，经济、社会体制改革中，在旧的体制尚未退出历史舞台，新的体制还未曾来得及在短期内建立完善并立刻发挥作用的过程中，新旧两种体制所代表的职业道德观念将不可避免地产生碰撞，有时甚至会出现某种空隙或无序状态，这就为部分公务员钻政策和体制的空子提供了某种条件，从而导致行政道德失范。第二，经济体制改革本身是一项系统工程，在不同的领域，也不可能同步进行、同步到位。这样就在政策、法规和社会管理方面造成滞后或者漏洞，从而为公务员行政道德失范提供了机会。

一、社会环境因素

社会大环境是道德产生的源泉。从公务员职业道德的产生来看，由于公务员在公共事务管理中必然会产生交往行为，并在与社会成员的广泛交往中建立起“公共服务—管理”共同体，而共同体生活的良善或伪善，或多或少都会潜移默化地施加于公务员群体身上。

具体来讲，当前在我们认真贯彻落实十七大精神，高举中国特色社会主义伟大旗帜，凝聚力量，为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗的历史新时期，世情、国情、党情均有了新的发展和变化。我国公务员队伍在思想道德建设上自然而然也会随之面临这样或那样的问题和挑战。

(一)市场经济负面效应冲击公务员职业道德防线

从正面效应看，市场经济为中国经济发展和现代化建设注人了强大动力，为个人平等竞争奠定了基础。市场经济竞争中的优胜劣汰为每个社会成员提供了公平竞争的舞台。但同时市场经济对道德也起到双重作用，一方面，市场经济促进道德的良性发展，另一方面，市场经济的利益最大化原则产生了一些负面影响，拜金主义、金钱至上等观念影响着人们的思想，许多官员也受到这些思想的影响。市场经济的重利性、竞争性、交换性特点使部分公务员见利忘义，违背职业道德要求。具体来说，市场经济的重利性容易使一些人见利忘义，陷人拜金主义的误区，为了个人或局部利益，不惜以身试法;将市场经济的竞争性机制引人到公务员管理中，对于增强公务员队伍的活力、提高公务员工作效率发挥了积极的作用。但同时也容易产生非理性竞争和行为，比如有些公务员把全心全意为人民服务的根本宗旨抛到脑后，为争取有限的职位或荣誉而产生过于激烈的角逐，使得团队合作不顺畅，给公务员群体的发展也带来极大伤害，并最终伤害人民的根本利益。

因此，引人市场经济的竟争机制时要注意发挥其积极作用，扼制其消极作用;市场经济的交换性容易促使等价交换的原则侵人社会政治生活之中，诱使公务员搞权钱交易。极易把某些人的感情、良知、尊严、生活价值、公共服务变成可以标价交换的商品、导致权力商品化。特别是在一些经费保障不足，运转困难，公务员工作辛苦，待遇较低的机关或者地区，与先富的一部分人形成强烈反差的刺激下，有些公务员就会将手中的权力视为“商品”，“待价而沽”，搞权力寻租，权钱交易，权色交易，权法交易，甚至拘私枉法等严重违背职业道德的行为。这些负效应的存在，加之转型期社会所呈现的“无序状态”，封建传统等因素的影响，不可避免地会在广大国民的社会心态上发生作用，使一些公务员在公共管理活动中很容易被商品、金钱、利益等物欲驱动的消极心态诱导，放弃党性原则，冲破道德堤坝，产生政治关系金钱化、人际交往逐利化、权钱关系市场化的违背职业道德行为。

(二)扭曲的职业道德是政绩藤上的“苦瓜”

当前，在日常行政活动中最常见的公务员职业道德同题就是搞形象工程、政绩工程。一些行政官员不是把人民的利益放在首位，而是或单纯追求经济增长的高指标，追求畸形政绩;或一味搞形象工程，比谁修的马路宽、谁建的广场大，谁盖的楼房高，追求显性政绩;或信奉“不怕群众不满意，就怕领导不注意”，用献礼工程、造福工程迎合上级，追求邀功政绩;或好大喜功，以种种有形的和无形的巨大耗费来追求虚假政绩。

有学者认为，GDP的指引下的狭窄政绩观，与当下的经济压力型体制呈现正相关。比如，地方领导为了扭曲的利益，在财政经费不足的情况下，怕失了税源，减了财政收人，就出现了一边治污，一边引进高污染企业的情况。结果，当地的财政收人可能暂时保住了，但是环境污染却愈加严重，并且治理成本可能比暂时的收益更大。据公开报道，“十五”期间，全国各省市GDP指标全都超额完成，唯独能耗指标和环保主要指标没有完成，全都欠了账，而且不排除恶性反弹的可能。如此扭曲的政绩观损害了政府公务员的公信力，助长了不良风气.损害了群众利益。在这样的政绩观之下，伤害的是老百姓对政府的感情，却为个别官员增添了政治资本，并与贪污腐败紧密勾连。

按理说，作为公共服务者的政府应是民众利益的维护者，然而种种顾· 头不顾尾的短视政绩观左右下的扭曲做派，却极大地忽视了民意的存在，这正是政府公务员职业道德的一种欠缺，是眼中只见得“致富门路”的急功近利者的惯常表现。

二、公务员个体因素

(一)少数公务员放松改造世界观，信仰动摇

理想信念是人们的政治信仰和世界观在奋斗目标上的具体体现，是公务员尤其是领导干部的精神支柱，也同样是他们拒腐防变，永葆先进性和人民公仆本色的根本。牢固树立共产主义的理想信念，才可能前仆后继、舍生取义、抵制诱惑、拒腐防变。如果背弃共产主义理想信念，面临生死考验，则可能贪生怕死;面临执政和改革开放的考验，则可能滥用权力，腐败变质。新中国成立以来，我国因经济犯罪阿题被处以重刑或极刑的高级领导干部如胡长清、成克杰、陈良宇等，此类高级公务员之所以堕落为政治上与党离心离德，经济上贪得无厌、生活上腐化堕落的腐败分子，最根本的原因是他们背弃了共产主义的理想信念，丧失了职业道德。大量反 面案件均印证了公务员放松世界观改造、理想信念动摇的极端危险性。不消除这种危险性，公务员队伍就会失去战斗力和免疫力。坚定的共产主义理想和信念是公务员职业道德的基础，基础不牢，地动山摇，反腐败斗争必须打好这个基础。否则，就是治标不治本，像割韭菜一样，割一茬又长一茬，反不胜反。所以，新时期强化公务员世界观改造、坚定理想信念、提高思想道德素养，对加强公务员职业道德建设具有极重要的现实意义。

(二)某些公务员廉政作风自律意识淡漠

观念一旦转化为行动，就会对行动产生巨大的推动力。制度研究学派曾将制度分为有形规则和无形规则，并特别注重意识形态、道德、习惯等无形规则在制度变迁中的制约作用。

因此，行政人员在行政过程中，不仅要秉持其行政法则，还要服从一定的行政道德自律。对于公务员职业道德建设而言，其成员自身的廉政自律意识对于国家形象的建设作用，其影响更加难以估算。而遗憾的是，公务员在独自活动、无人监督的情况下，往往无法坚持自己的道德信念，在某些时间某种场合下不能自觉地按照一定的行为准则行事而不违背职业道德。部分公务员淡漠的廉政意识，让现阶段职业道德总是涂抹不掉那难看的“一缕暗色”。

对于一个和谐稳定的社会有机体而言，信任原本就是一种最重要的社会资源。时评家梁文道指出，没有信任，社会就不可能存在。①一旦公务员自律缺失、政府公信力瓦解，比之他律不健全，其危害有过之无不即。公务员偏离了对于人民群众、行政职责、行政规律、行政效率、法律和良知的自觉忠诚，权力就会滋生腐败:诸如服务人民异化为忠于某上级领导;履行行政职责异化为热衷权力交易;追求行政效率异化为谋求晋升必备的行政政绩;忠诚法律异化为忠诚权力意志等。甚至，偏离忠诚，公正就会走样;廉洁奉公也只能停留于口头条文;勤政则会衍变成弄虚作假、谎报政绩。

当前.在公务员职业道德教育中，还应当将持之以恒的德行自律教育摆在重要的地位，使每一名公务员尤其是领导干部充分意识到人民是国家权力的主体，所有公职人员的权力都源于人民，坚决纠正“权力是自己奋斗得来的”，“权力是上级信任而给予的”的错误和腐朽观念，真正地做到 “情为民所系、权为民所用、利为民所谋”，为人民掌好权、用好权。

三、制度和规范因素

公务员职业道德建设是以他律形式为主的道德行为规范建设。公务员职业道德调节的主体是从事公务员职业的人员，而公务员职业行为所涉及的范围，相比其他职业要宽广得多，职业活动中所发生的经常性、多样化的具体职业行为，对社会的干预程度较强。所以，公务员职业道德需要制定法律、纪律、规章等给予必要限制，还要建立制度、守则、承诺等大量具体的行为规范加以约束和纠正，表现出更为显著的、强制性的他律形式特点。因此，公务员职业道德建设有两个层面:一是公务员个体自身(内在)通过学习、内省等加强其个人道德修养;二是外部力量通过一系列的制度或措施，来实现公务员的从业道德符合社会和公众对他的要求。第一个层面，属于通过“自律”来树立良好的职业道德;第二个层面，属于通过“他律”来促进公务员良好职业道德的实现。在公务员职业道德建设中，这两个层面是互相支持，不可偏废的。

公务员职业道德建设的目的，在于通过“他律”而形成“自律”，即运用教育培训、法规制度要求和舆论导向等一系列外部力量和措施，促进公务员形成自觉遵纪守法，忠于职守的意识，从而体现出勤勉工作，努力为国家和人民服务的行为。在我国公共管理的具体实践中，职业道德他律的不足之处同样显而易见。

〔一)公务员权力监督机制尚不健全

权力不受监督和制约，必然导致滥用和腐败。对公务员手中权力运行的制约和监督机制不完善，监督不到位，是公务员职业道德失范的一个重要原因。据《生活新报》报道，云南省普洱市原副市长罗德忠利用手中分管矿业的职务便利，为矿老板谋取利益，并受贿ua万元。而罗德忠在这之前曾是一个逢年过节到处躲送礼的清廉官员。躲避送礼，说明罗德忠为维护公务员职业道德作了自律方面的努力。但最终没能躲过腐败沾身，暴露出更深层次的原因，即针对官员手中权力进行制约和监督的机制不健全。西方有句名言:“总统是靠不住的，”意思是离开了监督机制，任何一种不受制约的权力都有可能发生变异。尽管新中国成立以来，尤其是改革开放以来，我国针对公务员手中权力该如何透明、监督机制该如何完善作了不懈努力，但是有漏洞的制度仍然不能完全保证公务员的职业道德自律水平。

目前，我国虽然已经建立了各种监督机关，各自都有相应的监督工作人员，但是，现有的各种监督机制都役有充分发挥其监督职责，其中一个重要原因就是没有从法律上进一步切实保障这些监督机制的独立性、权威性，监督权力和手段不能有效地完成所担负的监督职责。例如，从司法监督机关看，我国人民法院组织法第4条和人民检察院组织法第9条，分别规定了人民法院依照法律规定独立行使审判权和人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。但是，如果在独立行使过程中受到行政干预或者他人干预时应当如何处理，以及如何保证人民法院和人民检察院各自独立行使其职权等，还缺乏比较完备的制度。

(二)公务员职业道德规章制度有待进一步完善

俗话说:“没有规矩，不成方圆。”职业道德离不开规章制度的约束，制度约束是规范管理和服务的根本内容和最终保障。过去机关存在着一些弊端，职业道德建设不理想，一个重要的原因就是缺乏规范化的管理制度，以致职业道德建设流于形式。职业道德建设要正常化，就必须实行严格的监督和考核。文件再多，制度再好，不落实等于空无一物。当前，我国公务员队伍虽然建立了职业道德基本要求和部分公务员规范，但在相关制度设计上还缺乏衔接，其执行情况还没能完全转化为考核指标。

