关于我县乡镇政权运转状况的调查报告

第一篇：关于我县乡镇政权运转状况的调查报告

关于我县乡镇政权运转状况的调查

在深入全县14个乡镇，通过调查统计、走访群众、干部等形式，就我县基层政权运转情况，主要是运转过程中存在的困难和问题进行了深入调查。

一、乡镇政权建设现状[xiexiebang.com文章-http://www.xiexiebang.com/找

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我县现有乡镇14个，其中建制乡6个，建制镇8个。全县共有人口38万，其中3万人以上的乡镇有5个（xx镇、xx镇、xx镇、xx镇、xx镇），2万人以上、3万人以下的乡镇有5个（xx、xx、xx、xx、xx），人中不足2万人的乡镇有4个（xx、xx、xx、xx）。全县耕地面积168万亩，其中耕地面积15万亩以上的乡镇1个（xx），耕地面积在10-15万亩以上的乡镇9个，耕地面积在10万亩以下的乡镇4个（xx、xx、xx、xx）。

乡镇机关统一设置乡镇党委、人大主席团、政府、纪律检查委员会、武装部。乡镇政府普遍设置了农综站、水管站，城建办、文体广电站、计生服务站、乡企办、综治办等七个事业单位，此外，还有受乡镇政府和县级有关部门双重邻导，以县级有关部门管理为主的乡针财政所、土地管理所、经管站、养老代工办站、劳动保障事务所、司法所和教育组等机构。

二、乡镇政权建设存在的问题

从这次调查的情况来看，乡镇对于推动农村经济的发展和社会的进步发挥了重要的作用。但随着我国农村经济、政治改革的进一步深化及社会主义市场经济体制的确立，现行的乡镇政权体制与当前农村的政治、经济发展形势不相适应的矛盾也日益突出。主要表现在：

1、法律所赋予乡镇政府的职能与现实中乡镇政府职责事实上的异化的矛盾日益突出。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》赋予了乡、镇人民政府七项职权。但是现实中，乡镇政府所作的主要工作却是七项职权的最后一项“办理上级人民政府交办的其他事项”，如收税、修路、办教育、维护社会治安、调解民间纠纷、计划生育等本应由各主管部门负责完成的工作。乡镇政府成为实际上的县级政府或县级部门派出机构，每天疲于应付上级各种检查、达标验收，代替上级部门完成各种任务，无暇履行自己的职责。

2、乡镇政府职能弱化与管理辖区经济和社会事物之间的矛盾日益突出。乡镇机构问题的实质是县级职能部门设在乡镇的“七站八所“之间的”管理“体系不顺的问题。除了隶属乡镇管理的”四站三办“外，经过历次机构改革，一些有收费或有管理执法职能的站所管理权限上划，归县级有关部门直接管理，如财政、工商、税务、公安、司法、土地、水电、信用社、交通等站所，乡镇政府对其缺乏约束，这在相当程度上瓜分和直接了乡镇政府的大部分权能，同时，又与乡镇政府形成了争夺乡村资源特别是财税资源的矛盾，使乡镇政府成为“不完全政府”，职能大大弱化，无法有效领导和管辖区内的政治、经济、教育、科学、文化和社会等各项事业。另一方面，乡镇政府的责任却变得越来越大。县政府及县直部门安排工作时，都把乡镇政府作为第一责任人，要把“一把手”负总责，分管领导负直接责任。如煤炭安全工作，许可证由煤炭局审批，安全生产由安检局管理，雷管炸药由公安局统管，乡镇政府既无权参与管理、收费，又无权检查安全，事故发生后，上级部门却要按属地管理原则，要求乡镇政府负责任。

3、乡镇机构设置过多，事业站所设置不科学与建立精干高效务实政府矛盾日益突出。我县乡镇普遍设置了党委、人大、政府、纪检、人武等机构，每个机构都有一套领导班子。上级下达的乡镇行政编制352名，除去乡镇压财政所编制76名，乡镇机关实际使用的行政编制276名，而公领导就占去了176名，过多的领导必然导致一般工作人员的不足，进而导致乡镇压机关人员的严重超编。此外，每个乡镇有各类站、所、办、组总数达10多个，这些机构总体上规模过小，服务单一，形不成较强的服务合力，无法产生规模效益。据统计，全县14个乡镇核定干部编制813人实有1070人，超编257人，造成了因人设岗、机构重叠、人浮于事、效能低下，制约了乡镇职能的发挥。

4、乡镇财政亏发育需要大力发展社会事业之间的矛盾日益突出。农村实行“两减免”，势必导致乡村财政收支锐减，使乡村财政面临着严重的收支缺口和债务压力，并将长期化。据不完全统计，全乡乡镇负债少的300余万元，多的仅村级债务就达1400多万元。这些债务的形成，30以上是修路、建校或发展乡镇企业形成的，其余主要是维持机关日常运转形成的。目前，一个小乡镇维持日常运转每年最少需20万元，而乡镇财政来源仅限于上级转移支付资金，大的乡镇每年十五六万元，小的乡镇八九万元，有限的转移支付资金尚难维持机关日常运转，发展社会事业更显得力不从心。

5、村级基

层组织薄弱与村民自治的矛盾日益突出。一是村级班子年龄老化、文化偏低，调查显示，全县266个行政村，主要干部（包括村支部书记、副书记、村会主任）509人，其中30岁以下仅2人，占0.4，50岁以上204人，占40.1，30岁至50岁303人，占59.5，平均年龄在45岁以上，北部几个乡镇仍然有60岁以上干部在岗。中专文化57人，占11.2，高中文化163人，占32.1，初中及以下文化289人占56.7。二是村两委班子配合不力，甚和党员队伍出现断层。另一方面，又在能力素质、思想观念、工作方法等方面存在种种不适应，制约了村与经济的发展和农民收入的提高。

6、乡镇干部条件艰苦、生活单调、待遇低下与各级要求乡镇干部无私奉献的矛盾日益突出。（1）宿办合一条件差，常常几个人挤住一孔六七十年代修建的窑洞。（2）各项待遇无法落实。下乡补助少甚或没有，降温费、取暖费、公费医疗、年终奖金更无从谈起。政治待遇低，有些乡镇干部在乡镇一呆就是数十年，直至退休还事个普通科员。（3）经济负担重。存在私车、私话公用的问题，每名乡镇干部每年仅交通费、通讯费就得“公用私贴”1000多元;子女进城上学难，每学期比城里干部子女要多交300-800元的外学区费。（4）乡镇生活单调、枯燥，基本没有什么文化娱乐活动。严重挫伤了乡镇干部工作的积极性。

三、对策和建议

1、进一步明确乡镇政府职能，合理调整乡镇内设机构，理顺乡镇政府与“七站八所”的关系。首先要明确乡镇政府职能。要加强社会管理、统筹规划、政策指导、组织协调、提供服务和监督职能，减少对经济事务直接管理和行政干预，把工作的重心转移到加强依法行政、社会管理、提供公共服务、发展公益事业和解决农民关心的热难点问题上来。其次要合理调整乡镇内部机构设置。按照“精简、统一、效能”的原则，采取“撤、病”的办法合理设置机构。第三要理顺乡镇政府与“七站八所”的关系。把有利于提高乡镇政权的执政能力加强乡镇政权建设、有利于促进农村经济社会发展、有利于增加农民收入的机构，重新下方，由乡镇直接领导、统一管理。对“双重”管理的单位，其负责人的任免必须征求乡党委的意见，其工作由乡镇监督，考核必须有乡镇参加。第四要处理乡镇政府与各种经济组织的关系。积极引导农民成立行业协会、专业合作社等组织，让龙头企业、产业大户、协会组织担当经济活动和行为的主角，使乡镇政府这些经济组织中有序推出。第五，要改革目标责任考评办法。充分考虑乡镇承受能力，合理设置考核目标，突出对主要指标、重点工作的考核。

2、加快小城镇建设步伐，合理调整乡村布局，适当撤并乡镇、村组。要继续并乡建镇，减少行政村数量，撤销村民小组设置，减少乡村干部数量，减轻乡村财政压力，促进资源重组，推动龙头企业、协会组织发展。

3、深化干部人事制度改革，完善干部管理制度，解决好人员分流工作。首先要妥善安排分流人员。合理确定乡镇干部编制数，严格编制管理，把住干部“入口”，确保乡镇干部5年内不再增加。精简乡镇领导干部职数，推行乡镇党政班子成员交叉任职。探索并制定有利于干部、职工分流，从事第二职业的配套政策，鼓励干部职工在自己的专长岗位上发挥聪明才智。其次，要改革干部管理制度，推行乡镇干部合理流动。建立健全乡镇干部交流制度，对乡镇干部任免年限、工作时限和交流的条件、去向、程序、纪律等作出明确规定，促进乡镇干部作风转变。第三，要加大干部人事制度改革力度。借鉴外地先进经验，公开选拔乡镇领导干部，促进优秀年轻干部脱颖而出。健全干部辞职、辞退制度，畅通干部“出口”。

