公务员的公务行为的标准[推荐阅读]

第一篇：公务员的公务行为的标准

公务行为与非公务行为的界定标准与适用

国家行政机关的公务员的公务行为与非公务行为的界定在理论上并不容易，在实践中则更困难。本文试图对公务行为与非公务行为的界定标准与适用作出探讨，以求教于同仁。

一、公务行为的内涵

公务行为是指行政人(公务员)以行政主体的名义，行使职权以及与职权牵连的行为。公务行为包括以下几种形式：

1、职务本身的行为。如违法或不适当的行政处罚。

2、与执行职务牵连的行为。这种“牵连”实质是公务行为的延伸，常常表现为公务员在执行职务过程中的侵益行为，此行为的发生与其职务活动有着一种法律上的“牵连”。具体有两种类型，一是滥用职权，二是超越职权。

3、勤务时间、空间外的职务行为。法律容许特定的“超时空”的公务活动，以弥补法律调整的空白地带和情势剧变状态。因而，公务员在勤务时空外并不丧失公务资格，其行为如果出于行政目的，以公务身份出现，则属于公务的范畴。倘若公务员在勤务时空外并非以公务身份或虽以公务身份但不是出于行政目的的活动则属个人行为。

4、怠于执行职务。即公务员的一种不作为的行为，往往表现为公务员依其职务，对第三人有作为之义务而不作为或迟缓履行。怠于执行职务的情形很多，但均须以法律上有作为义务为前提。公务员违反法律规定的不作为，均可构成怠于执行职务。

二、公务行为与非公务行为的界定标准

笔者认为，国家行政机关公务员的公务行为应符合以下标准：

1、公务权力，即通常意义上由国家行政机关行使的国家权力，是国家行政机关依法成立时依法律规定享有的从事一定国家管理职能活动的权力。国家行政机关公务员的公务行为具有行使公务权力的特征，是该行为区别于机关法人的公务员的公务行为及非公务行为的最本质特征。

2、公务意向，即国家行政机关公务员行为过程今明确表示的行使公共权力，从事一定法律行为的意思表示。公务意向不能狭隘地理解为国家行政机关公务员的个人的心理状态，而应理解为通过其行为(口头的或行动的)明白表示的机关的意思。

3、公务形式，即国家行政机关公务员的整个行为过程的客观形态，这种客观形态按照法律、法规及规章的规定，具有表明公务权力和公务意向的特定含义，是区分公务行为的外在表现形式的客观标准。公务形式包含三个方面的内容：其一是公务身份，国家行政机关公务员、法律法规授权执行公务以及国家机关委托执行公务的个人或组织的成员。都具有从事特定范围内公务的资格，即其公务身份；

其二是公务名义，具有公务身份的自然人从事公务活动时声明所代表的机关。

其三是公务标志，但公务标志一般限于国家行政机关公务员执行公务时表明其身份、名义、职权、职位的特殊标志，如着装标志、身份证件、装备车辆等。

以上公务行为的三项标准中，公务权力和公务意向是更本质的标准，而公务形式则是外在的、形式的标准，是用来验证实质标准的。笔者认为，应当强调的是行政机关的权力和意向，而不是行政机关的外部特征或标志。

三、公务行为与非公务行为界定标准的适用

我们可以将国家行政机关公务员的行为划分为严格符合上述三项标准的行为和不完全符合上述标准的行为。前者属于公务行为在理论和实践中不存在分

歧，后者是指虽符合其中一项或二项标准，但对是否属于公务行为仍存在分歧：

1、具有公务权力和公务形式而无公务意向的行为。这类行为一般被称为事实行为，以区别于法律行为，特指国家行政机关不以发生特定的法律效果而事实上实施的行为。判断这类行为是否属于公务行为的关键，在于对公务意向的把握。凡是在公务权力的特定行使方式下，按照一般的正常的推理可以发生的情况，只要国家行政机关没有刻意加以禁止而致使该情况实际发生的，就可推断为国家行政机关已具有放任该情况发生的意向，如果这种情况的发生为推行公务所必要，则该行为即属于公务行为。

2、具有公务意向和公务形式而无公务权力的行为。这是一种典型的越权行为，但并不能就此将此类行为并入个人行为的范围。对无职权行为的公务性质的认定应从以下3个方面考虑：

(1)行为人所属机关或有权机关的态度。如果行为人所属机关认为自身具有该项职权而法院或上级机关判断或裁判其越权，则该行为仍属公务行为；如果被僭越权力的机关对该行为予以确认，该行为遂成为该机关形式上有瑕疵的公务行为。

(2)行为人可行使职权与被僭越职权的关联性。如果行为人固有的、法律授予的或国家行政机关委托的权限，与被僭越的职权存在密切的联系，或者在权属划分上国家行政机关之间存在争议，则该行为也应视为公务行为。

(3)相对一方的公民、法人的判断。只要相对—方的公民、法人根据一般的正常情况作出判断，认为有足够的理由相信国家行政机关公务员拥有某项职权时，该行为则满足了公务行为要件，属于公务行为。

3、具有公务权力和公务意向而不符合公务形式的行为。这就是一般意义上的程序违法行为。

4、仅符合公务行为标准之一的行为。这类行为都不属于公务行为的范围。仅有公务形式而无公务权力和公务意向的行为，是典型的国家行政机关公务员的个人行为或冒充国家公务员的行为；仅有公务权力而无公务意向和公务形式的行为，以及仅有公务意向而无公务权力或公务形式的行为，很难称之为行为，更无法称之为公务行为。

在界定公务行为与非公务行为时应注意以下两个问题：

（1）注意公务行为范围与行政侵权赔偿侵权行为范围的区别。

公务行为范围是指哪些行为属于公务行为。而行政赔偿侵权行为范围，则是指行政机关、公务员的哪些侵权行为造成的损害应由行政机关承担行政赔偿责任。公务行为范围与行政赔偿侵权行为范围是密切联系的，当公务行为违法行使造成受害人损害的，公务行为就同时成了侵权行为；行政赔偿侵权行为范围越大，公务行为范围的界定也就越宽。但公务行为范围与侵权行为范围是有区别的，侵权行为的范围一般要大于公务行为范围，有些行政侵权行为本身并非公务行为，不能把构成行政赔偿责任的侵权行为都视为公务行为。

（2）注意公务行为与违法行为的关系。

公务行为与违法行为属于两个既联系又区别的范畴。公务行为主要揭示行为与国家权力(职务行为及与之牵连的行为)的相关性；而违法行为主要反映行为的违法性和危害性。违法行为不仅包括违法的公务行为，而且包括合法公务行为实施过程中发生的有关违法行为。违法行为必定不具有合法性，但公务行为不必然具有违法性。

