关于中国农业法制建设 几个问题

第一篇：关于中国农业法制建设 几个问题

关于中国农业法制建设的几个问题

一是，通过法律手段进一步推进农业和农村经济结构战略性调整，提高农产品质量，增强农业的国际竞争力。对农业和农村经济结构进行战略性调整，是新的历史条件下我国农业和农村经济发展的必然要求，也是积极应对入世挑战的根本性措施。通过农业区域布局调整，优化资源配置，发挥各地的比较优势，构建有一定竞争力的优势产业带；通过农产品结构调整，全面提高农产品质量和安全水平，切实提高我国农产品的质量竞争力；通过农村产业结构调整，加快发展农产品加工业，大幅度提高农产品的附加值，提高农业综合生产能力；通过农村就业结构调整，加快转移农村劳动力，拓宽农民增收渠道。今后，农业法制建设就要体现新形势下农业和农村经济结构战略性调整的要求和目标，促进和保障这一战略性调整的顺利进行，从而使我国农业发展达到一个新水平，整个农村经济形成一个新局面。

二是，建立健全我国农业支持和保护方面的法律制度。一方面，要利用《农业协议》对发展中国家的特殊和差别待遇，健全农业保护措施立法。同时，要利用《农业协议》例外条款，健全农业间接保护措施立法。主要是：(1)建立健全援助贫困地区的法制制度。利用世贸组织规则中的“绿箱政策”实现政府对贫困地区援助计划下的合法支付，进一步加大对贫困地区的援助力度，促进贫困地区尽快脱贫致富。当前，我们面临的任务之一就是要加强对西部大开发立法工作的研究，通过立法为西部大开发创造良好的投资和发展环境。(2)建立健全农业环境保护方面的法律制度。重点加强面源污染的控制、改善农产品生产环境，通过实现政府在环境计划下的支付，达到为农业提供多种支持的目的。(3)建立健全农业灾害救济方面的立法。通过对自然灾害的救济支付，保障农业生产者的最低利益。(4)完善农业投入方面的法律制度。要加强农业设施建设方面的立法研究，加大农业基础设施的投资力度，改善农业生产条件，降低成本，提高效益；利用世贸组织规则中的“绿箱政策”，“黄箱政策”和“微量允许标准”条款，建立健全农业投资援助和补贴方面的立法，通过对农业结构性缺陷的支付补偿，为农业生产者提供必要的资金支持和技术服务，特别是要重点研究改革农业补贴的方式、环节、对象，将原来流通环节的补贴，重点转移用于生产环节，并补贴给农业生产者。(5)加强农业保险方面的立法研究，通过政府支持，降低农业生产风险，保障农民收入。同时，还要抓紧完善农产品进出口管理、农产品质量标准、动植物检疫、野生动植物进出口管理和农业转基因生物安全等方面的法律、行政法规。

三是，通过法律手段规范和培育农产品市场主体，强化市场体系建设，提高农民的组织化程度和抵御市场风险的能力。在坚持农村土地家庭承包经营制度不动摇的前提下，不断探索新的组织形式和生产方式，培育具有市场竞争力的生产、经营主体，推进农业产业化经营和规模经营；加强农业合作社方面的立法研究，通过政府对合作社提供的合法补贴，降低农业生产成本；尽快研究制定规范农民专业合作社方面的法律、行政法规，引导、鼓励和规范农民专业合作经济组织的健康发展，提高农民在市场竞争中的组织化程度；注重对不同规模、不同所有制形式的市场主体的培育，鼓励有国际竞争力的企业到国外创办农业企业；建设重点小城镇，转移农村富余劳动力，促进农民就业；实施农业产业化经营，重点扶持龙头企业、专业性服务组织和市场中介组织等市场主体，实现农业的规模效益；整顿和规范市场秩序，尽快形成一个统一、开放、竞争、有序的农产品市场体系；坚持依法、自愿、有偿的原则，建立和完善土地流转制度；不断提高农业生产率和农业竞争能力。

四是，通过法律手段促进建立适应加入世贸组织新形势的农村经济体制和运行机制。通过法律手段促进和保障以粮棉为重点的农产品流通体制改革，建立统一、开放、竞争、有序的流通市场；积极稳妥地推进农村税费改革，在总结经验的基础上，修改和制定有关法律、行政法规，巩固农村税费改革成果，切实减轻农民负担；通过法律手段促进农村金融体制改革，改善信贷服务，鼓励投资农业。注意加快改进和完善农业保险法律制度，改变农业保障水平低、保险索赔难的状况，切实保障和支持农业发展；通过法律手段保障和促进农业技术推广体制改革，消除农业科技成果转化的体制性障碍，推广应用农业先进适用技术，为农业生产者提供优质的技术服务，降低农产品生产和流通成本.(二)把可持续发展的思想切实贯穿于农业法制建设中，重视生态保护和环境建设

自然资源是最重要的农业秤要素。农业领域的许多立法项目涉及自然资源的开发利用和环境保护问题，有些立法本身即属于典型的自然资源立法，如森林法、草原法、水法、水土保持法、野生动物法等。现行农业领域的一些资源立法由于受立法时认识的局限，未能

充分体现可持续发展的要求。1992年召开的世界环境与发展大会，提出了可持续发展的战略思想，要求人类在利用环境和资源的过程中认真协调好社会、经济和生态等各种因素之间的关系，这是人类认识和发展战略的一个重大转折。我国政府高度重视可持续发展问题，专门制定了《中国21世纪议程》和有关的行动方案，并明确提出实施科教兴国战略和可持续发展战略。可持续发展战略要求在相关的立法中引入符合市场经济规律和市场机制要求的法律调整手段，突出经济、社会和环境之间的协调与统一。但是，如何在农业法制建设中全面体现可持续发展的要求，还需要我们认真研究。

(三)进一步发挥市场机制在农业资源配置中的基础性作用我国现行农业领域的法律、行政法规，许多是在20世纪80年代和90年代初制定的。由于当时，改革还处于由计划经济体制向有计划的商品经济体制转变、并探索建立社会主义市场经济体制的过程中，这些法律、行政法规必然带有计划经济体制的色彩，比如：以行政权力配置资源，忽视市场机制在资源配置中的基础性作用，导致自然资源利用效率低下；注重对资源的一般性管理，而对资源的资产性管理重视不够，导致自然资源的经济价值得不到真实的体现，使资源性资产长期处于粗放利用的状态，浪费比较严重等。在社会主义市场经济条件下，必须高度重视市场机制在资源配置中的基础性作用，实行自然资源的有偿使用，显化自然资源的经济价值，建立自然资源使用权流转制度，充分发挥价格杠杆的作用。农业法制建设如何全面体现社会主义市场经济的客观要求，以及如何强化政府对农业的干预和宏观调控，促进经济、社会和环境之间的协调和统一，需要我们进一步认真研究。比如，如何使农业承包成为合理配置农业生产力和生产要素的重要手段，以促进农业生产要素流转，提高资源配置效率；如何实行水资源的有偿使用，充分发挥取水权转让在合理配置水资源中的积极作用；如何加大对农业的支持和保护力度，完善投入机制和补贴方式；如何提高农民在市场竞争中的组织化程度等，需要在将来的农业立法中认真处理、逐步完善。

(四)应对科技发展所引发的新的法律问题，运用法律手段引导和规范农业科技进步

科学技术的发展与进步，特别是信息和生物技术所引发的高科技革命，给社会和经济的发展带来了新的活力，同时也产生了一些新的法律问题。法律在为科技进步创造良好环境的同时，应当积极引

导和规范科技的发展。农业科技要发展，法律保障必不可少。当前，在农业立法领域，迫切需要高度重视并抓紧研究科技发展给农业带来的影响，特别是负面的影响。兴利除弊，因势利导。既要利用最新的农业科技成果造福人类，又要避免其对环境和人类可能产生的危害或潜在的危害。建立、健全促进和规范农业科技发展的法律制度和措施。在农业科技领域，农业生物技术得到了迅猛的发展，特别是转基因生物技术的出现，使生物体遗传性状发生了重大改变，为农业生产带来了巨大的变革，也对整个经济和社会的发展产生了巨大影响，从而可能对人类健康以及生态环境带来一定的危害。这已引起科学界和公众的广泛关注，并直接影响到生物技术的向前发展和广泛应用。建立生物技术安全管理法规以及科学、合理的安全评估体系和防范措施，成为世界各国生物技术发展所面临的重大课题。目前，我国已经制定了农业转基因生物安全管理方面的行政法规和配套规章，建立了安全评价、进出口管理和标识管理等方面的制度和措施。但是，如何进一步落实好这些制度和措施，还需要我们认真研究。

(五)以加入世贸组织为契机，加快农业行政管理体制改革加入世贸组织对农业的挑战，从根本上讲都与农业管理体制有关。农业对外开放实际上是我国农业进行以市场取向为改革目标的继续和延伸。应对农业加入世贸组织，必须加快农业管理体制的改革，为提高我国农业竞争力创造必要的体制条件。要以加入世贸组织为契机，转变农业行政管理职能，从过去的农业生产管理，向提高农业生产的竞争力转变，从计划管理和行政干预转变为提供“绿箱”公共物品服务，从过去的单一产量目标，向增加农民收入、质量安全和可持续发展重多目标转变，从过去的农业政策管理，向农村发展综合规划转变，强化政府在农业领域的统筹协调与宏观调控职能，减少对农业经济事务的行政性审批，做到政企分开。按照精简、统一、效能的原则，理顺农业领域的行政执法体制，合理配置行政执法权，防止多头执法、多层执法，提高农业领域的行政执法效率。坚决执行中央关于收支两条线管理和党政机关与所办经济实体脱钩的规定，从源头上预防和治理****。

(六)研究、借鉴农业生产力发展水平较高的世贸组织成员运用法律手段调整和支持农业的成功经验，完善我国农业法制

世贸组织成员、特别是农业生产力发展水平较高的成员在运用法律手段调整和支持农业方面有一些比较成功的经验，值得我们参

考、借鉴。一是，通过严密的法律制度和措施来干预、支持和保护国内农业，实施对农业的宏观调控。例如，美国在罗斯福新政时期就制定《农业调整法》，通过立法并在法律的框架内强化政府对农业的干预。在美国，不管民主、共和两党谁来执政，法律始终是政府干预农业的重要手段。1996年的《美国联邦农业发展和改革法》，就是一个典型的农业支持和保护法案。该法案通过无追索权贷款和农产品销售贷款确立了农产品销售保护价制度；通过制定促进农产品出口计划、潜在市场开发计划以及市场发展计划等贷款或援助形式帮助本国农产品提高国际竞争力。二是，在法律的框架下，对农业政策进行调整，从法律上明确对农业的支持和保护。例如，1998年的《欧盟2000年议程》，通过将价格支持补贴转为对贫瘠低产地区农业发展、环境保护和市场营销的支持来保护成员国的利益。韩国的《世贸组织履行特别法》规定对受加入世贸组织影响的农民进行补贴。三是，政府通过政策引导、宏观调控和强化执法等实施对农业的干预。例如，在美国任何组织一旦发展到足以实施行业垄断或者价格垄断的时候，司法机关就会以“反垄断法”为由，强制将其分解或者责令其退出，但只有农业合作社是个例外。也就是说，农业合作社在规模和市场价格的形成方面不受“反垄断法”的限制。四是，利用世贸组织规则和争端解决机制，维护本国农民和农业经济组织的合法利益，促进了整个国内农业经济的良性循环。印度诉美国、欧盟对大米、海产品进行不正当限制案件就是利用世贸组织规则解决贸易争端的着名案例。

以上是我参考了一些书籍与参访别人得到的一点粗浅认识和体会，不妥之处，欢迎批评指正。

第二篇：浅析中国农业保险发展问题

保 险 学 课 程 论 文

浅析中国农业保险发展问题

摘要：农业对一个国家的国计民生至关重要，但是农业的发展却很大程度上受自然条件和经济条件的双重制约。由于自然灾害等不可抗力因素使农民自身面临很大的风险。农业保险作为财产保险的有机组成部分，是为农业发展服务的一种风险工具。虽然我国的农业保险在几十年时间里得到了一定的发展，但是目前我国农业保险的需求和供给都很萎靡，发展现状很不尽人意。农业保险在我国还有很大的发展空间。本文通过分析我国农业保险发展现状，指出了农业保险发展中存在的保险金额较低、保险责任范围较小、险种单

一、保费过高、供给主体少、农业人口参保意识薄弱等问题，并针对这些问题提出了相应的解决办法。

关键词：农业重要性；农业保险；现状；问题；对策；

农业是人类衣食之源、生存之本，是一切生产的首要条件。它为国民经济其他部门提供粮食、副食品、工业原料、资金和出口物资。农村又是工业品的最大市场和劳动力的来源。中国是农业大国，农业、农村和农民问题始终是关系国民经济发展的全局性和根本性问题，其中保证粮食供给一直是农业发展的首要问题。而中国同时又是世界上农业自然灾害最为严重的国家之一，近年来自然灾害呈加重态势，给农业生产、粮食安全、农民增收带来了严峻的挑战。因而转移农业生产中的巨大风险，保护广大农民的生命财产和经济成果不遭受意 外损失就显得尤为重要。但是由于农村经济不发达，只能依靠政府的财政转移性补助，抵御风险的能力低下。大部分农民在遭受重大损失之后不能得到有效的补偿。所以大力发展农业保险，逐步建立和完善农村社会保险制度, 对于保障农民利益、解除农民后顾之忧、促进农村经济发展和社会稳定具有深远意义。

一、我国农业保险发展现状

农业保险是保险人组织农业生产经营者进行风险损失分摊,建立保险基金，对被保险人在种植业、养殖业生产过程中因灾害事故所致损失,给予保险责任范围内的经济补偿的一种方式。农业保险的形成与发展状况是农业经济发展水平的一个重要标志。目前,农业保险已经成为世界各国支持和稳定农业生产的三大政策性措施之一。在中国，农业保险又是解决“三农”问题的重要组成部分。

（一）保险金额较低、保险责任范围较小 为了防范道德风险, 提高被保险人责任意识, 目前各农业险种都把保险金额规定在保险标的价值的60%~ 80%, 甚至更低。但保险金额和赔付金额太低, 保障作用就不够明显, 致使很多农户不愿意投保。这些都使得灾后的补偿被限定在一个较低的水平, 影响农户的投保积极性。

（二）农业险种单一

无论是从保险公司数量还是从农业保险品种上来说，目前的农业保险都不能满足农村发展的需要。与城镇居民不同，通常农民将财产保险放在第一位, 而将人的身体的 保险放在最后一位，然而保险公司在险种开发上基本上是以自我为中心设计保险产品, 条款中的投保条件、费率、可保范围、缴费方式等一般都是固定不变、不可 选择的, 缺乏灵活性, 抗风险能力也就较弱, 尤其是专为农村设计的险种少, 针对性不强。

（三）保费过高

由自然灾害导致的农作物的损失率和养殖物的死亡率通常较高，农业保险的费率也就通常高于一般财产保险和人寿保险的费率，因为只有通过较高的保险费 率, 保险公司才能够弥补成本甚至盈利。但是对于广大农民而言, 这样的保险费率使得他们很难承受，再加上大部分农民的保险意识淡薄，所以很多农民普遍认 为买保险是一件多余的事情。因此, 当灾害来临的时候, 受到损失的农业经济无法得到足够的农业保险的补偿, 影响当地农业的恢复和发展。

（四）农业保险供给主体数量少

由于农业保险承保的风险发生的概率高, 损失巨大而且覆盖面广, 因此保险公司的赔付率也相对更高，从事农村保险有可能使得保险公司长期处于亏损状态。追逐利润的天性使得作为商业公司的保险公司不愿过多涉足农村保险。而专门从事农村保险业务的保险公司也没有能及时进入部分落后的农村开展农村保险业 务, 使得部分农村的保险业务呈现出相对萎缩的局面。

