山东新型农村合作医疗绩效调查评估

第一篇：山东新型农村合作医疗绩效调查评估

山东新型农村合作医疗绩效调查评估

【摘要】本课题对山东新型农村合作医疗在制度设计、运行过程、基本目标、配套措施等方面进行调查研究并给出评价，共涉及4个方面20项内容。在此基础上对进一步调整完善山东省的新型农村合作医疗提出了对策建议。

【关键词】新型农村合作医疗绩效调查评价

一、制度性评价

1.新型农村合作医疗的保障模式是否适合中国农村实际？

我国农村的新型合作医疗制度，其政策目标是提高合作医疗的覆盖率和减少因病致贫现象，政策实施的内涵在于通过国民收入的再分配，来实现公共卫生资源的公平利用，即保证有相同实际需求的任何人都得到同等享有医疗卫生服务的机会，并按农户支付费用的多少来进行比例不同的补偿，从而解决低收入群体“看不起病”和“因病致贫”问题。从调查情况看，这项制度的设立得到了广大人民群众的衷心拥护，支持率达到95%以上。

2.资金分摊比例是否合理？

按照国家规定，中央政府从2003年起，对我国中西部地区每个参合农民补助资金10元，从2006年起，提升到20元，并要求政府配套资金不低于10元，原来对东部地区，中央政府不予补助，从2006年起，中央政府也给予一定补助，如山东参合农民中央政府每人补助8元。这样，全国参加新农合农民每人平均筹资达到40元以上，在一定程度上解决了农民的大病统筹问题。

以山东的筹资水平为例来讨论新型农村合作医疗的筹资比例。目前，山东大多数县对农民的筹资水平是10元，中央政府，地方政府补助资金为30元（目前是捆绑使用，省政府根据各地市经济发展水平和财政实力给予补助。）按山东的筹资水平，40元中农民出资10元，仅占25%，2006年，政府补助资金已达到40元，农民出资比例降到20%，这样实际上，新型农村合作医疗“合作”的成份越来越少，而政府资金已从“补助”变为出资主体，承担了农村居民医疗的重要责任。“合作医疗”已名不副实。在这一制度中，农民出资实际上变成了加入合作医疗的“入门证”。

从政府为广大农村居民提供医疗保障这种公共产品的角度看，政府多出资金，为农村弱势群体提供最基本的医疗服务，无论从扶贫的角度看，还是从公共卫生资源的公平配置来看，都是应该的。随着社会进步，人们对医疗卫生的需求将不断增加，医药费用也会不断增加，因此筹资水平也将进一步提高。除向农民筹资可以根据农民收入的增加而适度提高外，政府还需要承担更多的责任。

3.资金的拨付办法是否科学，能否及时到位？

目前，农村新型合作医疗政府补助资金的拨付办法，是由下而上逐级进行。即先由农民缴费，确定参合人数，根据参合人数，县级财政首先按比例拨付资金，同时，将人数上报至市、省和中央。如果以一年为一周期，省级以上财政的补助资金一般要到下半年方能拨付到位。根据山东全省88个省级新农合试点县2006年上半年运行情况的汇总，省级以上财政拨付的资金基本上未能到位。据课题担8月下旬到莱芜、临沂、枣庄三市调查，各试点县的运行均依靠农民筹资和市县财政补助资金，省级以上财政补助资金须9月份才能陆续到位。因此，建议在参合农民人数比较稳定的条件下，省级以上财政拨付的补助资金应尽早到位。争取上半年到位。如果有困难，也可以年初采取预拨50％的办法，将基层统计准确的数据上报后，再拨付另一半资金。

4.大病统筹与家庭账户相结合的设计是否合理？

新型农村合作医疗主要是为了解决大病统筹问题。但是在中国农村，许多人小病拖着不去就诊的现象也很普遍，结果使小病也拖成慢性病或者大病，从而增加了患者的开支。为解决农民“小病不看”的问题，同时也为了扩大新农合的受益面，让更多的农民享受到新农合带来的好处，山东省在试点过程中，普遍采用了大病统筹与家庭账户相结合的方式。

总体上看，家庭账户的设立既有积极意义，也有消极意义，但在新农合制度建立的初始阶段积极意义大于消极意义。作为一种试点中的探索，在初始阶段，特别是农民参加新农合的前三年，还是有必要设立的。随着新农合运行的正规化和向农民筹资难度的降低，家庭账户可以逐步取消，但前提是，农民看门诊，也要给予一定的报销比例。

5.政府补助资金的功能如何，起到了什么作用？

政府补助资金，其作用主要是大病统筹。在参合农民平均每人每年40元的合作医疗基金中，自己缴纳的10元，主要用于家庭账户的支出，用于门诊支出。而政府补助资金，主要用于大病统筹。事实上，政府补助资金已成为实现新型农村合作医疗政策目标的主体，也是农民医疗保障的主体。所谓“补助”，已名不副实。新型农村合作医疗作为农民的医疗保障，政府投入资金事实上发挥了主导作用。农民生大病获得的补偿，实际上是由政府买单的。因此，政府投入资金的多少，是新型农村合作医疗制度建立的根本，也是试点工作成败的根本，决定着农民医疗保障水平。

6.农民看病报销的补偿方案是否合理？

根据省新型农村合作医疗管理办公室的统一要求，各试点县在确定参合农民的看病报销比例及起付钱、封顶钱时，均需按照省里发布的基线调查提纲进行基线调查，并根据调查结果来确定对参合农民的补偿比例，根据课题组对十多个试点县调查了解，各试点县均做了基线调查，但有的县比较认真，有的不够认真，所提供的基线调查报告有的数据太少。在制定补偿方案时有的参考意义不大。不少试点县制定补偿方案时，往往参照先行试点县的做法较多。从总体上看，各试点县为避免入不敷出的资金风险，绝大多数方案比较保守，有的县资金沉淀率过高，影响了参合农民的积极性。有的县在下半年看到沉淀资金过多，又调整补偿方案，造成工作被动。