第二篇：优秀员工行为标准

读《优秀管理者的标准》与《员工行为准则》

感悟及心得体会

作者：郭飞

从我们来到人世间，到我们离开这个世界，每时每刻都要履行自己的责任；对家庭的责任、对工作的责任、对社会的责任、对生命的责任。“责任，对于每个人来说是无处不在的。读《优秀管理者的标准》与《员工行为准则》后，我对文章中提到的一些观点深有感触，下面是我的个人心得，特记述如下：

如何做一名优秀的管理人员，如何在工作中充分发挥出自己的管理能力，如何使自己的团队不断成长，成为一个优秀的团队。下面我就两天的学习心得跟大家分享一下，并且在今后的工作中灵活的运用，帮助自己以及自己团队不断的进步，为医院的发展壮大打好坚实的基础。

管理者的角色定位。要想使医院或组织管理高效化，管理者一定要有职业化的意识和先进的理念，能够认识到管理能力对提高组织效率、提升医院未来竞争力的重要性。

作为优秀的管理者，首先要明确自己的地位。“不在其位，不谋其政”指的是管理者要清楚自己在企业中的地位，不做职责之外的事情。医院结构从纵向划分为经营层、管理层、督导层和执行层四个层级。1.经营层

总经理和经营主任的工作时间界定应该是“三分做今天，七分做明天”。

在达到“三分做今天，七分做明天”之前，经营层需要注意两点： 第一，成为全才，懂得丰富、深刻的知识，为自己的决策提供保证，从而适应企业的发展需要；

第二，学会两个职能：大胆授权、不断激励。

做到这两点之后，总经理首先要拿出三分精力处理今天的事情，因为今天的事情已经授权了；还要留下七分精力做明天的事情，因为企业的发展和战略更加重要。2.管理层

经营主任的工作时间界定应该是“做好今天，考虑明天”。经营主任应该成为专才或精才，也就是成为生产专家、质量专家、人力资源专家等，在其分管的职能中拥有绝对的权威，立于不败之地。这样的经营层与管理层合作，就是“有全有专，珠联璧合，无空白、无重叠”的完美设置。3.督导层

经营主任或科主任的工作时间界定应该是“做好每小时，考虑当天”。4.执行层

员工的工作时间界定应该是“做好每分钟，考虑每小时”。医院中的员工要流动起来，成为多能型人才，不能只掌握一种技术，否则容易养成专才员工，最终对医院发展构成威胁。因为培养了专才员工，医院就失去了主动权。“先了解自己，再了解别人，才能让自己进步。”这句话不仅适用于制造业，也适用于医疗企业。所以，管理者不能让某种岗位技术只掌握在某个人手里，而是要通过职业化、精细化管理的分工，培养多能型员工。优秀管理者的工作使命

优秀管理者有五大工作使命：高质量、高效率、低成本、好安全和精团队。1.高质量

管理者想要实现高质量，需要做到服务质量和工作质量相结合。只有工作质量有了保证，才能产生好的服务质量。2.高效率

除了保证工作的高质量之外，管理者的工作还要有效率，即速度要快，不能太过安逸。

“慢工出细活”的工作方式不适合医院管理。3.低成本

高质量、高效率、低成本是矛盾统一的关系，只有处理好三者关系，医院才能得到较好发展。

在传统理念中，保证工作质量需要投入大量的成本，而现代企业要求低成本，这就要求消除浪费。浪费是成本的天敌，不消除浪费，就没有资格谈控制和降低成本。

消除浪费有两个手段：

第一，倡导节约，使用定额管理。不管是一度电、一滴水，还是一颗螺丝钉，都要按照定额来管理。

第二，通过改善。改善不能靠口号，而是要靠看得见的工具，例如医院环境、就餐质量、服务质量等。4.好安全

低成本是全世界企业追求的最高境界，要实现低成本，好安全是前提。

医院要做好的安全问题包括：医疗安全、设备安全、环境安全、人身安全等。5.精团队

为了给医院筑造一个坚强的战斗堡垒，管理者需要打造一个优秀的团队。在这个过程中，只靠管理者是不够的，还需依靠全体员工的智慧和力量。

综上所述，一个医院、一个团队就好像是一个人体。脑袋代表着高层决策者：它每天都在考虑医院的发展方向、发展战略等问题；脚代表着员工：领导指到哪里，它就走到哪里；而中间一部分是腰：就是管理者的角色，起到上传下达的作用，管理者是经营者的替身，管理者持有经营者的自觉意识。

如何成为众人心目中的认可的优秀员工，我觉得无论从工作或生活中应该考虑以下几点：

一、对工作负责就是对自己负责。糊弄工作就是糊弄自己，努力工作，认真、负责地对待每一件事情，就会受到尊重，从而获得更多的自尊心和自信心。通过文章中的各种员工标准，可以让我们看到不同的工作态度所获得的不仅仅是物质上的差别，还有精神上的收获也是相距甚远的，对工作负责就是对自己负责。

二、责任等于机会，机会就蕴藏在责任之中，责任等于机会。本片段给我的启示是勇于承担责任的人，获得回报只是早晚的事。

三、责任心决定工作质量责，任心决定一个人的工作质量。同样的条件，工作结果却存在很大差距，关键就在于责任心的差异。日常工作中一个责任心强的的人工作结果往往好于责任心差人，责任心差的人始终不明白为什么他做什么都比我做的好，其实关键在于责任心。只有提高每个人的责任心，我们的工作质量才会提高，医院效益才会提高，我们的收益才会增大。

四、用100%的工作热情做1%的事带着你最大的热情去面对每一件事，用100%的激情做1%的事情，要做就做到最好。虽然每一份工作不可能都做到完美无缺，但是我们应当要求自己做到，尽量努力与完美拉近距离，这也是体现自我价值的努力。

五、别把自己当打工仔，你所做的努力并不是完全为了老板，归根结底是为了自己工作，老板欣赏的是那些能够自我管理、自我激励的人，他们不管老板是不是在办公室，都一如既往的勤奋工作，他们永远不可能被解雇，也永远都没有必要为了加工资而罢工。怀着一颗为自己打工的心，做一个勇于负责，令人信任的人。

六、任何借口都是推卸责任借口在我们日常生活中屡见不鲜，借口让我们暂时逃避了困难和责任，许心理上的安慰，但是造成的结果就是不愿意承担责任，拖延，缺乏创新精神，不称职，缺少责任感，悲观态度，借口不但是工作上的不称职，也是对自我的不负责任。借口与我们医院提倡的少找一些理由含义相同，通过此段真正做到理由少一点。

七、工作中的小细节，患者心中的大问题责任无小事，工作无小错，可能你在工作中的一个小疏忽，到了患者那里就会变成大问题和大麻烦，从而给医院带来无法挽回的的损失。对于我们医院来讲，一个微小的服务不到位，可能导致一位患者的流失，甚至品牌形象的损毁。