4、大力开展教育培训活动，完善乡镇民主管理制度，切实加强乡镇领导班子和干部队伍建设。一是要大力开展乡镇干部教育培训活动。要创造条件，提高乡镇干部的培训档次，有侧重的对乡镇干部进行短期、长期培训，积极组织贫困乡镇干部到发达地区学习、考察或挂职锻炼。二是要加强民主管理制度建设，改进乡镇领导干部的执政方式。要建立健全乡镇党委议事规则和决策程序，坚持定期召开乡镇党代会、人代会、党员大会制度，认真执行党员议事和人民代表议事制度。要坚持乡镇政务公开制度，推行定期由群众民主评议党员、评议干部制度，不断完善乡镇内部管理制，形成“有章理事“制度。三是建立财政支持机制。各级财政预算要安排一定资金支持财政建设，逐步改善乡镇的办公、食宿条件；要对乡村两级帐务进行认真清理，制定统一的偿还措施，落实偿还资金。

5、扎实开展党建主题活动，配好建强村“两委”班子，改进和加强农村基层组织建设。继续扎实开展“三培养一帮带”主题党建活动，加强村级后备干部队伍建设。实行村党支部书记与村委主任“一肩挑”，或者村委主任担任村党支部副书记或支部委员，把加强党的领导与“村民自治”有机结合起来。认真执行村党支部定期换届制度。试行乡镇干部兼任村党支部书记，探索一条消化乡镇干部严重超编，提高改村党支部书记整体素质和工作能力，促进村与经济快速发展的新路子。

第二篇：关于我县乡镇政权运转状况的调查报告

关于我县乡镇政权运转状况的调查

报告

关于我县乡镇政权运转状况的调查报告

关于我县乡镇政权运转状况的调查

在深入全县14个乡镇，通过调查统计、走访群众、干部等形式，就我县基层政权运转情况，主要是运转过程中存在的困难和问题进行了深入调查。

一、乡镇政权建设现状[那一世范文网.文章-http://.找范文,到那一世范文网.] 我县现有乡镇14个，其中建制乡6个，建制镇8个。全县共有人口38万，其中3万人以上的乡镇有5个，2万人以上、3万人以下的乡镇有5个，人中不足2万人的乡镇有4个。全县耕地面积168

万亩，其中耕地面积15万亩以上的乡镇1个，耕地面积在10-15万亩以上的乡镇9个，耕地面积在10万亩以下的乡镇4个。

乡镇机关统一设置乡镇党委、人大主席团、政府、纪律检查委员会、武装部。乡镇政府普遍设置了农综站、水管站，城建办、文体广电站、计生服务站、乡企办、综治办等七个事业单位，此外，还有受乡镇政府和县级有关部门双重邻导，以县级有关部门管理为主的乡针财政所、土地管理所、经管站、养老代工办站、劳动保障事务所、司法所和教育组等机构。

二、乡镇政权建设存在的问题 从这次调查的情况来看，乡镇对于推动农村经济的发展和社会的进步发挥了重要的作用。但随着我国农村经济、政治改革的进一步深化及社会主义市场经济体制的确立，现行的乡镇政权体制与当前农村的政治、经济发展形势不相适应的矛盾也日益突出。主要表现在：

1、法律所赋予乡镇政府的职能与现实中乡镇政府职责事实上的异化的矛盾日益突出。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》赋予了乡、镇人民政府七项职权。但是现实中，乡镇政府所作的主要工作却是七项职权的最后一项“办理上级人民政府交办的其他事项”，如收税、修路、办教育、维护社会治安、调解民间纠纷、计划生育等本应由各主管部门负责完成的工作。乡镇政府成为实际上的县级政府或县级部门派出机构，每天疲于应付上级各种检查、达标验收，代替上级部门完成各种任务，无暇履行自己的职责。

2、乡镇政府职能弱化与管理辖区经济和社会事物之间的矛盾日益突出。乡镇机构问题的实质是县级职能部门设在乡镇的“七站八所“之间的”管理“体系不顺的问题。除了隶属乡镇管理的”四站三办“外，经过历次机构改革，一些有收费或有管理执法职能的站所管理权限上划，归县级有关部门直接管理，如财政、工

商、税务、公安、司法、土地、水电、信用社、交通等站所，乡镇政府对其缺乏约束，这在相当程度上瓜分和直接了乡镇政府的大部分权能，同时，又与乡镇政府形成了争夺乡村资源特别是财税资源的矛盾，使乡镇政府成为“不完全政府”，职能大大弱化，无法有效领导和管辖区内的政治、经济、教育、科学、文化和社会等各项事业。另一方面，乡镇政府的责任却变得越来越大。县政府及县直部门安排工作时，都把乡镇政府作为第一责任人，要把“一把手”负总责，分管领导负直接责任。如煤炭安全工作，许可证由煤炭局审批，安全生产由安检局管理，雷管炸药由公安局统管，乡镇政府既无权参与管理、收费，又无权检查安全，事故发生后，上级部门却要按属地管理原则，要求乡镇政府负责任。

3、乡镇机构设置过多，事业站所设置不科学与建立精干高效务实政府矛盾日益突出。我县乡镇普遍设置了党委、人大、政府、纪检、人武等机构，每个机

构都有一套领导班子。上级下达的乡镇行政编制352名，除去乡镇压财政所编制76名，乡镇机关实际使用的行政编制276名，而公领导就占去了176名，过多的领导必然导致一般工作人员的不足，进而导致乡镇压机关人员的严重超编。此外，每个乡镇有各类站、所、办、组总数达10多个，这些机构总体上规模过小，服务单一，形不成较强的服务合力，无法产生规模效益。据统计，全县14个乡镇核定干部编制813人实有1070人，超编257人，造成了因人设岗、机构重叠、人浮于事、效能低下，制约了乡镇职能的发挥。

4、乡镇财政亏发育需要大力发展社会事业之间的矛盾日益突出。农村实行“两减免”，势必导致乡村财政收支锐减，使乡村财政面临着严重的收支缺口和债务压力，并将长期化。据不完全统计，全乡乡镇负债少的300余万元，多的仅村级债务就达1400多万元。这些债务的形成，30%以上是修路、建校或发展乡镇

企业形成的，其余主要是维持机关日常运转形成的。目前，一个小乡镇维持日常运转每年最少需20万元，而乡镇财政来源仅限于上级转移支付资金，大的乡镇每年十五六万元，小的乡镇八九万元，有限的转移支付资金尚难维持机关日常运转，发展社会事业更显得力不从心。

5、村级基层组织薄弱与村民自治的矛盾日益突出。一是村级班子年龄老化、文化偏低，调查显示，全县266个行政村，主要干部509人，其中30岁以下仅2人，占%，50岁以上204人，占%，30岁至50岁303人，占%，平均年龄在45岁以上，北部几个乡镇仍然有60岁以上干部在岗。中专文化57人，占%，高中文化163人，占%，初中及以下文化289人占%。二是村两委班子配合不力，甚和党员队伍出现断层。另一方面，又在能力素质、思想观念、工作方法等方面存在种种不适应，制约了村与经济的发展和农民收入的提高。

6、乡镇干部条件艰苦、生活单调、待

遇低下与各级要求乡镇干部无私奉献的矛盾日益突出。宿办合一条件差，常常几个人挤住一孔六七十年代修建的窑洞。各项待遇无法落实。下乡补助少甚或没有，降温费、取暖费、公费医疗、年终奖金更无从谈起。政治待遇低，有些乡镇干部在乡镇一呆就是数十年，直至退休还事个普通科员。经济负担重。存在私车、私话公用的问题，每名乡镇干部每年仅交通费、通讯费就得“公用私贴”1000多元;子女进城上学难，每学期比城里干部子女要多交300-800元的外学区费。乡镇生活单调、枯燥，基本没有什么文化娱乐活动。严重挫伤了乡镇干部工作的积极性。

三、对策和建议

1、进一步明确乡镇政府职能，合理调整乡镇内设机构，理顺乡镇政府与“七站八所”的关系。首先要明确乡镇政府职能。要加强社会管理、统筹规划、政策指导、组织协调、提供服务和监督职能，减少对经济事务直接管理和行政干预，把工作的重心转移到加强依法行政、社会管理、提供公共服务、发展公益事业和解决农民关心的热难点问题上来。其次要合理调整乡镇内部机构设置。按照“精简、统一、效能”的原则，采取“撤、病”的办法合理设置机构。第三要理顺乡镇政府与“七站八所”的关系。把有利于提高乡镇政权的执政能力加强乡镇政权建设、有利于促进农村经济社会发展、有利于增加农民收入的机构，重新下方，由乡镇直接领导、统一管理。对“双重”管理的单位，其负责人的任免必须征求乡党委的意见，其工作由乡镇监督，考核必须有乡镇参加。第四要处理乡镇政府与各种经济组织的关系。积极引导农民成立行业协会、专业合作社等组织，让龙头企业、产业大户、协会组织担当经济活动和行为的主角，使乡镇政府这些经济组织中有序推出。第五，要改革目标责任考评办法。充分考虑乡镇承受能力，合理设置考核目标，突出对主要指标、重点工作的考核。

2、加快小城镇建设步伐，合理调整乡村布局，适当撤并乡镇、村组。要继续并乡建镇，减少行政村数量，撤销村民小组设置，减少乡村干部数量，减轻乡村财政压力，促进资源重组，推动龙头企业、协会组织发展。