山东的补偿方案大体上有四种模式。一是住院大病统筹。即门诊看病不予补偿，只对住院大病进行补偿。二是住院统筹与门诊统筹结合。即既对大病进行补偿，也对一般门诊小病补偿。三是家庭账户与住院统筹相结合。四是家庭账户和门诊统筹及住院统筹相结合。即既实行家庭账户，又实行门诊及住院统筹。综合上述四种模式，各有优缺点。按照政策目标，既要重点解决好大病补偿的问题，又要照顾到参合农民的受益面，因此，第一种模式显然缺陷较大。第二、三、四种模式都照顾到了两个方面，并且都有可取之处。根据课题组讨论，我们认为第二种模式，即住院统筹与门诊统筹相结合在运行中更易操作，也能降低成本。其最大的问题是，随着筹资水平的提高，门诊报销比例也将提高。而门诊报销比例越高，可能资金风险会越大。

二、目标性评价

7.是否覆盖了大部分农村人口？

覆盖大部分农村人口，让居住在农村的居民能够通过新农合来享受到最基本的医疗保障，是实施新农合的主要目标。从山东调查的情况看，试点县农民的参合率（参合农民占已建立新农合制度的比例）是86.6%，应该说还是比较高的。

8.特殊困难人口是否参加了合作医疗？

据调查，在农村，特殊困难人口的约占总人口的5%，主要有五保户、家庭无劳动力、家有长期重病号、家庭供养一个以上的大学生、家庭因重病负债或其它原因负债几种类型。其中五保户占比例较高。在山东各地，如济宁市嘉祥县、曲阜县,临沂市沂南县、费县等，都对五保户等特殊户有特殊政策，一般是由民政部门从大病扶助资金中拨出专款，资助这部分人参加新农合。对于除五保户之外的其它特困户，如因供养大学生或负债而特别困难的，虽不在救助范围，但是一般都是通过亲友资助或借债来参加新农合。

9.在何种程度上解决农民“看不起病”问题？

解决农民看不起病，和因病致贫、因病返贫问题是建立新农合制度的最大目标。如果这一目标不能实现，则这一制度设计的功能就存在问题，需要改进。评价这一目标的实现程度，主要取决于大病的补偿比例。从全国情况，农民住院费用的25.7%得到补偿，平均住院补偿达到731元。农民就医的经济负担有所减轻。从山东的情况看，农民住院费用的补偿比为21.03%，平均住院补偿费用为461.5元。低于全国平均水平。从对2006年新增几个试点县的调查情况看，农民住院费用的补偿情况也不容乐观。

据调查分析，补偿比例较低的原因有以下几方面：

第一，筹资水平较低。截止2005年底，全国开展新农合试点县为678个，覆盖农业人口2.36亿，占全国农业人口的26.7%，总筹资额度为109.03亿元，平均每个参合农民46.2元。山东2005年的平均筹资额度只有23 元，2006年政府补助金额为30元后，人均筹资才达到42.03元，筹资额位列全国倒数第一位。2005年，山东农民的医药费支出186元，人均筹资额仅占22.6%，这是大病报销比例低的根本原因。山东住院报销比例比全国平均水平低

4.7个百分点，与山东的筹资水平低有直接关系。

第二，报销比例不合理，沉淀资金过多。据山东省调查，各试点县都是自主制定自己的报销比例。由于基线调查工作做的不扎实，加上怕担风险，出现入不付出的透支现象，因此，一般制定的报销比例比较保守。特别是新列入试点的县，既没有经验，又怕上级财政补助资金不能到位，因此制定的起付线偏高，报销比例和封顶线偏低。

第三，报销的限制项目太多。各试点县在报销范围上都进行了限制。如莱城区设定了11条限制范围，费县设置了12条限制范围。

10.是否提高了农民的就诊率？

根据山东省制定的既 “补大”又要兼顾受益面的补偿政策，试点县在制定方案时都注意了受益面的扩大。2006年上半年，88个试点县（市、区）受益1267.49万人次，占参合总人口的31.84%。其中补偿1052.75万人次，占83.06%,享受体检的参合农民167.33万人次，13.2%。这说明参合农民看门诊的积极性较高。其次是部分试点县除了家庭账户用于门诊补偿外，还设立了门诊统筹资金进行补偿，进一步提高了农民看门诊的积极性。88个试点县2006年上半年基金支出32132.43万元，其中用于住院补偿的21918.45万元,占68.21%；以家庭账户形式进行门诊补偿4164.1万元，占12.96%；以门诊统筹形式进行补偿5675.1万元，占17.66%。后两者相加，占基金支出的30.62%。第三是门诊就诊人次比实施新农合前有较大幅度增加。

11.农民的医疗负担是否减轻？

从山东省调查情况看,试点前三年46个试点县已为725万人次补偿医药费2.5亿元，补偿数额超过5000元以上的1929人，超过万元以上的58人。2006年上半年，46个原有试县有966.36万人受益，受益率达到52.31%，高于全国平均水平18个百分点。

三、运行过程评价

12.资金筹集成本是否过高，是否有可持续性？

农民参加合作医疗的前提是每年需缴纳10元钱。如何向农民筹集10元钱，各地都想了一些办法。从山东的调查情况看，各县多是采用乡村干部进村入户收缴合作医疗资金的办法，每年收缴一次。这就使筹资成本较高，因为会发生村干部上门多次找不到人，有的农民经催要不愿意上缴，村干部为保证参合率又多次催要的情况。由于经常性的筹资机制尚未建立起来，每年一次的筹资增加了乡村干部的负担。

13.资金的管理监督是否严格、到位？

总体上看，在新农合试点初期，资金管理比较严格，尚未发现严重的资金挤占，挪用或其它安全问题。但是运行的时间越长，资金安全的风险越大。在个别地方已出现医疗机构或医生想办法套取新农合基金的情况。为此，山东省监察厅、人事厅、卫生厅、财政厅联合出台了《关于违反新型农村合作医疗制度行政处分规定（试行）》，对新农合运行中的违纪违规行为制定了处罚办法。要做到新农合资金的长期稳定，安全运行，还需要不断完善制度，加强监督。