首先，我国国家机关及其工作人员的公务行为的法律规范和法定程序还不健全。到目前为止，由于我国还没有制定出有关廉政建设方面的法律，因此，在切实保证党的领导的前提下，如何使国家行政机关及其公务员的行政行为严格遵循法律、法规，使其实施行政管理的范围、内容、方式、程序、效力等，都有法可依、有章可循，做到依法行政，还是一个没有完全解决好的间题。虽然我国已经制定出行政诉讼法，但是我们目前还没有一部行政程序法。这样，就使得国家机关及其工作人员的行政行为的全过程缺乏规范和制约机制，再加上工作人员的素质不高，就会造成违法行政的后果。

其次，法律制度规定不具体、不完善。由于廉政立法工作的滞后，使得相应一些领域无法可依，即使某些法律、法规或规章已经制定并颁布，但是缺乏必要的具体的实施细则，使得现有的法律、法规或者规章缺乏可操作性，执行规程中常常出现问题，这就为某些人以权谋私，进行违法犯罪活动造成机会。

(三)缺乏严格的公务员绩效评价制度和奖惩制度

没有绩效就没有标准，没有奖惩就没有效率。机关之所以出现“慢、懒、粗、虚”的间题，主要原因就是缺乏绩效竞争激励机制。不能科学地设置公务员绩效的评价标准，就是忽略了现代政府改革的一个关键环节。当前，公务员绩效考核的落脚点只侧重在岗位职责，缺乏对执行过程的监控和执行程度的评估，责任追究不到位。在考核方式上，服务对象参与评价的比重偏低，评价结果与奖惩制度挂钩不足，没有把公务员的工资和晋升与绩效制度紧密地联系在一起。公务员的工作、政府效率、政府执行力不能通过绩效制度得到客观、科学的评价。结果是许多公务员感觉“干好干坏无太大差别”，对自己也就放松了职业道德要求和约束。

公务员职业道德建设是一项长远建设任务，具有复杂性、多样性、发展性的工作特点，应该明确专门的部门，配备适当的人员加以认真研究和部署。经费保障也是一个重要方面，合理的经费支持是非常必要的。没有适当的经费保证，许多工作任务也是很难具体落实的。当然，就大的社会环境而言，一方面要注意按照德法相济的原则，严格执行公务员的各项纪律，加强反腐倡廉教育。另一方面也要注意随着经济社会发展的进程，及时改善和提高公务员的工资福利待遇水平，有效解决个别和基层公务员的实际生活困难，解除公务员医疗、住房、退休等后顾之忧，使公务员自觉做到以薪养廉、廉洁从政，树立远大理想，全心全意为人民服务，成为党和国家可以信赖的骨干队伍。案例3一1苏州市原副市长姜人杰受肺案

姜人杰，2003年1月当选苏州市人民政府副市长，是中共苏州市八次、九次党代会代表，中共苏州市委九届委员;苏州市十二届人大代表。

zooa年s月7日，姜人杰被江苏省纪委双规。在检察院的公诉意见书中有这样一段话:“无论是单笔受贿数额的825。万还是受贿总额的1.0867 亿，都可堪称是新中国成立以来受贿这一职务犯罪之最。”

中国“第一贪”

8250万，新中国史上最大单笔受贿，在土地供应转轨以及城市高速发展形成的巨大权力场中，公权的过度集中及有效监督的缺位，导致了巨额寻租的发生。

经南京市中级人民法院审理查明，2001年至2004年间，姜人杰利用职务便利，先后收受四家房产公司和一家科技公司贿赂款，共计人民币 1，0867亿元、港币5万元、美元4000元。其中，因帮助开发商在违规用地上获益，姜多次收受苏州市华业百福房地产公司总经理陈某所送的人民币2000余万元。而另一笔高达8250万元人民币受贿金额，也足在土地笠换和转让的过程中获取。仅此两笔的受贿总金额即高达1.045亿元人民币。单笔受贿金额8250万元，让这位副厅级的地方官员一下子成了中国“第一贪”。

“百宫共廉”的教训

“必须用制度遏制权力寻租。在现实情况下，仅靠领导干部的道德自律是行不通的。”中国检察学会理事、华东政法大学教授蒋德海在接受《法制周报》记者采访时表示。姜人杰出事之前，苏州市曾经是中国防腐先进经验的典范。“在人均GDP已突破5700美元、充满人文气息的苏州，20多年来未出现领导庸败问题o“ 2003年11月，苏州市曾自豪地向媒体宣传这一“百官共廉”的可喜现象，并称已建立了体系防腐。然而，这一套防肩体系没能遇制住姜人杰。

姜人杰不仅集城建、交通、房地产开发等13个领域的公共权力于一身，甚至形成了一个以他为核心的利益集团。在姜人杰事发后，城建、交通、市政公用等部门的一些官员纷纷被“找去谈话”，或被撤换。”20多年来没有出现腐败问题，并不代表没有腐败。”当地一名不愿透露姓名的官员直言，“关健是制度的问题，一个社会仅靠文化与良心，是很难维系整体和谐的，特别是在权力没有受到足够制约的情况下，腐败终将难免，现在不出现，以后也会出现。”

“腐败的产生，一方面缘于权力过于集中，但更大层面上是因为监督 „机制的缺失。领导周围的人掌握着大量信息，但他们没有权力去监督自己的领导。而像中纪委，虽然有足够权力，但常常因为掌握的信息不够而没有办法实现这种监督。”行政学专家、中国人民大学公共政策研究院执行副院长毛寿龙表示。案例思考题:

1曾经„.百官共廉”的苏州出现中国.„第一贪”说明了什么。2.“一个社会仅靠文化与良心，是很难维系整体和谐”说明了什么? 案例3一2国家食品药品监督管理局原局长郑筱黄受贿、玩忽职守案

郑筱英，原中华人民共和国国家食品药品监替管理局局长。

2no6年12月，郑筱艾被中纪委“双规”。据称，法院指控郑筱艾在 1997年中至2006年年底担任国家药监局局长等职务期间，市批八家药厂的药品和医疗器械过程中，直接或者透过妻子和儿子，受贿649万多元人民币。2007年5月，湘京市第一中级人民法院对郑筱艾案作出一审判决，以受贿罪和玩忽职守罪两罪并罚，决定执行死刑，剥夺政治权利终身，没收个人全部对产。

遗书全文

我1944年12月出生在福建省福州市。想我由一个赤条条的小男孩最后出息成为一个国家的部级官员，我的人生应该说是很成功的，我对得起父母给予我的这条生命。随着我职务的不断变换，官越做越大，我给我的父母和家族一次又一次地带来惊喜、兴奋、自豪和娇傲，郑氏家族因我而光宗难祖;然而，知今我以这种方式来为我的人生画上“句号”，我成为全国人民典论的焦点，我被全国人民唾写，我又使我的父母和家族蒙受了巨大的耻辱!此时此刻，我真不知该片我的父母(倘若他们地下有知的话)和家族说些什么!

说句心里话，我即使是天天做梦，也梦不到我会有今天这样的结局。在中国，因“犯玩忽职守罪”而获死刑的部级高官新中国成立以来我是第一人。20世纪80年代，‟„渤海2号油轮”失事，当时国务院的一位副总理给的是“记大过”的处分;上世纪90年代大兴安岭着火，林业局局长的 “处分”是辞职;近期的松花江水质污染，国家环保总局的局长也是辞职了事;重庆的天然气泄漏事故，死了200多人，中石油的老总也就是个免取。因“涣职罪”而获死刑的也有，就是重庆的“彩红桥垮塌事件”，一名县长被判死刑，但县长属基层官员，和部级官员还没法比。所以，当一审判处我死刑时，我的第一反应足震惊，不是一般的震惊!我是部级官员哇，我没有直接杀过人哪!我的第二反应是不服!我认为量刑过重。

但是，令我没有想到的是，典论却是一片的叫好声，大家咬牙切齿地鼓掌欢呼。这引起了我的反思。我为什么会激起这么大的民愤?原来是我这个部门太重要了，我这个岗位太重要了，我手中的权力直接关系到人民群众的生命安全!我虽然没有亲手杀人，但由于我的玩忽职守，由于我的行政不作为，使假药盛行，酿成了一起又一起惨案。这个账我是应该认的。我今天能死，主要是因为我这个岗位的责任太大，如果我在其他的局级或部级岗位上，即使是受贿的额度再大点，也不至于掉脑袋。我的悲剧使我得出了一条经验，那就是当官不要当重要岗位上的官，并不是权力越大越好;再有就是当官一定要负责任!不要以为当官是什么好“玩”的事，不负责任的结果最后很可能就是我这样的下场!

从我被判死刑这件事上，彻底地看出了中央反腐败的决心。王怀忠临死时就说过:看来这次中央反腐败是动真的了。我的死别再一次证明了中央反腐败的决心。

我现在最后悔的是不该从政。我19b8年从复旦大学生物系毕业，我应该一直搞业务。如果我一直搞业务的话，毫无疑问我现在早已经是教授了，我会照样生活得很好，我也就不会落得今天这样一个结局。如果有下辈子的话，我绝不从政了!

明天我就要“上路”了，就要到另一个世界去了，我现在最害怕的是，我将如何面对那些被我害死的冤魂?我祈求他们能够原谅我、饶怒我，我这不已经遭报应了呜? }}k年七月九日，郑筱艾绝笔案例思考题:

1.在遗书中，郑筱英从不服判决到认罪伏法，思想道德层面发生了什么转变，2.郑筱英说“如果有下辈子的话，我决不从政了”，从职业道德自律角度批驳其荒谬之处。思考题:

1.我国公务员职业道德建设的成绩和经验有哪些?

2.目前我国公务员在职业道德方面存在哪些问题?

3.我国职业道德建设的关键点有哪些?

第三篇：第三讲 公务员职业道德与诚信建设

• 公务员职业道德与诚信建设

• 梁晓俭

• 市委党校公共管理教研部教授 • 主要联系方式

• 梁晓俭：教授

博导

• 单位:中共上海市委党校公共管理教研部 • 研究方向：法学理论、公法学

• 电话：

***;*** • 邮箱：lxjlaw@yahoo.com.cn。

解题：

公务员职业道德、公务员诚实守信以及公务员行为规范有着紧密不可分割的联系，在理论逻辑、实践过程和行动过程和结果等层面都可以分析总结三者的密切关系。

诚信是一切道德的基本前提和基础，没有诚信道德，甚至法律也没有了可以着落的地方；公务员职业道德建设和行为规范的效果也会体现在社会对公务员诚信的认可度上。

职业道德建设是着重对公务员政治信仰、理想、良心、和精神诉求等方面进行塑造，并以纪律法律加以约束，但其着力方向是对内，而公务员行为规范是其职业道德的自然外化和表现。二者基本体现为政治领域、业务工作领域和廉政领域三个方面，后者着力点在于”对外“。因此所有的关乎公务员职业道德的纪律、法律约束最终也只能从其行为规范层面加以落实。三者的关系就是我们这次培训内容的基本线索。当然，我们还有一个重点是分析探讨公务队伍建设的当前社会背景，包括国内国外背景等。这可以让我们更加深刻领悟加强职业道德和行为规范培训的紧迫性和重要性，理解培训内容的意义和涵义。

• 主要讲授内容及时间分配

第一节 加强公务员职业道德建设的背景和意义（90分钟）第二节 公务员职业道德的基本要求和主要内容（70分钟）第三节 加强公务员职业道德建设的原则和途径（30分钟）第四节 公务员诚信建设的内容和意义（40分钟）第五节 公务员行为规范（60分钟）