（五）农业人口参保意识薄弱

由于对于农业保险概念不理解，农民对于农业保险投保积极性不高。目前, 我国保险的作用和地位尚未被社会普遍认识, 农村相当一部分人把保险费称为苛捐杂税 或额外负担 , 迷信心理、侥幸心理、得益心理、逆反心理等依然存在, 他们对交几元钱保费可能得到上千元损失赔款觉得不可思议。对农业灾害保险有消极抵触情绪,造成农业灾害保险工作投保难、收费难。同时, 农业灾害保险工作, 由于单位领导的更换, 往往发生工作脱节, 导致局部农业灾害保险工作无法持续发展。

（六）农业保险经营具有局域性

农业风险单位很大, 水灾、旱灾、风灾等农业风险多为数省一个风险单位, 较小的风险单位一省也不过几个。因此, 由一省、一地或一县经营农业保险在空间上风险很难进行分散, 一旦发生风险事故, 往往造成巨大的损失, 没有足够多的保险标的来分摊损失, 以至农业保险长期以来赔付率居高不下、亏损严重。另外, 我国各地区农业发展极不平衡, 保险市场的成熟程度也不同。面临风险较高的农户倾向于投保, 如沿海、临河和荒漠等自然灾害发生比较频繁的地区, 因而容易开展保险业务, 而面临风险较低的农户由于预期损失概率小于投保费率很少投保或不投保, 难以开展保险业务。

二、我国农业保险发展问题的对策

（一）提高农业保险公司的经营水平

农业保险公司的经营水平会直接影响到农业保险的发展速度。对农业保险公司来说, 第一, 应拓展承保范围和保险责任。根据各地区农业特点, 针对农户最需要保障的风险设计险种, 提供相应的保障, 使农户感到参加农业保险能真正起到保障作用。利用再保险避免巨灾发生时给保险人带来的高额赔偿风险, 解决高赔付率问题。第二, 要加强管理, 减少逆选择。可以建立专门的评估机制来区别保险标的不同风险水平, 收取相应的风险费率。还可以在条款中设计无赔款优待等技术手段减少逆选择带来的不利影响。通过教育和宣传, 制定配套农业政策, 鼓励广大低风险农户参保, 尽量增加风险单位以分摊风险损失, 形成规模效益。第三, 应区别不同地区有选择的逐步发展。可以先在农业经济较发达地区开展农业保险, 并重点对经济价值高的农作物和养殖业承保, 积累经验和完善管理体制后再逐步扩大承保领域。总之, 必须结合我国国情和各地区的农业具体情况, 制定措施降低逆选择和道德风险的不利影响, 充分开放农业保险领域, 促进我国农业保险的健康发展。

（二）加大政策支持力度，有效控制市场失灵 政策性农业保险是以政府主导、市场运作、农民自愿为原则，不同于纯商业保险行为，农业保险市场失灵，需要政府发挥职能进行调节，政策性保险商业化经营是国外调节农业保险市场的成功办法。在具体操作上我们要着重做好以下几方面的工作：一是加强农业保险立法和制度的完善，政府应制订相关的法律法规，以保证农业保险的顺利开展；二要继续提高财政对保费的补贴额度，对粮食、油料、肉、禽等关系国计民生的主要农产品宜给予100％的补贴；对其他一些具有地方特色的农产品，在现有基础上再适当提高保费补贴。三要对开展政策性农业保险连年亏损的经营主体——保险公司，视亏损程度也给予必要的财政补贴；四是扩大以险养险的范围，以其赢利弥补农业险的亏损，促进农业保险可持续性发展。

（三）完善再保险机制，分散巨额风险

农业保险风险较大、赔付较高，长期以来一直处于亏损状态。由于保险主体面对农业的非系统性风险需要独自承受高额经营成本，遇到特大自然灾害时更是回天无力，没有农业再保险的支持很难发展。因此，政府一方面可以利用通过财政补贴等优惠政策来扩大风险分散面；另一方面可建立完善的农业保险再保险机制，以进一步增强抵御大灾风险的能力，支持农业保险的发展。具体可以通过以下两种方式进行：一是国家和地方政府采取财政拨款或补贴方式，建立巨灾专项风险基金，以应对不可预见的重大自然灾害的发生，有效预防在巨灾发生时能迅速开展生产自救，在最短的时间里把赈款发放到每一位保户手中；二是发展保险衍生产品，增强保险主体自身抗风险能力。

（四）加强宣传, 提高全民保险意识

各级农业保险公司应加强宣传, 使人们从多方面认识到减灾的可能性和可行性。目前, 大灾后人们对保险的认识主要来自赔付, 层次还比较浅。应加大宣传力度, 加强农业人口对保险职能的认识, 使其深刻体会到, 保险是稳定生活、恢复生产、保障经济有效的风险管理手段, 进而自觉地参加保险。今后的保险宣传应采取普及教育、利用典型案例, 突出宣传农业灾害保险在抗灾、救灾与恢复生产、经济建设中不可替代的作用。只有这样才能进一步提高全民的保险意识, 提高减灾的效果。

（五）适时创新险种 农业保险在原则上要做到低保费、低保障、责任宽。农民易于接受，因此保险公司应充分遵循市场经济规律，对原有险种进行技术改造，重点开发一些收费低、保额低、责任宽的适销对路的新险种，满足农民的需要，还应根据农业保险的分类有针对性的开发相应的险种。对于贫困和富裕地区的农民，也应该针对他们的经济状况和不同需求设计不同的险种。

（六）建立风险分散机制, 筹资设立农业巨灾保险基金

由于农业保险的风险大, 区域性强, 一旦发生灾害可能会在短时间内给几个县甚至几个省的保险标的同时造成巨大损失,所以农业保险的风险分散十分重要。各国在开展农业保险时都建立有效的农业风险分散机制, 通过再保险或者农业风险基金等形式来分散农业保险经营者的风险, 这也是农业保

险制度的重要内容。目前, 做农业再保险业务比较困难, 购买商业再保险成本较高, 这也是各地在保险试点中遇到的一个普遍性问题。国家提出建立中央、地方财政支持的农业再保险体系, 这是建立农业风险分散机制的最佳途径。除建立国内农业保险的风险分散机制外, 各保险主体也要积极探寻与国际再保险企业的合作, 将农业风险向更大范围扩散。

结语：农业保险是农民抵御风险的强有力的屏障。想要更好的发挥农业保险的作用进而促进农业繁荣发展，需要政府、保险公司、农民等各方面力量的通力合作，才能取得长远的发展进步。参考文献：

1.魏林华,林宝清.保险学.高等教育出版社.2005年.2.上官小放,唐志道.对完善我国农村保险市场的思考.理论前沿，2008年第一期

3.李霄震.农村保险存在的弊端及建议.浙江金融.2007年12期。4.曹凤鸣.对加快发展我国农村保险市场的思考.金融与经济.2007 年9期 5.李军军.财政支持农业保险的效率分析.陕西行政学院学报.2005年 6.段果.浅谈农业保险存在的问题及建议.大众商务.2009年2月

7.张国海．关于我国农业保险发展的“冷思考”．当代经济研究.2007年12月

第三篇：关于中华民族宗教问题法制建设

关于中华民族宗教问题法制建设

摘要:本文以我国民族宗教问题的特点、形成原因分析及党和国家的民族宗教政策和实践为基础，对我国处理民族宗教问题应当持的基本指导思想、基本原则和配套措施及其法制建设分别提出了自己的理解、解释和建议。

关键词：民族，宗教，法制

中国的国情决定，中国的宗教问题，主要是少数民族宗教问题。我国有近20个少数民族几乎是全民族信仰某一宗教。宗教几百年甚至几千年的深远影响，再加之往往和民族问题的交织性和一些宗教的国际性，使我国少数民族宗教问题成为重要的社会问题，也成为今天中国各民族共建和谐社会必须更加重视的问题。

当代中国少数民族的宗教问题，是民族研究的重要课题之一，故以民族宗教问题为题，以宗教问题为轴心。但对少数民族宗教问题的有效研究，离不开对民族问题的研究，因此，在具体民族宗教问题的政策和法律上，就不得不涉及相关民族问题的研究。民族宗教问题法制建设研究是我国民族问题法制建设研究的重要内容，也是我国整体法制建设的重要组成部分。民族问题和宗教问题在我国少数民族上的交织性，使我们必须强调民族宗教问题是个系统工程.新中国成立至今，党和政府在少数民族宗教问题的认识和处理上，经历了曲折的探索和实践过程。在党和政府提出依法治国和各民族共建和谐社会的今天，从理论上反思、总结并将理论结论和实践经验法制化，对处理新时期民族宗教问题，对于保护少数民族宗教信仰自由权利、促进少数民族社会宗教发展与社会主义市场经济相适应，都具有极为重要意义。本文将贯彻两个潜在的中心意思，即处理民族宗教问题法制化的重要性和如何法制化而展开。

一、我国当前民族宗教问题的特点及其形成原因分析 一）新时期民族宗教问题的特点

对于少数民族宗教问题的特点的准确认识，是处理好我国少数民族宗教问题的前提。对于我国少数民族问题宗教问题特点的认识，在建国初期就提出了著名的宗教问题“五性论”，即群众性、民族性、国际性、长期性、复杂性。但就新的时期来讲，有几点仍需要强调。

1、民族宗教问题的“重要性”

对于我国的宗教问题，在建国初期就提出了著名的宗教问题“五性论”，即群众性、民族性、国际性、长期性、复杂性。“五性”理论的提出已经充分证明了党对于民族宗教问题的重视。改革开放以来，党的历届领导人更进一步明确强调民族宗教问题的重要性。邓小平同志曾指出：“少数民族问题解决得不好，国防问题就不可能解决好。”“单就国防问题考虑，也应该把少数民族工作摆在很高的位置。”江泽民同指出：“处理好民族问题，做好民族工作，是涉及全局的大问题。”要求“充分认识民族工作的长期性、复杂性和重要性。”“从中央到地方，各级党委和政府，都要把民族工作切实管起来，健全和完善各级政府的民族工作机构，选派得力干部充实民族工作部门，并注意逐步改善他们的工作条件。各级党委和政府的主要负责同志，要亲自过问民族工作，帮助解决实际问题。”他还说： “民族、宗教无小事。高度重视民族工作和宗教工作，对当前存在问题的潜在危险性，要十分警觉，切不可掉以轻心。” 李瑞环在指出民族工作重要性时说：“民族工作在我国始终是一件大事。”“它关系到国家的统一”，“它关系到社会的稳定”，“它关系到经济发展”，“它关系到边防巩固”，“它关系到全民素质提高”，“它关系到挫改国际敌对势力的图谋”。因此，一定意义上可以说，民族问题，包括民族宗教问题的处理，是事关我国的发展的大事，关系到社会主义建设的成败。在联合国人权委员会第52届会议上，中国代表团也就我国宗教问题郑重声明：“中国政府一向认为正确处理宗教问题，对于国家的社会稳定、民族团结、国家统一和现代化建设事业，都有着十分重要的意义”。

2、民族宗教问题的“复杂性”与“国际性”

由于我国许多少数民族都是全民信教，而且我国许多少数民族都处于边疆地区、不发达地区，因此，使我国民族宗教问题与其他民族问题经常交织在一起。这使得我国少数民族宗教问题更趋复杂化。同时，在我国少数民族的宗教信仰中，伊斯兰教、藏传佛教、基督教、天主教等，都涉及到国际性问题。这既是我国少数民族宗教问题中的“国际性”特点，也更是我国少数民族宗教问题的“复杂性”体现。一些民族分离主义分子以宗教为掩护，进行分裂国家的活动。宗教成了分离分子进行思想渗透的工具。尤其是一些西方国家敌对势力为达到对我国“分化”的目的，以“宗教”、“人权”等为工具，企业破坏我国统一。所谓“藏独”、“缰独”就是表现。宗教问题的政治化、民族问题的国际化，使我国少数民族宗教更显复杂。前苏联及东欧社会主义国家的解体和分裂也使我国民族问题增加了更大压力。认识到这种“复杂性”“国际性”特点，也有助于我们更进一步认识到处理好民族宗教问题的重要性。

3、民族宗教问题的“过程性”或“阶段性”

这里的“过程性”或“阶段性”，是指少数民族宗教问题的处理是一个不断发展的过程，在这一过程中，为达到宗教与社会主义发展相适应的最终目标，伴随着其他民族问题的发展变化，可能会出现一定的起伏态。但是我们必须充分认识到这一过程特点。因为不管是少数民族经济的发展、文化的发展，还是社会的其他方在的发展，都将会在一定阶段出现民族意识增强、自主意识增强的问题，并进而出现一些民族问题更加敏感、民族宗教问题被不合理的极端民族主义利用的问题。阶段性或过程性，既要从唯物主义角度、从历史角度去认识民族宗教问题的长期性，同时，还要从经济基础发展与社会进步的过程性、具体性上去认识民族宗教问题发展的阶段性。这也是正确确定处理民族宗教问题的前提。也是对现阶段及未来，随着我国社会政治、经济的发展，民族地区政治、社会、经济的发展，民族宗教问题发展的规律性的认识。这也是马克思主义所指出的事物发展的必然规律。没有起伏就没有发展。这是螺旋式上升规律的体现。对这一必然现象的正确认识，是保证我国民族工作、民族宗教问题处理中政策稳定性、一贯性的一个重要思想基础。

4、民族宗教问题中的“交融性”

宗教与民族虽是两个不同概念，但二者之间又表现出极大的交融性。尤其是我国少数民族地区的宗教问题，由于许多少数民族全民信仰某一种宗教，他们的政治、经济、文化、都受到宗教的影响和感染，致使他们的民族意识、民族感情与宗教意识、宗教感情交织在一起。宗教使一个民族具有凝聚力，而民族又使宗教具有生命力。民族借僵宗教张扬个性，而宗教其影响。这种交融性也是我国少数民族地区民族宗教问题的一个重要特点。同时，民族宗教问题上还存在着民族因素、宗教因素与贫困因素和边境因素的交融性，因此，使民族宗教问题处理既具有政治意义，又具有经济意义，还具有国防意义。

（二）新时期民族宗教问题的原因分析

我国民族及民族宗教问题产生的原因，除了历史上的各种原因之外，还有许多其他原因。历史上的事实是谁也无法改变的，只能靠时间和现的努力去慢慢地化解和消除。但对于诱发和产生民族及民族宗教问题的另外一些原因，则需要引起我们足够的重视，也是我们努力的方向。这些原因之中，较为突出的方面包括：

1、西方民族国家理论的影响。一些西方非社会主义国家不仅企图在世界范围内实现政治霸权、军事霸权和经济霸权，而且还企图实现思想霸权、文化霸权和话语霸权，企图运用西方的思想、理论、观点和方法渗透，左右我们的思想。在它们对全世界第三世界国家各民族实行殖民时期，他们根本不讲民族自决，而当社会主义国家鼓励第三世界国家各民族独立自主时，他们反对甚至用战争阻止民族自决，而现在，它们撇开中国的历史和现实，企图通过鼓吹反动的“民族自决”、“民族分离”，以分裂和瓦解社会主义国家，其目的不是为了中国各民族的发展，而只是想实现现代经济殖民。

2、地区经济、文化发展的不平衡是产生民族宗教问题的重要原因。80%的少数民族人口都在西部落后地区，东西差距进一步扩大，使本来就因经济条件落后而存在的民族间生活习惯、思想观念差别进一步加大，影响了民族间的相互了解和沟通，也造成了东西客观上的不公平竞争，不仅是少数民族，其实已造成了整个东西部地区之间人民心理上很大的不平衡。这些失衡往往与事实存在着的许多矛盾有关，例如汉族发达地区与少数民族地区的之间发展不平衡矛盾；中央所属企业与民族自治地方企业之间矛盾；少数民族地区之间发展不平衡矛盾；市场经济发负面效应与少数民族地区文化传统之间不适应的矛盾；少数民族地区在竞争中与发达地区之间在人才、技术、资金上处于劣势造成的矛盾；国家或东部发达地区在少数民族地区进行资源开发的矛盾，等等。