3、深化干部人事制度改革，完善干部管理制度，解决好人员分流工作。首先要妥善安排分流人员。合理确定乡镇干部编制数，严格编制管理，把住干部“入口”，确保乡镇干部5年内不再增加。精简乡镇领导干部职数，推行乡镇党政班子成员交叉任职。探索并制定有利于干部、职工分流，从事第二职业的配套政策，鼓励干部职工在自己的专长岗位上发挥聪明才智。其次，要改革干部管理制度，推行乡镇干部合理流动。建立健全乡镇干部交流制度，对乡镇干部任免年限、工作时限和交流的条件、去向、程序、纪律等作出明确规定，促进乡镇干部作风转变。第三，要加大干部人事制度改革力度。借鉴外地先进经验，公

开选拔乡镇领导干部，促进优秀年轻干部脱颖而出。健全干部辞职、辞退制度，畅通干部“出口”。

4、大力开展教育培训活动，完善乡镇民主管理制度，切实加强乡镇领导班子和干部队伍建设。一是要大力开展乡镇干部教育培训活动。要创造条件，提高乡镇干部的培训档次，有侧重的对乡镇干部进行短期、长期培训，积极组织贫困乡镇干部到发达地区学习、考察或挂职锻炼。二是要加强民主管理制度建设，改进乡镇领导干部的执政方式。要建立健全乡镇党委议事规则和决策程序，坚持定期召开乡镇党代会、人代会、党员大会制度，认真执行党员议事和人民代表议事制度。要坚持乡镇政务公开制度，推行定期由群众民主评议党员、评议干部制度，不断完善乡镇内部管理制，形成“有章理事“制度。三是建立财政支持机制。各级财政预算要安排一定资金支持财政建设，逐步改善乡镇的办公、食宿条件；要对乡村两级帐务进行认真清

理，制定统一的偿还措施，落实偿还资金。

5、扎实开展党建主题活动，配好建强村“两委”班子，改进和加强农村基层组织建设。继续扎实开展“三培养一帮带”主题党建活动，加强村级后备干部队伍建设。实行村党支部书记与村委主任“一肩挑”，或者村委主任担任村党支部副书记或支部委员，把加强党的领导与“村民自治”有机结合起来。认真执行村党支部定期换届制度。试行乡镇干部兼任村党支部书记，探索一条消化乡镇干部严重超编，提高改村党支部书记整体素质和工作能力，促进村与经济快速发展的新路子。

第三篇：乡镇政权组织改革与运转保障调研报告

根据+税改办的安排，7月12日-7月17日，由区编办、民政、财政、农经等税费改革领导小组成员单位组成的专题调研组，重点对我区+个乡镇、+个村税费改革后的政权组织改革与运转保障，乡村债务化解及农村税费的尾欠处理的情况进行调研，并对其它乡镇的情况做了面上的了解。此次调研，编办主要涉及乡镇党政机构改革与运行情况调研。主要了解乡镇机构改革后，乡镇机构设置、职能配置是否合理，乡镇编制调剂是否符合要求，所定职能是否履行到位，运行情况是否协调，职能转变的目标是否实现，通过调研，找准存在问题，拟定改进意见，以巩固机构改革成果。

一、乡镇政权组织的现状

乡镇政权从初建到体制改革，通过理顺关系，分清职责，进一步完善了乡镇政权体制，基层政权建设不断加强。乡镇人民政府也从计划经济时的领导型，责任制时的收缴型，转变为现时实施的服务型，经过这三大转变,乡镇政权更加稳固。

（一）机构设置合理、组织建设配套完善。目前我区乡镇都有健全的党委领导班子和健全的政府领导班子，两个班子都有完善的议事制度和权利使用条约。从干部配套来看，乡镇一级基本上做到有职就有人。从机构设置来看，乡镇机构健全，职位明确，分工合理，已形成较良好的制度和规范。

在机构设置上，各乡镇街道办事处均能按照切实转变乡镇政府职能、努力建立服务型政府和法治政府的要求，对乡镇内设机构实行综合设置。党政机构均设置党政综合办公室（社会治安综合治理办公室）、经济发展办公室（安全生产监督管理站）、社会事务办公室（人口和计划生育办公室、科学技术办公室）。按照合理区分公益性和经营性职能的基础上实行分类管理的要求，整合乡镇事业站所，事业机构均设置社会事务服务中心、农业（经济技术）服务中心（农村新型合作医疗管理办公室、劳动和社会保障所）、文化（广播）服务中心、村镇（社区）服务中心、畜牧兽医站、（党工委）党校，简称“三办一校一站四中心”，在++、++两个乡设海事所，++、++两个办事处设计划财政管理所，“三办”为内设机构，“一校一站四中心”为全额拨款的事业单位，海事所为行使行政职能的事业单位。

在干部配套上，全区18个乡镇办事处，2005年乡镇工作人员（包括行政、工勤、事业人员）++人，比2004年减少48人，平均每个乡镇54人，其中：行政++人，工勤++人，事业++人。通过推行全员竞争上岗，提倡一人多岗，基本做到了有职就有人。

（二）乡镇机构改革稳步推进、效果良好。乡镇机构改革前，机构臃肿，人浮于事的现象比较突出，经过乡镇精简机构和人员，基层政权职能进一步发挥，活力显现，取得阶段性成果。一是2002年的乡镇机构改革。行政编制由++名减为++名，精简10%，实有人员由++人减为++人，精简7%；事业编制由++名减为++名，精简20%，上划整合后乡镇事业机构由14个减为4个，精简71%。通过精简机构和人员编制，调整和规范机构设置，基本实现政企分开，优化人员结构，提高工作效率的目标。二是2005年末，结合中央、省、市农村税费改革试点工作会议精神，配合农村税费改革深化乡镇机构改革而进行的乡镇机构改革，通过明确定位乡镇政府职能，合理设置乡镇党政机构，精简整合事业单位，规范乡镇人员编制管理等，进一步理顺了区乡关系，实现了政事分开，转变了乡镇政府职能。三是结合税改试点工作而实施的乡镇行政区划调整。撤销++镇（设立++街道办事处、++街道办事处）、++乡、++乡、++乡后全区乡镇和街道办事处由20个减为18个，精简10%。通过撤并乡镇，减少乡镇数量，全区的乡镇区划更趋合理、科学，党的基层组织更加巩固，党的核心作用进一步加强。

（三）核心地位稳固，机构运转正常。从核拨经费看，税改前，在职及离退休人员经费由财政负担，公用经费按照统一标准核定到各乡镇（公务费每人每年1,000元，车辆费核定每乡镇2辆车、每车每年10,000元，会议费每乡镇每年15,000－20,000元）机构能够正常运转。税改后，在职及离退休人员经费仍由财政负担，公务费每人每年1,000元，车辆费核定每乡镇2辆车、每车每年10,000元，会议费每乡镇每年20,000元，机构基本能正常运转。从党的核心作用来看，目前我区乡镇政府的主要领导都能够带领一班人，积极应对由于税费改革而带来的新形势、新变化，积极推动由指令型向指导型的转化，努力提高服务意识。调查发现，党在农村的执政地位是稳固的，也是坚强的，党组织的战斗堡垒和党员的先锋模范作用发挥较好，乡镇组织运转基本正常，法制化、制度化正深入人心，公民道德教育作用明显。乡镇秩序井然，绝大多数乡镇既有短期发展目标，又有长远规划，有农村经济发展思路，也有财政增收路子，多数干部服务态度，工作热情，办事能力都有了大的转变，门难进，脸难看的现象少了，“中央一号文件”精神和退耕还林、粮食直补等惠农政策都能不折不扣地贯彻落实到位。

（四）乡镇政府职能得到转变，工作由指令型向指导型转化已经成为乡镇领导干部的共识。税改前，乡镇政府的主要工作就是“管春种、管秋收，要统筹、要提留，催还贷、催公粮、催税收”。随着税费改革的实施，乡镇政府失去了以往的工作重心，原有的工作思路、方法、手段已经不再适应新形势的需要，其政府职能也发生了相应转变，由指令型向指导型转变已成为乡镇政府必然的选择。目前乡镇干部已明显感受到这种变化，绝大多数乡镇领导对乡镇政府工作由指令型向指导型转化有了共同的认识，并开始实施这种转化。

（五）税费改革后农村安定有序，干群关系密切。过去农民负担过重，搭车收费现象普遍，农民不自愿，有怨言。征收农业税，由镇村干部挨门逐户催缴，方法简单，造成干群关系紧张。停征农业税后，农民不但不再缴纳皇粮国税，而且还能得到退耕还林、粮食直补等补贴，群众消除了抵触情绪，农村工作紧张局面得到缓解，基层党群、干群关系进一步改善。乡镇干部也把主要工作精力放在了抓项目、谋发展上，乡村经济得到稳步发展。