第六节 职业道德、诚实守信与行为规范的关系（25分钟）回答问题（15分钟）

课间休息30分钟（上、下午各15分钟）

• 第一节 加强公务员职业道德建设

的背景和意义

·背景 ·加强公务员职业道德建设的涵义和意义

一、背景

• 经济社会转型的涵义 • 行政执法困境 • 困境的由来 • 摆脱困境的办法

1、经济社会转型的涵义

• 转变过程，是社会的整体性发展，也是一种特殊的结构性变动。其内容涉及到政治、经济、文化和社会各个方面。目前重要特点是由经济领域向社会领域衍进。

• 社会转型是一个价值更替、秩序重构和文明再生的过程。我国的（经济）社会转型主要是指经济体制从计划经济向市场经济的转轨，所有制结构由单一的公有制向以公有制为主体的多种所有制转变，治国方略从人治向法治转变，社会环境由封闭型逐步向开放型发展。

• 经济发展方式的转变和经济体制的转轨，有阶段性和层次性。我国的经济转型有双重含义：传统经济向现代经济转变（农业工业和现代服务业），以及计划经济向市场经济转变。当前还有转变发展方式的问题：即经济发展由以物为本到以人为本；由粗放到集约，注重环境资源和可持续的问题。• 从2003年十六届三中全会到未来较长一段时期，是中国经济社会转型的深化期。社会制度创新和社会秩序确立成为中国经济社会转型的主要难题。

• 社会主义市场经济体制已基本确立，市场化利益主体和市场化行为日趋成熟，但市场体制自身的局限和弊端日益凸现。地区不平衡、社会公正丧失、贫富分化、环境和资源问题、社会福利和保障（教育、医疗、劳动保障）都威胁着社会的稳定和谐，同时我国市场经济体制与政治框架的不协调也进一步凸显。要改善，就要转变政府管理体制、财税体制、价格体制和企业体制。

转变发展方式就要调整结构：

• 第一，在需求结构上，促进经济增长由主要依靠投资、出口拉动向依靠消费、投资、出口协调拉动转变；

• 第二，在产业机构上，促进经济增长由主要依靠第二产业带动向依靠第一第二第三产业协同带动转变；

• 向高效集约、资源循环利用与可持续发展转变；

• 第四，在要素投入结构上，促进经济增长由主要依靠增加物质资源消耗向主要依靠科技进步、劳动者素质提高和管理创新转变；

• 第五，在城乡结构上，促进城乡关系由城乡互动不畅、发展差距过大的格局转变为城乡优势互补、良性互动，经济社会一体化的新格局；

• 第六，在区域结构上，促进区也发展由生产力布局不合理、发展差距过大、公共服务发展不均衡，转变为特色优势明显，经济社会发展比较均衡，公共服务逐步均等化的新格局；

• 第七，在收入分配结构上，正确处理积累与消费的关系，提高居民收入在国民经济中的比重，缩小收入分配差距，加快推进以改善民生为重点的社会建设，促进社会公平正义，实现社会和谐与共同富裕；

• 第八，在发展形式上，由以GDP为中心，重数量型、速度型的传统经济增长标准和格局，转变为以人为本为核心，实现速度、质量、效益相统一的标准和格局。这些转变主要是理念的转变和共识。•

2、行政执法的困境

• 行政执法困境：一种两难状态：政府通过法律规则宣示了某一立场，但这些法律规则因为执法者或利益相关的个体（或二者结合）的相应行动策略而受到实际上的漠视、规避、甚至拒斥，进而导致一种进退两难出境：要么因为政府立场和法律规则受到公然挑战，而致政府和法律权威性资源流失（退）；要么因为政府动用各种执法途径和资源执行法律而使执法的经济和社会成本变得难以承受（进）。• 简言之，对于某个宣示政府立场的法律表达（规则），在这种法律表达的实践（执法）中，政府却面临着行动策略上的欲进无力，欲罢不能的困境。

– 行政执法依据的合法性危机及其解决 –

行政执法过程存在的问题及其解决 –

执法监督环节的不足和改善

• 困境的诸多症状 • 执法公信力缺失、政府权威降低；

腐败加剧，呈现新特点；庸政懒政普遍 •

行政合法性与合理性难以兼顾； •

维护法律尊严与社会稳定的矛盾； •

行政效率与公平正义的冲突；

刚性执法程序与执法实践多样性似乎难以协调； •

执法目的与实际效果不统一；

对政府信息公开的尺度和意义把握不足；

各种预案林立，但应对突发性事件时仍感手足无措；

依法行政的热情和责任意识经常面临实际工作环境的打击，执法倦怠情绪蔓延； •

对自由裁量权的行使信心不足，且经常遭到质疑和抵制；

公务员自身寻求救济的渠道不畅通，许多官员表示自己身处最具风险的行业之列。• 案例

• 2009年湖北石首事件、• 2005年安徽池州市“6.26”事件、• 邓玉娇案、• 2005年河北定州绳油村事件、• 2008年“三鹿”奶粉事件、• 2009年上海“钓鱼”执法、• 2009年陕西商洛市丹凤县刑讯逼供案、• 2002年延安“黄碟”案、• 诸多腐败案件频发

＊ 上海市出租车涨价的决定及争议（2009.05）；

＊ 2007年胡某不服上海市公安局浦东分局收治肇事精神病人入院案；

3、困境的由来

• 全球化、现代化进程加快（在我国表现为城市化加速）。国家权威降低行政管理合法性靠更广泛和经常性的民主弥补。对自由资本的争夺和经济竞争既限制了行政权力又引起新的劳资矛盾。

• 中国几次改革摆脱包袱，社会福利保障滞后，劳资矛盾激烈突出。

• 国外环境和压力，环境资源的协调治理和保护；恐怖主义防范；应对世界性经济危机和其他危机的协同和约束。

• 解放概念的淡化，从夺取政权的暴力武装合法性到执政的民主合法性的转变。• 现在的合法性来源于提供公共产品的规模质量，在于民主的广泛性，这些理念的变化，以及人们公民权、人权以及参与当家作主意识的增强，都重新塑造了行政执法环境，必须深刻领会和把握。否则会南辕北辙。

另外：

1）经济社会发展不均衡，执法领域新旧问题并存，法律体系难以覆盖；

2）中国行政传统、政治文化以及国民性是当下依法行政的资源还是负担——两条道路的困惑；

3）多元利益主体趋于组织化、民主和人权意识高涨、福利和社会保障问题凸现。4)政府公信力缺失，诚信机制的建设远远不够。

4、摆脱困境的办法

$ 加强现代法治意识，调整权力结构 $ 深入掌握新形势 $ 规范立法和行政立法及政策制定 $ 透彻理解新的行政管理环境 $ 更新执法和社会治理理念 $ 规范管理及执法行为 $ 提高扩展相关能力和知识

$ 完善反腐败倡廉政的制度实现清政廉政的效果

$ 重心从私法转到公法。过程有三：私法完善——社会法的出现——公法崛起。$ 遵循国家辅助作用的原则。$ 国家权力格局趋于均衡

$ 公共行政改革的“服务行政”取向：到20世纪70年代后，各国行政管理普遍陷入信任危机。世界性的“治理危机”出现。服务型政府的提出

$ 最重要的是加强公务员自身队伍建设：思想品德、诚信建设和行为规范

二、加强公务员职业道德建设

的涵义和意义 • 相关概念

• 公务员职业道德的特点 • 公务员职业道德的内涵

• 加强公务员职业道德建设的必要性和意义 • 公务员职业道德建设与社会主义核心价值体系 • 公务员职业道德建设与公务员责任意识 •

1、相关概念

道德：是一种社会意识形态，是人们共同生活及其行为的准则和规范。

• 道德的古代涵义：在中国古代，其中“道”指自然运行与人世共通的真理；而“德”是指人世的德行、品行和王道。大体可以认为道是对世界的看法，属于世界观或哲学本体论范畴；而德属于价值观或人生观范畴，是对社会关系和人性的探讨范围。在西方古代，道德大体指风俗习惯。

• 道德是指以善恶为标准，通过社会舆论、内心信念和传统习惯来评价人的行为，调整人与人之间以及个人与社会之间相互关系。具有调节、认识、教育、导向等功能。与政治、法律、经济、宗教等具有密切关系。

职业道德：是特定从业人员从事职业活动时应当遵守的伦理规范与道德准则。其内容覆盖对象涉及到从业人员与服务对象、职业与职工、职业与职业之间的关系及其应遵循的行为准则和规范系统。例如东西方行会一些行为习惯和规范。

• 是职业品德、职业纪律、专业胜任能力及职业责任等的总称，十个行业的自律规范。它通过公约、守则等对职业生活中的某些方面加以规范。职业道德既是本行业人员在职业活动中的行为规范，又是行业对社会所负的道德责任和义务。但对行业内人士又是自律与他律的统一。

• 职业道德是随着社会分工的发展，并出现相对固定的职业集团时产生的。职业生活实践是职业道德产生的基础。公元前6世纪中国兵书《孙子兵法·计》中就将智、信、仁、勇、严这五德作为将之德。明朝兵部尚书于清瑞把

“勤抚恤、慎刑法、绝贿赂、杜私派、严徵收、崇节俭“作为六条为官之德。公元前5世纪古希腊的《希波克拉底誓言》，是西方最早的医界职业道德文献。中国古代医者也有“疾小不可云大，事易不可云难,贫富用心皆一,贵贱使药无别”的职业品德要求。• 职业道德与一般社会道德的关系是共性与个性的统一关系。

• 希波克拉底（公元前5-4世纪），古希腊医生，被誉为医学之父。他第一次把从医的誓言记载下来（或原创）。中文白话文如下：

我要遵守誓约，矢忠不渝。对传授我医术的老师，我要像父母一样敬重，并作为终身的职业。对我的儿子、老师的儿子以及我的门徒，我要悉心传授医学知识。我要竭尽全力，采取我认为有利于病人的医疗措施，不能给病人带来痛苦与危害。我不把毒药给任何人，也决不授意别人使用它。我要清清白白地行医和生活。无论进入谁家，只是为了治病，不为所欲为，不接受贿赂，不勾引异性。对看到或听到不应外传的私生活，我决不泄露。如果我能严格遵守上面誓言时，请求神祇让我的生命与医术得到无上光荣；如果我违背誓言，天地鬼神一起将我雷击致死。

• 1948年世界医学会(WMA)在希波克拉底誓言的基础上，制定了《日内瓦宣言》，作为医生的道德规范。

2、公务员职业道德的特点

职业道德的特点：①从内容上看，职业道德与职业、行业本身的性质和特点密切相关，在职业义务、责任和行为规范上反映了实践上的特殊需求。②从形式上看，更多地表现为具体、实在、多面多样的要求。具有可操作性强的特点。③从调节范围看，既调节从业人员内部关系，也调节从业人员与服务对象之间的关系，还要调节职业与职业间的关系。④从功效上看，是社会道德职业化，使个人道德成熟化。如前所述，与社会道德的关系是共性与个性的统一。公务员职业道德的特点：

• 政治性：与国家制度、执政党意志、阶级属性等有密切关系。• 强制性：是自律与他律的统一，但因其是国家权力的行使者，具有 强烈的他律性质，往往以法律、法规、纪律和政策变现。

• 示范性：对内，领导干部的示范性，对外，给社会的示范性。

• 可操作性：职业本身的严肃性、权力性使然，也是其强制性的一个表现。•

3、公务员职业道德的基础和内涵 基础:诚信、责任、忠诚与良心 内涵：

• 职业理想：贡献社会；实现人生价值；成就事业 • 职业态度：底线的责任意识（不破坏）；保守的责任意识（保障和传承）；积极的责任意识（建设、营造更美好的道德）。

• 职业作风：忠诚奉公和廉洁服务是主要评价指标。

• 职业纪律：政治纪律、工作纪律和廉政纪律。相应的我们好后面会涉及到道德的外化，及公务员行为规范，也分为政治行为规范、业务行为规范和廉政行为规范。•

4、加强公务员职业道德建设的必要性

和意义

必要性：

• 公务员职业道德总体评价不足；

• 公务员队伍存在许多群众不满意的问题；

• 公务员工作环境（行政执法环境）面临前所未有的困难； • 政府公信力与社会公信力偏低； • 社会矛盾凸显：

• 提高我党执政能力的需要等。• 重要性或意义：

①加强公务员职业道德建设，是对党中央关于积极推进公务员队伍建设重要决定和精神的贯彻与落实。几个文件： • 十七届四中全会：《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》、锦涛同志在庆祝党的90周年大会上的讲话：德才兼备，以德为先。• 2011年11月中组部:《关于加强对干部德的考核意见》：对党忠诚、服务人民、廉洁自律。