3、经济转轨人们价值观的失范、失衡，为宗教问题复杂化创造了新的社会基础。一方面经济成分、经济利益、社会生活方式、社会组织形式等多样化，使人们的观念更加多样化和复杂化；另一方面，经济转发过程中出现的各种问题，尤其是西部地区，少数民族地区经济和个人经济的承受力差，加之一些经济政治领域的消极丑陋现象，使许多人产生了信仰、信念和信任危机。面对社会急聚变迁中的社会现象束手无策，处于社会弱势的群体因竞争中的指令性而产生挫折感、无依感使他们本能地更将命运归结于神秘的力量，渴望得到超人间力量的帮助和慰藉。人产曾经因对生老病死的无能为力而依懒宗教，现在又加上了因市场和社会的不可预测和不可控制而祈求于宗教。

4、腐败和官僚主义成为引发民族、宗教矛盾的重要因素。腐败分子和官僚主义者对群众疾苦无动于衷，不仅容易引起群众对干部的对立，而且会使非对搞性矛盾向对抗性矛盾转化，使局部问题向全局问题转化，使个别事件向群众与政府及国家对搞转化。当政治腐败、正义不昌，群众意见无法表达时，他们就会到宗教世界中寻求安慰，甚至会变成社会的对抗分子。

5、民族及民族宗教工作中的人治色彩、左的思想、政策不稳定等影响了国家法律和政策的权威。开改开放之前，尤其是文革，对少数民族地区社会、经济体制变革方式太大，方式、方法简单生硬；改革开放拨乱反正中，也存在少数民族工作方法粗糙及简单等缺点，造成了一些少数民族地区群众思想的混乱。民族分离主义思想乘虚而入，致使长期被淡化的民族意识、宗教情绪强烈反弹。其根本原因是对民族地区社会、政治、文化的特殊性、复杂性了解不够，把内地的工作方法、工作思路简单照搬、套用。

二、新时期处理民族宗教问题应当坚持的基本指导思想及其法制建设

（一）新时期处理民族宗教问题应当坚持的基本指导思想

新的历史时期处理民族宗教问题的根本指导思想，党和国家领导人已有许多论述。从总体上我们可以将其概括为：

1、民族、宗教无小事

政治上重视民族宗教问题的处理，是我国少数民族宗教问题重要性的必然要求。政治上重视，既需要党和政府领导人做好，而且，还必须包括政府机构、政府公务人员、国民教育等社会全面地重视。必须开始在国民教育中把“民族知识教育”、“民族宗教知识教育”纳入政治教育。不仅要求党和国家领导人充分认识到“少数民族问题”是整个国家的问题，而且要全体国民认识到。

2、发展是硬道理

邓小平同志说：“政治要以经济做基础，基础不坚固还行吗？”“实行民族区域自治，不把经济搞好，那个自治是空的。少数民族是想在区域自治里得到些好处，一系列的经济问题不解决，就会出乱子”。江泽民同志也指出：“民族地区存在的矛盾和问题，归根到底是靠发展经济来解决。” 李瑞环说，“民族地区的主要任务是发展经济、改善生活。”我国大部分少数民族地区经济发展还比较落后，尤其是改革开放以来，由于东部地区经济发展较快，尽管少数民族地区也获得了相当大的发展，但是，比较之下，则差距更大。而经济发展的落后，不仅制约了少数民族地区经济的发展，而且，差距拉大，也在一定程度上影响了民族关系。只有切实、大力促进少数民族地区经济发展了，少数民族人民生活水平提高了，社会发展了，才能为解决好民族问题及民族宗教问题提供坚实的物质基础。少数民族人民生活水平的大幅度提高，是对付民族分离分子、分裂分子及国外敌对势力最有力的武器。“实践证明，经济落后可以导致一连串落后，经济发展可以带来一连串的发展，民族地区的各项工作任务都应当放到发展经济、改善生活的过程中去完成”.这也是处理民族问题、民族宗教问题最根本、最有力、最长远的办法，也是包括民族宗教问题在内的民族工作中最需要大力落实的。“捂”和“压”不是解决问题的办法，只能在发展中化解一切问题，发展才是硬道理。

3、政教严格分离

在现代社会，宗教信仰完全是公民个人自己的事，宗教同政权、司法和教育分离，绝不允许宗教干预国家行政、司法、学校教育和社会公共教育，绝不允许已被废除的宗教封建特权和宗教压迫剥削制度，更不允许利用宗教反对党和社会主义制度，破坏国家统一和民族团结。政教分离的原则，最早是由美国《独立宣言》起草人托玛斯·杰弗逊草拟《弗吉尼亚州宗教自由法》时提出来的，此项法案于1786年1月16日由弗吉尼亚州议会通过，成为西方国家政教分离的先驱。政教分离的基本含义是：政府的功能是受人民委托管理公众事务，不能干预人们的宗教信仰，不能干预宗教团体的内部事务；宗教的功能是满足人们超越的精神需要，不能干涉国家公共权力方面的事务。由于政教合一制度对人类、对世界造成的巨大灾祸，“二战”以后，许多国家纷纷将政教分离的原则写入宪法，政教分离成为这些国家处理政教关系的基本原则。政教分离已成为现代法治国家的通例。例如，按日本《宗教法人法》，政教分离被解释为：（1）宗教组织（教会）不能行使和干预国家的行政权、立法权和司法权，不得干预国民教育，不准接受国家给予的任何政治、经济特权。将宗教组织从国家公共权力和国民教育中分离出来。（2）国家的行政权、立法权、司法权和国民教育权，不受宗教神权的统治、干预和支配，国家政权机关不得从事任何宗教活动、宗教仪式和宗教教育，不得强制任何人参加或者不参加宗教上的行为。把国家政权和国民教育从宗教神权中分离出来。（3）各种宗教是平等的，国家不能利用公共权力支持某种宗教或者压制某种宗教。正常情况下，国家的资金和其他公共财产不能为宗教组织、宗教团体所使用。（4）国家公职人员不得以公职身份在机关内部和宗教场所从事宗教活动，使国家公共权力真正成为世俗化的政权。（5）宗教教职人员以个人名义和普通公民身份，可以参加政治选举，可以当选为国会议员，但不准在行政机关和法院中任职；国家公职人员以普通公民的身份和名义，可以信仰或者不信仰某种宗教，但不得在担任国家公职期间同时兼任宗教团体的领导职务。

4、国家统一和社会稳定压倒一切

政治上重视不可少，经济发展是根本，但经济发展是一个过程，不可能一天实现。在这一过程中，为了保证少数民族地区经济发展，必须充分贯彻我党一贯强调的“稳定压倒一切”的指导思想。只有少数民族地区的政治社会稳定，才能为经济发展提供基本保证，这既是中国历史实践所证明的，也是世界各国及各民族发展历史所证明的。政治和社会秩序混乱，只能破坏，只会导致倒退，而不可能带来发展。对于民族问题及民族宗教问题，必须明确贯彻党确立的有关民族问题和宗教问题的基本政策。既要充分贯彻民族区域自治、各民族一律平等，促进各民族共同繁荣，坚持宗教信仰自由、信仰上相互尊重，保护正常的宗教活动；同时，又要充分贯彻维护国家统一，维护各民族大团结，坚持独立自主自办教会、坚决制止和打击利用宗教进行违法犯罪活动，坚决反对境外宗教团体和个人干预我国宗教事务，坚决抵制境外敌对势力利用宗教进行渗透。既要在积极合法的方面坚决维护，又要对消极违法的行为严厉打击。坚决打击分裂祖国、破坏民族团结的境内外敌对势力。

（二）新时期处理民族宗教思想指导思想的法制建设

1、我国与宗教有关的立法状况

对于新思想民族指导思想，在党和国家领导人的各种讲话中已有充分明确的表达。而且许多也已通过立法所确立。当今世界，无论东方还是西方，几乎各国都依法对宗教事务进行管理，几乎所有国家的宪法都有宗教方面的条款。我国也不例外。1982年3月31日，中共中央发布了《关于我国社会主义时期宗教问题的基本观点和基本政策》，它成为改革开放以来党处理宗教总是的纲领性文件。其中明确指出，目前宗教问题上的矛盾主要属于人民内部矛盾，同时受某些阶级关键和国际复杂因素的影响，明确了处理宗教问题的根本出发点和落脚点。1990年12月5日，李鹏在代表中共中央、国务院在全国宗教工作会议上第一次正式提出了依法对宗教事务进行管理。1992年2月，中共中央、国务院又下发《关于进一步做好宗教工作若干问题的通知》，又要求全面贯彻执行党的宗教信仰自由政策，强调依法管理宗教事务。1997年10月17日国务院办新闻办公室发表《中国的宗教信仰自由状况》政府白皮书。现在，我国已加入《世界人权宣言》等，在联合国人权委员会第52届会议上，就我国宗教问题向大会郑重阐明：“确保宗教信仰自由，是促进和保护人权的一个重要方面。中国政府根据《世界人权宣言》、《消除基于宗教或信仰原因的一切形式的不容忍和歧视宣言》等国际人权文书的精神，一贯致力于保障中国人民的宗教信仰自由。”我国的《宪法》第36条规定：“中华人民共和国公民有宗教信仰自由。任何国家机关、社会团体和个人不得强制公民信仰宗教或者不信仰宗教，不得歧视信仰宗教的公民和不信仰宗教的公民。国家保护正常的宗教活动。任何人不得利用宗教进行破坏社会秩序、损害公民身体健康、妨碍国家教育制度的活动。宗教团体和宗教事务不受外国势力的支配。” 《宪法》第51规定：“ 中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。”《民族区域自治法》第11条规定：“民族自治地方的自治机关保障各民族公民有宗教信仰自由。任何国家机关、社会团体和个人不得强制公民信仰宗教或者不信仰宗教，不得歧视信仰宗教的公民和不信仰宗教的公民。国家保护正常的宗教活动。任何人不得利用宗教进行破坏社会秩序、损害公民身体健康、妨碍国家教育制度的活动。宗教团体和宗教事务不受外国势力的支配。”第53条规定：“民族自治地方的自治机关提倡爱祖国、爱人民、爱劳动、爱科学、爱社会主义的公德，对本地方内各民族公民进行爱国主义、共产主义和民族政策的教育。教育各民族的干部和群众互相信任，互相学习，互相帮助，互相尊重语言文字、风俗习惯和宗教信仰，共同维护国家的统一和各民族的团结。” 另外，还有国务院和有关部委颁布了一些宗教法规，各省、自治区、直辖市与一些自治州、自治县颁布了一些宗教方面的地方性法规和地方人民政府规章。例如 1979年10月12日《中共中央国务院批转国家民委关于做好杂居、散居少数民族工作的报告》1982年国务院办公厅转发国务院宗教事务局《关于办宗教院校的请示的通知》、1994年1月31日国务院颁布的《中华人民共和国外国人宗教活动管理规定》、《宗教活动场所管理条例》、1994年3月22日广西自治区人民政府颁布的《广西壮族自治区宗教事务行政管理暂行规定》、1993年云南《云南省西双版纳傣族自治州民族教育条例》等等。其中颁布了宗教事务管理综合性地方性法规的有近二十个省、自治区、直辖市，包括辽宁、吉林、黑龙江、浙江、湖南、广东、海南、重庆、四川、贵州、陕西、安徽、山东、上海等；颁布了单项法规的有广州市、武汉市、青海省、天津市、成都市、昆明市、宁波市等；颁布了地方性政府规章的有河北省、内蒙古自治区、上海市、江苏省、安徽省、浙江省、福建省、湖南省、广东省、四川省、贵州省、陕西省、新疆自治区等。但是，对于我国民族问题和民族宗教问题的立法还比较薄弱，许多内容都还是处于政策的范围。一方面，立法上规定只是原则性规定，许多内容立法层次还比较低。这一方面不足以让更多的人认识和了解，而且适用范围上也有极大的局限性，而且使许多规定的政策属性使得其稳定性，操作性受很大限制。

2、指导思想进一步法制化的建议

对于处理民族宗教问题的指导思想的进一步法制化，我们提出如下建议：

（1）在国家宪法确立的原则下，制定一部《宗教（管理）法》，使国家有关宗教问题的规定体系化，并将之上升到法律层次。从而消除有关规定零乱、不系统，法律效力层次过低，以行政法规、地方法规、部门和政府规章，甚至政策性文件为主的低效状况。

（2）在宪法确立的宗教信仰自由、宗教活动依法进行的原则下，以法律规定来落实党和国家关于民族、宗教无小事，稳定和统一压倒一切及发展才是硬道理的指导思想。既要以法律的形式把民族宗教问题的重要性和党和国家对民族宗教问题的重视体现出来，又要把党和国家对民族宗教问题的基本认识、基本立场、基本政策和基本指导思想体现出来。

（3）通过法律的形式，使党和国家对民族宗教问题的基本立场和基本政策、基本指导思想加以规定，使民族宗教问题的处理会具有更大的稳定性、系统性、一贯性、条理性、权威性。

（4）通过使基本立场、基本政策、基本指导思想的法律化，为民族宗教问题方面的进一步具体立法确定统一的方向性、指导性，使各民族地区立法在宗教管理基本立法统率下形成一个系统、完整，又能充分体现各地区具体情况的宗教管理法律体系。

三、新时斯处理民族宗教问题的基本原则及其法制建设

（一）新时期处理民族宗教问题应当坚持的基本原则

对于新时期处理民族宗教总是的基本原则，其实在我国《宪法》、《民族区域自治法》及其他一些有关立法中已有一定的内容，但包括《宪法》在内，前没有全面具体化和明确化。对于应当坚持的几项基本原则，我们概括如下：

1、宗教信仰自由原则。这一原则在我国《宪法》中已有明确规定，《民族区域自治法》中有也规定。因此，此处不再多论。

2、宗教信仰自由的国家性原则。国家性原则要求宗教信仰自由必须是在国家统一的前提下的自由，如果借口宗教信仰自由损害国家统一，那就必须为法律所禁止。就我国少数民族宗教问题而言，民族问题和宗教问题的性质首先属于国内问题，国家观念是第一位阶的问题，而民族、宗教是属于第二位阶的的问题；坚持国家统一稳定是解决民族宗教问题的前提。这一原则已为我国《宪法》所确立。《宪法》第四条规定：“中华人民共和国各民族一律平等。国家保障各少数民族的合法的权利和利益，维护和发展各民族的平等、团结、互助关系。禁止对任何民族的歧视和压迫，禁止破坏民族团结和制造民族分裂的行为。„„各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权。各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分。”《宪法》第33条规定：“„„任何公民享有宪法和法律规定的权利，同时必须履行宪法和法律规定的义务。”历史和实践也证明，维护国家统一是处理民族及宗教问题的基本前提。而且作为任何国家的一名公民，维护国家统一是公民应尽的神圣责任。但对于宗教信仰自由的国家性原则，虽然《宪法》中有所体现，但有必要在宗教管理立法中进一步明确和强调，使其成为每一个公民都应当知道的法律常识，并将之贯彻到国民教育之中。