14.县乡两级新型农村合作医疗管理机构和体制是否健全？

从调查情况看，目前各试点县，县乡两级新农合管理机构已建立起来。根据省新型农村合作医疗管理办公室的要求，县级新农合管理办公室，一般编制为5～8人，为附设在县卫生局内的副科级或正股级事业单位，人员部分由卫生、财会部门调配，部分招聘。乡一级新农合管理办公室，在各试点县也普遍建立。人员的组成多数是由乡镇卫生院内部抽调，也有部分乡镇政府比较重视，由乡镇从财政所抽调财务人员加入，以使监督。应该说乡镇卫生院在新农合运行中起到了重要的枢纽作用。

在管理机构建立的同时，管理网络也普遍建立起来。各试点县普遍投资购买了计算机及处理系统，购买了处理新农合信息的专门软件。70%左右的县已实现了乡镇合管办与县合管办计算机联网。管理好的试点县，已经加入新农合的人员名单全部录入计算机。

15.资金利用与资金风险状况

从目前新农合资金运行的情况看，主要矛盾是资金利用不足。原有46个试点县运行半年后，资金利用仅有28.7%，而理论上应利用45%左右，说明了资金利用严重不足，同时也说明补偿方案还可以进行调整完善，进一步提高参合农民的报销比例。

新农合资金运行的风险也是存在的。目前，大多数试点县因资金结余较多，一般都超过了当年资金筹集总额的10%，从长远看，为在更大的范围内规避资金风险，可以将各试点县的风险基金实现省级统筹，以应对局部地区突发卫生事件或报销透支。

16.农民报销、转诊是否方便？

从典型调查看，门诊报销在村级卫生服务机构，大多采用的是当场抵扣或报销方式。即参合农民在看病时，如果医药费用额在家庭账户内可以支出，就当场记入家庭账户，不再缴费。或者按报销比例，当场扣除需报销的钱数。这样，农民感到非常方便，但医务人员需逐笔记账。在乡镇卫生院，大多采用的是先交费后报销的方式。即参合农民到乡镇卫生院看门诊或住院，先全部交费，然后再持医疗证和单据到新农合开设的窗口按比例报销。在县级及以上医院，参合农民一般不能当场报销，而是需要先交费后，将医院收据，各项住院诊疗费用目录拿回乡镇合作医疗管理办公室报销。报销时首先将费用中不在新农合规定用药、检查等范围的费用剔除，余额按比例报销。乡镇合作医疗管理办公室负责审核。

关于转诊，从调查情况看，总体上也比较方便。一是部分试点县已实现全县定点医疗机构计算机联网，参合农民到县级以上或县外医院看病，才需要到县合管办转诊或备案。二是试点县实行的是逐级转诊。即由乡镇合管办批准，持本乡镇卫生院《转院证明》转院；到县级以上医疗机构治疗的，须向县合管办备案，由县级医疗机构出示《转院证明》，所发生的费用再回本地按规定和比例进行报销。三是多数试点县均规定，对于急重病号，可以先住院，然后在规定期限内（一般5～10天）补办转院手续。在实践过程中，参合农民对于逐级转院，仍感到不太方便。部分医疗机构为留住病员，也有在转院方面刁难农民的现象，这方面还需要探讨改进的办法。

四、配套措施评价

17.是否建立了一体化的乡村医疗卫生服务体系？

新农合制度的实施，客观上为基层医疗服务体系的重建和完善带来了新的历史机遇。为

新农合制度的建立和顺利运行，80%以上的试点县都在建立和完善基层一体化的卫生医疗服务体系上做了大量的工作，初步建立起了县、乡、村三级网络健全的基层卫生服务体系。据典型调查的十多个县，一体化管理服务体系健全并运行较好的约占50%；一体化服务体系基本健全并正常运行的约占30%；一体化服务体系尚未建立的约占20%。

18.是否加强了医疗监管，降低了医疗费用？

目前山东各试点县在加强医药监管，控制医药费用等方面都做了很大努力。特别是实行药品集中招标采购，既杜绝了假冒伪劣药品，又减少了进药的中间环节，降低了药价。各试点县对定点医疗机构也提出了具体要求，因此，这方面目前尚未暴露出很大问题。在一些试点县，如平邑县、峄城区人民医院，墙上还贴出了“拒绝医药代表”等字样的标语，但是，就目前的体制来看，定点医疗机构的公益性质还不十分明确，多数县级医院和乡镇卫生院都属于自收自支的事业单位，财政拨款很少或没有，医务人员收入与医院总收入挂钩，医疗机构是较为独立的利益主体。如果对医疗费用，特别是药价监管不严，极可能会出现医院追逐利润最大化的现象，从而出现药价虚高，开大处方，做大检查，增加参合农民的医疗负担。更为严重的是，如果这个环节解决不好，极可能出现政府对参合农民的补助，变相地进入了各医疗机构，农民得不到实惠，这种可能性应该引起高度重视。

19.大病救助制度是否建立，有无可靠的资金来源？

新型农村合作医疗制度是目前农村居民基本的医疗保障制度，由于其在筹资水平上的局限，因此保障水平也有限，如大病报销最高封顶线山东一般都在1.5～2万元。而住院平均报销比例仅有20%左右，不能从根本上解决农民因病返贫、因病致贫问题。因此需要有相应的配套制度，如大病救助制度。2004年开始已有83个县进行试点。到2005年底山东各县（市、区）已基本建立起农村医疗救助制度。

20.农村医疗卫生机构服务条件是否改善？

近几年来，山东在推进“三农”工作中重点抓了“水、路、电、气、医、学”几个方面公共产品和公共服务的供给。在“医”的方面，除了扩大新农合试点外，还对明确政府的初级卫生保健责任，加强农村疾病防控工作，做好农村妇幼保健工作，加强农村卫生环境整治，建立健全农村社会化卫生服务网络，理顺农村卫生管理体制，全面提高农村卫生队伍的整体素质，鼓励和引导城市卫生技术人员到农村服务等方面提出了明确要求。同时，还提出加大对农村卫生投入力度，调整卫生支出结构，重点向农村倾斜。近几年来，各级财政部安排了资金对乡村两级医疗卫生机构进行改造，提升其医疗服务水平。