• 2011年10月国家公务员局：《公务员培训大纲》。队伍建设的必要性：

• 从政治架构看，社会管理和国家发展的现代化的过程离不开一定的政治架构的启动。• 特别在东方国家，拥有强有力的现代国家能力和现代政府系统，是迅速实现国家和社会管理目标的必要条件。

• 社会主义新中国的诞生，为国家能力的增强和新型的具有高度权威性的政治架构的创设，奠定了坚实的基础。

• 中国悠久的政治传统和人民对国家的角色期待与西方不同。

• 市民社会不够发达，经济发展极不均衡。社会文明和道德建设依赖公务员队伍的改善

• 行政人员、公务人员队伍庞大；道德意识较为淡漠；行为规范有待加强。②加强公务员职业道德建设符合我国社会发展的现实需要。

③是建设服务型政府的必然要求。转变职能，由管制走向服务，社会管理创新等能力都需要职业道德建设为前提。在新形势下的服务和治理过程中，道德、价值取向、理想信仰、责任意识、法治理念等起到特别重要作用。相比较硬性规定地直接旅行和执行，柔性执法和行政指导更需要道德和责任的约束。如自由裁量权的行使等（后面详述）。④是世界各国公务员管理的普遍经验和趋势。例如在美国各级政府都设有伦理委员会，民间还有对公务员的道德监督机构。

5、公务员职业道德建设与社会主义

核心价值体系

社会主义核心价值体系的基本内容:

社会主义价值体系是内涵丰富，结构完善的有机系统。包含四方面内容： ①马克思主义指导思想。

②中国特色社会主义共同理想：在中国共产党领导下，走中国特色社会主义道路，实现中华民族的伟大复兴，是现阶段我国各族人民的共同理想。

③以爱国主义为核心的民族精神和以改革创新为核心的时代精神。

④社会主义荣辱观：八荣八耻——以热爱祖国为荣、以危害祖国为耻，以服务人民为荣、以背离人民为耻，以团结互助为荣、以损人利己为耻，以诚实守信为荣、以见利忘义为耻，以遵纪守法为荣、以违法乱纪为耻，以艰苦奋斗为荣、以骄奢淫逸为耻，以崇尚科学为荣、以愚昧无知为耻，以辛勤劳动为荣、以好逸恶劳为耻。

• 社会主义核心价值体系是公务员职业道德建设的本质和灵魂，公务员职业道德建设是践行社会主义核心价值体系的具体化。

• 公务员职业道德建设必须突出社会主义核心价值体系的基本内容。• 公务员要成为践行社会主义核心价值体系的模范。• 案例：雷锋及其精神的实质 •

6、公务员职业道德建设

与公务员责任意识

• 责任意识的重要性：加强公务员职业道德建设必须强调其责任意识，因为责任是公务员职业道德的重要基础——公务员的公共职位具有强烈的责任和连带责任要求；在公职权力行使过程中，特别在自由裁量过程中，道德责任可保证权力的正确行使；责任既能反映公务员的价值理想，也能反映其职能要求。

• 公务员责任基本内容：第一，关注公共诉求；第二，赢得公众信任（信息公开与问责制度）；第三，回应立法权威，实现国家相关立法目标。• 公务员义务——公务员法第十二条规定了如下义务：

第一，具有依法履行职责的义务：①按规定的权限和程序履职②认真履职③提高工作效率。第二，具有服从和执行的义务：忠于职守、勤勉尽责，服从和执行上级依法作出的决定和命令。（我们将在行为规范中详细讲述）第三，具有廉洁的义务 第四，必须遵守道德纪律。

• 小专题：自由裁量权与道德问责：

• 裁量是执法理念、原则和方法变化的标志之一。

• 原来法律应有的可预见性、一致性和刚性程序被批评为僵硬和缺乏对现实管理的回应。

• 新管理需要的执法模式是增加执法人员自主性的“裁量”，裁量是软法的存在方式之一。

• 行政裁量是行政权的核心（立法的原则性与行政事务的复杂多变、行政与政治的密切关系、维护个案正义），但如何保证其不被滥用？

• 裁量基准的性质：内部行政行为。其外部法律效力？制定主体?适用范围（行政处罚与许可）？司法审查的意义？ • 裁量基准的张力

• 裁量权与权力行使者的道德责任意识 案例(来源于2008年4月2日《人民日报》)：

• 2007年8月2日律师周文明驾车行驶至云南省文山县境内省道210线某处时，被交警告知其速度为90公里/小时，该路段规定时速为70公里/小时。按《道路交通安全法》（20-200元）处罚其200元罚款，扣3分。周不服诉之法院。一审认为根据《云南省道路交通安全违法行为处罚标准暂行规定》，超速未达50%，处罚款50-100元，交警按上限处罚没有充分法律根据，判决变更罚款80元，取消扣分。交警不服上诉。二审认为《暂行规定》是公安厅内部下发的规范性文件，效力低于法律，撤销一审判决，维持交警原处罚。• 分析：都不正确。《暂行规定》依法制定，一般情况下应得到执行，可以在特殊情况下例外裁量，但需说明理由，如该地段特别危险，或违法行为特别恶劣等。二审法院错误更重。

小专题：义务的道德责任与目的的道德责任

• 作为义务的道德责任：是指以正当的主观动机为出发点来履行的道德责任。• 作为目的的道德责任：是指以某种好的客观结果为动力的道德责任。• 二者的关系：应把二者统一。

• 公务员如何做到把二者统一：第一，实事求是是基本原则；第二，在保持高昂的人情和崇高的职业精神与公共精神的同时，做好详细科学周到的调研，统筹规划，注重细节。第三，强调把正当的主观动机作为基本的行为指导和精神支柱。• 第二节 公务员职业道德 的基本要求和主要内容 • 基本要求（内涵）：

①职业理想:贡献社会；实现人生价值；成就事业 ②职业态度：高度的责任意识 ③职业作风：忠诚奉公；廉洁服务

④职业纪律：政治纪律；工作纪律；廉政纪律

• 公务员职业道德的主要内容： ①政治要求-忠于国家是公务员的天职 ②社会要求-服务人民是公务员的根本宗旨 ③工作要求-恪尽职守是公务员的立身之本 ④伦理要求-公正廉洁是公务员的基本品质

一、忠于国家—公务员的天职

1．忠于中国特色社会主义事业，坚决拥护中国共产党的领导，坚定理想信念，在思想上、政治上、行动上与党中央保持高度一致；

2．忠于国家利益，维护党和政府形象、权威，维护国家统一和民族团结，严守国家秘密，同一切危害国家利益的言行作斗争；

3．忠于国家宪法，模范遵守法律法规，按照法定的权限、程序和方式执行公务，知法守法、依法办事，维护法律尊严。案例分析

二、服务人民—公务员的根本宗旨

1．树立和坚持马克思主义群众观点，尊重人民群众历史主体地位，坚持以人为本、执政为民，对人民负责，为人民服务，受人民监督，让人民满意，永做人民公仆；

2．增强对人民群众的深厚感情，保持同人民群众的血肉联系，把实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益作为工作的出发点和落脚点；

3．坚持群众路线，尊重群众首创精神，深入调查研究，问政于民、问需于民、问计于民，积极回应人民群众要求；

4．提高为人民服务本领，善于做群众工作，努力提供均等、高效、廉价、优质公共服务，促进科学发展和社会和谐。案例分析

三、恪尽职守—公务员的立身之本

1．增强职业使命感和责任意识，树立正确的世界观、权力观、事业观，把个人价值的实现融入到为党和人民事业的不懈奋斗之中；

2．弘扬职业精神，勇于创造、敢于担当，顾全大局、甘于奉献，在完成急难险重任务、应对突发事件等考验面前冲锋在前；

3．发扬职业作风，求真务实、勤于任事，艰苦奋斗、淡泊名利，兢兢业业做好本职工作； 4．严守职业纪律，严于律己、谨言慎行，不玩忽职守、敷衍塞责，不滥用职权、徇私枉法。案例分析

四、公正廉洁—公务员的基本品质

1．崇尚公平，履职为公，办事出于公心，努力维护和促进社会公平正义；

2．正气在身，坚持真理、崇尚科学，诚实守信、为人正派，不以私情废公事，不拿原则作交易；

3．为政以廉，坚守信念防线、道德防线、法纪防线，不以权谋私，勇于同腐败现象作斗争，弘扬传统美德，模范遵守社会公德和家庭美德。案例分析

• 典型案例：

1．模范践行公务员职业道德的典型案例：牛玉儒、杨善洲、涪陵民警周鑫。

2．公务员日常工作中遇到的有关职业道德的案例：安徽淮北市检察院陈方方。上海当地优秀公务人员案例 3．严重违反公务员职业道德的典型案例：郑筱萸、黄胜。

• 第三节 加强公务员职业道德建设

的原则和途径

一、原则

二、途径

一、公务员职业道德建设的原则：

1、以马克思主义理论为指导

2、与社会主义核心价值体系教育相结合

3、与党的宗旨教育相结合

4、坚持分层分类

5、把握重点和整体推动相结合

二、途径

1、高度重视公务员职业道德建设

2、建立公务员职业道德教育的长效机制

3、建立健全公务员职业道德评价体系

4、推进公务员职业道德立法

5、鼓励公务员追求卓越

• 第四节 公务员诚信建设的内容和意义 • 诚信的涵义 • 诚信的作用

• 公务员诚信缺失的原因和危害 • 公务员诚信建设的意义

• 诚信：“诚”即诚实诚恳，主要指主体真诚的内在道德品质；“信”即信用信任，主要指主体“内诚”的外化。“诚”更多地指“内诚于心”，“信”则侧重于“外信于人”。“诚”与“信”一组合，就形成了一个内外兼备，具有丰富内涵的词汇，其基本含义是指诚实无欺，讲求信用。二者皆需要坚强的意志品质为支撑。

• 诚信的作用：立人之本，立国之本。是法律和道德的基本前提。一个国家的诚信丧失，公信力丧失，其执法、管理和权威性就丧失了合法性。

诚实守信是对当代中国行政和管理品质塑造的核心内容之一。

我们要建立全民的诚信体系和监督体系，前提是必须在行政及社会管理领域建立诚信机制和官员的这方面的理念。

吴晗先生曾对官僚政治作了如此简单的概括：“所谓官僚政治有三个字可以形容，一骗、二推、三拖。”

传统中国政治文化中，都某种程度地存在互相猜疑，表里不一，言而无信的特点。官与民之间、官员与官员之间、政府对人民和人民对政府无法互相信任。

许多机关工作人员对诚信抱着极为淡漠的态度。殊不知，人们对法律的不信任，对执法、行政活动的不信任、对国家公务人员甚至整个国家机构体系的不信任，是非常危险的。互信是政府和人民相互依存的基础。无论多么宏大的道德理想，多完备的治国方略，都少不了“真”字和“信”字。政府的失信主要表现在：

1、具有普遍约束力的规范性文件随意性太大，缺乏相对的稳定性。如新官不理旧事，如规定经常会因人而异，随意变化等。

2、具体的行政行为随意更改。如行政处理和行政处罚经常会因人情或怕得罪人而变化。

3、行政机关及其公务人员轻诺寡信，开出些当时就根本不想兑现的空头支票。

• 公务员诚信缺失的原因及危害 • 公务员诚信缺失的主要原因：

1.政府职能转变不到位，职责不清或政出多门 2.管理制度法规不健全，产生行政漏洞或随意性 3.公务员素质能力不适应，官本位和缺乏公民意识 4.公务员考核体系不科学，缺少诚信考核的标准和制度 5.惩戒与奖励措施不配套，诚信缺失无人管或无教育