3、宗教信仰自由的法律性原则。法律性原则要求宗教信仰自由必须是法律规定范围内的自由，宗教信仰自由不能超越宪法和法律规定的范围。这一原则在《宪法》中也已有规定。《宪法》第五条规定：“国家维护社会主义法制的统一和尊严。一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”对这一原则同样有必要在宗教管理立法中进一步明确和强调，使其成为每一个公民都应当知道的法律常识，并将之贯彻到国民教育之中。人类历史实践证明，从长期发展来看，有法要好于无法，法律越健全，人治的范围越少，人对自己生活的社会环境的可预期性就越强，在社会生活中人的自主性范围就会越多。恶法有时可能存在，但比起人治的害处来，将会小得多。我国“文革”时期造成的诸多损害，正是法制被破坏，法制被践踏的人治结果。要真正维护人类的自由，就必须尽可能多地消除那种某个人说了算，一个领导人说了算了那些范围。要让法律来决定。由越来越多的公民参与甚至决定的民主的立法会越来越接近于完全的善法，促进立法的民主化是我们努力的方向。但倘若不向法治的方向努力，靠人治，将永远是一个动荡的社会，不会有长治久安。

4、宗教事务的自主性原则。自主性原则要求宗教必须国家主权范围内独立发展，不受外国势力支配。这一原则在我国《宪法》中也有规定。《宪法》第 36条规定：“中华人民共和国公民有宗教信仰自由。„„宗教团体和宗教事务不受外国势力的支配。”这一原则比较明确，但亦有必要在专门宗教管理立法中进一步强调。

5、不同宗教之间平等性原则。这一原则要求，宗教信仰自由是所有合法宗教都有信仰的自由，而不只是某一宗教的信仰自由。不同宗教之间必须遵循平等、相互尊重的原则。这一原则在我国《宪法》中已有体现。《宪法》第33条规定：“„„中华人民共和国公民在法律面前一律平等。„„。”第36条规定： “„„ 任何国家机关、社会团体和个人不得强制公民信仰宗教或者不信仰宗教，不得歧视信仰宗教的公民和不信仰宗教的公民。„„。”但这些不同条款必须结合起来理解。因此，有必要在宗教管理立法中以明确的表述确立下来。

6、宗教信仰自由不得损害公共利益和他人合法利益原则。这一原则表明，宪法所确立的宗教信仰自由权利，和其他宪法确立的公民权利一样，在享有权利的同时必须履行自己应尽义务。而且，任何公民的任何权利，也只有在尊重其他公民的权利中在能实现。正如孟德斯鸠所说：“自由仅仅是：一个人能够做他应该做的事，而不被迫去做他不应该做的事。„„自由是做法律许可的一切事情的权利；如果一个公民能够做法律所禁止的事情，他就不再自由了，因为其他人也同样有这个权利”。我国《宪法》第51规定：“ 中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。” 《宪法》第36条规定：“„„任何人不得利用宗教进行破坏社会秩序、损害公民身体健康、妨碍国家教育制度的活动。„„。”这一原则《宪法》中体同比较明确，但没有直接的表述。专门宗教立法中应当予以明确直接的规定。

以上六条原则是任何现代法治国家公民在享有宗教信仰自由权利的同时都必须遵守的。换言之，宗教信仰自由是在维护国家统一、遵守国家法律、不损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益前提下的宗教信仰自由。而且宗教信仰自由是所有合法宗教共同的信仰自由，是有不受外国势力支配下的国家主权范围内的宗教信仰自由。

（二）新时期处理民族宗教问题基本原则的法制建设

对于处理民族宗教问题的基本原则的法制建设，我们提出如下建议：

1、在专门的宗教管理立法中，将上述宪法所包含的六项原则以明确直接的表述确立下来，并将确立为国民教育中必须学习的法律内容之一。

2、宪法或法律中对宗教自由问题的国家性原则、法律性原则、自主性原则、平等性原则等既要直接表述成法律条款，而且应当在宗教管理立法中规定具体的落实制度和对违反上述原则的行为制裁措施。

四、处理民族宗教问题的配套制度及其法制建设

（一）新时期处理民族宗教问题的基本配套制度建设

对于处理少数民族宗教问题的具体措施，应该说不同地区和不同少数民族的具体情况各不相同，措施上也应具有相应的灵活性。但就基本的配套制度的内容上来讲，我们认为，主要应当抓好以下方面：

1、全面、切实促进少数民族地区经济发展、生产力发展是解决包括民族宗教问题在内的少数民族地区问题中根本性的、基础性的内容。对这一点，党和国家历届领导人都有许多认识和论述。在制订和实施少数民族地区经济发展的各项措施中，要处理好民族地区经济与社会发展与民族宗教问题之间关系。需要把对少数民族权利的尊重系统化、制度化、法律化，包括自然与生态环境、居住环境与地域开发，不仅是政治权利，更重要的是经济权利、文化权利等等。同时，注意处理好少数民族地区汉族与少数民族，不同少数民族之间的平衡性，充分创造民族之间平等感、平等发展机会、平等观念、各民族是一家的政治社会氛围。

2、加大少数民族人才培养及人才运用，特别是要加强少数民族干部与汉族干部共同培养，首先从干部层上促进各民族之间的相互了解和沟通，并为少数民族地区发展供应需要的领导、管理人才和技术人才，为促进少数民族地区社会、经济、文化的发展与社会主义市场经济相适应提供领导力量。不仅要对少数民族干部，而且要在汉族地区干部培养中，加强关于处理民族宗教问题能力、技术、法律知识、政策知识的培养，而且必须系统化。并且，要把民族知识在全国中小学教育中作为基本政治素质进行要求。

3、加大各民族人才的区域性流动，尤其是少数民族干部与汉族地区干部进行交流，包括在其他地区提拔和任用少数民族干部。促进各地区、各民族之间的劳动力流动、技术人才流动、文化人才流动、学生就业流动，进一步推动国家观念的发展，使国家观念成为全体国民的最基本观念，而不是民族主义观念和宗教观念。

4、教育、宣传中的历史性、民族性宣传、教育与现实法律、政策宣传教育充分结合。既要让少数民族大众了解汉族与少数民族历史、民族与国家的历史，同时又要了解中国今天的国家与少数民族的发展、原因、做出的努力，既要了解目的、措施，又要了解效果；既要了解正面的效果，又要了解负面的效果；既要了解成绩，又要了解存在的不足和问题。使广大少数民族地区人民充分、积极主动地参与到社会主义经济、社会、文化建设之中。要注意加强少数民族地区文化宣传和教育，鼓励新闻、出版、文化、音像、电影、艺术等等文化部门在少数民族地区的发展、开发、宣传等等。另外，还需要在宣传、教育、文化出版等方面加强监督和管理，注意对少数民族风俗、信仰、习惯等尊重和合法权利的保护。

5、宗教上层的团结与社会下层的帮助相结合。既要充分发挥宗教上层人士的开明性、代表性、权威性作用，又要积极破除下层群众对宗教的依懒性、盲目性，培养下层群众的独立性、自主性、自信性；既要保护和尊重合法的宗教信仰，保持不同民族在宗教信仰文化方面的传承，又要促进通过民族社会、经济、政治的发展，促进民族宗教文化及其他社会文化发展，与社会主义、与市场经济相适应。

6、要注意宗教与民族问题的区别与联系。民族问题与宗教问题尽管是两个问题，但许多时候却交织在一起。因此，必须充分认识到民族问题与宗教问题的复杂性，既要充分运用法律制度保护应当保护的方面，又充分运用法律制度制裁应当制裁的方面。这就要加强民族、宗教方面法制的建设。既要提高区分民族问题与宗教问题的能力和技术，又要充分认识二者之间的关联性、交织性、综合性。同时，要注意民族宗教问题上人民内部矛盾与敌我矛盾的区分。区分两类不同矛盾才能正确、准确、合理、有效地处理好民族宗教问题。

7、建立有效的突发问题处理机制。突发民族宗教事件的处理机制，包括必要的机构设置、人员配备、体制、警察和军队的调动权力等。有效的突发问题处理机制，是维护国家统一和社会稳定，有效打击国内外敌对势力和民族分裂势力必不可少和不容忽视的。

8、加强少数民族地区国家公务人员素质教育、作风教育、责任意识教育、民族知识教育等，坚决、严肃处理侵犯少数民族合法权益、损害民族团结、不负责任的腐败行为和官僚主义行为，进一步提高党和政府工作的权威性。

9、要全面抓好党和国家有关民族宗教问题的政策和法律的准确、正确的落实和执行。在以上八个方面中，经济发展是根本，少数民族人才培养、干部培养、宗教上层团结和群众基础的建立是基础，不同性质问题的正确区分和突发机制的建立是前提，而消除为腐败和官僚主义、全面落实和贯彻党和国家民族宗教政策是保证。另外，民族宗教问题只是民族问题的一部分，民族宗教问题政策措施是否成功，既要靠民族宗教政策、立法、执法等，而且还有赖于一个系统、有效的其他相关民族政策、立法、执法的建设。

（二）新时期处理民族宗教问题配套制度的法制化

对于以上提出的配套制度，必须加以法制化。对此，我们提出如下建议：

1、通过《宗教管理法》，进一步明确依法确立和保护公民应有的宗教信仰自由；依法确认和保护公民参加宗教活动的权利；依法保护宗教活动场所和依法成立的宗教组织拥有正常宗教活动用品和生活用品的权利；依法保护不同宗教、同一宗教中不同教派各自进行正常宗教活动，并一律平等；依法保护宗教教职人员正常履行其职务，开展正常宗教活动；依法保护宗教团体或寺观教堂接受信徒在完全自愿基础上的布施、乜贴，和按习惯婚丧嫁娶时举行的宗教仪式；依法保护宗教院校及其培养青年一代宗教教职人员的活动，等等。在确认权利的同时，要切实规定相应的侵权责任，在加强各种少数民族、宗教权利明确具体规定的同时，完善宗教侵权特别责任立法。同时，加强相关刑事、行政立法，严厉打击国内外敌对势力和国际极端宗教组织利用宗教进行渗透的活动和行为；严厉打击境外民族分子与国内不法分子的相互勾结，以宗教为幌子，利用部分少数民族宗教信众的宗教感情，破坏民族团结和分裂国家统一的活动；依法打击、防止利用宗教在民族地区制造不稳定因素或故意挑起事端的非法活动；坚决制止利用宗教干涉民族自治地方的行政、司法、教育、婚姻和生产与生活的活动。

2、基于经济发展的是解决民族、宗教问题的根本途径，国家应在《宪法》和《民族区域自治法》的前提下，尽快加强针对不同地区的《区域经济促进法》、《民族地区或西部地区生态环境保护法》、《少数民族文化保护和发展法》、《少数民族特殊权利保护法》等等，以有效促进少数民族地区经济、社会、文化发展，并与生态环境保护相协调。有效促进汉族与少数民族、不同少数民族之间的平衡发展，为各民族、各地区创造平等发展的机会，促进各民族之间平等感、平等观念、各民族是一家的政治社会氛围的发展。

3、根据大力培养少数民族地区干部、团结开明宗教上层、团结广大人民群众及全面贯彻落实党和国家宗教政策的需要，国家应当加强有针对性的《少数民族地区教育促进法》、《少数民族地区人才培养和干部培养促进法》、《少数民族地区社会保障法》、《少数民族地区人才流动、干部流动、劳动力流动促进法》等，为有效促进各民族之间的政治、经济、文化等的进一步交流和了解等创造有利条件。加强对少数民族地区任职的干部管理的立法，包括培养、任用、提拔、薪金、退休等等，都应当根据具体不同地区情况，进行特别的管理。尤其是加强少数民族地区干部（包括少数民族和汉族干部）的政治素质、管理能力、责任意识、民族知识和处理民族和宗教问题能力的培养，并将这些要求通过法律予以明确的规定。强化少数民族地区行政执法、司法等方面的机构建设、人才培养等，以及通过立法促进少数民族地区社会中介机构的发展，为全面贯彻落实党和国家的民族、宗教政策创造条件。

4、通过立法建立民族、宗教等有关的突发事件处置机制，通过立法规定处理的机构、程序、方法等等。这一方面，我国已有相关立法如《游行示威法》、《反分裂国家法》、《戒严法》等。但应当针对民族宗教问题中突发事件的特殊性，进行单独立法。

通过以上方面配套政策措施的法制化，为逐步促进民族地区宗教发展与社会主义相适应，与市场相适应的目标。通过以上立法，形成一个以《宪法》、《民族区域自治法》、《宗教管理法》、《民族地区经济发展促进法》、《区域经济发展促进法》、《民族地区或西部地区生态环境保护法》、《少数民族文化保护和发展法》、《少数民族特殊权利保护法》、《少数民族地区教育促进法》、《少数民族地区人才培养和干部培养促进法》、《少数民族地区社会保障法》、《少数民族地区人才流动、干部流动、劳动力流动促进法》、《游行示威法》、《反分裂国家法》、《戒严法》、《民族、宗教突发事件处理法》等为主体的民族、宗教法律体系，也为最终实现各民族共同繁荣创造更有利的社会文化环境、制度环境、政治环境、人才环境、干部环境、执法环境等提供一个坚实的法律保障体系，从而系统推进民族、宗教问题的法制建设。

「注释」

“系统工程”性的认识要求我们既认识到民族宗教问题的复杂性、庞大性、重要性，更要求我们把它作为一个系统，在系统的全局中把握它的结构、重心、核心问题所在。“宗教与社会主义相适应”，我们认为，主要是引导宗教促进人积极向上或向善即可。江泽民：《加强各民族大团结，为建设有中国特色的社会主义携手前进》，是1992年1月14日在中共中央如开的中央民族工作会议上的讲话。

李瑞环：《新形势下民族、宗教工作若干问题》，《求是杂志》，1995第5期，第2-3页。例如，随着许多少数民族人才培养，许多地区民族意识会增强；随着许多少数民族地区经济的发展，民族意识也会增强，等等。往往这些人中间更容易对东西部地区发展差距会产生更强烈的失衡感、对政治、经济、文化等各方面问题更加敏感。这种意识增强是正常发展过程中的必然，只要合理合法，不被别有用心的人恶意利用，应该是有利于民族地区发展的。

马继军：《浅谈少数民族宗教信仰法律制度建设问题》，《青海民族研究》2001年第1期，第70页。

夏宁：《对我国现阶段民族与宗教问题的思考》，《江南社会学院学报》，2003年第3期。黎念表、温春娟：《对新时期我国民族宗教问题的思考》，《西北第二民族学院学报》，2004年第3期，第50-51页。

江泽民：《加强各民族大团结，为建设有中国特色的社会主义携手前进》，是1992年1月14日在中共中央如开的中央民族工作会议上的讲话。

李瑞环：《新形势下民族、宗教工作若干问题》，《求是杂志》，1995年第5期，第2-3页。

[法]孟德斯鸠：《论法的精神》上册，商务印书馆1961年版，第154页。张文山、乌尼日：《试论我国民族宗教法律制度》，《广西民族研究》1998年第1期。

第四篇：2010农业与农村法制建设论坛 中国农业经济法研究会2010年年会

2010农业与农村法制建设论坛 中国农业经济法研究会2010年年会

暨统筹城乡发展背景下的农村土地法律制度学术研讨会

简报

（第二期）

主办：中国农业经济法研究会 承办：西南政法大学经济法学院

西南政法大学中国农村经济法制创新研究中心

第二阶段主题发言

2010 年11 月 19日下午，台下宾朋满座，在清华大学法学院教授高其才的主持下论坛继续进行。

高其才 ：

各位嘉宾下午好，经过中午短暂的休息，现在会议继续进行。现在有请刘俊教授发言。他的题目是：《户籍改革中农民土地权利与社会保障待遇之关系》

刘俊（中国农业经济法研究会副会长、教授）

各位专家、老师、同学，大家下午好！我今天和大家交流的题目是户籍改革中农民土地权利与社会保障待遇之关系。中国已经进入城镇化快速推进的社会发展阶段，户籍制度改革，减少农业人口，农民变为市民，将成为我国社会发展的基本形式。在农民变市民过程中，如何看待和处理他们在农村的土地权利，农民土地权利与转为城镇居民后社会保障权利之间究竟是一种怎样的关系，这是我国城镇化改革中面临的亟待解决的重大问题。重庆户籍制度改革之前，各地为此而进行的改革创新，基本上都基于同一个理论逻辑：农民在农村的土地财产与城镇居民的社会保障性的权利是相同性质的法律权利，二者具有关联性。正是基于这样的理论认识，才形成了“以承包地换社保，以宅基地换住房”的全国各地较为普遍的改革实践模式。这种理论，实际上是对现行制度的误判，既有理论误解，社会改革实践的误导。