八、树立”结果思维“，强化”结果导向"结果思维是指一切为结果至上，任何时候都以追求结果为本。在工作中，在结果心态的驱动下，会竭尽全力用各种办法完成任务，取得结果，这样医院的效益提高了，同时我们的能力也随之提高。

九、对自己，有颗老板的心以老板的心态要求自己时，你就不会只满足于达到医院的目标，而会提出更高的目标来实现自我满足，这等于是挑战自己，而不是做个老板看；一老板的心态要求自己时，你就会发现医院那里还存在不足或问题，应该怎么改，自己已经按照合理的想法做好了。

十、以医院利益为重只有无论何时都以医院的利益为重的人才能成为老板认可的员工，才能赢得信任与尊重，才能获得事业与人生的成功。这与我们医院提倡的一医院利益为出发点，工作中不会出现大的错误一脉相承，同时只要我们只要以医院利益为重，我们也会在医院得到更好的发展。

以上就是本人关于《优秀管理者的标准》与《员工行为标准》感悟及心得体会，文章中个别方面是本人个人思考，可能会过甚其辞，以偏概全。所以请阅读者多多担待。在此，本人预祝汉中仁爱医院在2015年，业绩创新高，再创辉煌，越来越好！

企划网络部：郭飞 二〇一五年四月二十三日

第三篇：工作行为标准

工作行为标准

每天一点点 工作格言

理由少一点，做事多一点；前天的教训，吸取了没有； 行动快一点，效率高一点；昨天的问题，解决了没有； 手脚勤一点，嘴巴甜一点；今天的任务，完成了没有； 操作轻一点，微笑露一点；明天的工作，安排了没有； 气量大一点，脾气少一点；后天的计划，制定了没有。说话轻一点，脑筋活一点。

新桂大酒店工作行为标准

每天一点点 工作格言

理由少一点，做事多一点；前天的教训，吸取了没有； 行动快一点，效率高一点；昨天的问题，解决了没有； 手脚勤一点，嘴巴甜一点；今天的任务，完成了没有； 操作轻一点，微笑露一点；明天的工作，安排了没有； 气量大一点，脾气少一点；后天的计划，制定了没有。说话轻一点，脑筋活一点。

第四篇：结合典型案例论述公务行为与个人行为的区分标准==

结合典型案例论述公务行为与个人行为的区分标准

国家意志是由国家公务员的行为实现的。公务员同时也是国家公民，其双重的身份决定了公务员的行为并不一定是公务行为。区分公务员的行为是公务行为还是个人行为，在法律上至少在以下方面具有重要意义：确定其行为是否属于法律行为；确定其行为是否具有行政法律性质；确定行为的法律后果是由公务员所在机关承担还是由本人承担；确定行为引发诉讼的性质是行政诉讼还是其他诉讼，诉讼主体是公务员所在机关还是其本人。国家行政机关的公务员的公务行为与个人行为的确认与划分在理论上并不容易，在实践中则更为困难。本文从行为特征角度对公务行为与个人行为的界定标准作出探讨。

公务行为是国家公务员基于行政职务关系，以行政主体名义实施的行政行为称为公务行为。个人行为是以个人名义实施的，与行政职务无关的行为。两者在概念上的区别不无争议，但是，现实中，有时公务员所实施的行为是假借行政机关名义，为自己或他人谋求私利的行为，若此种行为产生的不利后果由行政主体承担则不尽合理；有时公务员实质上是履行职责行为，但在事后行政机关以公务员的行为属于个人行为为由推卸责任，此种情况下如果由公务员个人承担责任，则违背公平原则。在具体的社会生活中，公务员实施的行为是公务行为还是个人行为可以从以下方面加以判断：

一、行为主体标准

公务行为的主体是公务员，行为主体具有公务员的身份。如果行为主体没有公务员身份，或者丧失了公务员身份，除非是经过依法授权行使公务，或者是经行政机关委托代理行政事务，否则行为不是公务行为。

“公务员”一词，是从外文“civil servant或者civil service”翻译过来的。原意是“文职服务员”、“文职仆人”。现代意义上的公务员制度，形成与19世纪中后期，首先是在法国、英国、美国等西方国家出现。在沿袭封建官吏制度的基础上，在选任、职权、激励与监督机制等方面，现代各国大都形成了较为完善的管理制度。各国对公务员的称谓不仅一致，在英国，公务员是指那些不与内阁共进退，经过公开考试择优录用，没有过失即可以长期任职的文职人员；美国则称为“政府雇员”（governmental employee）；日本在二次世界大战前称“文官”，战后改称为“公务员”；法国直称为“公务员”；我国则通常称公务员为国家干部或者行政人员。法律意义上公务员是指在各级政府机关中，行使国家行政职权，依法执行国家公务的人员。我国《公务员法》法所称公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。尽管称谓不一，但是现代各国的公务员都具有以下特征：

（一）属于特定的国家机关

公务员必须是隶属于特定国家机关的工作人员。在我国，公务员隶属于国家行政机关，权力机关、审判机关、检察机关、军事机关等国家机关，以及企业事业或者其他社会组织内的工作人员都不属于公务员。

（二）从事特定的职业

公务员担任一定的行政职务，依法从事行政事务。如果公民虽然隶属行政机关，但是，在行政机关没有行政职权，不从事行政事务，那么，该公民就不具有公务员身份，其行为也就不是公务行为。

（三）经过特殊的选任

公务员是国家特定部门经过特别的程序选拔与任用的工作人员。不经特定的程序，公民并不能因为行使行政职权或者承担行政义务，自然成为公务员。没有经过特定程序取得公务员身份的公民，不经法律上的授权或者行政机关的合法委托，无论是否已公务名义，其行为都不能产生行政法律意义。

（四）具有特殊的身份

公务员与国家存在职务上的隶属关系，有特殊的法律地位。公务员经国家的授权，以国家的名义执行公务，国家承担其公务行为产生的法律后果。

从行为主体身份角度划分公务行为与个人行为的标准主要有三个：1.公务员的行为以所属行政机关名义作出的属公务行为，以自己名义作出的，则属个人行为。2.公务员的行为是在他的职责范围内作出的，属于公务行为如果超出职责范围，必须结合第一标准和第三标准综合认定 3.公务员的行为如果是执行单位的命令或委托而作出的，不管单位的命令或委托是否超越权限，属于公务行为。

二、行为意志标准

公务行为是公务员以国家名义实施的职责行为，因此，公务行为在主观上应当是出于行为人所在机关的意志，而不应当是行为人本人的意志。公务员实施某种行为，如果主观的意志和目的是执行职务，具有公务意志，则可以认定为公务行为；如果公务员主观上没有执行职务的意图和目的，即使依社会公众看来，有执行公务的表征，也不应认定是公务行为。从主观意志角度来看，公务行为应当具有下列特征之一：