6.其他更深层次上的原因：文化、制度和教育等

• 公务员诚信缺失的危害

1.政治上：导致政治形象与道德形象的分离

2.经济上：难以解决经济交往中的失信毒瘤，难以真正适应和管理市场经济

3.法律，特别是私法（民法、商法等）失去基础 4.社会上：相互效仿产生任意践踏诚信的风气

5.自身影响上：使公务员产生错误的路径依赖，恶性循环

• 公务员诚信建设的意义：

1.政府诚信主要通过公务员诚信行政表现出来。

2.公务员的诚信建设是落实和推进政府诚信的最佳支点。3.公务员诚信建设是确立市场诚信原则的重要前提。4.公务员诚信建设是参与国际竞争最基本和必要的条件。5.公务员诚信建设是推行政务搞好服务的社会资本。

6.公务员诚信体系建设是构建社会主义和谐社会的重要内容。7.是依法行政，建立服务型政府的需要。

• 2004年《全面推进依法行政实施纲要》：

1、合法行政

2、合理行政

3、程序正当

4、高效便民

5、诚实守信

6、权责统一

• 第五节 公务员行为规范 ·公务员行为规范概述 ·公务员行为规范内容和特点 ·政治行为规范 ·业务行为规范 ·廉政行为规范

一、公务员行为规范概述

1、行为规范涵义及特征

2、行为规范的作用

3、公务员行为规范的特征与意义 行为规范的一般涵义：

定义—行为规范是关于人们行为方面的指导思想、基本准则和一般规范。人们在不同的环境、受不同的价值观念的指引和不同的利益诱导，会有不同的行为发生。为了实现一定的个人目标和达到一定的组织目标，进而使整个社会和谐发展，必须要对人的行为进行指引、约束和规范。

特征：一是具有目的性；二是具有约束力；三是具有导向性。行为规范的作用（P307）：

通过对一定主体的行为进行规范，使行为主体的行为符合一定的社会价值观念和法律规范，能够理顺组织内部和外部的各种关系，促进组织目标的达成和社会的和谐发展。具体来说，行为规范具有以下的作用：

行为规范具有制约作用（源于客观的群体意识，其对个体制约）行为规范具有导向作用（导向社会主流价值观）

行为规范具有调整作用（对对象的调整和自我更新）行为规范具有规劝作用（施压、诱导和内化）

行为规范具有强化作用(确定化和规范化以满足预测、预期)

• 公务员行为规范的内涵、特征与意义（P308）涵义：公务员行为规范是指公务员在担任公职期间应当遵循的从政指导思想和行为准则，是国家规定或倡导的活动原则、办事规则、业务程序、工作要求和言行标准的总称。它是约束公务员或公务员自我约束的依据。

公务员作为国家的公职人员在履行职责、执行国家公务的过程中，必然要发生相应的行为。公务员的行为可以分为个人行为和公务行为。个人行为是公务员以个人的名义或公民身份进行的与公务无关的活动。公务行为是以公务员名义和代表国家行政机关从事的职务活动。公务员的行为较多的表现在公务员履行职责、执行公务的活动过程之中。

特征：

1、政治性（政治定义、国家意志、行政意图）

2、严肃性（具有行政或法律责任）

3、特定性（特定的群体且主要体现在行政活动中）

4、层次性（因岗位、职位和职务而异）

5、强制性（通过行政监督手段实施，具有行政或法律责任。）规范公务员行为的意义：

对建设一支政治强、纪律严、业务精、作风正、服务好的精干、高效、廉洁的公务员队伍，对国家、政府和社会具有重要意义。

1、是政府履行职能的需要

2、是树立政府良好形象的需要（公共服务和公共产品是靠每一个公务员的职责的履行来实现的。转型期需要政府必要干预的领 域 和范围还很广，公务员数量大）

3、是落实依法治国方略的重要保障（专题：“人” 之于制度建设的重要性）

4、对加强公务员队伍建设具有重要的作用

二、公务员行为规范的内容和特点

1、内容：为贯彻《中共中央关于加强和改进党的作风建设的决定》和《公民道德建设实施纲要》，2002年2月21日，国家人事部印发了我国第一部《国家公务员行为规范》。有八方面内容：

政治坚定、忠于国家、勤政为民、依法行政、务实创新、清正廉洁、团结协作、品行端正。

2、特点：（1）坚持时代性和针对性相统一；（2）体现了原则性要求与具体规范的统一；

（3）体现了自律与他律的统一。

三、政治行为规范

公务员政治行为规范是指在履行职责、执行公务和社会生活中必须遵守的政治标准和规则。包括政治方向、政治立场、政治观点、政治纪律、政治敏锐性和政治鉴别力。具体来讲，我国公务员政治行为规范主要有以下3个内容：

政治坚定 ；

忠于国家，维护政府 ；

服从组织，服从领导；

• 政治坚定

• 坚持中国特色社会主义道路和中国特色社会主义理论体系。（P312）

中国特色社会主义道路，就是在中国共产党领导下，立足基本国情，以经济建设为中心，坚持四项基本原则，坚持改革开放，解放和发展社会生产力，巩固和完善社会主义制度，建设社会主义市场经济、社会主义民主政治、社会主义先进文化、社会主义和谐社会，建设富强民主文明和谐的社会主义现代化国家。

这是宪法的规定。四项基本原则：必须坚持社会主义道路；必须坚持无产阶级专政；必须坚持共产党的领导；必须坚持马列主义、毛泽东思想。

• 坚定不移地贯彻党和国家的路线、方针、政策

1、在执行政策时要把对国家负责同对人民负责结合起来，对上负责同对下负责结合起来，把政策的原则要求同自己的公务结合起来，融会贯通，创造性地执行党和政府的各项政策。

2、在执行政策时，要先掌握政策的精神实质，拟定多个可行性方案，探讨出最佳行动方案贯彻执行，而且要不折不扣、不徇私情。

3、当政策对自己不利时，也要撇开一己私利，认真地执行政策，不允许对政策采取阳奉阴违的态度。

4、公务员要做执行政策的模范。同一切违背政策的行为作斗争。

5、加强全局观念，一切从政策的大局出发。地方政策和中央政策的关系摆正。

6、公务员要正确地掌握政策。执行政策要充分地体现稳定性、连续性和系统性。摆正新旧、个体和整体政策的关系。

7、在执行公务时，要准确地把握政策的适用范围和界限，不能随意地将政策任意夸大或缩小。不得越权滥用政策。

• 忠于国家，维护政府 ★ 热爱祖国，报效祖国 ★ 忠于宪法

★ 维护国家安全、荣誉和利益 不得有下列行为：

1、组织或参加危害国家安全、社会稳定的集会、游行、示威、募捐、签名等活动；

2、组织或参加制作、散布、传播危害国家安全、社会稳定的宣传品；

3、以提供文件资料、财物、场地等方式支持危害国家安全、社会稳定的活动；

4、组织或参加邪教组织或者支持危害国家安全、社会稳定的其他非法组织；

5、组织或参加罢工；

6、决定或批准在报刊、广播、电视、书籍、电信网络等媒体上发表明显危害国家安全、社会稳定、民族团结或者严重伤害信教群众宗教感情的作品；

7、对管辖范围内发生的危害国家安全、妨碍社会稳定、破坏民族团结的重大事件不报告、不制止、不查处；

8、拒不执行国家重大方针、政策，或作出与国家重大方针、政策相悖的决定；

9、其他危害国家安全、荣誉和利益的行为。★维护国家统一和民族团结 不得有下列行为：

1、挑拨民族关系，制造事端，或利用宗教煽动骚乱；

2、破坏民族风俗习惯或侵犯公民宗教信仰自由；

3、其他破坏国家统一和民族团结的行为。★维护党和政府的形象和权威 要做到：

1、不发表有损于党和政府的言论；

2、不参加有损于党和政府的活动；

3、不做有损于党和政府的事。★保证政令畅通

公务员坚定地执行党和政府的各项决议、决定以及所在单位的有关决定。如有不同意见的，在坚决执行的同时，通过正常渠道逐级反映，不得拒绝执行、各自为政、消极抵制或变相抵制。

★遵守外事纪律，维护国格、人格尊严

公务员遵守外事纪律，维护国格、人格尊严的主要要求是公务员不得有下列行为：

1、逃往国外、境外或者滞留国外、境外不归且公开发表反对、诽谤政府的言论，或者申请政治避难；

2、违反规定持有外国护照；

3、从事外事、机要工作的公务员，擅自与外国机构、外国人联系、交往；

4、在对外公务活动中有违背国家政策或损害国家尊严、利益的言行；

5、其他违反外事纪律、丧失国格、人格尊严的行为。★维护集体的统一与团结 不得有下列行为：

1、阳奉阴违，搞两面派；

2、拉帮结派（搞宗派），搞小团体活动；

3、压制批评，打击报复；

4、破坏民主集中制，个人独断专行；

5、制造流言蜚语，挑拨离间；

6、从事其他有损于集体统一与团结的活动。

• 服从组织，服从领导

必须做到：下级服从上级、个人服从组织、全体服从中央。

（一）下级服从上级

有两个含义：一是指组织上的服从，下级政府必须执行上级政府的指示和决议；二是各层次的公务员必须服从他的领导者。

（二）个人服从组织 个人服从组织包括三点：

1、任何一个公务员必须服从所任职的某一级行政组织的决定，遵守组织的纪律，接受组织的监督。

2、不得随意超越自己的职权范围，干预其他行政组织中公务员的行政职权。要求：除紧急公务外，不得越级下达命令和指示；不得越级越权处理公务；不得违反正常的公务处理规程。

3、公务员在工作时间内，未经允许不得擅离职守。因私事或其他特殊事由需要离开工作岗位时，应事先请假；经批准离开工作岗位之后，公务必须有人代理，在离开前应向代职公务员交代有关事项；公务员在处理紧急公务时，不得请假。

（三）全体服从中央

全国所有的公务员都要服从中央政府——国务院的领导和指挥，与国务院保持高度一致。特别是在非常时期，在重大问题上，中央政府可以直接发出政令，要求全体公务员服从或执行。在思想上、政治上和行动上与中央保持高度一致，形成统一、完备的行政系统的必备条件。

四、业务行为规范 依法行政，公正文明； 胜任本职工作，勤政为民； 遵守程序，执行制度。

• 依法行政，公正文明 ★依法行政的含义:

依法行政主要包含两个方面的内容：一是行政机关及其工作人员行使的权力必须有法律授权；二是行政行为必须有法律依据，依据法律行使。

依法行政已成为现代法治国家公认的一项政府及其工作人员行使行政权力必须遵循的基本准则。

★如何做到依法行政

1、要培养和确立“法”的意识：A 法治意识;

B 依法行政意识(法律体系的效力等级、实体法和程序法);C 权力界限意识（权利本位原则、法定权限原则、合目的性原则即人民意志第一原则）

2、要认真学法

3、要依法办事

★公正文明

• 公正：就是公务员在执行公务时不偏不倚，要尊重和维护管理对象（相对人）的合法权益，公正、平等的对待管理对象。

• 文明：就是公务员在执法过程中，要热情、友好、亲切，要注意形象，防止惟我独尊，故意刁难，盛气凌人；防止生硬蛮横，耍威风，搞特权、滥用职权，以及简单粗暴的作风和不文明的言行。• 胜任本职工作，勤政为民 ★胜任本职：

1、钻研业务，熟悉工作：学习型、学者型、专家型的公务员，这是现代精英政治和政府的趋势。精通本职要求的技能、政策和分析能力。

2、拓宽知识，提高技能 ：熟悉与业务相关领域的知识，宽口径、交融的通才。具备继续提高的能力和适应各种环境的能力。因为事物是相互联系的，实践情况复杂，很难有单纯的事务。尤其是领导岗位更须具有较宽的知识面和较为综合的能力。★勤政为民