五、总体评价

——新型农村合作医疗制度是符合中国国情的探索，获得了广大农民群众的认可和拥护。

新型农村合作医疗制度，政府补助资金已成为筹资主体，占资金筹集总量的75%左右。政府补助资金的投入，减轻了农民的医药负担，使更多的农民由放弃治疗转向积极治疗，农民的就诊率有所提高，大病有了一定程度的补偿，从而提高了农村人口的健康水平，特别是低收入人口的健康水平。从调查情况看，这项制度的设立得到了广大人民群众的认可和拥护，支持率达到95％以上。

——目前的资金筹集水平尚未达到政策设定的目标，政府补助资金还需要大幅度增加。目前农村卫生的主要矛盾已不是过去的“缺医少药”问题，而是农民收入低，看不起病的问题和因病返贫问题。因此，我们的政策目标，应该围绕解决农民看不起病的问题来制定。解决农民看不起病，和因病致贫、因病返贫问题是建立新农合制度的最大目标。评价这一目标的实现程度，主要取决于大病的补偿比例。从全国情况，农民住院费用的25.7%得到补偿，农民住院个人缴费仍达到75%左右，无法从根本上解决农民“看不起病”和因病致贫、返贫问题。

筹资水平的高低，决定了报销水平的高低，同时也决定了新农合政策目标的实现程度。如果将住院报销比例提高到50%，则相应人均筹资额需达到90元左右。如提高到75～80%，则相应人均筹资额需达到140元左右。这是按现有的报销标准推算的。目前城市医疗保险人均筹资水平已达1000元左右，农村人均只有46元，仅相当于城市医保的4.1%，很难达到新农合的主要政策目标。因此，提高筹资水平是解决农民“看不起病”问题的根本出路。——新型农村合作医疗的“合作”成分降低，政府补助资金已成为农民医疗保障主体。山东各地绝大多数县对农民的筹资水平是10元，政府补助资金为30元，农民出资仅占25%。2006年政府补助资金将达到人均40元，农民出资比例降到20%。这样实际上新型农村合作医疗中“合作”的成份越来越少，而政府已从“补助”变为出资主体。“合作医疗”已名不副实。事实上，政府补助资金已成为实现新型农村合作医疗政策目标的主体，也是农民医疗保障的主体。在这一制度中，农民出资实际上变成了加入合作医疗的“入门证”。为使政府的“补助”更公平地惠及全体农村居民，可以探讨改“农民自愿”为“农民义务”，促使全体农民加入。并且随着筹资水平的增加，使新农合逐步与城镇医疗保险接轨。——新型农村合作医疗试点工作积累了一定经验，体制、机制尚须进一步完善。

通过近几年来新型农村合作医疗工作的试点，各地都积累了一定的经验，体制已基本建立，运转基本正常，特别是在资金筹集、资金管理、补偿模式、补偿比例、配套措施、医疗服务改善等方面，进行了积极地、行之有效的探索，为下一步在全国全面铺开打下了比较好的基础。但是，在许多环节还存在着问题和不足，需要进一步探索、研究和完善。

要达到新型农村合作医疗的政策目标，提高农民就诊率，需要两个条件：一是提高报销比例，让农民感到确实能减轻医药负担，为此，需要提高筹资水平；二是要降低医疗费用，特别是药价。使医疗机构药价低于市场价格。否则，农民靠新型农村合作医疗报销的费用，赶不上医药涨价的费用。新型农村合作医疗制度的设立便失去意义。

课题主持人:

秦庆武（执笔）

工作单位：山东社会科学院农村经济研究所

课题组成员:

乔尚奎许锦英李 爱高利平苏宝利董晓姚圣宽韩震郭春卢进王新志许英梅

编 辑：李宗宝

第二篇：新型农村合作医疗调查

新型农村合作医疗调查

寒假期间，我在网上查看了大量关于新农村合作医疗保险的资料。了解到我国近几年来关于农村保障制度所做的一些成就，我决定利用寒假对我农村合作医疗的现状进行简单调查。我简单作了新型农村合作医疗群众调查问卷，查阅了关于新农村合作医疗的知识，分析了农村对医疗保障的主要看法，总体了解如下:

一，关于新型农村合作医疗

新型农村合作医疗，简称新农合，是指由政府组织，引导，支持。农民自愿参加，个人，集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。采取个人缴费，集体扶持和政府资助的方式筹集资金。

二，建设新农合的意义

经过二十多年的改革开放，中国农村发生了巨大的变化，经济有了长足的发展，然而，经济的发展并没有给农民在看病问题上带来太多的实惠，我国人口占世界的22%，但医疗卫生资源仅占世界的2%，就这2%的资源，其中80%集中在城市。从1998年到xx年农民人均收入年均增长2.48%.但医疗卫生支出年均增长11.48%.后者的增长竟然是前者的近五倍。据有关媒体报道，至今中国农村有一半的农民因经济原因看不起病。在广东那样的经济发达地区，也有40.08%的群众有病未就诊，23.35%的群众应住院而不能住院，另外，我国社会保障的覆盖面还比较狭窄，不足以解决农民的后顾之忧。

三，历史弊端

由于受经济条件的制约，在农村，小病挨，大病拖，重病才往医院抬的现象司空见惯。目前因因病致困返贫现象严重，农村需住院而未住院者达到41%；西部因病致困者达到3005万。农村的贫困户中70%是因病致困导致的。子1985年以来，虽然农村居民收入在不断增长，但增长幅度显然小于城镇居民。

四，实施中的一些问题

1，社会满意度较低

社会保险中最基本最重要的一点，就在于，他强调的不是个人成本收益的平等，而是保险金的社会满意度。2，保障水平低

新型农村合作医疗制度是以大病统筹兼顾小病理赔为主的农村合作医疗互助共济制度。这个定义显示出新型农村合作医疗制度是救助农民的疾病医疗费用。

3，新型农村合作医疗的宣传不到位

现有的宣传多集中在介绍新型农村合作医疗给农民带来的表面利益上，没有树立起农民的风险意识，也没有体现出重点，没有对那些不参加的农民进行调查，使得宣传大多停留在形式上。