（一）明示的公务意志

公务员在作出权力性行为时，如果明确表示公务意志,出示有效公务标志或证件,则可认定行为人是以公务员身份,正在代表行政主体实施公务行为。因为公务员与行政主体之间的行政隶属关系足以让相对人相信公务员行为的公务性质。在这种情况下,不管公务员的行为是否超越了其法定或授权范围,也不管是否超越了行政权限,一律应认定为公务行为。

（二）可推定的公务意志

公务员在未表达任何公务意志,未出示任何公务标志的情况下，在行政权限范围内，公开地实施公权力行为,比如在公共场所实施检查、扣押、罚款等，如果行为具有公务行为的表征，那末公务员的该行为可以被推定是公务行为，而非个人行为。因为行政权力具有国家归属性、唯一主体性，自然人私用公权力的行为显属侵权或犯罪，所以，相对人没有理由认为其行为不属于公务行为。除非行为人明确表示自己的行为不属于公务，或者其行为明显不具有公务行为的表征，相对人可以轻易推定行为不属于公务行为。

以行为人行为时的动机为行为性质的判断标准，可以避免自然人利用其公务员身份进行私人利益的表面公务行为。

（三）被追认的公务行为

在某种情况下，公务员实施的行为客观上没有职权或者超越职权，但是在主观上是出于公务意志，提供的是公共性义务, 不直接与特定相对人发生法律关系。这类行为经行政主体认可或者默认，应当视为公务行为。比如具有合法身份的行为人未经合法授权发布行政命令、修建公共设施等事实行为。根据当代公务学说,公务范围已突破了公共权力范围,包含许多属于现代政府公共性义务的非权力行为。该行政事实行为虽然并不直接为相对人创设权利义务,但其公共性、普遍性却可能间接产生行政法律效果。如果由于公务员的事实行为致使公民权益受损,应由公务员所属行政主体承担法律责任，而不能以行为人不具有合法主体资格为由，否认行为的公务性质。

由公务员实施的公务行为具有公务意志性，目的是实现公共利益；由公务员实施的个人行为不具有公共意志性，目的是个人利益。但是主观意志的内在性，决定了以依据主管意志标准判定行为性质的困难性，在实践中，必须结合行为人的特定身份、职权性质与范围、行为的过程与结果等外在因素，本着公平正义原则判定行为人的行为性质属于公务行为还是个人行为。

三、行为内容标准

确定公务员行为是公务行为还是个人行为，不仅要看主体身份和行为的主观意志，更要看行为的客观内容。在判定行为性质时，学术界普遍认为应当考虑行为过程中的以下客观要素：

（一）时间要素

公务员在上班和执行任务期间实施的行为，通常视为公务行为，除非有充分的理由可以认定公务员此时的行为不是公务；而在下班和非执行任务期间实施的行为，一般应当认定为个人行为，除非有充分的理由可以认定公务员此时的行为是公务行为。

（二）公益要素

公务员的公务行为是以维护和促进公共利益为根本目的的。因此，公务员的行为是否具有公益目的在很大程度上反映其行为的性质。公务员的行为服务于公共利益，一般可以判定为公务行为，不涉及公共利益而只涉及个人利益的，则属于个人行为。依此标准，假设公务员挪用公款经商的行为，纯粹是为了公益目的，即使超越了职权范围，仍属于公务行为，相应的行政机关就可能对其经营活动中的债权债务关系承担法律责任。公益标准在一定程度上就等于拓宽了行政相对方权利救济的途径。

（三）职责要素

公务员的行为属于其职责范围的，通常视为公务行为；公务员实施的职权范围之外的行为，如果直接或者间接地体现行政机关的意志，与履行职责有相关性，也属于公务行为。比如公务员滥用职权行为，虽然是超越职责范围，但是仍然具有公务性质，其造成相对人权力损害，依法应当由公务员所在的行政机关承担国家赔偿则任。

（四）命令要素

公务员按照法律或者行政首长的命令、指示以及委托实施的行为，通常视为公务行为；无命令和法律根据的行为，通常视为个人行为。

（五）公务标志要素

由于公务行为是公务员代表国家作出的，因而必须表明其身份。公务员执行公务佩带或出示能表明其身份的公务标志的行为，通常视为公务行为，反之则属于个人行为。现代各国行政程序法对行政人员进行公务行为时的基本程序要求是表明身份，这既是保障相对人合法权益的需要，也是确保行政人忠于职守的需要。公务标志一般表现为特定的制服、标记，身份表明则是公务员通过一定的语言或动作向相对人告知自己的身份，以公务标志及身份表明作为公务行为的形式标准已经为我国相关立法明确规定。例如，《行政处罚法》第三十四条规定，执法人员当场作出行政处罚决定的，应当向当事人出示执法身份证件。又如我国《植物检疫条例》，植物检疫人员进入车站、机场、港口、仓库以及其他有关场所执行植物检疫任务，应穿着检疫制服或佩戴检疫标志。

只有以公务人员身份作出的，以执行公务为目的的，与法定职权相关的行为才是公务行为。正确区分公务员公务行为和个人行为，明确区分公务员公务行为和个人行为的方法，不管是对于行政执法还是对于司法机关的工作都具有极为重要的意义。

参考文献：

【1】应松年著：《行政法学新论》,中国方正出版社1998年版。【2】姜明安著：《行政法与行政诉讼法》，中国卓越出版社，1990年版。【3】张树义：《行政法与行政诉讼法学》，2002年9月版。

【4】杨海坤、章志远著：《行政法学基本论》，中国政法大学出版社2004版。

第五篇：结合典型案例论述公务行为与个人行为的区分标准

公务员个人行为与公务行为的区分

www.xiexiebang.com 来源：江苏法院网作者：朱敏更新时间：2011-11-23 16:26:08

内容摘要：区分国家公务员的个人行为与公务行为是十分复杂的问题，行政赔偿中对个人行为与公务行为的区分问题已是一个现实而迫切的法律实践问题。对在实际操作中如何认定工作人员“与行使职权无关的个人行为”这一问题非常有必要加以探讨。公务员对其执行公务中的违法、失职行为不直接向行政相对方承担损害赔偿责任，而公务员以普通公民身份实施个人行为，则其行为后果由公务员本人承担，在实践操作中，由于不能真正揭示公务员的个人行为与公务行为的区别而经常导致司法实践的混乱，因此，有必要对公务员的个人行为与公务行为进行区分，并对此进行深入研究。