二、乡镇政权改革及运转中存在的主要问题

（一）债务是乡镇政权运转面临的首要问题

债务是目前乡镇政权建设难解的一个结。乡镇债务问题越来越成为社会普遍关注的问题，繁重的债务不仅影响了农村基层政权的正常运转和农村社会的稳定，而且也损害了党群干群关系。自税改以来，乡镇政府债务逐年增长，债务资金主要是用于基础设施建设费用，如农田水利、乡村公路、中小学校建设等的工程款，以及用于保障机构运转、改善办公条件等的费用，如职工的医疗费、差旅费、拖欠单位的电话费、汽车燃料修理费、接待费等方面。大量的债务已对乡镇政权建设造成严重影响。一是还贷分散乡镇财力，使得乡镇无力发展经济，形成恶性循环。二是影响乡镇主要领导精力。有的乡镇主要领导经常是被债务纠缠，忙于“拆东墙补西墙”，得过且过。三是形成不稳定因素。债务中有相当部分是乡镇、村、社干部过去为完成税收任务、“三提五统”借贷垫款形成的，甚至有些是乡镇为搞建设以干部名义向信用社等金融部门贷的款。

（二）事权大于职权是乡镇政权建设需要解决的重大问题

乡镇作为一级地方党委政府，对本地经济社会事业的发展负有不可推卸的职责，理所当然地也应赋予相应管理权限。然而如今的乡镇党委、政府是权力有限，责任无限。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定，乡镇政府具有下列职能：（1）执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，发布决定和命令；（2）执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作；（3）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；（4）保障农村集体经济组织应有的自主权；（5）保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯；（6）保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利；（7）办理上级人民政府交办的其它事项。现实中，乡镇政府所主要做的工作大部分是 “办理上级人民政府交办的其它事项”，诸如税务、公安、国土、交通、林业、教育、卫生等部门的事，如代表交通部门修路、代表教育部门举办教育等；而且这些工作还直接与乡镇主要领导的考核挂钩。实际上这些部门在乡镇的工作机构已经被上级政府部门直接管理或设置为派出机构，人财物和业务管理权都分属上级政府部门。有利的事和权，被它们越抓越紧。这就造成乡镇政府责任越来越大，权利越来越小。设在乡镇的大多数部门都相对独立，长期以听上级部门的为主，听乡镇党委政府的为辅，对乡镇党委、政府落实上级党委政府制定的政策、工作措施，持消极态度，有的轻则推诿抵触，重则出难题设障碍，由此造成乡镇一些全局性工作，特殊性工作落实难。

（三）财源受限，财力明显减少，机构运转出现困难

乡镇是一级政权机关，理应有一定的财力。但从目前的情况看，不少乡镇无财权可言。一是自主的财力缺乏，自税收财政体制改革以来，乡镇辖区内的税费收缴都直接收归职能部门，加之全免农业税政策的出台，乡镇自主财力无从谈起。二是自有的财源被划走。中央、国务院和县区以上党委政府为发展农村经济社会事业，出台了不少优惠扶持政策，但落实政策的主动权不在地方党委政府，而在条条管辖下的部门。导致不少乡镇财政机构运转困难。乡镇办公费、接侍费、报刊费、各种培训费、训练费有增无减，凡此种种，一般乡镇一年开支需8—10万元。乡镇负债象滚雪球似的越累越多，少则几十万、多几百上千万，面对巨大的债务包袱，乡镇财力又减少，偿还债务的能力逐渐削弱，久拖不决的债务包袱不仅会成为制约乡镇经济发展的障碍，而且将成为不稳定的导火绳。

在瓦房乡就出现乡村干部用工资垫支、差欠来维持机构运转的问题。2005年该乡上级财政拨付资金除用于乡镇人员工资及村组(含村组干部工资、奖金、村办公经费、五保户等)外已所剩无几，而其它支出的如接待、维修、公益事业、水利设施、基础设施建设、卫生、防疫等的资金缺口无法解决。这笔钱从何而来，只有靠乡镇主要负责人想尽一切办法，采用各种方式和渠道去各方面争取或利用乡干部名义向金融部门贷款。自分税制实行后，乡镇财政直接流向上级政府财政，乡镇政府的实际所得非常少。与此同时，乡镇政府维持机构运转的费用急剧增加，造成乡级财政支出的不断扩大和乡镇债务负担的日益沉重，使其陷入生存困境。乡镇财政已逐步成为名副其实的“要饭财政”。

（四）公益事业兴办难

农业税费全面免征后，兴办公益事业，话好说,事难做。一是兴办公益事业筹集资金要“一事一议”，通过全体村民的表决才能实现。由于受益不均，无法建立统一的分摊标准，征收时难度较大。二是外出务工人员常年在外，筹集资金收取难。三是部分农户因家境困难无法一次性交清而产生新的拖欠。在多数乡镇，存在搞公益事业建设按照“一事一议”的章程集资，多次召开村民大会表决，都因部分村民认为资金无法全部集起而未通过。调研中有村干部们反映“现在农村兴办公益事业资金筹集太难，弄不好造成农民上访告状，既丢帽子又失面子，宁可不搞公益事业”。即使已兴办起的项目，由于农民参与管理的意识淡薄，也面临许多难题。以++乡++村的骨干主渠为例，该村用水主要以抽水灌溉为主，至今仍有抽水机站2个，税改前，该村灌溉收费以乡统筹、均摊水费的经营管理模式还能维持，但税改后，诸多弊端日益凸显：一是由于均摊水费，吃大锅饭，造成水资源浪费严重。二是水资源浪费反过来造成水费负担大。在调研中了解到，由于水费负担大，其灌溉成本达到80元/亩，不少农民不愿交水费，不少农民放弃使用水渠。三是工程养护难。养护经费集体经济负担不起，向农户筹措难度又大，于是出现“工程运行入不敷出，设施老化陈旧不能维护更新，效益衰减，农民不满不愿交水费(或维护费)，水渠维护难以为继”的现状。

（五）大量事务性工作牵扯了乡镇主要领导的精力

在调研中了解到，乡镇一些主要领导整天忙于大量事务性工作，很少能腾出时间来为农民服务。其原因：一是税费改革后，党在农村的政策变化较大，长期积淀在农村的一些问题显现出来，上访不断，需要乡镇干部做大量化解工作。二是长年疲于应付上级党委、政府和各职能部门安排的检查、调研等工作，很少有精力为农村社会经济发展服务。三是由于目前乡镇政府收入渠道单一，资金不足，迫使主要领导为了开门过日子，就得忙于跑资金，无暇顾及其它工作的开展。被调研乡镇普遍认为乡镇财政压力大，乡镇主要领导的大部分精力用于“找钱”。办公经费、基础设施的建设、公益事业等那项都要钱，令乡镇“一把手”最头疼的就是如何“找钱”。“找钱”花去了他们很大一部分精力。四是处理债务问题。有的乡镇主要领导经常是被债务问题纠缠，忙于“拆东墙补西墙”，得过且过。

（六）干部福利待遇低，工作环境艰苦，积极性不高

在调研中了解到，在不少乡镇特别是贫困山区的乡镇，由于财政困难，福利待遇难以兑现，并且干部工作环境十分艰苦，难以保证正常的节假休息，乡镇干部工作积极性深受影响。以++乡为例，从2003年开始就有公务支出债374979.52元，除欠公务用车修理费、燃料费、接待费以外，还欠干部职工132825.56元，多数乡干部为完成任务，搞好本职工作，用自己的工资垫支必要的业务费用或开会办事所应报销的差旅费，累计数在数千元或万元以上无法报销，在很大程度上严重的挫伤了干部职工的积极性。还有报刊杂志征订任务重，一个乡镇每年的党报党刊及行业报刊征订费都要几万元，乡镇因为公款订阅压力大，就分摊给乡镇干部私人订阅，乡镇干部待遇本来就低，实在不堪重负。加之乡镇办公条件较差，乡镇干部生活比较艰苦。一是住宿条件艰苦，仍住在几十年的危房中，有的几人合住一个寝室。二是一些边远村社路途遥远不通车，下乡开展工作，走村串户非常艰辛。三是事务较多，双休等节假日都不能正常休息，工作规律性不强。四是文化生活匮乏，较容易形成嗜酒好赌的不良嗜好。五是办公室紧张，一个办公室多块牌子，或办公室与寝室合为一体。接待来办事的群众往往以干部的床沿为凳。六是办公设备简陋，大部分乡镇电脑等现代化办公设备配备不齐，导致部分乡镇干部无法进行现代化办公。

（七）部分乡镇机构改革执行不到位

一是职能定了，但政事分开仍难以实现。不少乡镇在改革中都对乡镇政府职能重新做了定位，严格按照政企分开、政事分开的原则科学界定职能，但是组织实施中，由于各种原因，并没有实现严格的机构和人员的分开，不少乡镇行政事业仍在一块，工作任务仍在一块，在乡镇中心工作得到强化的同时，中心站所职能被淡化，并且有不少行政人员兼任事业单位法人，不少事业人员被乡镇政府长期借用。二是机构撤并了，但实际运作并没有完全到位。不少乡镇按照综合设置事业机构这个思路，整合了原有的站所，将职能相近或相关的站所组成一个中心，但在实际运作中，新组建的事业服务中心却难以磨合到位，表现在新牌子未挂，帐务、资产未清，法人登记手续不办理、不规范，办公地点未归并、统一，人员关系和实际工作未柔和理顺。三是区乡两级都进行了机构改革，但衔接上仍存在问题，往往在不少区直各部门及部分干部的观念中仍然承认的是改革前的站所，承认的仍是改革前的对口站所，这给乡镇机构改革工作带来不利的影响。四是不少乡镇干部不能真正理解乡镇改革的重大意义，在调研中了解到，不少乡镇干部仍认为不应该精简机构，认为精简机构、整合机构只不过是增加了层级关系，增加了领导人数。