户籍制度改革的制度基础究竟是什么？我国最初的农村法律制度，完全按照 对农民的生存保障价值目标进行设计，其核心是“劳动群众集体所有”，就是集体经济组织成员共同拥有集体土地。在当时的城乡完全分割封闭，生活困难，物资极端缺乏，土地作为农民生存唯一依赖的社会背景下，这种制度机制是科学的。在城镇。国家主要通过促进就业，使得城镇居民获得劳动报酬的方式，保障城镇居民的生存权，通过福利住房制度，保障居民“居者有其屋”对于那些无法就业的城镇居民，国家通过建立社会保障救济体系，使其生存权获得保障。在改革开放之前，此二者具有相关性。而在改革开放30年的今天，我国农村集体土地法律制度改革，已经完成了从生存保障价值目标为基础制度向效率价值目标为基础制度的转换，而且这是两种不同的制度逻辑。如果再以以前的理念和理论评价现在的改革，不仅会形成理论误导，而且还会使得改革的社会实践偏离科学轨道。

基于两种完全不同性质的权力类型。那种农民工与城镇劳动者按照不同的比例缴纳社会保险金，按照不同的标准享受社会保险待遇的政策，仍然是二元社会结构的具有歧视性的社会政策，应当逐渐废止，以实现劳动者﹙无论是农民工还是城镇劳动者﹚在劳动中的各项权利平等的法治目标。希望大家批评指正，谢谢大家！

高其才：感谢刘校长的精彩发言，刘校长对农民土地权利和社会保障的关心进行的精彩的演讲，我想对我们大家都是很有启发的。让我们再次感谢刘校长。有请下一位，中国农业大学农业与农村法制研究中心主任任大鹏教授。他的发言主题是《农村土地承包权退出的法理依据分析》。

任大鹏（中国农业大学农业与农村法制研究中心主任）

谢谢大会主持人给我找个机会！首先申明一点，我们关于农村土地问题研究了这么年，始终有一个立场就是保护农民最基本的财产利益。不管是在城乡统筹中遇到的承包土地问题，还是宅基地问题或建设用地问题，一切问题都可以归结到农民利益和其他利益主体之间的利益关系问题上面，即怎样在一个强势包围弱势、争夺土地的环节上，从法律的角度去维护农民的利益。这是一点我首先要向大家申明的，因为下面我试图要和大家讨论的一些问题有可能会引起大家的一些误读，所以我想先明确我们的基本立场。

关于农村土地承包权的问题，我们一直在思考着，事实上作为每一个研究土地法律制度的人，我想大家也一直都在纠结困惑着以下的问题：新增人口为什么 2 没有权利承包土地？如何看待返乡农民要地的现象？《农村土地承包法》对家庭承包确立了一个基本原则是公平优先，那么是强调实质公平还是形式公平？是强调动态公平还是静态公平？我们在强调统筹城乡时，明确要构建城乡统筹的社会保障制度，农民也应当享有城市居民享有的社会保障制度，农民也应当享有城市居民享有的社会保障，共享改革发展成果，但农民不同于城市居民的是有土地。到目前为止，土地仍有一定的社会保障作用，那么共享统一的社会保障的福祉的时候，如何看待作为农民身份而享有的土地权益？土地权利作为承包权是农民独有的权利，那它是给农民的社会福祉，还是源于世代对土地的贡献？土地承包权是基于成员身份，而事实上，成员身份已经消灭的仍享有土地承包权利，比如死亡，我们坚持的“增人不增地，减人不减地”的法理依据在哪里？立法追求的承包经营关系的稳定的制度目标在现有体制下能否实现？能在多大程度上实现？在农村土地的家庭承包关系中，家庭扮演了什么角色？在传统的民商法意义上，作为民商事主体的只有两类——法人和自然人，那么家庭是一种什么法律地位？《民法通则》中规定了家庭承包经营权这样一种权利，《农村土地承包法》和《物权法》中都把土地承包经营权这样一种权利赋予“户”这样一个独特的组合类型，“户”是什么？“户”享有什么权利？农村土地承包经营权的退出的法理依据主要涉及的内容包括：承包权应该以集体经济组织的成员权为基础，那么非农业经营群体是不具有成员权的身份或资质，因此不应享有承包经营权。当然在这样一个体系下，我们现有的关于稳定经营承包关系的相应的制度可能都需要重新梳理，会产生许许多多的新问题，所以我一再强调我今天所谈的仍然是困惑。

从《宪法》、《农村土地承包法》、《物权法》中的相关法律规定看来，我们现在的承包土地制度体系设置无疑是，将承包权规定为以家庭为基础的，集体经济组织成员的成员权。那么这个成员的概念是相对于自然人来讲的而不是对于“户”来讲的，实践中我们是以“户”为单位来分地的，这仅是对法律的一个误读。我个人的看法是，在这里“户”是作为一个管理者的身份出现的，而非是一个权利主体的身份出现的，因为“户”本身不能成为集体经济组织的成员。

现有的体制的弊端在我提交给大会的论文中已有陈述，在此不再展开。再回到谁是成员的问题上，我们要回答的是：成员是不是要有民事行为能力；作为农地经营的主体来讲是否应当有农地耕作能力；农地的耕作能力和作为承包 3 主体的自然人成员的民事行为能力之间是什么关系；实践中的未成年人、丧失劳动能力的老年人及长期外出务工已享有了城市市民才享有的社会保障的人还是否是成员。这些问题也同样是困惑着我们的问题。

从现行的法律规定来讲，关于什么是成员权的问题，没有过明确的法律界定。在实践中还会引起一个新的问题，即成员概念和村民委员会的村民这个概念之间的混淆。在刚通过的《村民委员会组织法》中实际就将村民概念和集体经济组成人员概念混为一体。将二者混为一体在实践中将带来很多问题，比如某些外来务工人员落户于某个村庄，我们把他们视为成员就意味着他们要瓜分原集体成员的财产利益，所以新成员和老成员形成严重的利益对抗。如何解决这些矛盾呢，有一些国外的立法例可以借鉴，比如法国，其法律明确规定农业土地经营转移的年金制度，所以如果农民将其农地让渡出来，可以获得政府的补贴，而日本则有老年农民退休金制。事实上不具有农业经营能力就应当把土地让渡出来，以使土地发挥更大的资源价值。当然，如果我们将土地承包经营权的主体落到具有农业耕作能力的自然人身上而非“户”身上，由此可能会形成一系列新的问题，而最核心的是怎样保障农村承包关系的长期稳定、长久不变。对于这样一个问题，我现在也没有一个很好的思路，所以我仍困惑着，借这次大会的机会把这个问题摆出来，求教各位。

最后，做一个简单的总结：第一，成员权应当作为土地承包权赋权的依据和基础；第二，成员权是以集体经济组织的农业劳动者为标准确定的；第三，成员权是以自然人为主体，家庭在承包关系中是管理者身份而不是权利主体；第四，成员权因身份属性、农业经营能力丧失而消灭；第五，成员权丧失，其承包权的主体资格消灭。

请大家多批评！

高其才：谢谢任大鹏教授对土地承包权退出的问题所作的深刻讲解。现在有请甘肃省社科院法学所所长张谦元。他的发言题目是《黑龙江垦区土地法律制度的思考》。

张谦元（甘肃省社科院法学所所长、研究员）

各位专家、各位代表，大家下午好，谢谢大家给我这一次发言的机会。我发言的题目是取消户籍分割与立法完善。我的题目主要是承担了一项国家项目课题 4 的基础上形成一篇论文，请各位专家、各位代表批评指正。

我建议出台《中华人民共和国户籍法》。首先，制定《户籍法》有其实现的必要性，时机已经基本成熟。制定《户籍法》是保障公民迁徙自由的需要。迁徙自由是指公民在国际所在国领土内自由旅行和居住的权力。从国际上来看，迁徙自由作为公民的一项基本人权被大多数国家宪法予以确认。同时我们也通过调查问卷可以得出这一结论。其次，制定《户籍法》也是保障公民政治、经济、文化平等权力的需要。城乡分割的户籍制度必然衍生出城乡劳动就业权力的差别。第三，制定《户籍法》也是实现政府人口管理职能转变的需要。户籍制度是一项重要的人口行政管理制度。在市场经济的条件下，城乡户籍分割制度受到严峻挑战。从现实情况来看，人口管理尤其是人口登记中的问题较为突出，如有人无户、有户无人或一人多户的问题，人口信息不一的问题，“黑人黑户”的问题，常住都市的暂住人口问题等。从实践来讲，出台户籍法的时机也基本成熟，各地户籍改革的不断突破，经济社会的不断发展，城乡统筹社会保障制度的不断健全，国家相关法律的完善，这都为《户籍法》的出台铺平了道路。户籍法作为专门规制人口的户籍的法律，在内容方面首先应该反映户籍制度的基本功能。其次，要建立全国统一的户口登记管理制度。第三，户籍法应保障公民的自由迁徙权，对相关的权力保障及必要的救济措施作出规定。

我的第二个建议是制定户籍制度改革的国家中长期方案。目前，我国户籍制度的改革，从整体上可能，目标不明、思路不

一、指导方针不确定、局部改革和全局性改革不统一，一些省份虽已经实现了一元化的管理，但是由于全国范围内还没有实行户籍一元化的改革，在实际工作中还遇到不少问题。出台户籍改革总体方案是各地户籍改革的实践需要，也是改革本身的内在要求。

我的第三个建议是实行以身份证为主的人口管理制度。传统的户籍制度是以户籍薄登记为手段进行管理，其在生活的方方面面发挥了重要的作用，但是现在户口已经不适应新形势的要求。与此同时，我国居民身份证制度已实行多年，在人口管理社会控制中的作用日益重要。在这种背景之下，政府管理应当及时实行以身份证为主的管理。这中人口管理制度的特点和有点在于把公民户籍管理与公民流动管理分开。

我的第四个建议是统筹城乡发展，完善相关配套立法。第一是制定《农民增 5 收和农业发展支持法》。第二是制定《城乡就业服务促进法》。第三是制定《县域城镇发展规划和土地控制法》。第四是健全社会保障法律体系。望大家批评指正，谢谢大家！

高其才：谢谢张谦元研究员的发言。有请西南政法大学教授江帆。她的发言题目是《从价值属性变化看中国农地制度的变革》。

江帆（西南政法大学教授）：

各位学者，专家下午好。我所演讲的题目是《从价值属性的变化看我国农地制度的变革》。我所表达的中心思想是土地制度变革的方向，我所主张的是土地私有化。当前改革步履艰辛的原因在于无法突破意识形态和观念的束缚。土地制度变革不是法律问题而是思想和观念问题。

土地所承载的双重属性使土地的权利配置和利用方式往往存在矛盾和冲突。在当前的发展阶段，我们应该重新认识土地权利的财产性和保障性之间的关系。我从四个方面来讲：

一、土地财产属性对地权配置的影响。

在市场经济条件下，土地作为极其重要而稀缺的生产要素必须通过确权和交易实现其资源配置和合理性与利用效率的最大化。目前的经济发展现状下，土地的保障属性越来越小，财产属性越来越大。对土地价值属性的认识决定着我们的制度选择。一方面，我们应该充分重视土地财产价值。但另一方面，我们必须重视土地资源的保障性和社会性，需要对土地的归属和利用进行适当的限制。要处理好土地不同价值属性之间的冲突与平衡。

二、我国农村权利配置的历史与现状。

自从宋代开始，国家对于土地所有权的态度发生了重大变化，国家不再追求多所有权进行的绝对控制，国家也不再作为具有政治特权的一个主体参与对所有权的争夺和竞争，而是担负起保护私人土地权利的职能。这反映了中国土地制度思想的不断成熟。新中国土地制度在一定程度上使传统断裂。近年来农地改革的制度措施和方向并不令人鼓舞和乐观。从我国现行立法规定和十七届三中全会所表达的政策导向，可以清晰地看到，农地的财产属性任然被极大的弱化。

三、我国农地价值属性现状：保障功能渐行渐远。

现实表明，农民对土地的依赖越来越小，改革开放，城市化进程为农民提供 6 了很多改变身份的机会。农民也是趋利避害的经济人，农民也会为了更好的生活去改变自己的身份。

四、我国农地制度的变革方向：私有化是必由之路。

西方各国历史发展经验及我国30年改革的历程已经充分表明，生产要素只有在市场中才能实现其最大价值。土地产权的清晰界定，尤其是土地自由转让权的清晰界定，是市场交易必不可少的基础性条件。把土地分配给私人，再有公权力对其进行正当合理的限制才能保障资源优化配置，也能保障土地私有会导致的负面影响。私有化并不意味着一步到位，私有化是方向，但改革的节奏可以是渐进的。

制度必须及时回应现实的变化。经过30多年改革开放的历称，我国现行农地制度的价值目标已经丧失了它的合理性与现实性。我们需要改革既有的关于农地财产属性与保障性关系的认知，需要进一步对农地“还权赋能”，需要解除农地抵押和流转的限制，并真正落实农民地权的稳定性和支配性。当然，为了实现上述目标，我们还需要农地产权和政权的关系，需要约束国家在农地产权变革中的权利限度，需要克服意识形态和价值观念的路径依赖，尤其需要尊重农民意愿和广泛的社会协商，由此方可避免因农地产权变革而产生的社会动荡。

谢谢各位！发言完毕！

高其才：谢谢江教授的精彩发言，她从实际出发，大胆预测土地制度变革的方向，学术无禁区。她的发言体现了一种可贵的创新态度和探索的精神。谢谢江老师。有请下一位，来自黑龙江八一农垦大学的陈彦彦教授。她的发言题目是《黑龙江垦区土地法律制度的思考》。

陈彦彦（黑龙江八一农垦大学副院长、教授）

各位专家、老师、同学下午好，我和大家交流的主题是黑龙江垦区土地经营中的法律问题。首先我对进行垦区简介。黑龙江垦区位于我国东北部小兴安岭山麓、松嫩平原和三江平原地区，辖区总面积5.62万平方公里，其中耕地4000万亩。下辖9个分局、113个农牧场，总人口166.8万人。垦区是在省人民政府确定的国有土地使用权范围内，行使相应地方人民政府及其所属部门行政执法权，对国有农场实施管理的经济社会区域。农业经营方式是以农场统一经营为主导、以家庭农场分散生产为基础、通过土地承包关系建立的双层经营体制。土 7 地承包政策是垦区的土地承包政策经历了大组承包、分包到户、两田制等发展阶段。黑龙江垦区现行土地相关法律制度 主要是欠缺专门性的法律法规 和法律规范层级较低 还有政策性规定较多。

当前垦区土地经营中的热点法律问题有很多，首先是“被城镇化”下的土地问题。主要有房屋补偿、安置和外来落户农民的待遇 以及征地补偿。其次是关于垦区土地规模经营中的问题。目前普遍存在一个误区，认为规模越大越好，其实有个度的问题，就是适度经营。还有经济效益和社会效益的平衡问题，土地经营中的管理问题以及农场机关人员承包土地问题和土地流转问题。最后是场县共建中的土地问题比如说农机作业中的问题，农村和农场的体制差异等。