4，新型农村合作医疗的登记，理赔程序过于繁琐首先，参加新型农村合作医疗是要农民先垫付，这样如果一些农民借不到钱还是看不起病。繁琐的登记，理赔程序增加了农民许多不必要的麻烦，降低了农民的满意度。以上都是我在查阅了大量的相关资料后，结合了工作中和调查中了解的一些实际问题。对此次全国性的医疗保障制度的一些看法。

第三篇：浙江省新型农村合作医疗绩效评估暨深化改革研究

浙江省新型农村合作医疗绩效评估暨深化改革研究

总第285期

编辑:admin 时间:2010-2-2 16:13:00 [摘要]

● 经过几年的探索实践，我省的新型农村合作医疗取得了较好的进展。在覆盖面、筹资渠道、筹资水平、管理信息化等方面走在全国前列，呈现出补偿方式多样化、经办管理效率高、制度创新成果多等较为鲜明的特色。

● 我省新型农村合作医疗虽然取得较快的发展，但仍有一些普遍存在的问题，如统筹层次低（区县统筹），政策差异大；农民待遇分化，苦乐不均；在管理经办上，制度分立，多头管理；在财政投入上存在重复问题等。

● 从理论层面看，新型农村合作医疗制度要提高统筹层次，坚持个人缴费原则，整合管理经办资源，加强统一管理；从新型农村合作医疗改革发展的政策上来看，要进一步完善绩效评估体系，合理地、实事求是地设定参合率指标，做实“农民个人上缴基金到位率”指标，加大宣传发动和认知意愿类指标的分值权重，要进一步深化改革，从实际出发扩大参保率，把握好新型农村合作医疗改革策略，立足城乡统筹和社会公平进行新型农村合作医疗改革的制度设计，加大农村居民参加医疗保障财政投入力度。

《浙江省新型农村合作医疗绩效评估暨深化改革研究》是浙江工商大学郭竞成主持完成的省社科联研究课题。课题总结了我省实施新型农村合作医疗以来取得的成绩和特色，分析了普遍存在的问题，并从理论和政策层面提出了进一步完善新型农村合作医疗制度的建议。主要观点如下：

一、我省新型农村合作医疗的成绩和特色

新型农村合作医疗制度是由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。浙江省作为全国4个试点省份之一，于2003年8月启动了新型农村合作医疗试点工作，经过几年的探索实践，浙江省的新型农村合作医疗取得了较好的进展。在新型农村合作医疗覆盖面、筹资渠道和筹资水平、管理信息化等方面走在全国前列，在以下几个方面形成了自身特色：

1、因地制宜，补偿方式多样化

第一类型重在“保大”。只报销住院医药费用或住院医药费用加上指定病种的门诊大额医药费用，将肿瘤、尿毒症等重病的门诊后续治疗费用也列入报销范围，突出大病为主，重点预防因病致贫。这一类型对人均筹资水平要求相对不高，农民的交费负担较轻，主要在经济欠发达或中等水平的地区推行。

第二种类型“保大”加“保小。”报销住院医药费用加上乡镇卫生院普通门诊医药费用。采取从筹资款中拿出部分资金，按辖区人口数量多少包干给乡镇卫生院用于统筹门诊报销，参保农民到乡镇卫生院门诊当场减免10%-20%左右的医药费用。主要在经济条件较好、交通便利的地区推行。

第三种类型“门诊费用”加“住院费用”。如湖州市为了让农民小病小痛也能及时得到诊疗，该市自2005年起从人均筹资经费中切出10元-20元，专门用于农民在各乡镇卫生院、农村社区卫生服务站看病的小额报销，而且不设起报线。这一乡镇小额医疗补助制度，与大病统筹、大病救助一起，构成了富有湖州特点的新型农村合作医疗“三条保障线”。杭州市本级的新型农村合作医疗，门诊保障不封顶，住院医疗费统筹基金支付最高限额达10万元。

2、服务便民，经办管理效率高

浙江大部分地方新型农村合作医疗实行区（县）统筹，一般归口卫生部门管理，由下属的经办机构或委托医疗机构经办医疗费用报销。如萧山、镇海等地的参保农民在办出院手续时同时给予报销补偿。开化、德清等县经办机构在办完手续后，直接将报销款汇入金融机构，农民到就近金融机构取款。秀洲等地由联村干部将报销款（支票）送至农民家中，避免参保农民为报销而往返奔波。为了更好地方便群众，提高费用结报效率，各地还探索了多种形式的费用管理和报销的方式。

⑴社保机构代理。在农业人口较少的县和部分城郊的市辖区，推行了由县社保机构代理新型农村合作医疗日常报销业务的形式。这种形式可实现人、财、物公共资源共享，节省管理成本，并为未来合作医疗与城镇医保制度接轨打下了基础。

⑵商业保险代理。由县财政每年支付给商业保险公司一定数额的代理费用，商业保险公司代理报销业务，基金结余留作下一使用。基金超支由政府承担。主要在市场经济意识较强且商业保险网络健全、管理规范的地区推行。

⑶商业保险运作。把经费交给保险公司，保险公司实行“自负盈亏、自担风险”的形式运营，农村居民住院医疗保障基金必要的运行管理成本费用由县（市、区）政府承担，不得在农村居民住院医疗保障基金中提取。台州市在这方面进行了有益探索。

3、深化改革，制度创新成果多

⑴嘉兴：四级筹资，两级管理

嘉兴市以实施城乡一体化工作为契机，大力推进城乡卫生一体化建设，从1999年开始，就在县、市、区普遍实行了“四级筹资、两级管理”的大病统筹合作医疗制度，初步形成由政府引导、集体资助、居民自愿参加、多方筹资的比较完善的新型合作医疗制度框架。