关键词：公务员；公务行为；个人行为

引言

近年来，我国学术界对公务员个人行为与公务行为进行了较为深入、系统的研究。自1993年我国全面推行公务员制度以来，传统的干部人事制度已过渡为公务员制度，但公务员行政行为约束机制基本上承袭了传统的重思想道德教育约束,而轻制度约束,重事后约束，而轻事前和事中约束的干部人事约束机制，没有形成体系。随着改革开放的不断深入，特别是市场经济体制的逐步确定，这种单一的约束机制已经不能适应环境的需要，研究我国公务员个人行为与公务行为具有重要意义。公务员的公务身份是近现代国家的法律所创设、拟订的，公务员身份的双重性是基于近现代国家的发展和社会的需要而创制的，这种法律制度不仅彻底否定了旧时“君”、“臣”、“民”之间的关系，而且确立了为民造福、为人民服务的宗旨，为公务员依法行政打下了坚实的理论基础。在实践操作中，由于不能真正对公务员的个人行为与公务行为的进行区别而经常导致司法实践的混乱，因此，有必要对公务员的个人行为与公务行为进行区分，并对此进行深入研究。由于法律上不存在唯一绝对的标准，以致司法实践中难以操作，有鉴于此，本文试就区分公务员个人行为与公务行为的意义、标准以及司法实务进行分析。

一、公务员的个人行为与公务行为

（一）实践中产生的争议

国家公务员是指国家依法定方式和程序任用的，在中央和地方各级国家行政机关中担任公职、列入国家的编制、由国家财政来负担，依法行使国家行政权、执行国家公务的人员。从单纯的理论上讲，公务员作为行政人身份即行政主体意志的载体而从事公务行为和以自然人的身份即个人意志的载体所从事的个人行为是容易分辨的，但在实际操作中并非如此。在行政诉讼或行政赔偿过程中，公务员身份的确定问题历来是人们争议的焦点和难点。公务员的双重身份（自然人和行政人）的区分是行政主体法理论和制度构建不可或缺的部分，并直接涉及行政行为的效力、行政责任的归属和救济方法的运用。①

具有双重身份的公务员实施的个人行为和公务行为其内涵如何？目前理论界普遍认为，当公务员以公务员身份出现时，他和行政主体之间存在行政公务委托关系，其行为属于公务行为，所引起的后果也由行政主体承担；当他以普通公民身份出现时，他和行政主体之间不存在行政公务委托关系，其行为属于个人行为，所引起的后果也由自己承担。这种区分公务员个人行为和公务行为的核心是要以公务员所承担的行政公务及所属行政机关的行政职权与行政职责为基础，看公务员的行为是否包含行政权力这个要素，凡是国家公务员行使其所任公务而发生的行为都属于公务行为，而与职权无关的行为则属个人行为。

现实中公务行为可以概括为以下几种形式：

第一、公务本身行为。如违法或不适当的行政处罚。

第二、与执行公务牵连的行为。具体有两种类型：首先，滥用职权，即公务员以行政主体的名义实施，利用公务所给予的机会、条件，以及执行公务的方法、手段，而达到其非法的目的，如以权谋私。其次，超越职权，即公务员实施了超越法律、法规规定的权限范围的行为，其中，超越职权主要有两种：一是下级公务员行使了专属上级公务员的行政职权；二是此行业或专业的公务员行使了彼行业或专业公务员的行政职权，我国立法和行政法理将超越职权作为公务员的公务形态。

第三、勤务时间外的公务行为。通常情况下，公务行为在公务时间内实施，基于行政管理具有最大的涵盖面，为使行政管理机制高效能运转，防止政府官员在复杂多变的问题面前束手无策，法律容许特定的“时空”的公务活动，以弥补法律调整的空白地带和情势剧变状态。公务员在勤务时空外并不丧失公务资格，其行为如果出于行政目的，以公务身份出现，则属于公务员公务的范畴。倘若公务员在勤务时空外并非以公务身份，或者虽以公务身份但不是出于行政目的的活动则属个人行为。

第四、怠于执行公务。即公务员的一种不作为的行为，往往表现为公务员依其公务，对第三人有作为之义务而不作为或迟缓履行。依据我国行政立法规定，公务员的“作为义务”包括：（1）法律、政策上所规定的义务；（2）公务要求的义务；（3）上级的命令、指令中的义务；（4）职业操守上的义务。公务员违反上述规定的不作为，均可构成怠于执行公务。①

在司法实务中，由于法律上不存在唯一绝对的标准，国内这方面也没有一确定的学说标准，以致公务员实施的行为是个人行为还是公务行为难以区分，具体来说，他们之间产生的争议可以大致概括为以下几种情况：第一，公务员以公民身份从事的民事行为是否可以明确界定为公务员个人行为？第二，公务员利用其职务上的职权处置私事、谋取私利的行为，是追究行政机关的法律责任和国家赔偿责任还是追究公务员的个人责任呢？第三，公务员受行政机关的委托或者授权实施了民事行为，这种情况又该如何界定？等等。

以上列出的种种情形，对司法者在具体的工作中也提出了一个比较高的要求，就是在界定公务员行为究竟是个人行为还是公务行为时，其范围不应过宽或过窄，如果过宽，将个人行为列入公务范围，则不利于防止或警戒公务员的违法和失职；反之，若将公务员公务行为纳入个人行为之范围，则会使受害的相对人难以享有充分的权利救济。

（二）区分两类行为的意义

从建设社会主义和谐社会的层面来讲，区分公务员个人行为与公务行为具有其内在的必然性，是社会经济文化不断发展的要求。尤其在我国目前这种特殊时期，也是不断提高经济效益、加速社会发展、建设社会主义市场经济体制、实行现代化建设的宏伟目标的必然要求。

首先，是保障基本人权的需要。公民个人依据宪法和法律的规定享有一系列的基本权利。这些权利的存在是公民个人得以在社会上生存、享有作为人的自尊以及得到进一步发展的基本前提。由于公务员的执行公务的权力是国家权力，不仅负有通过国家的力量保护公民的基本权利不受非法侵害的义务，同时还具有强烈的不平等性，享有对公民个人的支配权，并以国家强制力为后盾，公民个人无法与之相抗衡，往往处于被动、服从的地位，极易受到侵害。这种权力无处不在使得公民很难对其造成的损害作有效的防卫，其后果是极其严重的。因此，将公务员的职权控制在法律规定的权限范围之内，并使之严格依照法定的程序行使，一方面可以防止行政权对公民基本权利的不法侵害，另一方面权力的合法行使又起到保障和促进公民基本人权的作用。明确区分公务员的个人行为与公务行为，从而确定责任归属，以防止其滥用和越权的行使是保障基本人权的重要前提和基本手段。

其次，是维护良好社会秩序的需要。公务员的职权涉及国计民生，其支配力和影响力涉及到社会、政治、经济生活的所有领域。如果行政权力肆意扩张不受约束，不断地侵害公民的权利，必然导致公民对政府的不信任感增强，社会将处于一种紧张状态，安定团结的良好社会环境就难以形成。反之，合法、良好的公务员公务权力的运行状态将有助于树立政府的守法、廉洁、高效的形象，并因此而增强公众对政府的信任。这种信任可以使得公众对政府的行为产生认同感并自觉接受管理、严格遵守法律，减少社会不法行为的发生机率，政府和公众之间的关系由此而达到一种较为和谐的状态，良好的社会秩序更易形成。