建立健全黑龙江垦区土地法律制度的思路主要是立法理念的调整和法律体系构建。在立法理念方面，首先不能过分夸大GDP的地位，因为GDP不等于财富，只能说明在增长，是否保障和改善了老百姓的生活不一定。这就要求在立法和制定政策对土地调整和管理时既要实现经济增长的目标又要保障和改善民生问题。其次，实现经济利益和国家利益的共赢。现行的法律和政策中对国家的利益考虑的比较多，而轻视了垦区土地经营中的利益。在法律体系的构建方面，首先对垦区土地作出专门的规定，形成有针对性的法律规范调整垦区特殊的土地，以实现其本来的功能和价值。其次是制定国有农场土地经营的行政法规，容许各地国有农场土地搞试点，成熟后在上升到法律高度，以提高规制层次。最后是出台针对国有农场土地经营的管理办法，保证对垦区的开发、保护、和利用。希望大家批评指正，谢谢大家！

高其才：经过短暂的休息，现在进入下午第二轮发言，有请贵州省社会科学院法学研究所所长任永强。他的演讲主题是：《“小产权房”问题及规划对策》。

任永强（贵州省社会科学院法学研究所所长）

大家下午好，今天和大家讨论一下“小产权房”问题及规制对策研究。近年来，我国房地产业呈迅速发展之势，城市商品房价格也在不断攀升。城市居民对住房的需求以及对城市商品房的购买力不足促使许多人将眼光投向了小产权房。但是，小产权房无论是开发销售还是监管都游离于我国现有的法律体系之外。因此有必要对它进行研究并提出对策。

首先先认识一下小产权房，严格讲，小产权房并不是一个制定法上的概念，8 学界对此也表述各异。我们认为，小产权房是人们在实践中形成的对有一些村集体组织，村民或者开发商出售的建设在集体土地上的房屋的约定俗成的称谓。它有以下特征：一是权利的巨大瑕疵，产权不完整。二是小产权房价格低廉。三是它的利益主体复杂，易产生纠纷。小产权房的开发交易过程中就形成了涉及集体组织农民、城市居民和开发商的利益相关方。

小产权房之所以面临这么大的困境，我认为最根本的原因是利益集团的阻挠：

地方政府往往能在出让土地中获得巨额财政收入，而小产权房无疑不交土地出让金，这让政府失利颇多。小产权房不能用于抵押，很多银行以抵押贷款为主要业务，银行不会通过小产权房获得利益，所以它得不到银行集团的支持。另外房地产商集团的阻挠，小产权房的开发打破了房地产商的垄断，他们惧怕巨大房地产业利益的丧失。

那么对小产权房是禁止还是引导呢？我们认为应当引导而非一律禁止。小产权房进入市场首先会给农民带来利益，农村也在小产权房的流转中改变落后状况。大量小产权房的产生还会平抑目前高昂的房价。当然小产权房也存在诸多问题，但我们可以通过制度上法律上的规范来解决这些问题：

首先，对符合规划的小产权房可以采取政府回购，作为廉租房的房源。这样做一方面使小产权房变“大”了，另一方面还可以为更多的人提供廉租房。

其次大部分小产权房由于修建前并没有进行过土地建设规划和审批，所以不符合现有规划要求，也有很多建筑不符合目前建筑设计规范。对这些小产权房应予以拆除，但是应协调好各方利益。

对小产权房做好引导规范要坚持以下原则：做好城乡统筹，坚持城乡平等。城乡规划法律法规城乡的房屋建设作出统一安排。禁止在基本农田上建设小产权房。应当允许并引导农民发展小产权房而非一律禁止。

这是我对“小产权房”问题的一点不成熟的看法，希望大家批评指正，谢谢大家！

高其才：谢谢任永强所长对“小产权房”问题及规制对策所作的精彩发言，我想大家也深有启发，现有请华南农业大学王权典教授，他的发言题目是：《解析广东“三旧”改造土地整理之政策障碍、法律风险及调控机制》

王权典（华南农业大学教授）

大家下午好，很高兴和大家讨论一下广东“三旧改造”的一些问题。一是问题的缘起及探讨的意义。在广东珠三角地区，由于多年来城市化工业化粗放型扩张，土地利用效率并不乐观。城市用地普遍存在利用集约度不高和土地利用浪费严重的问题。该区域目前已处于后工业化城市群膨胀阶段，建设用地供需矛盾十分尖锐。显然，再沿袭既往粗放型土地利用的发展模式确实难以为继。要缓解当前所面临的土地供需矛盾，必须摒弃以土地经营规模扩张换取经济发展的老路，而要通过土地整理向存量要增量，向效率要空间。只有科学整理盘活目前有限的存量土地，才能缓解用地紧张的危机局面。

可以说，三旧改造是现阶段广东推进节约集约用地，提高土地利用效率，破解土地供需矛盾的有效途径，也是土地整理的重要创举，借此可成为促进区域产业结构调整，扩大内需，建设宜居城乡，实现经济社会发展转型的重要抓手，这事关城乡统筹的全局。

二是基于村民（居民）利益保障的视角对法律障碍及风险进行分析。以往都是通过改变农民户籍，把土地征收过来，现在看来是不明智的。城市中为什么不能有集体土地？这是没有法律依据的。在统筹城乡发展的背景下不能剥夺农民，房屋作为农民最后遮风挡雨的地方要予以保护，不能为了工业化城镇化而简单粗暴的强制拆迁。

㈠关于村社集体经济发展转型的依托问题。三旧改造之旧村旧城改造最终目的在于有效利用土地政策，改善村民居住条件及提高环境品质。㈡集体土地上房屋拆迁补偿法定标准不统一且无相应的争议解决机制。对于这一问题，要健全法律法规，制定统一而又符合实际情况的标准，让矛盾不仅可以通过协商解决，还可以通过法定救济如裁决诉讼等途径来解决。㈢关于实施主体及其权限问题。三旧改造的方式包括以政府为主体，原土地使用人为主体以及任意市场主体为主体进行改造，此外还鼓励地方政府因地制宜，采取多种方式开展三旧改造。㈣关于违建的处置。对“违建”要进行鉴定。在这一过程中要体现民主，充分采纳各方面的意见。㈤关于程序机制方面的障碍。在三旧改造中要提高可操作性，提高程序性。对如何规划，报批报建，办理确权，进行筹资或市场化运作等重要环节要予以明确。

三是指导三旧改造的基本原则。规划先行，统筹发展原则。明晰产权，保障 10 权利原则。政府引导，民主参与原则。规范运作，有序推进原则。市场运作，提高效率原则。积极探索，总结经验原则。

好的，时间有限，有时间在和大家深入交流，谢谢各位！

高其才：谢谢王教授的发言，他围绕着广东省人民政府09年的78号文件关于推进三旧改造的政策，进行了深刻分析，给我们打开了新的视眼。有请南京农业大学农业与农村法制研究中心主任曾玉珊发言，她的发言题目是：论城中村的土地改造》

曾玉珊（南京农业大学农业与农村法制研究中心主任）

各位领导、各位专家、各位同学大家下午好，非常感谢大会给予的这样的一个学习交流的机会，我在这里跟大家交流的题目是《论“城中村”的土地改造》。

我们今天会议的主题是“统筹城乡发展背景下的农村法律制度”，“城中村”是位于城市建设区，是被城市包围或位于城市的边缘，但其大部分农业用地已被政府征收，留下少部分的都是宅基地和建设用地。它的土地性质仍然属于集体所有，农民的户口也依然是农村户口，行政管理上依然由村民委员会管理。所以在“城中村”这样一个区域，城乡在就业、社会保障、土地权益保障上的落差有充分的体现。“城中村”形成的最主要的原因还是我们现行的土地二元制的土地所有制形态，土地一种是国家所有一种是集体所有，由此产生的是国家土地使用权和集体土地使用权，而现行法律制度实际上给予了两种权利不同的待遇，因此集体土地使用权不能享有和国家土地使用权一样的权利，集体土地的效益不能得到充分的体现。但“城中村”的村民基于利益的刺激，加盖违章建筑等现象严重，而基于利益的需求也产生了地下的土地交易市场。从我国目前的实际情况看，已经有相当数量的“城中村”的土地进入了地下的土地产权交易市场，非法流转现象严重。因此对于城中村的土地改造就成了改造“城中村”的一个十分重要的问题。

我们现在对于“城中村”改造的通常模式就是土地征收制度。在“城中村”形成的初期，土地征收模式对于政府和“城中村”集体经济组织都是一种双赢行为，因为政府得到了城市需要进一步发展的土地，而村民得到了一定的补偿。但是，随着城市化进程的加快，土地价格急剧上升，村民对于征地补偿数额不满，许多矛盾都凸显出来。其中存在的主要问题有：第一，土地征收是一种国家强制 11 性手段，作为被征地主体的村民和集体完全处于被动状态，无法参与土地征收和利用方案的决策与制定过程，村民在没有任何选择之下就失去了赖以生存的土地，使得他们对“城中村”改造缺乏积极性；第二，土地征收是一种有针对性的方式，往往只适用于具体项目，被征收的是“城中村”的部分土地，因而容易形成“要多少，征多少”，而未被征收的土地往往是“抢地”后留下的“难啃的骨头”，这既不利于城市建设的进行，也为全面改造“城中村”人为制造了障碍；第三，土地征收目的的孤立性，通过征地行为，“城中村”集体土地所有制发生了改变，用地者按照事前制定的用地规划进行土地建设，而对于原土地上的村民，他们失去了安身立命的场所和可观的经济收入，又没有健全的社会保障制度保障其生存和发展，因此有限的补偿费用远远不能补偿“城中村”村民失去的利益。因此许多地方开始了解决“城中村”土地问题的新的尝试。

这种“城中村”土地改造的新尝试是集体土地的国有化转制。“城中村”集体土地国有化的转制的法律依据是《土地管理法实施条例》第2条第5项规定，农村集体经济组织成员全部转为城镇居民的，原成员集体所有的土地归国家所有。该规定表明，集体成员身份得转变和农村社区性质的变更是集体土地国有化的转制的原因；同时，“全部”表明集体土地的国有化转制必然是一次性、整体性进行的。相对于土地征收这种形式，我们认为国有化转制的方式对于保护村中的村民的利益更加有利：第一，集体土地国有化转制的整体性和一次性的特点，保障了村民权益，一次性改造可以避免村民为争夺利益而久拖不决，并且转制的整体性满足了城市建设对“城中村”大批量的土地需求；第二，集体土地国有化的转制方式，为“城中村”带来更大的经济效益，保障改造顺利进行，“城中村”土地实现转制后，一部分纳入土地储备，一部分在市场上自由交易和流通，有效盘活了原有资产，真正实现与城市土地的“同地同权”，为“城中村”的进一步发展和建设提供了资金来源，这样就能实现自筹资金、自我改造、自我安置的效果；第三，集体土地国有化的转制方式，不但土地的所有权主体发生变化，“城中村”村居民的户籍也由此改变，村民从农民身份转变为城市居民，享受与城市居民同等的就业、医疗、保险等社会保障，保障“城中村”村民与城市居民享受同等的社会保障服务，避免了土地征收造成农民失地又失业，生活无保障的弊端。

集体土地国有化转制的内容主要包括三方面：第一，土地权属的变更；第二，12 基层管理体制的变更；第三，经济管理体制的变更。同时，集体土地国有化转制是一个系统工程，必须坚持以下要求：第一，以“城中村”村民利益为核心，“农转非”不仅体现在户籍证上，原集体经济转制后财产利益的分配，应本着公平、公开、公正的原则，使村民公平地享受经济权益，同时完善的村民社会保障制度，保证其享受与城镇居民的同等待遇；第二，以土地权属变更为途径，“城中村”集体土地国有化转制的核心是土地所有权主体的变更，国有化转制的方式是政府通过将原属于“城中村”行政区划内的集体土地一次性转为国有，但是土地的合法使用权人和土地功能用途不发生改变，相对来说，改造的成本与阻力也会减少，并且在改制完成后，城市政府将对土地核发国有土地使用证，确保权利的合法性；第三，以城市的全面发展为目的，“城中村”的改造是城市发展的需要，完成国有化转制的“城中村”土地必须符合城市建设的总体规划，国有化转制的土地打破“城中村”的原有行政界限，成为城市土地规划的一部分，因此其土地使用要与城市总体规划用途相一致。

不管是采取传统的政府征收补偿的模式，还是国有化转制的模式，最后都将带来一个土地整理的问题。“城中村”土地整理是指在“城中村”改造中，按照城市发展规律对经过长期历史变迁形成的“城中村”土地重新布局，对土地集中进行整理规划，以增加城市建设用地，提高土地利用效率。进行土地整理要坚持两个原则，一是坚持可持续发展，二是坚持公众参与，以充分实现土地整理带来的经济效益、社会效益和生态效益。在土地整理过程中，尤其要注意利益关系的处理，要以《土地管理法》为依据，进一步完善相关的土地政策，使“城中村”的土地在整理后产生相关的土地增值的利益，能够得到合理的分配，使各方都能够从中受益。

这就是我对我的论文的简单介绍，谢谢大家！

高其才：谢谢曾玉珊教授的精彩发言，她就城中村土地流转的一些障碍，特别是城中村改革的一般模式和新的尝试机制。谈了一些非常值得重视的一些观点。有请下一位发言人，来自西南政法大学经济法学院的张志辽副教授，他的发言题目是《地票的法律性质探讨》。

张志辽（西南政法大学经济法学院副教授）

谢谢主持人！各位专家、各位同学，很高兴有这个机会和大家一起交流和学 13习！首先，感谢会务组给我安排这个机会和大家共同探讨这样一个新生儿的成长问题——地票；第二，感谢让我成为最后一个发言的人，因为大家在享受了很多美味大餐之后，最后一个小炒已无足轻重！

上午，重庆市地票交易中心的易主任已经就地票交易的流程给大家做了一个介绍，所以为了更好地讲解我对这个问题研究和思考的部分内容，现提出十个问题，与大家共同探讨。

第一个问题，地票究竟是什么？目前能给地票下定义的是重庆市政府的一个规范性文件，即《农村土地交易所暂行办法》，在第四条和第十八条中，将地票界定为农村建设用地指标。

第二个问题，建设用地指标的性质究竟是什么？如果从法律的角度讲，我个人认为，建设用地的指标本身就是一种土地的配额，即专门用于土地建设项目的一种配额。

第三个问题，为什么要设置配额？这个问题显而易见，关键在于供需矛盾。在地球村，除北极和南极之外，地球上的土地已被瓜分完毕，我们不可能通过扩张去获得更多的土地资源。我们的土地总量是恒定的，而我们对土地资源的需求又是无限增长的，这个问题的有效解决只能是在有限资源的基础之上进行有效的制度设计。

第四个问题，产生矛盾的实质性原因是什么？我认为，关键性的问题在于代际利益冲突。自然资源不仅要养活我们现在参与讨论涉及土地制度这些人的生存问题，还涉及了世世代代的生存和发展的问题，因此我觉得这才是最根本的问题。

第五个问题，为何代际利益和地票制度发生关联？这是由土地的自然资源属性所决定的。

第六个问题，我们都知道自然资源有其特定的价值功能，那么自然资源的属性究竟是什么？我认为有生态性、经济性、社会性，而我们谈的最多的是经济性和社会性，经常忽略生态性。经济性，即我们刚才所谈及的财产功能；社会性，即自然资源的保障功能；生态性，即对整个生态系统的价值，当前其并没有得到有效的发挥和利用。

第七个问题，地票何以生成？在土地的生态价值没有得到有效发挥和利用的情况下，地票应然而生。地票制度的产生除了有意识的制度设计，我个人不同意 14 现在制度所提出的是一个关乎级差地租效用的问题，我认为地票制度的产生是由土地自然资源本身具有生态价值而决定的。我们可能需要换一个更宏大的视角去看待土地究竟是怎么回事。