（八）偏远山区人员缺编，技术人才溃乏，难以适应转型的需要

2005年末，全区乡镇行政编制++名，在职++人，缺编132人；事业编制+名，在职++人，缺编222人；工勤编制++名，在职45人，缺编23人。从数据中可以看出，在全区乡镇中，特别是贫困偏远乡中普遍存在人员缺编。并且，在调研中还了解到，在乡镇干部中，从事党务、政工工作的人员占绝大多数，而从事业务特别是财经、农业科技的人才却相当紧缺。一是出现财经业务人员的年龄断层，如瓦房乡，由于乡镇工作艰苦，多次招录均未能招到符合岗位条件的业务人员，出现年纪大的业务人员已达到退休年龄，新的业务人员又未能招录到，无人接班。二是在乡镇中还缺乏农业技术人才，一方面现有干部中行政管理型居多，技术型的较少；另一方面文化层次也普遍偏低，难以适应新形势、新工作的需要。

三、对促进乡镇政权正常运转的对策建议

（一）应妥善化解债务

一是应全面理清债权债务关系。针对乡村债务突出的状况，应着手清理好债权债务，强化审计，注重向群众公示，同时要建档立卡，保证准确无误。对乡镇负债要按照统一的标准、口径、内容作进一步全面、深入的清理核实，分清债务性质，明确债务主体，把偿还债务的责任最终落实到资金使用单位，不能因财政转贷或担保而将义务推给财政。如：企业债务、个人债务、下属单位包括原乡镇“七站八所”的债务、过去形成的不合理的高利息债务、超过诉讼时效或债权人放弃追偿权利的债务、各级政府间财政性资金的负债等非乡镇财政负担，必须从乡镇政府负债中剔除。

二是应明确化债目标，千方百计筹集资金化解乡镇债务。首先要强化对群众的教育，增强义务意识。要引导农民群众自觉缴清所欠应缴税费，从根本上削减乡镇债务。其次要加大财政向乡镇倾斜力度，缓解乡镇财政压力，以逐步解决乡镇所背负的沉重债务，从而确保农村稳定和基层工作的正常开展。第三是要采取清欠还债、增收还债、节支还债、等具体措施，逐步还清债务。

三是应从严控制新增债务。必须坚决锁定债务，严格控制新增债务。乡镇政府不得以任何名义投资兴办经营性企业，不得以任何名义由财政担保贷款。各地应从实际出发，确定乡镇政府投资限额，乡镇政府投资超过限额的，应由县财政和审计部门查实资金来源，经相关部门立项审核后，由县政府批准。未经批准形成的新增债务，按“谁决策谁负责，集体决策主要领导负责”的原则处理。

（二）应合理划分事权，确保乡镇政府能按承担的职责职能办事。

机构改革和农村税费改革后，权力上收责任不上收，造成权责分离。诸如文教、卫生、广电、国土、税务、计生等,其人事、财政上收，乡镇政府没有管理权力，但却必须以“属地原则”承担部分职责。由于“条块分割”不明，上级政府担负的工作，不管乡镇政府有无相应机构、职能，都要承担一些责任，且多以“目标责任书”的形式下发，使基层政府成了各项工作的最终“落脚点”。这种“条块不明”的体制，使工作权、责不统一，造成乡镇政府承担着发展地方经济、促进地方社会事业发展等无限的事权、责任。乡镇政府作为一级政权组织虽然承担着促进地方经济社会发展、保持社会政治稳定的重要职能，但其毕竟是最基层一级政府组织，在人力、物力、财力上都很有限，省、市、县政府能够承担的职能，乡镇政府不一定都能承担。因此如义务教育、卫生、广播电视事业等投入大、要求高，乡镇政府既办不好也办不了的事情就应主要由市、县政府来办。“上收上划”的事业，既要上收权力，也要同时上收责任，尤其要保证经费投入。特别是要减轻乡镇政府经济增长的过重压力，使其从无限的经济责任中解放出来，集中力量做好应该做、能够做、做得好的事情。

（三）应当出台乡镇机构改革的配套政策，逐步完善财政体制改革，加大财政转移支付力度，确保乡镇财政收支平衡。

乡镇的机构改革不是单一的，而是与其他改革紧密联系在一起的，如财政体制改革、农村社会保障体制改革等，这些改革如不及时跟进，乡镇改革是很难有成效的。分税制重新界定了中央和地方政府的财权和事权范围，是我国财政体制上的一次重大变革。但是，由于各种原因，分税制实际上仅限于中央和省级政府间，而省以下，尤其是在乡镇一级则明显滞后，分税制改革以来，乡财政赤字增加，地方财力明显地向省、市集中。在财力向省、市集中的同时，许多本不应由乡镇承担的事权却继续存在甚至不断下移，使乡镇政府承担了大量与其财政预算水平不相称的职能，这直接导致了乡镇财政困难，严重制约了基层财政功能的发挥。因此，应坚持事权与财权对等的原则，合理划分乡镇政府、上级政府、中央政府的财政分配体制，适当提高地方分成比例，优化支出结构，扭转乡镇财政恶化、财源紧缩的状况，加大对经济欠发达地区的财政转移支付力度，为乡镇办公益事业提供一定的资金支持，保证乡镇政权正常运转。并且要改变上级投入农村基础设施建设，逐级规定“配套”资金，上级出“小头”，乡镇出“大头”的做法，量力而行、量入为出，不搞盲目投资，加重乡镇财政负担。最后要深入乡镇、村、组认真调研，科学、合理测算乡级运转基本支出保障额，积极向上级反映我区存在的困难，争取上级给予增加转移支付资金，缓解基层运转困难局面。

（四）应理顺管理体制，逐步完善政绩考核体系。

在调研中，不少乡镇领导干部反映:当前的考核，在内容上，过分强调经济责任，政绩考核主要看GDp增长，看财税报表的上缴数据；在形式上，往往以“责任书”的形式，层层转嫁任务，考核时就看指标完成情况，以致于以偏概全，畸轻畸重；在力度上，“一票否决”过多，动辄打棍子、摘帽子，如各种安全稳定工作都是“一票否决”，使乡镇干部无所适从，最终导致了乡镇政府职能偏离。因此，应理顺各级政府间“压力支配型”层层转嫁任务的管理体制和以各种“责任书”并明确“一票否决”指标的做法，逐步完善乡镇政府的政绩考核评价体系。

（五）应逐步充实乡镇干部队伍，形成区乡干部交流的良性机制。

一是应逐步解决乡镇特别是山区的缺编问题，逐年招录紧缺人才充实到干部队伍中。二是逐步完善保障机制。要解决基层干部“借垫贷欠”款难回收之忧，解乡镇干部工资福利拖欠之困，使乡镇干部的经济待遇从根本上得到保障。同时，医疗养老保险等福利待遇不能打折扣，使他们真正能够安心工作。

三是建立科学的激励机制，畅通县级机关干部和乡镇干部交流的正常渠道，建立县乡干部交流的良性机制，形成城乡互动。四是建立良好的用人机制。努力推动干部选拔任用工作的科学化、民主化、制度化。坚持群众公认原则，对政治思想素质好，勤政务实，组织领导能力强，工作实绩明显，清正廉洁，一心扑在基层工作的干部予以提拔重用。五是应建立严格的淘汰机制。根据设岗定责的情况，对工作不能胜任，工作不在状态，甚至违背党纪国法的坚决予以淘汰，或分流，或待岗，畅通干部出口。

（六）应加大对乡镇机构改革的检查监督力度，确保乡镇精兵简政，以巩固改革成果。

在历次改革中，部分乡镇出现走过场，明改暗不改，精简内设机构，整合事业机构，难以真正到位。因此，机构改革后，应以刚性的措施，加强检查监督力度。应防止有关部门以资金、项目审批等方式干预，要严格控制新机构的成立，应严禁各部门把机构设置情况纳入检查、达标、验收内容。

（七）应加强法制建设，提高乡镇政府依法行政水平。

必须完善相关法律法规，加紧解决法律规范缺失的问题，使乡镇政府的管理行为有法可依，依法行政。更重要的是要坚持法律、法规的强制性，维护法律的严肃性。正确处理好“执政为民”与依法行政的关系，从维护最广大人民群众的根本利益出发，既要坚决维护群众的合法权益，也要强调群众应尽的义务。对群众中个别无视国家法律，应做到有法必依，执法必严。只有这样，树立基层政府的“威信”，依法行政才能真正落到实处。