⑵义乌：城乡一体，扶助弱势

城乡居民大病医疗保险分为小额大病医疗保险和大额大病医疗保险，小额大病医疗保险的住院医疗费用年内最高可报销3万元；大额大病年内最高可报销4.8万元。此外，对五保户、低保户和特困残疾人、被征地农村居民、退职民办教师等人员的个人出资部分全部由政府解决。

⑶杭州：整合资源，统筹城乡

针对医疗保障城乡统筹和可持续发展问题，杭州市在充分调研基础上于2007年底出台《杭州市基本医疗保障办法》，对包括新型农村合作医疗在内的各项医疗保障制度进行整合，同时理顺管理经办体制，统一业务和技术标准。

二、新型农村合作医疗制度存在的问题：以杭州为个案

1、医保制度因人而设，有失社会公平

杭州市在整合医疗保障体系前，各项城镇医疗保障因人而设，单独运行。如新型农村合作医疗只适用农村居民，城镇职工医保主要适用城镇职工和城镇灵活就业人员，居民医保只适用城镇“一老一小”。这种缺乏考虑参保人员医疗需求和个人经济承受能力的制度，有失公平，也无法兼顾效率。

2、参保要求不符合实际，导致重复参保严重

新型农村合作医疗在实施过程中要求以家庭为单位参保，事实上由于许多青壮年外出就业已参加了职工医保，而在居民医保实施过程中，农村少儿也已被纳入少儿的参保范围，从而造成了部分农村居民重复参保的现象。另外，已享有新型农村合作医疗的农民进城务工以后又参加了城镇基本医疗保险的情况也大量存在。

3、村集体垫资现象普遍

不少行政村用村集体经济为个人缴费全额垫资。其中有困难群众自愿参保率低，为完成考核指标而垫资的；有集体经济相对宽裕的村作为一项村民福利垫资的，甚至也有个村干部为迎合群众攀比心理，不顾集体经济状况，把全额垫资作为自己的竞选承诺。这在很大程度上制约了新型农村合作医疗的可持续发展。

4、经办管理标准不统一，参合农民和定点服务单位无所适从

目前杭州的医疗保障体系在制度层面实现了由劳动和社会保障部门统一管理，但不同的医疗保障项目的经办管理办法差异较大，经办规则、操作软件等都不一致，影响工作效率，也不利于集中管理。

5、新型农村合作医疗资金结余不实

从报表上看，杭州市各统筹地区新型农村合作医疗资金结余率处于1%-10%的理想水平，但事实上由于重复参保或村级经济直接垫资的原因，许多农村居民根本不知道自己已经参保，即使参保了也不会去享受相关待遇，同时，由于大多数新型农村合作医疗的费用结算采用时候报销方法，农村居民报销不便，也限制了参合农民的收益，因此，新型农村合作医疗资金结余存在虚假的情况。

6、统筹层次过低，制度运行存在风险

新型农村合作医疗以区、县委统筹地区，由于各地城镇化推进速度不均匀，有些统筹地区纯粹意义的农村居民仅有几千人，基金筹集有限，运行风险较大。

针对上述问题，本着“城乡统筹、全民覆盖，一视同仁、分类享受”的原则，杭州市委市政府酝酿出台了《杭州市基本医疗保障办法》（以下简称《办法》），并于2008年1月1日正式实施。《办法》有两大特点，一是整合了城乡各类医疗保障制度，将职工医保、居民医保、新型农村合作医疗和医疗救助整合到一个保障体系中；二是理顺了管理经办体制，原由卫生部门管理的新型农村合作医疗、原由民政部门管理的医疗救助转归劳动保障局统一管理，具体业务由市医保局经办，其中新型农村合作医疗实行市区统筹，加大筹资标准和财政补贴力度，统一了业务和技术标准，提高了政策执行力度和财政资金的投入效率。

三、新型农村合作医疗制度设计的理论思考

1、现收现付制要求提高统筹层次

新型农村合作医疗不存在个人账户，财务管理上实行统筹账户的现收现付。在提高参合农民受益率和补偿率的政策导向下，基本不存在基金结余，即使在经济发达的杭州地区，2006年后基金仅有零星结余。从社会保险实践看，世界各国工伤保险和失业保险实行现收现付制，这个体制得以维持的必要条件有两个：一是经济快速发展，财政实力雄厚；二是在尽可能大的范围内统筹。我国新型农村合作医疗现收现付体制因统筹区小影响了其可持续性，一旦财政支持弱化，马上面临支付危机。

2、新型农村合作医疗本质是政府支持下的农民合作保险，个人缴费原则不可动摇

从组织形式看，新型农村合作医疗是合作保险。合作保险是一些对某种风险具有同一保障要求的人自愿集股设立的非盈利保险组织以较低保费来满足成员的保险需求，成员与投保人是一体的。合作保险成功的关键是足够多的会员人数实现风险的分散，如日本从事人身保险的合作保险组织“全劳济”会员约占日本人口数的10%，保费收入占日本保险市场的11%－20%。新型农村合作医疗作为合作保险组织实现可持续发展的关键不是政府主导，而是能否真正在较大范围内促成农民互助合作。或者说，政府之于新型农村合作医疗的作用，应该更多地体现在通过适当机制引导农民合作互济，新型农村合作医疗个人缴费的原则不可动摇。

3、医疗保障复杂性要求统一管理，应整合管理经办资源

医疗保障计划中，医疗服务通过第三方即众多的医疗机构实施，涉及政府、用人单位、医疗机构、医药机构、社会保险机构、个人等多方复杂关系，导致医疗保障计划成功实施的难度较大。在实践中，表现为医疗保险管理体制由专门机构集中统一管理，医疗保险支付制度发展到极其复杂和精细的程度。新型农村合作医疗是建立在农民互助合作、政府扶持基础上的医疗保障制度，由于农民人数众多、区域发展不均衡，涉及关系的复杂性远远超过城镇医疗保障，这势必需要更为集中统一的管理。杭州市将新型农村合作医疗纳入医疗保障体系由医保局统一管理的做法值得推广。