第八个问题，目前，地票的性质是什么？通过研究重庆市的地票制度，我认为地票制度运行的四个环节中最重要的是一个复垦，一个是确认。复垦这个法律事实实际产生了两个很明确的法律效果，一是消灭了建设用地使用权，二是产生了转换的效力，即把建设用地转换成了耕地，所以从这个角度讲，我们的地票体现的绝不是体现对权利的交易。确认是政府自己来设计的，复垦了很多土地，而建设用地的功能依然存在，这个在逻辑上是否成立时需要去认真思考的，有点自己为自己找正当性的意味，但我个人认为这在法理上是说不通的。另外，地票在使用时并不当然产生取得建设用地使用权的功能，只是说买到地票的人可以申请用地，即如果政府没有足够的建设用地指标，那么可以投放相应的指标，政府或购得地票的人可以去征收农民集体所有的土地，因此从这种意义上讲，地票也不发挥任何权利上的效用，甚至于也不具备什么资格。我之所以得出地票是结算凭证的结论，是因为所有持有地票的人只有这样一个权利，即将来通过竞争性手段获得建设用地使用权时，可以冲抵新增建设用地有偿使用和耕地开垦费，它仅仅在财务上可以作抵消，土地使用权的获得还要遵循现行法律制度的规定，地票实质上只起了一个结算凭证的功能。

第九个问题，地票制度最大的隐忧是什么？我个人认为，我们在对规定的四类土地作出复垦之后，怎么动态保障农村建设用地规模不增长，即现在城市需要土地，而国家不给指标，我们就去复垦农村的土地让农村的土地减少，那么将来农村发展了，我们如何去动态保障农村对土地的需求，我们的制度设计没有涉及这个问题，我觉得这是目前地票制度最大的隐忧。

第十个问题，完善地票制度的路径如何确定？我个人认为，作为地票制度，要真正去寻找它的价值、寻找它的增长点，最核心的就是从它的生态价值入手。要重新看待土地，我们占用土地不仅仅是有经济和保障功能，同时也拥有了一定额度的生态价值。所以，需要用地指标人可以通过投入一定成本来购买地票，购买以后可能获得了相应的使用权，这种使用权必须接受国家整个土地资源的管控，这种管控同时是以规划为前提的，而这种规划不仅是一般的土地总体规划和 15 城乡规划，还包括生态功能区规划和主体功能区规划。我们就是按照这种逻辑进路，来保障我们的土地资源在必须用而且不影响生态价值的前提下，进行一个有效的利用。所以我个人认为，我们应该在生态价值方面去寻找出路，而不能够在传统的权利体系下去思考。

这是我的初步的研究，不对的地方请大家多指正。

高其才：谢谢张教授的发言，他从十个方面论述了地票的法律性质。非常感谢。今天会议的主题发言全部结束。

自由发言

高其才：现在进入自由发展阶段。有请发表文章的各位，没有上发言的优先。

李平博士(美国农村发展研究所): 大家好！今天会议主题是统筹城乡发展背景下的农村土地法律制度，在城乡统筹发展下研究农村土地制度应该有什么样的标准呢？我个人认为有三个标准：一是城乡统筹发展下谁买单？二是城乡统筹发展下谁受益？三是谁受益最大。拿地票制度来说，根据重庆市的补偿标准。各种补偿费用加起来是8万六。而在拍卖时排出100万，或者200万，其实在重庆主城区已经高于400万，受益最大的是谁一目了然。谢谢大家！

高其才：有请下一位：

王景新（浙江师范大学农村研究中心）: 地票制度毫无疑问把城乡建设用地的一次超越，将农村集体土地盘活了，但它有没有考虑过国家土地用途管制的问题，我们如何去防范这个问题。这个问题我想请一下张教授了解一下。第二个问题我想问一下于教授，我们重庆的户籍制度改革与土地不挂钩，但它一定与集体经济组织的财产有一个关系，其中有没有考虑到集体经济组织成员的配置问题，比如农民加入到一个社区，有没有考虑到他退出集体经济组织和加入社区之后进一步的问题，户籍制度改革是不是在户口本上盖一个戳，改成城市户口就完了，我觉得如果没有一个财产权的加入，农民很难真正进入一个新的组织，有没有考虑过农民如何进入新的经济社会组织的配套措施问题，第三个，集体经济组织的成员权究竟是该界定到农户、所有农业人口还是劳动力的问题，这个现实是什么样的情况，我不是很清楚

房建恩（河北农业大学讲师）: 今天参加会议，我收获很大作为一个法学教师，我们也一直关注农村法制发展的困境，借此机会我也把我们的一些观察和司考做一下汇报：在长时间内，随着农村人口变动，出现了些农村增人不增地，减人不减地的状况，农村土地升值比较慢，农民并不在乎这些变化，但是随着城乡统筹发展，农村土地价值在上涨，这引起了农村土地分配不合理而产生的矛盾，有些地方甚至已经影响到社会安定问题。所以我们觉得在农村土地分配中更应该注重公平价值。应该是“大稳定，小调整”的方法来修正下这种增人不增地，减人不减地的状况。谢谢大家。

黄小波（中国劳动关系学院学生）: 各位老师好，今天我作为一个大四学生代表我的老师参加这次会议受益匪浅。我觉得今天大多数老师没有谈到关于农村发展的救济制度。还有一个问题就是规范土地征收程序的问题，虽然是先说的是先征收后补偿，其实现实中是先征收后补偿。并且政法在征收土地中集运动员和裁判员与一身，对农民是不公平的。我觉得物权法在对土地征收程序中要做革新，并且在司法救济上要做合理安排。

刘兆军（东北农业大学法学院副教授）: 通过今天的研讨会，我对地票制度有了一定的了解。可以说地票制度很好的解决了农村发展的社会保障问题，那它是否能解决日后的发展问题，在解决住房等社会保障问题下能否使农民更好的享有发展的成果是我，地票的后续制度设计应该关注这方面的问题。

张文洲（上海市法学会农村法制研究会副秘书长）: “农村”，“农民”，“农业”，“三农”是什么？农民是什么样的农民，农业的内涵是什么，三农内涵如何界定。特别是农村，农村不能依附城市，要给农村预留发展空间。关于地票制度，我总感觉是为了解决城市的扩张和发展而解决指标问题的。农村的发展要尊重农村的自愿，不能加强给农民。城乡统筹要必须为农村，农业的发展留下很好的基础和发展空间。谢谢大家！

杨大春（浙江财经学院东方学院政法分院院长副教授）: 首先，今天听到各位的发言，我很受启发。我觉得现在农村土地流转说到底主要在两个问题上：一是土地流转是大势所趋，失地农民的收入和社会保障问题怎么解决？二是流转之后政府取得了农民集体土地使用权，政府如何使用才能更加使农民受益的问题。重庆地票制度，使政府不断取得农村集体土地使用权，17 然后不断地投入到市场，地票是政府把农村集体土地使用权投放市场的工具，我认为可能是政府的根本目的所在。那么失地农民的保障如何解决。我觉得有这么几种方法，一是土地一次性转让；二是以典权的方法出让土地使用权；三是采用股权的方法。谢谢大家！

隋文香（北京农学院经济管理学院经贸系教授）: 今天听了这个报告很受启发，我就感觉我们讨论的是城乡统筹发展背景下的农村土地法律制度问题，是不是围绕最原始的农村土地问题，就是说我们目前这个关于土地的集体所有和国家所有，能不能同等对待国有土地和集体土地的产权问题，我就不太理解是不是这个问题，就把集体土地产权与国有土地产权同等对待。如果同等对待，我觉得很多问题可能就迎刃而解。谢谢大家

陈亚平（华南农业大学人文法学院副院长副教授）: 今天听了报告深有体会，但我还有一些疑惑，我们年会的主题是统筹城乡发展背景下的农村土地法律制度，但我觉得，第一，我们是不是在统筹城乡发展来探讨我国农村土地法律制度问题。我觉得第一个主题发言人讲得很好，他提到我们现在不管是农村建设用地也好还是其他农村土地的周转也好，无论是采取地票的方式还是其他什么方式，给人的感觉就是，这为我们的政府掠夺农村集体土地埋下了一个形式的正当性。这就如同说：因为我进行了价格听证，所以我有权力涨价。这不仅是一个制度问题，而是涉及到我们整个农村土地制度的根是不是在一个平等的宪政的基础上设立的。我国现有宪法规定的农村土地法律制度就是一个不平等的制度，它关于国有的和集体的土地的规定是不平等的，这个大家可以自己查阅，我这里不多讲，在这种情况下我们谈农村的土地怎么进行流转，怎么进行保值升值等，那么这就涉及到一个基石问题，那就是我们设计的流转等制度是为谁的利益服务的问题，现在虽然提“城市反哺农村，工业反哺农业”，但事实上是反过来的，我们的一切都是在为城市服务，为居民服务的，我们的农村和农民很可怜，谢谢

高其才：面对王老师的提出的问题，刘老师、任老师需要做个回应吗 张志辽（西南政法大学经济法学院副教授）: 我个人认为土地地票制度是一个繁复的问题，需要大家具体地去研究。针对王老师提出的一个问题，土地用途管制的问题。重庆市是这样做得，第一，关 18 于土地复垦的范围不是说所有的地方都可以申请复垦。第二，所有复垦的土地必须要打造成耕地的标准，经严格验收后才能核发地票，复垦的土地不能零星存在，要与其他耕地同块存在，这是严格限定的一些条件，所以对土地用途是没有影响的，还有浙江财经学院那个老师提到的问题，地票实际上不意味着政府获得了农村集体土地的所有权，不是这个概念。复垦这个行为，如果从法制上分析，实际上复垦完成以后，建设用地使用权已经消灭了，地票实际上是我们城市扩张当中国家给的土地指标，简单点说，是征收土地的指标，通过这种方式，我认为耕地增长了，所以国家给指标，这样就可以在城市扩张中争取土地，为集体土地的征收找到一个依据。但重庆市为了规避风险，充分考虑了各种因素的，其中，每一年不超过国家配额指标的15%，也就是说每年在国家指标之外，不能超过15%。地票与建设用地使用权没有关系，不是说地票为逃避国家监管，为城市扩张找到了一个正当性依据，是不是正当性呢，我发言的时候已经说过了。这里面涉及到一个逻辑基础问题，在我国国土资源部或其他土地管理部门没有对历史上我国究竟投放了多少建设用地指标进行过普查的基础上谈论这个问题，本身就失去了一个基础性依据，只有在这个统计基础之上，我们才能讨论，从动向的土地实施角度，怎样将已经投放的建设用地指标有机的整合起来，而不再扩张新的用地。

高其才:谢谢张老师

任大朋（中国农业大学农业与农村法制研究中心主任任大鹏）: 立法过程中，曾多次讨论到承包经营权是怎么来的，我们甚至有时候连什么是集体都说不清楚，又怎么能说清楚集体成员是谁呢？刚才我在演讲里面提到过这个问题，这个问题实际上是一个老问题，不是一个新问题。我认为“成员”肯定是农民，已经不是农民的还算作成员是没道理的。成员是村里面的，村里面有各种人，有的是农业劳动者，有的不是，有的是将来的农业劳动者，而有的永远都不是。成员不包括已经死亡的人，而现实中，已经死亡的人却还有土地，这是我一直想不明白的，所以我很纠结，总之，我仍是在农业劳动者的角度看待成员权概念的，我也想问个问题，地票的原由是建设用地控制，我国建设用地的审批是按指标来审批的，关于地票上指标的概念不是一个权利上的概念，这一点张老师谈的非常的清楚。地票不表现、不代表或不承载建设用地使用权，而仅仅是给上一级政府谈判的筹码。但是我获得的指标太少，我也没有违反保护耕地面积 19 不减少的要求，这就涉及到一个讲理的问题，至于这个讲理中的“理”有没有，这是一个值得思考的问题。

高其才:刘校长要不要对大鹏老师的问题回应一下? 刘俊（中国农业经济法研究会副会长 西南政法大学副校长）: 地票制度虽然还存在很多争议和问题，但我还是觉得把政府指标下的一部分利益给远郊的农民，这是值得鼓励的，比其他地方还没有将指标下的利益分一部分给远郊农民而言，前进了一大步，我觉得可以从这个方面进一步研究。地票制度是一个多元的，涉及到很多深沉次的问题，张老师说了，首先地票是什么样的性质，指标不是一种权利，它是一种行政性的资源，但它的确蕴含了很多利益在里边，所以要解决一个问题，怎样搭建一个桥梁，由政府之手将土地资源利益集中起来以后，全部用于农村社会保障体系的建立，取代目前以土地作为农民保障的这个深沉核心问题。当然地票制度与“增减挂钩”是联系在一起的，没有“增减挂钩”也就没有地票制度，所以根本问题还是一个指标的问题。第二个问题，刚才严主任提到的，三农问题的定性，我个人认为中国应该首先搞清楚农业能够做什么，应该做什么，不能过多地要求它承载一些它不能做的社会功能。我们的国情就决定了，农民是不可能靠经营农业实现全面小康的，所以应该建立一个“以工哺农，以城带乡”的常态的真正有意义的资金体系。粮食安全的现实决定了中国的农业不可能完全引进市场机制，既然不能完全引入市场机制，那么对三农问题的定位就应该定在一个恰当的位置上去，不要期望它自己就能解决温饱问题，实现全面小康，它自己解决不了，必须依靠“以工哺农”的机制来解决。第三个问题，刚才罗教授提到的，户籍制度改革以后，农民转入城镇户口，农民的集体成员权肯定就随之消失。农民转为城镇户口之后，转入各个社区，当然，重庆市已经明确了我们的公租房政策是面向所有转户农民全部开放的，再加上住房保障等配套措施的跟进，农民进入相应社区就直接纳入城市社区的组织体系，配合相应的公共产品服务等渠道，户籍改革工作是这样进行的。第四个问题，我们必须看到土地的价值当中隐含了相当大的一部分利益是来自于土地资源，我们很纠结的一个问题“同地同权同价”。我们如果真的实行“同地同权同价”，那么结果可能是郊区的农民一夜之间成为“征地暴发户”“拆迁暴发户”。实行“同地同权同价”绝对不可能解决中国的三农问题，因为偏远地区的农民还是那么穷。严格实 20 行“同地同权同价”对于解决中国的三农问题、贫富悬殊问题一点作用也没有。要认清土地市场价值中有相当大一部分是资源利益，我们只能是把耕地在拍卖中得到的收益，通过立法，在“以工哺农”的理念下，让政府把这笔钱全部用于建立农村的社会保障体系，如果这样做，我想政府对征收集体土地不会再那么积极。谢谢大家。

大会总结发言

骆友生（中国农业经济法研究会会长）：

感谢各位学者、专家、的参与和发言。首先，我认为会议开得很成功、各方观点得到了充分展示。议题很好，着眼于怎样保护农村土地和农民利益。当前，农村土地问题是成为了国家和社会的热点问题。各地在农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩试点中出现了偏离集约和节约利用农村土地的目标，违背农民利益以地生财的现象。这次会议对这些问题进行关注无疑是很合适的。另外，这次年会提交的论文和大会发言质量都很高，言之有物。其次，我对2010年修订的《村民委员会组织法》第8条第2款内容发表下自己看法。我认为该条当中村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，应当按照《土地管理法》第8条第2款的规定进行。现实当中很可能出现异样的解读，将出现不能理顺村民委员会和村集体经济组织的关系，以及不利于农村的稳定和谐一系列不良后果，学者应当予以注意。再次感谢与会各位代表，谢谢大家！

第五篇：法制建设

《教师法》等法律知识宣传活动实施方案

为全面贯彻《教师法》、《教育法》、《未成年人保护法》、《预防未成年人犯罪法》落实，高标准、高质量实施义务教育，营造全社会重视教育、支持教育的良好氛围，根据省市有关精神，结合我校教育实际，制定本方案。