++机构编制委员会办公室

二○○六年七月二十七日

第四篇：对乡镇政权运行情况的调查报告

对乡镇政权运行情况的调查报告

近年来，中央一再强调减轻农民负担，并采取了一系列切实可行的政策措施，取得了明显效果。但农村基层干部违法乱纪、随意增加农民负担的现象屡禁不止，因“三乱”收费而引发的群体性事件时有发生，原因何在？是基层干部队伍的素质问题、作风问题、工作方式方法问题，还是有着其他深层次的原因？带着这些问题，我们深入到宁陕、汉滨的部分乡镇进行了调查。总的感觉是，乡镇干部队伍中的大多数是比较好的，他们在自身待遇低、工作任务重、面临的矛盾错综复杂和乡镇政权运转困难的情况下开展工作，付出了很大的艰辛和努力。在社会转型和结构调整的新形势下，乡镇面临着许多的矛盾和问题，而其中的绝大多数，是他们自身所无法解决的。

（一）调查中了解到，虽然随着形势的发展和政治体制改革的不断深入，党和国家对乡镇政权建设的重视程度和工作力度明显加大，但问题仍然十分突出。乡镇行政权力瓜剖豆分，适同法律寥寥无几，工作任务千头万绪，乡镇政权有名无实，有限的权力难以承担无限的责任，使许多“乡官”面对农村各项工作呈现出一脸的困惑和无奈。

困惑之一：乡镇何时能消“肿”？

建国以来，国家进行了好几次机构改革，大力精减乡镇机构和人员，但总是减了增，增了减，乡镇机构臃肿、人员膨胀已是一个不争的事实。多数乡镇在八十年代初期还只有二、三十人，现在是成倍增长，少则六、七十人，多则一百多人。一般来说，乡镇是不愿意超编进人的，因为每增加1人，乡镇一年就要增加约1万元的财政支出。那么，这些富余人员是如何来的呢？一是“撤区并乡建镇”时，原有在区上设立的“七站八所”都下设到乡镇，全市基层站、所由原有的54个区的设置变成了200个乡镇的设置。二是部门裂变和上下对口，一些裂变出的部门都要把腿伸到基层，要求乡镇成立相应机构，人员大为扩充。三是复退军人安置和大中专毕业生就业，年年都有硬任务，乡镇成了社会就业的主要场所。四是通过其它途径进入乡镇机关。乡镇人员都由县区管理，编制权、人事调配权、干部任免权全在上面，“上面”给乡镇塞人，不接收都不行。我们调查的汉滨区关庙镇，有机关事业单位编制163人，实有人员297人，超编134人；有条块管理的各种机构30多个，加上教职人员，全镇共有财政供养人员1100人，年仅发工资就需870万元。而且每年通过各种途径还在不断进人，乡镇不堪重负。这些富余机构和人员，乡镇也曾想办法精减分流，但属于条条管理的部门管理权限不在乡镇，上级业务部门要求“对口”，乡镇奈何不得。加之产业和就业结构单一，人员分流渠道有限，富余人员实际上很难分流出去。纵使分流一部分人到企业、村上挂职或到农村中小学任教，还是吃的财政饭，不能从根本上解决问题。

困惑之二：负担为啥这般“重”？

乡镇作为我国最基层的一级政权组织，处于国家政权的末梢。党和国家各项政策的贯彻执行和经济社会发展战略的实施，最终都要落实到乡镇；各级各部门主张的实现和任务的完成，也都依靠乡镇来进行。对上来说，乡镇政府什么工作都必须抓，什么事情都要管，除了一拨接一拨的中心工作，还有应接不暇的部门工作，“上面千条线，下面一根针”，所有工作都要乡镇牵头抓到底，所有部门的工作任务都压到乡镇头上。乡镇干部面临的工作千头万绪，任务十分繁重，而由于自身财力和精力等原因，许多工作是欲罢不能，欲办不成，到头来，完不成任务就“刮胡子”，出了问题就“摘帽子”。乡镇领导经常处于各种矛盾的旋涡，整天疲于应付，有的宁愿回县级部门做个一般干部，也要想方设法离开乡镇，逃离“火线”。

这些年，上级政府机构和有关部门都从自身工作角度或部门利益出发，给县区和乡镇下达一些“硬性”任务，进行不切实际的达标升级活动，要求乡镇办这办那，造成乡镇财政寅吃卯粮。据有关部门统计，自90年代以来，大大小小的达标升级和变相达标的活动有三、四十项，几乎涵盖了所有农村工作领域。每一项达标验收，都要花费不少钱，而上级部门只是出方案、拿主意、压任务，花钱的事很少去管。这些钱到底从哪里来？“乡官”们编了一个顺口溜：“这验收那验收，都是农民身上筹；这达标那达标，都是县乡掏腰包”。名目繁多的达标验收，不仅加重了农民负担，而且明显超越了县乡财政的承受能力。许多乡镇为了应付各种达标，不得不四处借债，造成乡镇举债搞建设、负债保运转，形成沉重的债务负担。据调查，安康市200个乡镇目前共负债4.86亿元，平均每个乡镇243万元，少数乡镇负债已过千万元。汉滨区关庙镇在各类达标升级和基础建设、项目开发以及干部工资发放中产生的不良债务已达1200万元，有借银行、信用社的，有借企业和单位的，有欠干部和农民的，本文章共2页，当前在第2页

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[1] [2] 还有欠施工队的，其中银行借款130万元，每年仅利息就需17万元。税费改革后，镇财政收入大幅度减少，仅保运转每年就有缺口40万元。在这种高负债和“赤字财政”下，乡镇干部出差和下乡就根本没有补助，差旅费也要自己想办法，一些本应开展的活动，如军属拜年、老干部慰问等，因为没有钱也就只好取消。为了保证工作运转，乡镇领导不得不发动干部职工四处借款维持时日。新债务不断产生，归还历史欠债更是无从谈起。

困惑之三：职能咋就如此“空”？

宪法和地方组织法明确规定，乡镇政府是我国的基层国家行政机关和乡镇人大的执行机关，并赋予其行政管理、公共服务等七项职能。但水法、环保法、森林法、计划生育条例等一系列行政法规，都把权力授予县级以上地方人民政府主管部门，乡镇根本没有行政执法权，形成宪法和部门性行政法规的不一致，使得乡镇领导在面对具体工作时无所适从：如果严格守法，工作将无法开展，寸步难行；如果大刀阔斧地开展工作，必然会造成越权或违法。

“撤区并乡建镇”之后，各乡镇虽然都设立了“七站八所”，但都陆续分条条上收，实行垂直管理，干部任免权和人事调配权都在上级主管部门，使乡镇政府本就有限的权力被大量肢解、剥夺，职能被严重“架空”，很难有效管理本辖区内的行政事务，组织当地的经济建设，大大削弱了乡镇政府的施政能力。同时，实行条条管理的站、所，都有行政执法权，他们将罚款和收费直接上缴到上级主管部门，实际上抽走了地方的财力，但他们的人员工资、公用经费、医疗费等，又通过财政“专项上解”。也就是说，工资由条条发，钱要从县乡财政的口袋里掏，形成乡镇财政“一个萝卜两头切”。乡镇有职责、无权力，有事权、无财权，实质上是一个“空壳政府”。对于条条管理的干部，乡镇领导是“看得见管不着”，上级主管部门是“管得着看不见”，致使权力失去监督，极易引出“事端”。而一旦出现了违法乱纪的事，又都由乡镇来承担责任，消除影响，乡镇领导是“有限的权力，无限的责任”。

困惑之四：保证运转就得“拱”？

实行“分税制”后，地方各级财政之间特别是县乡之间的利益分配关系尚未理顺，加上“金库上移，收入统管”，形成了一个“高度集权、以上挤下、一级挖一级”的财税管理体制。上级部门通过各种途径挖走县乡的财力，而下拨给乡镇的专项资金、转移支付等该给的不能给够，教师工资、农田水利、基础建设等本该由国家承担的支出却全部压给乡镇，造成乡镇财政身背重负，赤字运转。据财政部门介绍，全市2002年财政总收入3.76亿元，总支出13.8亿元，缺口达80，是个典型的“要饭财政”。乡镇一级更是支出大，收入小，入不敷出，运转十分困难。“保工资、保运转”是每个乡镇领导面临的最困难、最为头痛的事情。如何解决这一困难？各乡镇就得使出浑身解数，采取各种超常规措施四处“抓钱”。一是向上级跑。争项目，要资金，拿补贴，到各个部门去“化缘”，到领导那里去诉苦。这几乎占去了乡镇领导的大部分时间和精力。二是向地里找。发展产业，调整结构，什么赚钱种什么，什么能增加财政收入就抓什么，不管市场如何，只顾财政增收。这是许多地方要求农民强行种养的动力所在。三是向农民要。大量的财政缺口无法弥补，就在正常税费之外下达非税收入任务，由乡镇在职人员去创收，并将非税收入任务的完成情况与干部工资相挂钩。以自然条件相对较好的汉阴县蒲溪镇为例，2003年共下达非税收入69.24万元，占当年财政收入计划任务的65.5。这些任务按站所编制分摊到人头，全镇机关在职干部94人，人均要创收6968.09元。这些收入从哪里来？说来说去还得农民掏腰包。