1、树立服务理念、服务意识(服务型政府问题)一切权力都是人民赋予的，都属于人民。政府的运转和活动都是靠公民所缴纳的税赋支持的。政府公务员是靠纳税人来供养的。西方不少国家政府掀起的行政改革大潮中，出现了一个颇为引人注意的新趋向，“政府为中心”正在让位于“以顾客为中心”。

2、以民为本，为民服务 不得有下列行为：

（1）对群众的疾苦、困难漠不关心，对基层或群众提出或反映的政党意见和要求置之不理；（2）在履行职责过程中，对基层单位人员和群众态度冷淡、生硬、蛮横、粗暴；（3）滥用职权，侵犯群众的合法权益；

（4）不作深入调查研究，主观臆断决定问题，造成工作失误；（5）失职渎职，给人民群众的生命财产安全造成危害和损失。

3、认真负责，一丝不苟（1）处理事务，负责到底

公务员在工作中必须具有极端负责的精神。每一个公务员都必须做到以下几点： 第一，履行公务时，要体察民情，了解民意，集中民智，对群众负责；

第二，处理事务时，要周密调查，认真研究，妥善处理，有始有终，负责到底，不得草率从事，半途而废，更不能弄虚作假；

第三，处理日常工作时，要踏踏实实，认真负责，一丝不苟，不得消极怠工，相互推诿、扯皮；

第四，处理涉外事务或洽谈公务时，应积极主动，协调沟通，不得故意拖延、刁难。（2）解答问题，准确详尽

第一，应当及时地向领导汇报业务执行情况，认真回答领导的询问；

第二，准确详尽回答群众提出的问题，要认真、谦和地对待来访者，做好沟通工作；

第三，对前来接洽工作的公务人员，应该给予礼貌接待；回答有关问题时，不得有轻慢或有辱人格的言行；

第四，增强办事透明度，公开办事原则、办事程序和办事结果，虚心接受人民群众的咨询，耐心细致地说明有关情况。

4、快速准确，讲求效率

公务员在工作中必须要快速准确，讲求效率。

（1）要珍惜时间，快速办事，讲求时效。公务员应该有强烈的时间观念，分秒必争，多干实事；要分清任务主次，明确轻重缓急，妥善安排工作，充分利用时间；积聚零散时间，提高办事速度。

（2）准确无误，杜绝差错。要吃透政策，明确意图，摸清情况；选择适当方法，考虑相关因素；谨慎处事，不出差错。一旦出现问题，应该及时查明原因，采取措施，坚决纠正。（3）保证质量，重在实绩。公务员一定要兢兢业业地履行职责，精益求精地工作，切实保证工作质量。

• 遵守程序，执行制度 ★遵守工作的规则和程序 在执行公务和处理事务时，要注意按隶属关系、层级关系办事，按业务程序和规章处理事务，做到办事讲程序，工作讲规范。业务工作中要做到“四不”： 不越权；不越级；不侵权；不渎职。

＊

渎职罪，是指国家机关工作人员在公务活动中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，妨害国家管理活动，致使公共财产或者国家与人民的利益遭受重大损失的行为。

特征：主体：指国家机关工作人员，即各级国家机关中的管理人员。客体：是国家机关的正常管理活动。主观：故意或过失。客观：实施了滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊（包括徇私枉法、徇情枉法等），并使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为。

★执行工作规章制度

执行各项工作规章制度是公务员必须做到的基本业务规范。

1、请示汇报制度

2、日常工作制度

3、请假制度

4、会议制度

5、保密制度＊（2010年4月修订，10月1日实施）

五、廉政行为规范

廉政行为就是公务员在任职期间及其社会生活中，遵纪守法，遵守职业道德，在全部公务活动中的行为都是廉洁的。

注意2007年《行政机关公务员处分条例》的有关规定，特别是23条。

1、廉政行为规范要求公务员必须严格遵守廉洁行政的的法律规定，克己奉公，自觉接受人民群众的监督，不得有如下行为：

（1）贪污盗窃，行贿受贿，敲诈勒索，走私贩私；（2）在公务活动中违反国家规定接受礼品、礼金、有价证券或其他馈赠；（3）参加用公款支付的营业性歌厅、舞厅、夜总会等娱乐活动；（4）违反规定购买、更换豪华小汽车；

（5）在同国内的单位和个人的交往中接受可能对公正执行公务有影响的宴请；

（6）利用手中掌管的权力为自己或他人谋取私利，以及对本人主管业务有直接关系的部门或单位施加影响，为自己或他人谋取好处；

（7）利用职权为配偶、子女和亲友经商办企业等提供优惠条件；

(8)到下属单位或其他企事业单位报销应由个人支付的各种费用，接受这些单位赠送的信用卡或把本单位公款办理的信用卡归个人使用；

（9）假借各种名义，用公款游山玩水，赠送礼品，变相出国、出境旅游；（10）违反规定买卖股票；

（11）在各类经济实体或其他营利性单位中兼职或领取报酬；

(12)直接从事或以投资人入股等形式间接从事经商办企业以及其他营利性的经营活动；（13）从事有偿的中介活动；

（14）佳节婚丧嫁娶、过生日、年节、工作调动等名义，收受钱物以及搞铺张浪费。

2、廉政行为规范要求公务员必须爱惜国家财产，严守财务、资产管理的规定，保持艰苦奋斗的作风，不得有如下行为：（1）挥霍浪费国家资财；

（2）玩忽职守，造成所管理的公务损害、资产流失；（3）挪用公款公物：

（4）搞特殊，讲排场，比阔气，铺张浪费，慷国家之慨。

• 第六节 职业道德、诚实守信

与行为规范的关系

公务员职业道德、公务员诚实守信以及公务员行为规范有着紧密不可分割的联系，在理论逻辑、实践过程和行动过程和结果等层面都可以分析总结三者的密切关系。

诚信是一切道德的基本前提和基础，没有诚信道德，甚至法律便没有了可以着落的地方；公务员职业道德建设和行为规范的效果也会体现在社会对公务员诚信的认可度上。

职业道德建设是着重对公务员政治信仰、理想、良心、和精神诉求等方面进行塑造，并以纪律法律加以约束，但其着力方向是对内，而公务员行为规范是其职业道德的自然外化和表现。二者基本体现为政治领域、业务工作领域和廉政领域三个方面，后者着力点在于”对外“。因此所有的关乎公务员职业道德的纪律、法律约束最终也只能从其行为规范层面加以落实。

• 诚信是基础，职业道德是里，行为规范是表。• 内心精神和品质与外在行为表现。• 密切关联，相互依存。• 内容的高度一致性。

谢 谢！

2012.07.26

第四篇：第三讲关联词

新起点文化培训中心

第三讲关联词

我们先来了解一下关联词的种类吧。

（1）并列关系。各分句间的关系是平行并列的既„„又„„，不是„„而是„„，一边„„一边„„，又„„又„„，一会儿„„一会儿„„。

（2）递进关系。分句间是进一层的关系

不但（不仅）„„而且„„，不仅（不光）„„还„„

„„甚至„„，„„还„„，„„也„„。

（3）选择关系。各分句列出几种情况，从中选出一种

或者„„或者„„，不是„„就是„„，要么„„要么„„，是„„还是。

（4）转折关系。后一个分句与前一个分句的意思相反或相对，或部分相反 虽然„„但是„„，尽管„„还是„„，„„却„„，„„否则„„。

（5）因果关系。分句间是原因和结果的关系

因为„„所以„„，既然„„就„„，这所以„„是因为，„„因此„„。

（6）假设关系。一个分句表示假设的情况，另一个分句表示假设实现后的结果 如果„„就„„，即使„„也„„，哪怕„„也„„，要是„„就„„。

（7）条件关系。一个分句说明条件，另一个分句表示在这一个条件下产生的结果 只有（除非）„„才„„，只要„„就„„，无论„„都„„，不管„„总„„。

（8）取舍关系。

宁可„„也不„„，与其„„不如„„。

（一）关联词练习：

1、（）不努力学习，我们（）会落后。

2、我（）喜欢语文，（）喜欢数学。

3、关在“笼子”里的（）动物，（）游人。

4、（）金字塔是世界古代建筑物的一个奇迹，（）吸引了许多游客。

5、王红（）成绩优秀，（）从来也不骄傲。

6、同学们知道，（）现在好好学习，将来（）能担当起建设祖国的重担。

7、小杨很爱劳动，只要有空闲，他（）打水（）扫地。

8、（）社会主义，（）能救中国。

9、开国大典那天，（）群众把嗓子都喊哑了，（）觉得不能充分

表达自己心里的兴奋和激动。

10、（）詹天佑设计了“人”字形线路，（）火车上山就容易得多了。

11、（）生理学家和解剖学家用尽了方法把人的头盖骨完整地分开，（）都没有成功。

（二）成语填空

气象（）（）、风云（）（）、奇峰（）（）、（）隐（）现、（）（）驾雾、飘飘（）（）、白云（）（）、（）（）万变

有利（）（）、有机（）（）、有（）有（）、有（）有（）

有口（）（）、有（）无（）、有求（）（）、有志（）（）

风华（）（）、出类（）（）、才思（）（）、后生（）（）

文思（）（）、手不（）（）、笔下（）（）、力透（）（）

（三）小小神医。

1.这个班级的同学是全校开展学雷锋活动最好的班级。

2.六一节那天，我踏着轻松的步伐，兴奋的心情来到学校。

3.在美术老师的悉心指导下，使我的素描画进步很快。

4.他经常回忆过去有趣的往事。

5．我们开会通过并讨论了他的建议。

（四）轻松一刻。

1、马克·吐温的妙答

美国现代著名作家马克·吐温，在一次宴会上，与一位女士对坐，出于礼貌，说

了一声：“你真漂亮！”那位女士不领情，却说：“可惜我无法同样地赞美您！”马克·吐

温说：“那没关系，你可以像我一样说一句谎话。”言辞委婉、平和，反其义而用之，那位女士低下了头。

2、谁是冠军

一场足球赛的战报写道：“这一场激烈的足球赛的结果山东队战败了北京队获得

了冠军。”

第一个人看后说，这场足球赛山东队赢了。公报写的是：“这一场激烈的足球赛的结果，山东队战败了北京队，获得了冠军。”另一个人说，不对。战报上明明写的是：“这一场激烈的足球赛的结果，山东队战败了，北京队获得了冠军。”

二：阅读篇：

天才少年——比尔·盖茨

美国人比尔·盖茨靠着自己的智慧和努力，在20年里，魔术般地把900美元变

成139个亿，让世人大吃一惊。有人说，盖茨和他的微软公司将会改变整个世界。

盖茨天生精力旺盛，非常好动。还是在婴儿时，他就喜欢让摇篮长时间不停地

晃动，这好像很有趣。直到今天，他还是喜欢不停地摇晃，这几乎成了美国妇孺皆

知的盖茨特征。他七八岁时，母亲担任社区服务工作，经常带他到学校里去给学生

讲解西雅图的历史，盖茨总是坐在前排极为专心地听讲，这时好动的习惯却一点儿

也找不到了。

盖茨从小志向远大。上四年级时，他就对自己的好友说：“与其做一株绿洲中的小草，还不如做一棵秃丘上的橡树。”

他和许多孩子一样，梦想成为人中豪杰。对于老师布置的作业，一概认真完成，就是花很长时间，也要尽力争第一。一次，老师让每人写一篇故事，不超过20页，他却写了100页。盖茨善于思考，喜欢创新。他觉得人人都应有自己的创造发明。