四、对我省新型农村合作医疗改革与发展的政策建议

1、进一步深化改革。新型农村合作医疗深化改革是一个长期、渐进的过程。城市化发展较快的地区，农民不再从事传统意义上的农业生产，无论生活环境还是工作环境都和城市紧密联系，已经成为城市居民。但是，从户籍上来看，他们仍然是“农民”，所享受的各类社会保障待遇和城镇居民有较大的不同。从长远看，医疗保障必然要朝着城乡一体化发展，有经济实力的地方应该率先解决城乡统筹的问题，将新型农村合作医疗纳入到统一的医疗保障体系。经济发展相对滞后地区，医疗保障的城乡统筹则需因地制宜，循序渐进。

2、从实际出发扩大参保率。新型农村合作医疗从制度层面的全覆盖到实际参保的全覆盖，任重而道远。不但政策贯彻有一个逐步扩大的过程，群众认识也有一个逐步提高的过程。在城市化和农业劳动力向非农产业转移过程中，新型农村合作医疗、城镇职工医疗保险、农民工医疗保险、城镇居民医疗保险等各种制度安排之间存在一个衔接整合的过程。在这个过程中，参保率应从实际出发逐步扩大。

3、把握好新型农村合作医疗改革策略。将“提高统筹层次、统一待遇、整合制度”作为深化新型农村合作医疗改革的指导原则，鼓励城镇医疗保障和新型农村合作医疗之间的制度融合，鼓励政府部门管理经办资源和网络资源的整合。优化现有的医疗保险经办机构。加强经办机构建设，统一基本医疗保障的技术标准，规范基础信息管理，优化业务服务流程，进一步提高经办管理能力，同时避免再出现重复参保重复享受的情况。政府应继续在新型农村合作医疗改革中发挥主导作用，特别是在促进农民在更大范围实现互助合作方面发挥主导作用，坚持新型农村合作医疗个人缴费的原则。

4、立足城乡统筹和社会公平进行新型农村合作医疗改革的制度设计。根据有否雇主（即有否在用人单位就业）设计不同的筹资方案，参保范围和保障水平不再因人而设，以确保制度公平。建议放开户籍限制，允许农村老年居民可参加新型农村合作医疗，也可选择参加城镇居民医疗保险或城镇职工医保。

5、加大农村居民参加医疗保障财政投入力度。以杭州市为例，财政对城乡居民医疗保险的投入力度已较大，其中，对老年居民参加城镇居民医疗保险的，财政补贴500元/人，对少年儿童参加城镇居民医疗保险的，财政补贴250元/人，对农村居民参加新型农村合作医疗的，财政补贴260元/人，均高于个人缴费标准，城乡居民中的困难群众免费参保，所需资金由政府解决。建议各地也进一步加大对新型农村合作医疗的资金投入。

6、完善绩效评估体系。一是要合理地、实事求是地设定参合率指标。由于大量农民外出务工并在务工地参加了各种形式的医疗保险，按户籍实施的新型农村合作医疗参保率不会太高，新型农村合作医疗参保率高则意味着农民重复参保交费，却不能相应受益。既不公平也不合理。二是要做实“农民个人上缴基金到位率”指标。统计报表虽然显示农民个人上缴基金到位率良好，实际情况是普遍存在村集体垫资。这是一个严重的问题，个人出资是社会保险的基本原则，这个问题不解决势必影响新型农村合作医疗的可持续发展。三是要加大宣传发动和认知意愿类指标的分值权重。调研发现，农民受益率低的原因之一是知晓率低，再加上集体垫资问题，很多农民甚至不知道自己加入了合作医疗。通过宣传，也可加强农民对个人缴费意义的认识。

第四篇：新型农村合作医疗报告调查

新型农村合作社医疗实施情况调研报告

一、调研背景：

党的十六届五中全会明确指出“建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务，必须按照‘生产发展、生活宽裕。乡风文明、村落整洁、管理民主’的要求，扎实稳步的加以推进”。；灵寿县近几年发展迅速，发展过程中不断解放思想、深化认识、更新思路、团结实干。在新的形势下，农民对新型农村合作医疗的参保情况、农民对新型农村合作医疗制度的知晓程度和了解情况、以及相关的医疗情况满意程度的调查是一个重大课题。

二、调研目的：

增长才敢，增加实践经历及收获社会经验；了解乡情，对灵寿县新型农村合作医疗实施情况展开调查，提出结论。

三、调研形式：

对村长、村医，学者、患者进行专题采访、问卷调查

四、调研内容：

农民的基本情况：对新型农村合作医疗的参保情况；对新型农村合作医疗制度的知晓情况和了解情况；以及相关的医疗情况满意程度。

五、调查时间：

2011年8月2日——8月

5六、调查地点：

石家庄市灵寿县灵寿镇

七、调研概况：

关键词：农村医疗报销药品

此次新型农村合作医疗调查问卷，我采用了抽样调查的方式，共进行100份。有效调查问卷最后汇总99份。

调查问卷内容及结果（比例）：

一般情况：

2.平均年龄（32.6）岁。

3.平均家庭总人口数（4）人。

10.您是否参加了合作医疗？（）（如果是请回答第二部分，否回答第三部分）参加合作医疗保者（共计95人）回答：

未参加合作医疗保者（共计4人）回答：

您对新型农村合作医疗有什么建议：

1.2.3.八、调研总结：

（一）灵寿县新型农村合作医疗工作现状

2008年，全县应参加新型农村合作医疗人数11837人，已参加人数11545人，参加率为97.53%，基金有效使用率9029%，群众看病难，看病贵的问题得到缓解。社会保障工作不断加强。新型农村合作医疗养老保险工作全面展开，现在已有279人参加了新型农村社会养老保险，参保金额49398万元。县卫生事业健康发展，全县现有卫生院1个，村卫生室6个。其中甲级村卫生室4所，各村都有了一名妇幼保健院，辖区内的基础医疗、初级卫生保健 和防疫、妇幼保健工作机制相对完善，但依然停留在低水平。