困惑之五：千头万绪都要“从”？

曾几何时，乡镇干部这个职业是个香悖悖，有地位，有威信，下村入户，很受农民欢迎。现在不同了，许多农民是“有田有地不靠你，有吃有住不求你，有了问题要找你，解决不好就骂你”，基层干部的威信和地位空前的低落，在许多时侯是“猪八戒照境子——里外不是人”。为什么会出现这种情况？一方面说明广大农民的法治意识、自主意识在增强，对乡镇干部的要求发生了变化；另一方面也说明我们的管理体制和工作方法还存在一定的问题，干群关系和为农服务水平有待进一步改进。

乡镇作为国家的最基层政权，最接近人民群众，最知群众冷暖，理应同广大群众亲如一家，真正站在人民群众的立场上与民办事、为民谋利。而要做到这一点，就必须要使乡镇的权力直接来源于人民群众，由人民群众来决定乡镇领导的去留、取舍。事实上，在我国高度集中的政治体制下，各级政府的权力形式上来源于同级人民代表大会的授予，实际上主要来源于上级党和政府组织。既然乡镇政权及其领导人员的权力来原于上级，就势必首先要向授权者的上级负责，在处理对上与对下的关系上，必将有意无意地唯上是听，而不会过多地顾及农民群众的利益，不会因为人民群众的要求和愿望而去得罪上级组织。乡镇政权作为国家权力机构最底层的地位，决定了他在国家整个政权体系中永远处于弱势，乡镇领导在处理各种事务时就必然要考虑上面的意见，看看上面的脸色，哪路神仙都不敢得罪，哪个部门、哪个领导说的话都得服从。而事实上，一些上级领导和部门把乡镇政府看成是万能的，任何工作都朝乡镇政府的头上落实，都要和乡镇签订协议和责任状，无形中逼着乡镇去干越权、违法的事。许多乡镇领导面对千头万绪的工作任务和千变万化的上级指示，往往感觉身不由已，力不从心，缺乏一级政府应有的独立性和必要的自主能力。

由于乡镇领导的权力来源于上级而不是群众，一些乡镇领导便不安心基层工作，不考虑群众意愿，不为民办实事，而是千方百计向上跑、向上送，走“上层路线”。同时，由于财权、事权、人权都在上面，乡镇为了搞建设、上项目，甚至本属于自身发展的事情，都要向上级实权部门请示汇报，打通关节，以取得他们的首肯与支持。因为许多事情的成功与否，决定权不在乡镇，上级部门掌握生杀大权，不去“活动”、不去“争取”，不但会“一事无成”，就连日常工作也无法正常开展。

（二）乡镇政权是我国国家机器的基础组成部分，犹如木之根、水之源，乡镇运转不灵，整个机器不活。乡镇政权在运行中存在的问题，乡镇干部面临的各种矛盾和困惑，既有运行体制和政策法规方面的深层次原因，也有社会舆论导向和基层干部素质等现实因素的影响。具体来说，主要有五个方面的原因。

原因之一：偏位的现行体制

目前乡镇所实行的管理、运作体制与乡镇工作的地位和要求不相适应，导致乡镇一级政府出现“任务刚化、权力弱化、地位淡化”的现象，形成了权力有限和责任无限的巨大反差。

第一，“高压”的管理体制使乡镇的责任刚化。各级政权组织逐级下达数量化和状态化的目标任务，并责令下级按时完成，甚至实行‘一票否决’，这种管理体制逐级传递的巨大“压力”，最终全部落到乡镇一级身上。由于过分强调上级意图和任务，往往忽视下级的工作自主权，使乡镇一级成了完成上级指令的“机器”。在“压力型”体制下，项项活动都要签责任状，尽管财力相当紧张，乡镇也只有硬着头皮上。这不仅使乡镇背上沉重的债务包袱，加剧了乡镇财政的紧张状况，也容易将乡镇干部推到农民的对立面，恶化了干群关系，影响乡镇工作的正常开展。

第二，分割的行政体制使乡镇的权力弱化。从表面上看，乡镇一级有许多行政机构和人员，但是由于实行的是条块分割的行政体制，乡镇大多数站所都是县直部门在乡镇所设的延伸机构，名义上是“双重领导”，实质上人、财、物全由婆婆直管，乡镇无权过问，也无法干涉。在实际工作中，部门下设的机构往往对上负责讲得多，对乡镇负责讲得少；对部门自身利益考虑得多，对乡镇全局利益考虑得少。而乡镇由于对大多数部门的站所无权管理，没有形成与职责权限相称的政权实体，“一无权，二无钱，全靠嘴皮搞宣传”，往往要办的事无力办成，想解决的问题无法解决。

第三，滞后的运作体制使乡镇的地位淡化。随着我国由计划经济向市场经济的转轨，乡镇政府实施综合管理的运作体制也必然要随之转变。但在基层，许多工作还主要依赖于传统的工作方法进行开展。如农业结构调整，其主体应该是农民，但乡镇政府仍然习惯于计划经济时代的大包大揽，往往不惜出钱出力，采取各种手段要求农民种这种那，结果违背了农民的意愿，或是违反了市场规律，好心办坏事。一方面由于财政投入增加了自身债务，另一方面容易引发干群矛盾，损坏了党和政府的形象。

原因之二：偏差的政策法规

乡镇政府是党和政府联系农村群众最直接的纽带，中央和地方所有的政策法规都要在乡镇这一级与老百姓见面，并得到贯彻落实。然而在贯彻落实过程中，由于一些政策法规本身的“偏差”，常常令人无所适从。

一是政策法规变化的超常性。一些政策由于上级有关部门考虑不周，或是缺乏深入调研，带有一定的片面性，与现实相脱节，操作性不强。有些政策出台后，由于种种原因出现超常变化，甚至朝令夕改，给处在贯彻落实基层的乡镇工作开展带来了了难度，并且很容易激发干群矛盾，产生“恶性循环”。农民不管政策是哪一级制定的，反正具体的“办”与“管”都在乡镇，一旦因政策变化造成损失，便把一切归罪于乡镇，造成乡镇工作的被动。

二是政策法规之间的矛盾性。现行的宪法与一些部门性法规以及部门性法规相互之间存在着一定的交叉和冲突，操作起来十分困难。如农民负担问题，中央规定乡统筹村提留不能超过上年农民人均纯收入的5，同时规定村提留要在其中占一半以上比例，实质上等于规定乡统筹部分不能超过上年人均收入的2.5。然而，具体操作中这条根本无法做到。因为在乡统筹的五个支出项目中，中央各部门都有红头文件硬性规定应占上年农民人均纯收入的比例，加起来就在6以上，远远超过了2.5的标准。都是中央文件，都是硬性规定，到底听谁的？好在税费改革后，乡统筹村提留一律取消，这里仅作举例，类似的情况是很多的。

原因之三：偏缺的地方财源

乡镇政权运转困难，难就难在财政上；乡镇一级存在的这问题那问题，说到底都是因为“穷”的问题，这是调查的所有乡镇领导一致的认识。安康作为一个典型的贫困山区，交通不便，发展滞后，地方可用财源十分有限，乡镇一级的经济基础更是非常薄弱。多数乡镇缺乏支柱工业企业，农业比较效益低下，二、三产业发展迟缓，收入规模很小，导致财源匮乏，税源严重不足。实行分税制后，大宗和稳定的收入税种在中央，地方多是零星、分散、小额的税种，对乡镇而言更是毫无稳定的税收来源。特别是多数乡镇资产负债率高，财政收入不足问题非常突出。一些乡镇为了完成缴纳税费指标，不惜四处举债，甚至采取“杀鸡取卵”的做法，从而陷入越穷越收、越收越穷的恶性循环之中。汉滨区县河乡有财政供养人员312人，每年人员工资和公务费等各项支出需240余万元，但乡本级财政收入每年只有78万元，加上转移支付和各项补助，仍有财政缺口50余万元。近年来，乡上狠抓地方财源，大力发展旅游业、“农家乐”、畜牧业等主导产业，增加地方收入。但由于自身条件限制，形不成规模，税收相当有限，在巨大的财政 本文来自文秘114 http://www.xiexiebang.com，转载请保留此标记。缺口下，显得微乎其微。乡镇财政没有钱，很多好的设想就无法实现，为民办实事、办好事也无从谈起。

原因之四：偏低的干群素质

从乡镇干部来看，其素质偏低主要体现在“三不”：一是服务水平不高。在市场经济条件下，农民希望乡镇干部能为他们发家致富提供信息、技术等全方位的服务。而目前不少乡镇干部仍停留在计划经济时代的工作水平，整日忙于应付日常琐事，加之自身眼界、视野、受教育程度及思维方式等原因，不注重日常学习和积累，不研究变化了的形势对农村工作的新要求，无法为农民提供急需的各种服务。二是工作作风不优。部分乡镇干部群众观念淡薄，与农民的感情疏远，工作方法简单，动不动就“来硬的、讲狠的、耍蛮的”，缺乏耐心细致的思想教育和处理各种复杂问题的本领。三是自身形象不廉。极少数乡镇干部受拜金主义、享乐主义思想的侵蚀，追求享受，贪污受贿，影响了整个乡镇干部队伍形象；部分乡镇领导住在城里，早出晚归，乘车“走读”，当官老爷，摆花架子，随意表态，愚弄群众，损害了乡镇政府的威信。