盖茨生于名门世家，但父母却不过度奢华。在母亲的安排下，一家人的吃饭、出游，包括孩子们的穿衣都弄得井井有条。家庭这种严谨、精细的作风自然而然也

影响了比尔·盖茨，使他养成节俭的习惯。

“时间”和“观念”是盖茨最注重的两个条件。在他的读书笔记中清楚地记下这

样一句座右铭：“机会加时间等于金钱。”自从他在中学就读后，便迷上了计算机，从此盖茨与计算机结下了不解之缘。

阅读练习

1.给下面加点的字注音。

妇孺皆知（）秃丘（）．．

奢华（）不解之缘（）．．

2.“这几乎成了美国妇孺皆知的盖茨特征”，联系上文，盖茨特征指的是

3.“与其做一株绿洲中的小草，还不如做一棵秃丘的橡树。”这句话的含义是什么？

4.读了短文，你认为比尔·盖茨取得成功的因素有哪些？

5.从下面所举的事例中选择一个，联系前后，加以想像并简要回答问题。

（1）当“苹果”电脑公司开发了“鼠标”这种新技术后，“微软”落后了。你认为

盖茨会怎么想？怎么做？为什么？

6.亿万富翁盖茨，有一次和同事去开会，由于迟到了一会儿，找不到免费停车位，同事建议付12美元停到贵宾车位。你认为盖茨会怎么想？怎么做？为什么？

（二）放弃天堂的导盲犬

一天，一个盲人带着他的导盲犬过街时，一辆大卡车失去控制，直冲过来，盲人当

场被撞死，他的导盲犬为了守卫主人，也一起惨死在车轮底下。

主人和狗一起到了天堂门前。

一个天使拦住他俩，为难地说：“对不起，现在天堂只剩下一个名额，你们两

个中必须有一个去地狱。”

主人一听，连忙问：“我的狗又不知道什么是天堂，什么是地狱，能不能让我来决定谁去天堂呢？“

天使鄙视地看了这个主人一样，皱起了眉头，她想了想，说：“很抱歉，先生，每一个灵魂都是平等的，你们要通过比赛决定由谁上天堂。”

主人失望地问：“哦，什么比赛呢？”

天使说：“这个比赛很简单，就是赛跑，从这里跑到天堂的大门，谁先到达目的地，谁就可以上天堂。不过，你也别担心，因为你已经死了，所以不再是瞎子，而且灵魂的速度跟肉体无关，越单纯善良的人速度越快。”主人想了想，同意了。天使让主人和狗准备好，就宣布赛跑开始。她满心以为主人为了进天堂，会拼命往前奔，谁知道主人一点也不忙，慢吞吞地往前走着。更令天使吃惊的是，那条导盲犬也没有奔跑，它配合着主人的步调在旁边慢慢跟着，一步都不肯离开主人。天使恍然大悟：原来，多年来这条导盲犬已经养成了习惯，永远跟着主人行动，在主人的前方守护着他。可恶的主人，正是利用了这一点，才胸有成竹，稳操胜券，他只要在天堂门口叫他的狗停下，就能轻轻松松赢得比赛。

天使看着这条忠心耿耿的狗，心里很难过，她大声对狗说：“你已经为主人献出了生命，现在，你这个主人不再是瞎子，你也不用领着他走路了，你快跑进天堂吧！”

可是，无论是主人还是他的狗，都像是没有听到天使的话一样，仍然慢吞吞地地往前走，好像在街上散步似的。

果然，离终点还有几步的时候，主人发出一声口令，狗听话地坐下了，天使用鄙视的眼神看着主人。

这时，主人笑了，他扭过头对天使说：“我终于把我的狗送到天堂了，我最担心的就是它根本不想上天堂，只想跟我在一起......所以我才想帮它决定，请你照顾好它。”

天使愣住了。

主人留恋地看着自己的狗，又说：“ 能够用比赛的方式决定真是太好了，只要我再让它往前走几步，它就可以上天堂了。不过它陪伴了我那么多年，这是我第一次可以用自己的眼睛看着它，所以我忍不住想要慢慢地走，多看它一会儿。如果可以话，我真希望永远看着它走下去。不过天堂到了，那才是它该去的地方，请你照顾好它。”

说完这些话，主人向狗发出了前进的命令，就在狗到达终点的一刹那，主人像一片羽毛似的落向了地狱的方向。他的狗见了，急忙掉转头，追着主人狂奔。满心懊悔的天使张开翅膀追过去，想要抓住导盲犬，不过那是世界上最纯洁善良的灵魂，速度远比 天堂所有的天使都快。

所以导盲犬又跟主人在一起了，即使是在地狱，导盲犬也永远守护着它的主人。天使久久地站在那里，喃喃说道：“我一开始就错了，这两个灵魂是一体的，他们不能分开......”

同学们看完这个故事你有何感想呢？（200~300字）

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第五篇：第三讲 城市总体规划

第三讲 城市总体规划(1)

一 城市总体规划编制背景

城市规划在编制的过程中应突出综合性、政策性、超前性、长期性和科学性的特点，这些特点决定着城市总体规划一方面解决着城市发展的技术性问题，另一方面还传接着国家和地方的方针政策，并且这种传接过程对城市规划的编制往往又起着决定性的作用，规划应该以国家的方针政策为依据。

1.1 国家政策和宏观背景

城市总体规划作为一项政府职能，必须依照相关法律法规进行编制和实施，做到依法规划；同时，城市总体规划的编制也必须考虑及兼顾社会经济发展的宏观环境，切实落实国家方针政策，行业规范和地方实施细则的指导意义。

1.1.1 国家政策和部门法规体系

国家十五计划纲要提出“我国推进城市化的条件已经成熟，要不失时机地实施城镇化战略”，“有重点的发展小城镇，积极发展中小城市，完善区域中心城市功能，发挥大城市的辐射带动作用，引导城镇密集区有序发展”。1.国家政策

1）国家宏观发展战略背景 1999年西部大开发战略 2003年东北老工业基地振兴

“东部率先发展、中部崛起、西部开发、东北振兴” 2）国家产业背景

国家产业政策1990年以来集中在6个方面： 一强化农业基础地位，全面发展农村经济

二加强基础产业，努力缓解基础设施和基础工业严重滞后的局面 三加快发展支柱产业，带动国民经济的全面振兴

四合理调整对外经济贸易结构，增强我国产业的国际竞争能力 五加快高新技术产业发展，支持新兴产业的发展和新产品的开发 六继续大力发展第三产业，同时优化产业组织结构

3）国家经济政策背景

经济体制改革、行政体制改革、消费结构升级、宏观调控等 4）国家土地政策背景

节约用地、保护耕地是我国土地政策的核心。正确处理“一要吃饭，二要建设”的关系。近期，我国土地政策收紧，对用地审批进行严格审查。

此外，国家其他政策，如财政政策、农业政策、房改政策等的调整对城市总体规划也存在一定的影响。

2.城市规划法规体系

1）城市规划法

《中华人民共和国城乡规划法》 2）城市规划实施性行政法规 建设部：《城市规划编制办法》；建设部、文物局：《历史文化名城保护规划编制要求》等

3）地方城市规划法

《深圳市城市规划条例》 4）城市规划行政规章

《深圳市城市规划标准与准则》 5）城市规划技术标准和技术规范

《城市用地分类与规划建设用地标准》 6）城市规划相关的法律法规 《土地管理法》、《环境保护法》、《文物保护法等》

1.1.2近期大政方针对城市发展的宏观指导

1.城市各类开发区的管理规定

2003.12.30出台《清理整顿现有各类开发区的具体标准和政策界限》通知，“对各类开发区进行整改，坚决纠正违规擅自设立开发区、盲目扩大开发区规模的现象，切实解决开发区过多过滥、违规用地等突出问题，促进开发区规范、协调地发展”

2.城市建设中的有关规定和限制

2004.2.12发布《关于清理和控制城市建设中脱离实际的宽马路、大广场建设的通知》。通知中与总体规划有关有两项内容：

“一是暂停城市宽马路、大广场的建设，各城市一律暂停批准红线宽度超过80米（含80米）的城市道路项目和超过2公顷（含2公顷）的游憩集会广场。”

“二是规范城市广场、道路建设规划，原则上，城市游憩广场的规模，小城市和镇不得超过1 hm2，中等城市不得超过2 hm2，大城市不得超过3 hm2，特大城市不得超过5 hm2；城市主干道包括绿化带的红线宽度，小城市和镇不得超过40m，中等城市不得超过55m，大城市不得超过70m，人口在200万以上的，城市主干道确实要超过70m的，应当在城市总体规划中专项说明。”

3.城镇体系规划的要求

2003.2.28，建设部下发了《关于加强省域城镇体系规划实施工作的通知》，其中对规划提出了新的要求，“规划要从全局出发，按城乡一体、协调发展的原则，认真确定城镇化和城镇发展战略，确定区域基础设施和社会设施的空间布局，确定需要严格保护和控制开发的地区，明确控制的标准和措施，确定重点发展的小城镇，提出保障规划实施的政策和措施”

4.城市规划内容的有关确定

2002年8月29日，建设部印发了《近期建设规划工作暂行办法》和《城市规划强制性内容暂行规定》的通知。

《近期建设规划工作暂行办法》指出近期建设规划的基本任务是：明确近期内实施城市总体规划的发展重点和建设时序；确定城市近期发展方向、规模和空间布局，自然遗产和历史文化遗产的保护措施；提出城市重要基础设施和公共设施、城市生态环境建设安排的意见。近期建设规划为5年，原则上与城市国民经济和社会发展计划的年限一致。

近期建设规划的强制性内容包括：

1.确定城市近期建设重点和发展规模。2.确定城市近期发展区域。

3.提出对历史文化名城、历史文化保护区、风景名胜去等相应得保护措施。

近期建设规划的指导性内容包括：

1.提出对对外交通、城市道路、市政公用设施的选址、规模和实施时序意见。2.提出公共服务设施的选址和实施时序的意见。

3.提出城市河湖水系、城市绿化、城市广场等治理和建设的意见。4.提出近期城市环境综合治理措施。

《城市规划强制性内容暂行规定》指出：本规定所称强制性内容，是指省域城镇体系、城市总体规划、城市详细规划中涉及区域协调发展、资源利用、环境保护、风景名胜资源管理、自然与文化遗产保护、公众利益和公共安全等方面的内容。

省域城镇体系规划的强制性内容包括：

1.省域内必须控制开发的区域，包括自然保护区、退耕还林（草）地区、大型湖泊、水源保护、分滞洪地区、以及其他生态敏感区。2.省域内区域性重大基础设施的布局。

3.涉及相邻城市的重大基础设施布局，包括城市取水口、城市污水排放口、城市垃圾处理场等。

城市总体规划的强制性内容包括：

1.市域内必须控制开发的区域，包括：风景名胜区、湿地、水源保护区等生态敏感区，基本农田保护区，地下矿产资源分布区。2.城市建设用地，包括用地规模、发展方向等。3.城市基础设施和公共服务设施。4.历史文化名城保护。5.城市防灾工程。6.近期建设规划。

1.2 城市总体规划编制要求

1.2.1 城建部门的要求

对省域城镇体系规划主要体现在区域协调的各个方面：

1.区域人口和用地指标的协调 2.区域基础设施的协调 3.区域环境建设的协调

对城市总体规划的要求主要体现在：

1.用地布局方面 2.功能分区方面 3.市政公共事业方面

4.环境保护、生态建设方面

5.规划编制、审批、实施管理机制方面

1.2.2 地方政府的要求

地方政府是城市开发的主体，是城市开发的最大获益方，在城市规划的编制过程中，往往更加强调物质规划和主观规划。

1.夸大经济发展首要位置 2.迎合领导意识

3.过分强调与地方规划设计部门或单位方案结合

1.3 中小城市总体规划的特殊性

1.3.1 审批程序的特殊性

目前城市总体规划审批周期长，一方面与规划审批的内容复杂有关，另一方面也与规划审批制度有关。我国城市总体规划实行分级审批制度，不同规划的审批主体不同。

《中华人民共和国城市规划法》第二十一条第一款规定城市规划实行分级审批：

第二十一条

城市规划实行分级审批。

直辖市的城市总体规划，由直辖市政府报国务院审批。省和自治区人民政府所在地、城市人口在100万以上的城市以及国务院指定其他城市的总体规划，由省、自治区人民政府审查同意后，报国务院审批。