农村合作社医疗从开展以来，深受广大农民群众的欢迎，农户消除了以前的种种顾虑，病人深有感慨，现在输液一次，也就二三十元。每次均比原来少了将近10元。在我们的访谈调查中所有参与对象都知道新型农村合作医疗这项政策，这说明新型农村合作医疗的宣传已深入人心，得到广泛传播，在这一点上显示出了政府解决农民看病问题的决心，也极大的肯定了各级政府机关的付出。与以前合作医疗的报销看关系相比，在调查中，有百分之八十的村民对新型农村合作医疗在资金管理和报销的公平性上很放心。

在我们随机调查的99人中，有95人参加了新型农村合作医疗，参保率达到了95.96%。在对参加新型农村合作医疗的农民的采访中发现，有近90%的村民表示是因为认为它确实可以给 自己带来实惠而参加。尽管还有大部分人认为自己身体健康，根本不会看病，根本不用去报销，但都表示愿意积极踊跃的参加新型农村合作医疗，因为大家现在的收入多了，每年交几十元根本不是什么负担了。却可以防止意外的发生，何乐而不为呢？“有病不看，小病拖大，大病等死”，这样的情况已经引起了人们的警惕。在问卷调查中，约百分之九十的村民认为疾病的恶性循环的原因一方面是由于害怕看病花费比较多不愿去看，另一方面是自身健康保障的意识比较差，总以为小病拖拖就能不治而愈，结果病情加重会产生更重的负担。

（二）为灵寿县献计策

本次调查的结果显示灵寿县人民的医疗保障体系在一个相对比较满意的水平。新型农村合作医疗制度是党中央、国务院结合我国国情推行的一项旨在解决广大农民看病难的惠民政策。为全面推进灵寿县贯彻落实合作医疗制度，促进灵寿县合作医疗工作更有效的进行，服务队对全县合作医疗工作开展情况进行了深入的调查研究，对工作中存在的问题和不足进行了认真的分析研究，提出了对策和建议，以供参考。

1.对刚过温饱奔小康的村民来说，手头毕竟还是比较拮据，每人每年40元还是挺大的一

笔开支。我们觉得解决这一难题应该从源头做起，得真正的把新型农村合作医疗的优越性切实的体现出来。定点医疗机构要从农民的利益出发，更新服务观念，转变服务模式，对定点医疗机构要进行有效监督，规范服务行为，向农民提供价格合理、优质安全的基本医疗服务。

2.加强新型农村合作医疗制度特别是报销方面的宣传，因为农民文化水平毕竟有限，他

们不会关心合作医疗制度是什么重要手段，是什么最终体现，是什么重要内容；他们只关心与他们息息相关的事情，比如它能够给他们带来怎样的切身利益。

3.从现今报销范围来看，农民从中得到的好处还是比较小的。有些医疗机构盲目追求收

入，出现了损害群众利益的现象。以药养医的机制导致了某些医疗大开处方，卖贵重药，加重了农民医疗负担。因此政府应加强对农村医疗药品流通秩序的监管。

调查数据显示目前灵寿县新型农村合作医疗处于审慎的成功状态。新型农村合作医疗覆盖的范围广度令人满意。新型农村合作医疗的政策目前仍得到绝不部分人的肯定。这与基层领导干部不怕艰辛、排除万难的宣传、发动，还有党委、政府的高度重视与

关注，农民积极参与是分不开的。全心全意为人民群众更好的服务，灵寿县建设社会主义新农村的步伐将会越走越快。

第五篇：新型农村合作医疗调查问卷

新型农村合作医疗实施情况调查问卷

土门镇卫生院农合科

您好！这是一份关于新农村合作医疗的调查问卷，目的在于了解农民群众的心声，倾听农民朋友对新型农村合作医疗的建议，更好的推动新型农村合作医疗的健康持续发展。为了方便问卷分析，使您的信息更有意义，希望您能根据自己情况如实填写，并在相应的选项上打钩。

您所提供的情况，我们将严格保密，请您认真完成这份问卷，在此真诚地感谢您的合作！

第一部分：基本信息

1、您的性别

A、男B、女

2、您的年龄

A、18—30岁B、30--45岁C、45--60岁D、60岁以上E、18岁以下

3、您的文化程度是

A、小学以下B、中学C、中学（包括职高等）D、本科生E、本科以上

4、您了解新型农村合作医疗吗？

A、非常了解B、了解一部分C、不太了解，仅仅听说过D、没听说过

5、您对新型合作医疗的参合意愿是怎么样的呢？

A、迫切要求参加B、自愿参加C、不愿意参加D、无所谓

6、您是否参加了新型农村合作医疗

A、参加了B、还没有

7、您家距离最近的医疗点的距离是

A、不足1公里B、1-2公里 C、2-3公里 D、3公里以上

8、您家到最近医疗点所需要的时间是

A、10分钟以内B、10-20分钟 C、20-30分钟 D、30分钟以上

9、参合有没有在现实生活中上减轻您的经济负担？

A、参合费用加重了经济负担

B、和原先没有区别

C、减轻了经济负担，但是效果不是很显著

D、明显减轻经济负担

10、您如果生病但是未治疗的原因是

A、自感病情轻 B、经济困难 C、交通不便 D、太花时间 E、态度不好 F、无有效治疗 G、其他

第二部分：正式问卷

1、关于新农合您了解多少

A、新农合缴费制度

B、是否清楚新农合的报销程序

C、是否清楚新农合的报销比例

2、如果您生病您是选择到下列哪个地方进行治疗

A、乡镇卫生院

B、区级医院

C、市级以上医院

D、私人诊所

3、在您看来新农合定点机构的药是否比外面的贵

A、是B、否

4、您对今年的新农合是否满意

A、满意B、不满意 C、基本满意

5、明年是否继续参加新农合A、是B、否

6、您认为新农合补偿程序简单还是复杂

A、简单B、复杂

7、您认为还有哪些方面需要改进和完善

A、增加药品种类

B、改善服务态度

C、提供医生技术水平

D、增添医疗设备

8、您觉得新农合开展的怎么样？您对新农合有什么意见和建议？

问卷结束，谢谢您的合作，祝您工作顺利！（开放题）