一、指导思想

通过扎实有效的学习宣传活动，提高全市广大师生和社会各界人士对义务教育地位与作用的认识,增强教师依法施教、实施素质教育的观念，增强广大学生家长或其他监护人及全社会支持教育、发展教育的观念，明确义务教育责任，充分调动其送子入学和保学受教的积极性。

二、宣传重点

1、大力宣传《义务教育法》。

新修订实施的《义务教育法》充分体现了时代性和创新性的结合，在保证适龄儿童依法接受义务教育、规范学校办学行为、全面实施素质教育、依法保障教育投入等方面都作了明确规定，具有很强的指导性和操作性。通过大张旗鼓地宣传学习，不断提高自身管理水平。

2、大力宣传《教师法》。

以教师职业道德规范为标准，立足于“学高为师、品正为范”的总体要求，坚持德育教育与教育改革和发展的实践相结合，本着“以德修己，以德育人”的原则，以达到铸师魂、修师德、树师表、练师能的目的，塑造自己为拥有学识魅力和人格魅力的教师。

3、大力宣传《未成年人保护法》、《预防未成年人犯罪法》。未成年人是祖国的未来和希望，切实营造全社会关爱和保护未成年人的浓厚氛围，增强少年儿童的自我保护意识和法制观念，营造了全社会关心和帮助弱势青少年的良好氛围，为他们的健康成长创造一个良好的外部环境。

四、活动时间

2017年3月10日——2017年3月30日

五、活动安排

（一）学习动员阶段（3月10日-4月15日）

1、成立领导小组，报送工作方案。

2、书写标语、出好义务教育的宣传专栏、黑板报。

3、通过“带法回家”、组织学生向家长和亲朋好友宣读《教师法》、《教育法》、《未成年人保护法》、《预防未成年人犯罪法》等法律知识，向广大家庭、父母和适龄少年、儿童宣传义务教育法。

（二）集中宣传、学习提高阶段（4月16日—10月20日）。

1、学校将通过教师会，组织教职员工认真学习，特别是《义务教育法》修订的重大意义及主要变更内容。教师在上课时，根据教学实际，有机地渗透教学《义务教育法》。

2、少先队要通过黑板报等普及《教师法》、《教育法》、《未成年人保护法》、《预防未成年人犯罪法》等法律知识。

3、学校要以主题班会、手抄报等形式，宣传、普及《教师法》、《教育法》、《未成年人保护法》、《预防未成年人犯罪法》等法律知识。

4、学校召开一次家长会，以家长会为契机，积极做好村民思想工作，形成合力，保证《教师法》、《教育法》、《未成年人保护法》、《预防未成年人犯罪法》的顺利贯彻与实施。

5、适时开展《教师法》、《教育法》、《未成年人保护法》、《预防未成年人犯罪法》等法律知识测试，提高《教师法》、《教育法》、《未成年人保护法》、《预防未成年人犯罪法》等法律的宣传教育实效。

（三）总结阶段（11月21日—12月30日）

1、认真检查我校义务教育的实施情况，梳理贯彻实施需要解决的问题，提出整改方案。

2、进行总结，上报有关材料。

六、活动要求：

1、学校要充分认识开展学习宣传活动的重要意义，认真学习本方案，周密组织，密切配合，确保此次学习宣传活动的顺利开展。

2、切实贯彻《教师法》、《教育法》、《未成年人保护法》、《预防未成年人犯罪法》等法律的落实，全面实施素质教育，落实义务教育阶段学生免交杂费的相关政策，加强师德师风建设，将《教师法》、《教育法》、《未成年人保护法》、《预防未成年人犯罪法》的各项规定真正落到实处。

3、要把《教师法》、《教育法》、《未成年人保护法》、《预防未成年人犯罪法》宣传活动与学校工作结合起来。要与提高义务教育管理水平相结合。学校要摸清学生底子，健全学生档案，建立有效的控辍机制，形成全员控辍的合力。切实加强教学管理和师德建设，全面实 施素质教育，多把注意力投入到学困生身上，帮助他们不断增强学习的信心，为其顺利完成学业做好各方面的工作。

2017年3月14日 2017年职工普法教育活动方案

为进一步加强青少年学生的法制教育，增强法制观念，预防和减少未成年人违法犯罪，推进我校青少年学生法制教育工作的科学化、制度化、规范化建设，根据教育部《关于加强青少年学生法制教育工作的若干意见》，按照汝州市教育局《关于进一步加强学校法制教育的工作方案》的工作布署，结合我校教育工作的实际，特制定本实施方案。

一、加强领导，完善制度

（一）建立一个机构

我校成立以校长为组长的深入开展学校法制教育工作领导小组，切实加强学校法制教育工作的全面领导和协调工作，立足于学校的实际情况，扎实开展学校法制教育工作。

组 长： 高帅领 副组长：赵凌燕 李会亚 成 员：各班班主任

（二）完善“两个制度” 1．师生的学法制度。根据市教育局关于开展12.4普法教育的要求，并结合每年下发的青少年学生学法计划内容，组织进行比较系统的相关法律法规的学习。

2．学法情况考评制度。学校每学期、每学年都要组织对师生学法用法的情况进行考评，对学生的学法守法情况要写入学生的操行评定内容；对教师的学法守法用法护法的考评应与考核和职称评定、评优评先等有机结合。

二、活动时间：

2017年3月下旬至4月下旬

三、主要措施

（一）开展“三个专题”教育活动

1．开展一次“青春自护”专题教育活动。未成年学生自护教育是维护未成年学生合法权益的重要手段，是未成年学生健康成长的必修课。提高未成年学生的自我保护意识，增强未成年学生的自我保护能力，增强未成年学生自觉运用法律武器和社会保护功能的自

觉性，是防止未成年学生遭受人身伤害最有效的途径。2．开展“一助一教育和矫治工作。针对个别未成年学生进入网吧、青少年沉溺网络游戏、不道德网络聊天等突出问题，开展”一助一“志愿者矫治和青少年同伴教育。

3．进一步加强师德教育和法制教育。

（二）做到”四个结合“ 1．法制教育与健康教育（2017社区春节活动方案范文700字3篇）要有机结合。”中小学健康教育内容包括五个领域：健康行为与生活方式、疾病预防、心理健康、生长发育与青春期保健、安 全应急与避险“。我校采取集中授课和专题授课的形式，纵深学生法律意识。

2．法制教育与”警校共建“活动相结合。我校主动邀请法制副校长张良平同志参与学校的日常管理，并召开了一次有法制副校长参加的学校法制教育工作联席会，规划学校法制教育工作，通过生动具体的案例讲解，使学生的法制意识和法制观念普遍得到增强。

3．法制教育与特殊学生教育转化工作相结合。2017法制教育活动方案2017法制教育活动方案。由于社会各方面因素的影响，犯罪现象有向低龄化发展的趋势。我校要继续实行”德育导师制“，大力倡导教师”爱心“教育，树立”转化一个学困生与培养一个优秀生同样光荣“的观念，并把这项工作作为评估教师教育教学工作、德育工作的重要依据。

4．法制教育与创建”平安学校“活动相结合。抓好法制宣传教育，预防和遏制师生违法犯罪，是”文明平安学校“创建活动的前提条件之一，我校要把师生的法制教育作为”平安学校“创建工作的重中之重，创新法制教育的形式和观念，进一步完善法制教育机制，不断增强法制宣传教育工作的针对性和有效性，努力提高法制宣传教育的成果，构建和谐、平安、文明的校园。

四、主要活动： 1、3月30日学校利用升旗仪式国旗下讲话对学生进行法制教育宣传。

要求学生遵守法律法规，遵守校纪校规，遵守中学生日常行为规范。珍爱自己，善待他人，做一名文明守纪的好学生。特别要进行交通安全法规教育，教育学生遵守交通规则。

2、黑板报宣传。

4月中旬，政教处负责出一期”法制教育“为主题的校

黑板报。各班负责班级黑板报，主题为”学法守法，珍爱生命“。4月18日，政教处负责检查评比。

3、主题班会。

各班利用周三班队活动时间，进行”学法守法，珍爱生命“、”心理健康教育“为主题的班会。班主任做好思想引导，并做好班会活动记录。

4、”法制在我身边“征文比赛。

各班学生对法律常识进行大讨论，联系身边事，谈谈遵法守法的重要性，进行”法制在我身边“征文比赛，文体形式不限，内容健康真实，精神积极向上。各班推荐1-3篇优秀作品，于4月21日前上交政教处，进行评比。2017年3月22日，东赵落中心小学开展职工普法教育活动，纸坊镇中心小领导也参加了此次会议。2017年3月25日，东赵落中心小学开展《宪法》、《反家庭暴力法》等法律的宣传教育活动。全体教师参加了此次会议。第八周国旗下讲话：

关爱他人，快乐自己

五二班 徐田田

大家好！今天，我国旗下的讲话的题目是《关爱他人，快乐自己》。有这样一个故事：一个小女孩经过一片草地时，看见一只蝴蝶被荆棘刺伤。小女孩小心翼翼地为它拔掉刺，让它飞向大自然。后来蝴蝶为了报恩化作一位仙女，对小女孩说：“请你许个愿吧！我将让它实现。”小女孩想了想说：“我希望快乐。”于是仙女弯下腰在她的耳边细语了一番就消失了。后来，这个小女孩果真快乐地度过了一生。透过这个故事，我们懂得了一个道理，那就是：关爱他人，才能快乐自己，并在关爱他人的过程中提升自己的生命价值。力所能及地帮助身边的每一个人。“赠人玫瑰，手有余香”，只有你慷慨地付出，才会有惊喜的收获。有时，成功就是我们不经意间付出的回报。

大家一定听说过“盲人提灯笼”吧？也许有人要取笑盲人：“你走夜路总提着一个明亮的灯笼，真是多此一举！”可盲人却欢天喜地说：“这个道理很简单，我提灯笼不是为自己照明，而是让别人容易看到我，不会误撞到我，这样就可以保护自己的安全，也等于帮助别人，这样别人快乐，我也快乐。”是啊，我们生活在这大千世界中，对别人的关爱就像一个接力棒，我们传递给别人，别人传递给另外一个人，这样快乐就会传递到更多人那里，彼此相连，互相关爱。在这个大集体中，我们都喜欢关爱他人的感觉，更喜欢被关爱的感觉。同 11 学身体不舒服，给他递杯热水，亲切地问候几声；同桌忘记带橡皮，悄悄地递上一块；同学学习有困难，主动给他分析、讲解......关爱帮助他人就是理解别人；关爱帮助他人就是心中装着别人；关爱帮助他人就是在别人快乐的同时，把快乐带给自己。

我们生活在同一片蓝天下，就应该快乐在同一个地球上。关爱他人，关注多姿生活，关爱多彩生命。同学们，让我们行动起来，成为一个自己快乐，也能够给别人带来快乐的人吧！

我的演讲完毕，谢谢大家！

2017年3月22日

2016法制教育活动方案

一、活动目的：

以”三个代表“的重要思想为指导，贯彻落实上级文件精神，全面推进我校普法、学法、守法工作的深入开展，切实加强青少年法制教育力度，促进青少年健康成长，培养和造就社会主义的”四有“新人。

二、教育内容：

此次青少年法制教育宣传月的主要宣传内容是、《未成年人保护法》、《预防未成年人犯罪法》、《教育法》、《义务教育法》、交通法规等有关法律法规。

三、活动时间：

2017年5月至2017年6月

四、邀请嘉宾：

律师谢捷女士、法庭庭长或警察，电视台珠江频道倪卓宏主任、电视台《五年级插班生》主持人彭sir、电视台新闻组记者、电视台专栏摄制组，区教育局局长，区少先队中辅导员李群英及各校德育行政和大队辅导员。

五、参加人员：全体师生、家长委员会成员以及部分家长（每班邀请十位家长参加活动，其中邀请部分家长进行”法律对对碰"讨论、以及法律插班生和少年法庭活动）。工作分工：

1、邀请嘉宾及签约合同——学校领导负责

2、邀请家长——大队部及各班班主任负责

3、讨论与修改活动方案——谢捷律师、珠江频道倪卓宏主任及摄

制组、学校领导、大队部

4、法律对对碰——讨论案例：谢捷律师 ——彩排：珠江频道摄制组、大队部

5、少年法庭——剧本：谢捷律师及珠江频道摄制组 ——主持人：谢捷律师 ——彩排：大队部

6、法律插班生——案例或题目（谢捷律师）——主持人：彭sir ——组织与排练：大队部 活动程序：

一、签约仪式

1、李校长与学校法律顾问谢捷女士进行签约。

2、颁发聘书聘请学校法律顾问谢捷女士。

二、法律对对碰

1、主要对象：

一、二年级，2、主题——在家做个好孩子，3、时间：15分钟【2017年职工普法教育活动方案】 初定形式：邀请一二年级各级2名学生代表及家长代表为亲子组，老师代表4名为教师组，教育局领导、律师、及德育科长、校长为专家组；针对以一二年级学生心理特点设计的案例进行不同观点交流。

三、少年法庭

1、主要对象：五六年级。

2、主题：在社会做个好公民。

3、时间：20分钟

初定形式：四五年级学生代表扮演法庭工作人员，家长扮演被告人与原告，进行模拟法庭演示案例。

四、法律插班生（三四年级——在校做个好学生）

1、主要对象：三四年级。

2、主题：在社会做个好公民。

3、时间：20分钟

初定形式：请李辉亚主持，家长与学生反串角色进行问题竞答。

五、宣布活动结束

2017年5月8日，五年级一班开展法制教育活动 全校师生参加法制宣传教育讲座 2017年5月22日，邀请汝州市刑警队职工给学生开展法制教育活动，活动现场，学生们听得很认真。校园法制板报 东赵落中心小学依法制校工作制度

为加强学校民主法制建设，推动学校管理工作走上法制化轨道，规范办学行为，营造良好的学校教育法制环境，促进学校各项工作健康有序地开展，维护学校及师生的合法权益，促进教育事业的稳步发展，使我校的教育教学工作再上新台阶，特制定学校依法治校工作制度。

1、成立以校长为组长的依法治校工作领导小组，负责依法治校工作的具体实施和安排。

2、实行依法治校工作例会制度，每学期集中研究一次依法治校的开展情况，布置依法治校的有关具体工作。

3、坚持依法办学，自觉遵守法律、法规，逐步完善校内各项规章制度。在教学上，应按《教师法》、《教师资格条例》、及教育部有关教学方面的计划和规定去执行，引导监督教师全面贯彻课程标准的要求，制定教学计划，完成教学任务，做到遵章守纪，依法从教。

4、加强民主治校，完善教代会、校务公开等制度，调动教职工民主参与、民主管理学校的积极性，保证教职工对学校重大事项决策的知情权和民主参与权。

5、坚持开放办校，充分发挥家长、社区等在学校管理中的积极作用，广开言路，定期听取他们对学校工作的意见和建议，促进学校各项工作的开展。

6、认真贯彻国家和上级教育行政部门普法规划，制定具体普法计划，多渠道、多形式地向师生宣传国家法律、法规，增强师生的守法、护法意识，每学期开展不少于两次法制教育宣传活动。、在管理方面，应贯彻执行《教师法》及《义务教育法》、《治安管理处罚条例》、《未成年人保护法》，采取积极措施，保护教师和学生的合法权益，杜绝随意侵害师生权益的现象，建立并实行校内申诉制度。

8、在后勤方面，应依法履行对学校育人工作的支持职责，提供充分、有效、适当的物资和服务。坚持收支两条线制度，保证学校有限的经费都用在刀刃上，为学校办实事、好事。贯彻执行《食品卫生法》、《学校卫生工作条例》等，严禁乱收费。

9、把依法治校的有关工作内化为学校的各项规章制度，制成各种工作责任目标来落实。

10、建立依法治校的管理体制，实行任务分解，按期检查落实，将依法治校工作真正落到实处。

11、对在学校依法治校工作中成绩突出的个人可按规定给予一定的物质或精神奖。