最后，是社会主义市场经济体制建设的迫切要求。建设社会主义市场经济体制是我国改革开放和现代化建设的基本内容。市场经济体制的确立，意味着改变以往依靠行政命令管理经济的方法，充分发挥市场在资源配置方面的作用，以市场为中介推动经济活动的运行。市场经济的内在逻辑要求政府职能明确，既维护市场主体的经济自主权利，又不能滥用公务员公务的权力去干预市场运行。由于公务员的公务执行公务的权力本身固有的扩张特性和其后强大的国家强制力，这种现象极易出现，而市场主体却难以预见并作有效的防卫，市场经济很容易因此而失序。只有将公务员的执行公务的权力控制在合法的范围之内，才能既充分发挥政府在市场经济体制中的保障和促进作用，又防止其对市场运行的不法侵害。

从法律的层面上来看，公务员是政府管理的主体，政令实施的执行人和政府权威的塑造者。他们代表着国家行使公共权力，因此，其行政行为能否被有效的约束将直接关系到能否建立起高效、廉洁的政府形象和强有力的国家系统。我国法律体系中对国家公务员的行为规范方面的法律还不是很健全，明确区分公务员个人行为和公务行为的方法，不管是对于行政执法还是对于司法机关的工作都具有极为重要的意义。首先，有利于确定行政行为的效力，公务人员执行公务的行为是代表行政主体，以行政主体的组织名义实施的行为，究其实质而言，是代表国家，以国家名义实施的行为，而不是个人意志反映下的行为。因此，公务行为具有行政行为的法律效力。其次，有利于规范行政责任的归属，如果属于公务行为，不管其行为是否引起行政争议，其行为后果均由行政主体承担，如果公务员以普通公民身份实施个人行为，则其行为后果由公务员本人承担，行政主体无须为公务员的个人行为承担任何法律责任。在行政法律关系中，行政主体与行政相对方是双方当事人，公务员只是代行政主体实施公务管理活动，换句话说，公务员对其执行公务中的违法、失职行为不直接向行政相对方承担损害赔偿责任。最后，有利于确定行为争议时救济方法的运用，对于公务员所实施的具体行政行为，相对方不服引起行政争议，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼，如果公务人员实施的行为不是公务行为，那么该行为引发争议或违法时，则可以通过仲裁或诉讼的形式寻求法律救济，这也就是说，行政复议这种行政救济方式是解决行政争议所独有的途径，而且公务员个人行为与公务行为引起的诉讼性质也截然不同，由此可见，相应的诉讼主体，诉讼权利义务也不尽相同。①

二、区分公务员个人行为与公务行为的主要学说与理论

（一）各主要学说的内涵

在行政法理论中，区分、确定公务员个人行为与公务行为的界限非常重要，它不仅关系着相应行为的效力，而且关系着行为责任的归属。我国法律上不存在唯一绝对的标准，以致司法实践中难以操作，但归纳起来主要有以下几种划分的理论学说。

1.主观说。该说认为界定公务员某一行为是否为执行公务的行为应当重点考察公务员主观上的意思，只要其行为意图、目的是执行公务，则认定为公务行为，缺乏这种意图、目的，即使外人看来有执行公务的表面特征，也不能认定为公务行为。由于行政行为中行政机关及其行政人（公务员）都有主观意思的存在，从而该说又可以分为行政主体主观说和行政人（公务员）主观说。前者认为，公务员某一行为是否属于公务行为应以行政机关的意思表示为准，必须是在执行行政机关的命令或委托事项的范围内，不可逾越这个范围，否则将归入个人行为，该说甚至认为行政行为不是公务员心理上的意思表示，而是执行法律的行为。后者认为，公务员行为是否是公务行为应重点考察行政机关工作人员主观上的意思，只要其行为的意图和目的是执行职务，就可以认定其为公务行为，相反，如果是为了自己的利益而实施的某行为，则不属于公务范畴。

2.客观说，又称为形式说或者外表标准说。该学说的观点是西方多数学者所持有的。该说认为，认定公务员的某一行为是否属于公务行为，应当重点考察公务员的外部特征，即在客观上、外形上、社会观念上属于职务范围的，均属于公务行为，至于公务员本身的主观意志、目的在所不问。具体来说，这样的行为主要包括以下三种行为：首先，是公务员执行其职务行为所必要的行为，正如台湾学者曹竟辉所言：“执行职务系指公务员之职务行为本身与不法侵害人民自由或权利之间互为关连，„„从客观或外形上察看，只要在社会观念上认为是执行职务之行为，属于执行职务”；其次，是公务员执行其接受的行政机关所命令或者委托的职务；最后，是足以认定公务员的行为与执行职务有关的行为。

3.职权相关说。该说认为区分公务员的个人行为与公务行为的一个主要目的和意义就在于确认公务员行为的法律后果的承担，公务员所实施的某一行为，如果与其职权相关，则为公务行为，其行为后果国家应承担相应的责任，反过来说，如果其行为与职权不相关则属于个人行为，由公务员个人承担法律责任。例如，警察甲对乙实施了治安拘留，并在拘留过程中殴打了乙。那么，甲殴打乙的这一行为显然是与甲行使行政职权的行为有关，是行政处罚行为过程中的一个延续性行为。倘若乙被拘留以后，警察丙由于与乙有私人恩怨，到看守所殴打了乙，那么丙的这一行为显然与职权行为本身无关，因为丙并没有实施对乙进行拘留的职权行为，所以不应认定为公务员的职权行为。