本条第二款和第三款规定以外的设市城市和县级人民政府所在地镇的总体规划，报省、自治区、直辖市人民政府审批，其中市管辖的县级人民政府所在地镇的总体规划，报市人民政府审批。

前款规定以外的其他建制镇的总体规划，报县级人民政府批准。

城市人民政府和县级人民政府在向上级人民政府报请审批城市总体规划前，须经同级人民代表大会或者其常务委员会审查同意。

城市分区规划由城市人民政府审批。

城市详细规划由城市人民政府审批；编制分区规划的城市详细规划，除重要的详细规划由城市人民政府审批外，由城市人民政府城市规划行政主管部门审批。

总体规划审批的一般程序：

前期工作、申报工作、审查工作和报批工作

二 城市总体规划程序

2.1 调研阶段 2.1.1 项目委托对话

1.提出要求，包括：编制、修编和修改三类。其中修编是目前规划市场的主流。

中小城市的总体规划主要有以下三个问题：

1）城市发展需求 2）行政区划调整 3）城市地位变更

2.项目接洽，对项目技术深度和收费标准的谈判。

1）现场踏勘：包括城市区位、地理特征、城市结构、城市综合交通体系、城市

重大基础设施现状及布局意向。

2）广泛交流：通过各种座谈会（市委市政府会议和规划城建专业部门会议）深入了解城市所面临的机遇和挑战。

3）资料分析：上版总体规划及实施情况、地形图精度覆盖范围及测绘时间、地方城市规划的各项成果

3.签订合同，项目准备书（P38）、合同书。

2.1.2 现场踏勘

1.现场踏勘

1）市域踏勘：各个下辖县、市区城关镇、重点镇和有特色的一半镇的规模、职能、特性、经济基础与产业结构、发展潜力、交通条件和资源区位优势等内容。2）中心城区踏勘：为绘制城市建设用地现状图作准备

2.部门访谈

1）分类召开座谈会 2）部分部门补充访谈 3.周边城市调研 4.广义资料收集

2.1.3 基础资料汇总

1）电子资料汇总

图件和文字，首先明确工作地图、核对坐标系和比例尺，其次建立资料库。2）文字资料汇总

将各部门提供的行业资料汇总。3）座谈及访谈笔记汇总

座谈会会议录音记录整理纪要，结合访谈撰写总结，作为现状原始素材。

2.2 初步构思阶段 2.2.1 现状分析

1.绘制现状图

通过现场踏勘，通过计算机绘图软件AUTOCAD绘制城市建成区用地现状图。

2.量化统计分析

1）横向分析：一般应用于经济指标分析中，通过对周边城市、同等规模城市或发展历史、地理环境类似的城市的相同经济指标进行比较，分析所规划的中小城市的经济发展阶段和存在问题。

2）纵向分析：包括用地数量变化分析、历年经济指标变化分析、历年人口变化分析等内容。

3.分类汇总 根据项目组小组成员的专业背景，分工汇总一手资料。

1）人口与经济类分析：包括财政收入、GDP、人均GDP、城市人均收入、农村人均收入、三次产业结构、三次产业中的支柱产业、现状产业布局、人口综合增长变化趋势、城市化水平及发展动力。通过分析，掌握城市社会经济基础、实力和发展前景。

2）交通类分析：包括对外交通和城市道路两类。其中对外交通具体包括铁路、公路、民航、航道等现状和规划意向。在市域范围内还要明确公路网结构和大型站场选址。城市道路主要包括城市道路结构、各项道路指标、机动车和非机动车数量统计、中药交叉口、各类站场以及加油站、停车场等静态交通设施现状和发展意向。通过交通分析，提出主要问题和解决途径。

3）用地类分析：主要包括现状建设用地平衡、对照历史形成用地增长模式图，分析城市各类用地投入的变化情况和规律，系统分析各大类用地的现状问题和规划意图，包括居住用地，工业仓储、绿化、公共设施。

4）城市重大近期项目和意向分析：通过座谈和分析了解到的近远期城市意向项目，如行政中心的搬迁、新区开发、工业选址、大型市政工程项目，初步掌握项目位置、占地规模和启动时间。

5）城市市政工程分析：主要包括城市给水、污水、雨水、电力、电信、供热、环保卫生、综合防灾系统的分析。

4.现状分析汇总

1）建立用地平衡表

根据标准规范，城市用地分为大类、中类和小类三个层次，分为10大类、46种类、73小类。中小城市总体规划的用地划分应以中类为主，部分用地划到小类。

2）城市问题小结

中小城市总体规划和大城市总体规划相比，更注重解决城市现状问题，其次才是发展问题。城市现状问题的把握直接影响城市用地布局方案，规划师一般从经济发展、用地结构、用地布局矛盾等三个方面深入分析，通过各项数字指标，阐明城市现状和发展的重大问题。

3）城市规划依据的确定

国家的相关政策；地方实施细则或建设部门政策；地方区域规划（省域城镇体系规划、区域规划、都市圈规划）作为指导性依据；已经批准的城市专项规划成果也要纳入城市总体规划中考虑。

4）规划范围的确定 按规划的内容确定

市域城镇体系规划的范围为整个市域范围 城市总体规划工作范围为中心城区

战略研究的范围分宏观和微观两个层面，全国、省、周边城市地区。

5）规划期限的分解

总体规划的期限一般是20年，近期规划一般5年，2005年以前编制的城市总体规划以15年为周期，即以2010年为近期，以2020年为远期，2020年以后为远景，2005年以后编制的城市总体规划可按20年周期顺延。

6)城市发展目标

城市发展目标的确定是针对城市问题的总结和城市经济实力的判断而得出的，包括经济发展目标、城市规模、城市性质和城市职能，并以此明确城市发展方向和发展时序。

2.2.2 初步方案构思

1.根据城市不同的发展方向选择确定的多种方案，一般称东方案、西方案、北方案和南方案。

2.依据城市的不同发展速度确定的多方案方式：稳步发展型方案、加速发展型方案和跨越发展型方案。

3.依据重点要解决城市主要问题确定的方案方式：交通疏导型方案、新区开发型方案、生态涵养型方案。

实际工作中往往综合三种方式，以1，2，3。。，选定3-5个方案对比，就城市发展方向、主要门槛、城市结构、开发成本、路网结构、经济发展模式等进行对比，选定最终方案。

例如：

编号

方案

发展方向 主题

经济基础 城市结构 交通布局 城市发展轴 工业格局

城乡区域联系 用地规模

主要开发门槛 景观格局

2.3 规划协调阶段 2.3.1 与委托方协调

在城市总体规划中，一般由地方城建部门或规划部门代表人民政府行使委托任务，并负责提出规划目标和规划要求，与设计单位商讨规划深度，同时监督协助编制方编制规划的全过程。

对于中小城市，城市的发展前景因区位条件和市场条件而呈现地域差异大的特点，规划深度和内容也有所不同，以下5个方面要与委托方协调：

1.规划目标的协调

中小城市政府对自身城市发展的期望较高，往往提出过高的目标要求，主要体现在人口、用地、城市化水平等指标及形象工程用地标准上，而过高的指标将造成城市不切实际的发展，使基础设施投入过度超前，浪费了有限的资源。

编制城市总体规划的技术人员不仅要熟悉国家宏观指导政策、城市发展的大背景，还要掌握城市本身所处的区域环境，资源条件，历史传统，发展优劣势等基本情况，科学推导发展目标。

2.关于总体规划人员的协调

委托方对编制人员的挑剔，从两方面入手解决：

1）阐明规划小组的历史成绩和经验 2）提交给委托方详实的项目准备书

3.关于总体规划内容和深度的协调

不同城市具有不同的特色，规划深度和侧重点也不同，可根据实际情况增加以下几项内容，以专题研究或专项规划形式表示：

1）生态环境及环境容量研究

2）产业结构调整和产业布局研究

3）区域定位和区域分析研究（城市发展战略研究）4）城市特色研究

5）城市化与城乡协调研究 6）其他专项研究

《城市规划编制规范》

《江苏省城市规划编制要点》中明确提出专题研究方向，包括城镇发展的区域定位，产业发展及其空间选择，城乡人口迁移与分布的机制和趋势，城镇发展的管理模式和实施对策研究以及重要资源开发利用保护。

4.关于总体规划程序的协调 按照《规范》，城市总体规划的法定程序一般分为纲要评审和成果评审两个阶段，这两项成果评审在中小城市均由省建设厅组织，直接按照这个程序，会造成地方意见过多，因此中小城市总体规划程序应增加以下3个方面的内容：

1）初步方案汇报会

向地方政府汇报现状调研情况和主要分析结论，阐明规划程序和构思，详细说明比选方案的成本、发展方向、城市结构、重大用地调整等内容，以框架介绍为主，提交规划目标（经济发展目标、人口、用地、城市化水平等），以粗线条表示，精度误差可在10%-20%。

2）准纲要汇报会

3）准成果汇报会

5.关于总体规划进度的协调

城市总体规划的周期一般为8-12个月，一般增加1-3个月的时间以满足不可预测因素带来的实践延误。

2.3.2 与评审审批方协调

中小城市总体规划评审方由所在省建设厅承担，因此，总体规划编制组进驻现场前后应在几个阶段与建设厅主管规划评审的部门和人员接洽。

1.进驻现场前后的协调——了解地方建设部门的要求

开始调研时，应要求委托方出示省建设厅同意该城市修编总体规划的涵或通知，正式步入法律渠道。不同省份对各城市总体规划的编制有成文或不成文的特殊要求。例如，江苏省建设厅对长江沿江城市有沿江统一开发规划的要求，对省域苏北、苏中和苏南地区有不同的经济发展目标、城市化水平目标及用地标准等。

2.纲要汇报前的协调——对规划要点的协调

纲要汇报前有许多关于城市发展的重大问题，包括规划期、规划范围、城市性质、城市发展方向、城市规模、城市发展战略等内容，要与建设厅主管规划人员接洽一次。

3.成果汇报前的协调——对规划成果修改内容的协调

2.3.3 与合作方协调

编制总体规划的合作方式主要包括两种形式：一是委托方同时邀请多方合作总体规划形式，简称分工合作式；二是编制方就单方面问题邀请专业部门或人员参加的形式，简称协助合作式。

1.分工合作式

为更加科学合理的编制总体规划，编制方通常会聘请不同的设计部门分担部分总体规划的工作，按主要内容分类，包含城镇体系规划、用地布局规划和工程设施规划三类。按不同的专业背景分，经济地理专业人员擅长城镇体系规划，城市规划专业人员擅长用地布局规划，市政工程专业人员擅长工程设施规划。

2.协助合作式

2.3.4 与地方各专业部门协调

1.召开座谈会 2.部门访谈

2.3.5 与公众协调

1.公示展览 2.问卷调查

2.4 修改完善阶段

经历了各个阶段的规划协调工作进入修改完善阶段，从外业转向内业，从座谈转向总结，并最终确定深化方案。

2.4.1 意见整和

各方的意见都代表着单方向的利益，汇总、整理，分三类意见： 1.明确听取意见修改的（规划工作中的失误）

2.对部分意见改良后明确修改的，即一定幅度的修改 3.不予采纳的意见（对规划的误解、偏差）

2.4.2 深化方案

城市规划编制办法中规定了城市总体规划纲要阶段的内容和成果：

1.论证城市国民经济和社会发展的条件，原则确定规划期内城市发展目标； 2.论证城市在区域发展中地位，原则确定市县的城镇体系的结构与布局；

3.原则确定城市的性质、规模、总体布局、选择城市发展用地、提出城市规划 区范围的初步意见。

4.研究确定城市能源、交通、供水等城市基础设施开发建设的重大原则问题，以及实施城市规划的重要措施。

2.5 评审报批阶段 2.5.1 规划成果与城市建设的协调 2.5.2 组织评审报批