4.综合标准说，也是目前理论界的一种通说。该说认为公务员实施的某一行为是否为公务行为，不能仅仅从主观或者客观要件上去判定，而应从六个要素进行适用，大体上可以包括时间要素、职责要素、名义要素、公益要素、命令要素、公务标志要素等，该说不对判断标准进行限定，认为公务行为的判断是一个具体情况具体分析的过程，不能绝对以某一要素或绝对以所有要素为识别标准。具体来说，学者们提出的这六种识别要素实际上都是力图证实公务员行为时的身份，其中，时间要素是指公务人员在上班时间实施的行为，通常认为是执行公务的行为，在下班后实施的行为则被视为非执行公务的行为。这源于英国早期的行政法理论；职责要素是指公务人员的行为属于其职责范围内的视为执行公务的行为，不属于其职责范围的视为非执行公务的行为；名义要素是指公务人员的行为是以其所属的行政主体之名义作出的，视为执行公务的行为，以个人名义作出的，通常则视为非执行公务的行为；公益要素是指公务人员行为涉及公共利益者视为执行公务的行为，不涉及公共利益而涉及个人利益者则视为非执行公务的行为；命令要素是指公务人员的行为是根据其主管领导的命令、指示或委托实施的视为执行公务的行为，无命令或委托的视为非执行公务的行为；公务标志要素是指公务人员执行公务时佩带或出示能表明其身份的公务标志的行为，一般被认为是公务行为，反之则属非执行公务行为。当然我们也可以从上面的各种单一要素来看，它们各自本身就存在一定的缺陷。首先，时间要素无法解释两种情况：一是公务人员在上班期间从事个人行为。例如工商局一工作人员上班时间驾车将病重的母亲送往医院，途中撞伤行人；二是公务人员下班后继续执行公务。如某公安人员在下班途中发现有扰乱社会治安的行为而前去阻止，应视其为执行公务的行为。在前述两种情况下，我们就不能单纯以时间作为认定公务行为的标尺。正相反，第一种行为虽然是在上班时间实施，但行为内容的私人性质导致了该行为的属性只能是个人行为；第二种行为尽管在非上班时间进行，可行为内容明显具备公务员公务行为职责特点，因此应属于公务行为；职责要素这种标准确能解决许多问题，但它无意中把所有的超越职责行为推定为个人行为，从而免除了公务机关的连带责任，其实在许多场合下，公务人员的越职不过是执行公务机关的命令，体现了行政主体的意志，在这种条件下行政主体如果不负责任显然是不合理的；名义要素这一标准侧重于形式化，它对于公务人员以行政主体名义实施民、商事行为无法识别；公益要素这一标准将“利益属性”作为认定公务行为的中心，但近年来，“公务员公务私化”现象化已出现，私人参与公务的现象日趋增强，所以公务人员以私人身份或其它社会团体身份从事公益活动的行为应属非公务行为；命令要素这一标准与纷繁复杂的行政性事务有不相协调的一面，例如，公安人员发现正在寻衅滋事的违法行为人，工商干部发现正在出售假冒伪劣商品的流动摊贩，由于未接到命令，为了不致于违法，就听之任之或向领导请示后再行处理，肯定有悖于执法原则，所以，单纯的以命令这一形式要件作为认定公务员公务行为的标准有明显的不足之处；公务标志要素这一标准是用来表明公务人员的身份或用公务器具的外形标志以便于社会外界识别，但公务标志要素无法解释佩带公务标志的公务人员用于非公务目的的情况。由此我们可以知道上述六种要素各有所长，同时也都具有独立适用的不足之处，所以，综合标准说认为在具体认定公务人员的某一行为是否为公务行为的操作过程中，必须综合考虑这些相关要素，不能仅以其中某一标准来衡量、判断。①

（二）各主要学说存在的缺陷

上述的几种学说是目前我国行政法学界划分公务员个人行为与公务行为的标准的学说，这些学说主张各异，当然也有其存在缺陷。

主观说认为只有反映行政主体意志和利益的行为才认定为公务行为，将公务员越权、滥用职权的行为排除在公务行为之外，而这些行为恰恰是与行政主体的意志相背离的，因此，该说显然不符合法律精神，将公务员的公务行为进行了缩小。客观说虽然扩大了权利救济的范围具有一定的积极意义，但是它将一些看起来像是公务行为实际上是个人行为的行为纳入了公务员的公务行为之内，比如，警察使用警械取乐及在搜查他人住宅时顺便自己将金银首饰带走等等这些以权谋私、假公济私的行为，显然是不能归入公务员公务行为之内的，而客观说这种将现象和本质直接结合在一起合二为一的做法是不可取的，并且，对于执法者而言也是一种误导；职权相关说将与职权相关的行为均纳入公务行为，这样的话，就难以遏止损害政府形象的个人的胡作非为，例如，食品卫生监督员借行使检查卫生的时候在农贸市场上进行敲诈勒索个体户，交通警察利用职权强行搭车不买票等等，因此，可以说，职权相关说不仅不利于公务员的勤政廉政，而且有利于助长公务员以权谋私、行政专权；综合标准说中提出的时间要素、职责要素、名义要素、公益要素、命令要素、公务标志要素等六种要素都无法单独构成公务员的公务行为的判断标准，但是，如果将它们全部作为标准又必然会出现互相矛盾而导致无法得出最后结论的情形，所以，运用该说即使是选择适用，在司法实务中操作起来也并非易事。

三、公务员个人行为与公务行为的区分方法分析

（一）两者的区分方法分析

关于公务员个人行为与的公务行为的区分方法，法学理论界存有多种学说，主张各异，互有长短。在司法实务界，究竟何为“公务员公务行为”，就其区分标准，认识各异，主张不一，且立法上也未作出明确界定。对此，笔者主张可以将这些学说进行互相补充，即“综合考虑各要素，并主要将公务标志因素和职责要素结合起来进行区分”。例如，一个民警下班以后去朋友家办事，在小区内因其酒后驾车与人争执，开枪将对方击毙，按照枪支管理规定，民警只有在办案需要时才携带枪支，其他时间枪支应当及时入库保管，该民警不具备佩带枪支的基础，这个案件中，案发地点是小区，并且是找朋友办事，并非其行使职责的状态，可见，他的行为并非是执行公务的行为。因此，可以说判定某一行为是否为执行公务的行为，既要考察工作人员主观上的意图或目的，也要考察工作人员的外部特征，如其实施行为的目的或意图是在履行职责或职权，所实施之行为系对执行公务有必要的行为或有助于执行公务的行为，即可认定该工作人员的行为为执行公务的行为，否则，为公务员个人行为，起法律后果由自己承担。因此，笔者也主张综合标准说，因为对公务人员的行为在定性时，不能仅从一个或几个因素去衡量，必须全面分析行为实施的全过程，同时，在综合考虑识别因素时，应主要将公务标志因素和职责要素结合起来确定，公务标志因素是向外界表明自己的身份，亮明执法资格，公务标志是多种多样的，可以是相关执法证件，穿戴执法制服，也可以是佩带相关的袖章、胸章以及其他的标志，在表明身份的基础上，只要其行使了与其身份相适应的行政权，不论时间、地点、有无命令、合法与否，一般都可以判定其为公务行为。只有综合借鉴相关要素，结合每一行为的具体情况，辅之以必要的操作技巧，全方位、多角度地分析才能正确地区分公务员个人行为与公务员公务行为。

首先，公务员纯粹以公民身份从事为自己利益的民事行为可以明确界定为公务员个人行为。其次，公务员利用其职务上的职权处置私事、谋取私利的行为，是追究行政机关的法律责任和国家赔偿责任还是追究公务员的个人责任？不能一概而论，应当具体情况具体分析，也由此可见，公务员的个人行为与公务行为之所以会发生混淆，很大程度上是因为公务员违法执行公务行为与个人违法行为两者之间的混合；最后，公务员受行政机关的委托或者授权实施了民事行为，这种情况又该如何界定？对于这个问题应当分为两种情况来讨论，第一种情况是实施的民事行为是为自己谋私，如果是本行政机关事先委托或者事后承认的则为公务行为，当然该行为为违法的公务行为，否则，则为公务员个人行为，第二种情况是实施的民事行为是为行政机关办事，那么，理所当然，该行为为公务行为。

（二）分析时还应当考虑的问题

对于公务人员实施的各种行为进行识别，是行政法理论和实践要求。公务员公务行为在法律上不存在唯一的和绝对的标准，因此，在实践操作中，必须首先总体把握其中蕴含的法律精神，并以此为出发点，从而区分公务员的个人行为与公务行为，两者的区分既不能无限制地扩张，又不能无原则的缩小。那么，对于公务员实施的公务行为应当如何“综合考虑各要素，并主要将公务标志因素和职责要素结合起来”进行区分，还应当考虑到哪些问题呢？首先，要保护行政管理相对方的合法权益。例如：税收征管人员甲在收税时，纳税义务人乙言词过激，妄图抗税，双方在争执中甲将乙打伤。这一行为如认定为个人行为，即引起民事法律关系。甲、乙为该法律关系的主体，由民法调整。反之，如认定为公务行为，则引起税收行政法律关系。甲不是一方当事人，该法律关系的主体是乙和甲所属的行政机关，由行政法调整。由此可知，由于在行政法律关系中，行政主体与行政相对方的法律地位不平等，行政主体拥有实现其意志的全部手段，因而其不仅与相对方的关系甚为密切，而且可能对相对方产生多方面的影响。一旦行政主体和公务人员在行使职权时出现滥用职权、以权谋私或玩忽职守等违法、失职行为，就必然会侵犯相对方的合法权益。在这种结果发生的情况下，公务人员的行为是否为公务行为就会产生不同的法律后果，相对方寻求法律救济的方式、途径以及权利的补救恢复程度会大不一样。在现代法制社会中，民主政治的基本要求，就是最大限度地确认公民的权利和自由，并使之能够得到切实有效的保障，所以，在区分公务员个人行为与公务行为时，保护行政管理相对方的合法权益是最基本的要求。其次，要保障行政主体依法行使职权是行政主体执行法律规范、实施行政管理活动的权力。例如：某公安人员下班后，发现有严重危害社会治安秩序的人员，就采取了强制带离现场、盘问等措施。如果以时间、命令等要素认定该行为是个人行为，无疑公安人员实施了侵权行为，这样一来，违法行为人则依然会我行我素，执法人员反而顾虑重重，社会秩序必然受到负面影响。由此可见，由于行政主体在依法行使行政职权时所具有的强制性、单方性等特征，是需要有法律保障的，所以，公务人员实施的行为如果被确认为公务行为，那么这种行为就具有强制性，行政管理相对方有服从行政管理的义务，任何阻碍行为都将被视为妨碍公务员执行公务。相对方对公务人员执行公务的行为有异议，可依法申请复议或提起诉讼。但在有关国家机关对相应行为作出裁决之前，相应行为并不失去法律效力，相对人有继续遵守和服从的义务。反之，如果公务人员实施的行为属个人行为，就不具有强制性，相对人也就没有服从的义务。可见，公务员的公务行为是公务人员行使行政权、采取必要行政措施的前提，否则就有可能是违法或侵权行为。①②因此，无原则的缩小公务员的公务行为的范围，势必会影响行政执法活动，公务人员在执行公务行为的过程中也必然会在无形中受到束缚。

四、结论

综上所述，认定公务员公务行为是行政司法实践的要求，只有综合借鉴相关要素，结合每一行为的具体情况，辅之以必要的操作技巧，全方位、多角度地分析才能正确地区分公务员的个人行为与公务行为。当前我国正在积极构建社会主义和谐政治，作为国家权力执行机构的行政机关和执行行政机关意志的公务员无疑将在这个建设进程中担当重要的责任。对于如何对我国公务员个人行为与公务行为进行区分这个问题上，我们应当结合我国的具体国情对我国司法在区分公务员个人行为与公务行为进行合理分析和应用，笔者所主张的是应当综合考虑公务员的行为的各方面的要素，并主要将公务标志因素和职责要素结合起来。我国法律体系中对国家公务员的行为规范方面的法律还不是很健全，明确区分公务员个人行为和公务行为的方法，对于行政执法还是对于司法机关的工作都具有极为重要的意义。我们应当综合考虑公务员行为过程中的各种因素，理性分析公务员的行为，在保障国家行政权力顺利实现的同时，切实保护行政相对人的合法权益，杜绝公务员滥用公共权力的行为。只有这样,才能对实践中纷繁复杂的相关案例作出较为合理、公平的认识和处理。

参考文献：

（一）论文类

1.朱辉、顾民：《略论公务行为的认定》，《法律适用》2000年第9期。2.傅国云：《论公务行为与个人行为的分界》，《行政法学研究》1996年第2期。3.李蕾：《论行政公务行为的界定》，《行政与法》2000年第6期。4.朱新力：《行政公务行为认定标准研究》，《行政法学研究》1994年第4期。5.方世荣；《论国家公务员公务行为与个人行为界限的几个问题》，《法商研究-中南政法学院学报》1995年第4期。6.金伟峰、姜裕富：《公务员忠诚义务的若干问题研究》，中国宪政网，发布时间：2008-7-30。7.王娟、钟林斌：《公务员公务行为与个人行为探析》，《新西部》2008年第12期。8.王良钧：《公务员双重身份的划分与确定》，《中州学刊》2006年第1期。9.刘泽军：《西方国家公务员行政处分救济制度的若干模式及其启示》，《北方工业大学学报》2001年第2期。10.梁丽：《论对公务员惩戒的法律救济》，《行政与法》2002年第5期。

（二）专著类

1.徐银华、石佑启、杨勇萍著：《公务员法新论》，北京大学出版社，2005 年。2.姜海如著：《中外公务员制度比较》，商务出版社，2003年。3.喻中著：《权力制约的中国语境》，山东人民出版社，2007年。4.陈振明主编：《国家公务员制度》，福建人民出版社，2001年。5.李和中著：《21世纪国家公务员制度》，武汉大学出版社，2006年。6.张骏生编著：《中外公务员制度比较》，中国劳动社会保障出版社，2008年。

①参见徐银华、石佑启、杨勇萍著：《公务员法新论》，北京大学出版社2005年版，第254页。

①参见傅国云：《论公务行为与个人行为的分界》，《行政法学研究》1996年第2期。①参见朱辉、顾民：《略论公务行为的认定》，《法律适用》2000年第9期。①参见方世荣：《论国家公务员公务行为与个人行为界限的几个问题》，《法商研究-中南政法学院学报》1995年第4期。①参见朱辉、顾民：《略论公务行为的认定》，《法律适用》2000年第9期。②参见王良钧：《公务员双重身份的划分与确定》，《中州学刊》2006年第1期。