从农民群众来看，其素质偏低主要体现在“两偏”：一方面是集体观念偏淡。农村推行联产承包责任制后，农民各种各的田，各赚各的钱，对政府和干部的依赖程度大大减弱，加之近年来各级忽视了对农民的思想政治教育，导致广大农民的集体观念日益淡薄，对乡镇工作缺乏参与和支持的应有热情，对应尽的义务缺乏积极履行的自觉性。另一方面是认识水平偏低。突出体现在对上级法规政策的认识上，农民往往从个人利益出发，对有关法规进行割裂式、趋利性理解，注意的是赋予农民的权益，而忽视作为公民应尽的义务。

原因之五：偏颇的舆论导向

长期以来，社会舆论对乡镇工作和乡镇干部的宣传出现明显的偏颇甚至扭曲，具体表现在：一是对乡镇干部形象宣传的片面化。对乡镇干部反面曝光多，正面宣传少，一旦发生干群矛盾或群体性事件，一味指责、怪罪乡镇干部。“上头批评下头骂，文艺作品搞丑化”，就连电视小品等文艺作品也经常拿乡镇干部开涮，人为地将乡镇干部推向了群众的对立面。二是对农民负担宣传的片面化。社会舆论片面的强调减负，对政府减负的义务宣传多，基层干部收缴合理税费的权利宣传少；对农民拒付不合理负担的权利宣传多，农民承担合理负担的义务宣传少。这给广大群众造成思想误导，部分农民片面认为中央一再强调减负，就是农民负担绝对数要逐年减少甚至取消，从而在农村形成一股强大的拒交风。

（三）乡镇政权运行中存在的一系列问题，犹如横亘在乡镇干部面前的一道鸿沟，既绕不过，也避不开，只有正确面对，切实加以解决，才是各级政府的当务之急。

对策之一：领民致富

解决目前乡镇政权运转和农村工作所面临的一切矛盾，归根结底在于加快发展，努力培育地方财源，带领群众脱贫致富。只有经济发展了，群众富裕了，乡镇政府才能从根本摆脱困境，乡镇领导才有能力为农民群众办实事、办好事。安康地处秦巴山区，十年九灾，许多地方根本不适合人类生存居住，250万农民的出路在哪里？最终还是要实行移民搬迁，由高山搬到平川，由零户分散居住发展到集中规模居住，努力建设和形成新的集镇和村庄。这一方面可以退出垦荒地还林还草，保护一方山水；另一方面也能有效提高农民生活生存质量和降低发展成本，通过社会结构的战略性调整促进经济结构的战略性调整，实现农民增收和财政增长的“双赢”。当然，这是一个漫长的过程。当务之急，还是要“一方水土养一方从”，立足山水做文章，抓住本地的资源优势，发展特色主导产业。要逐步转变农民一家一户分散经营的自给自足的小生产方式，通过土地合理流转和联户经营，集中土地资本、资金、技术、劳动力等各种生产要素，进行规模经营，努力提高农业的比较效益和农产品的市场竞争力。

这里要注意一个问题，就是调整农业结构，发展主导产业，是首先立足于财政增长，还是农民增收？一些地方和乡镇由于本级财政困难，急于抓财政，强迫农民种这种那，目的在于收取这税那税，结果损害了农民的生产积极性，也影响了干群关系。这种做法必须纠正。要把农民增收作为当前农村一切工作的出发点和立足点，采取各种措施扶持农业生产，“放水养鱼”。农民收入增加了，财政增收才有可靠的保障。

对策之二：去费免税

减轻农民负担，中央十分重视，也采取了一系列切实有效的政策措施，如减少政府审批事项，进行农村税费改革等。但地方政府考虑更多的是，如何维持政权的运转，如何增加财政收入，如何把地域经济搞活一点、搞富点。正是由于这种认识上的差距，导致工作力度上的不一致性。许多好的政策，到了下面就容易走样。尤其是贫困山区，地方财政和农民都很穷，往往出现基层干部同群众“抢饭吃”的不正常现象。这是影响基层政权运转和干群关系的主要矛盾。如何解决？除了国家加大转移支付外，根本出路还在于“去费免税”。

“去费免税”是否可行？从国际大环境看，许多西方国家不但对农产品生产环节实行免税，还对农产品进行补贴；从财税能力上看，我国每年实际从农民头上收取的税费只有600多亿元，较之财政收入增长，只是个很小的数目，免除这一部分税费财政完全能够承受；从工作理念上看，我国城市居民收入在800元以上才开始纳税，而农民却没有税收起征点，有些农民年收益扣除生活、生产资料和劳务外，甚至是负数，也还要照常纳税，形成城乡居民权利和义务的不对等；从发展趋势上看，全球经济一体化的到来和经济社会的协调发展，必然要求我们消除城乡二元结构，加大对农业的投入，最有效的就是通过工业“反哺”农业，而免除农业税费是让广大农民休生养息、享受国民同等待遇的现实选择。由此可先，在我国实行“去费免税”不但可行，而且是必须的。

那么，“去费免税”后，地方财政收入减少的问题如何解决？可以采取中央财政转移支付、调整财政分配体制和精减乡镇机构人员等办法进行适当弥补。那些靠税费解决经费的必要开支，如教育经费、农村基础设施建设经费、行政经费等，应由国家财政支付；那些不合理的经费一律废除。对于乡村不良债务，要区别不同类型，采取不同的办法进行化解：属于体制性、政策性造成的债务，请求上级政府帮助解决；属于经营性建设形成的债务，应转移给相关部门，由这些部门依靠经营收益逐年偿还；因政府自身建设形成的债务，采取拍卖部门固定资产的办法予以偿还。对于税费改革后乡村两级运转中的经费缺口，应由财政转移支付全部解决，防止产生新的债务。

对策之三：还权于民

按照《村民组织法》的规定，村委会是全体村民的自治组织，由村民选举产生并对全体村民负责。乡镇政府与村委会的关系，已不再是领导与被领导、管理与服从的关系，而是指导、帮助、服务、协调的关系。在不违背国家政策的前提下，农村社区内部的一切事情，由村民委员会及其代表会议说了算。随着社会主义市场经济体制的建立和依法治国的不断推进，村民已经成为市场经济和民主管理的权利主体，必须充分发挥其在决策、管理、监督中的作用，直接参与整个村务的管理。在此基础上，积极探索并试行乡镇自治和乡镇长直选的具体办法，由基层群众直接参与乡镇政务的监督和管理，改变乡镇权力的授予方式，扩大基层民主，使乡镇真正成为由农民群众选举产生、为农民群众出力办事的政权机构。

当然，“还权于民”，还有一个教育农民的问题。毛主席说过：“我们最大的问题，在于教育农民”。由于种种原因，农民的知识水平和认识能力还很有限，独立观念和维权意识还不强，在对待村民自治，尤其是村委会选举上，存在着一定的随意性和盲目性，致使一些地方宗族势力和黑恶势力进入村委会。就调查的几个乡镇来看，在村民自已选举产生的村委会中，有20左右的村委会主任是地方宗族势力，30左右的村委会不能发挥作用或作用不能很好地发挥。有的村委会主任上任后，认为自己是村民选举的，是真正的“村官”，不服从党支部的领导，甚至同乡镇政府对着干。一些村民也认为村委会主任是自己选的，就要为自己办事情，只要权利，不要义务；只要个人利益，不要集体利益，稍不满意就产生怨狠，或者结伴上访。针对这种情况，各级要结合“三下乡”、“四进社区”，广泛开展各种形式多样、丰富多彩的农民教育活动，使农民正确认识和处理好国家、集体、个人之间的利益关系，正确对待和行使自己的权利，明确自己的责任和义务，学会依法办事，成为时代需要的新型农民。

对策之四：强化服务

在新的形势下，乡镇应该干什么、怎么干？这是每一个基层干部都必须认真研究并着力解决的问题。长期以来，乡镇习惯于采取“领导包片、干部驻村、完成突击性任务组织工作组”的方法，这种思维必须改变。乡镇政府的任务，就是富一方百姓，保一方平安；乡镇政府的职能，主要是管理和服务。但如何实施管理和服务，才能“富一方百姓，保一方平安”？这就要求乡镇干部切实转变工作作风和行为方式，学会运用招商引资、推进改革、开拓市场、协调服务、抓点示范等办法开展工作，真正以为人民服务为已任，多为群众办实事、办好事。而要做到这一点，仅从乡镇自身建设或乡镇干部教育管理入手是远远不够的，还必须着力解决三个问题：一是理顺条块关系，明确乡镇对“七站八所”的管理权。对直接从事农业技术服务的农、林、畜、水等乡镇办或民办公助单位放权于乡镇，由乡镇直接管理；对供销、信用社等合作经济组织恢复民办合作性质，按社章实施管理；对下伸到乡镇的国有商业企业性质的单位，转制后下放给乡镇，实行乡镇自行管理；对财政、税务、工商、土地等垂直管理行政性单位应改为乡镇职能机构，列入乡镇政府部门序列，实行以乡镇为主、业务主管部门为辅的“双重”领导。二是明确乡镇的行政执法权。应由县区将一些必要的行政执法权授权或委托到乡镇，使乡镇政府有职、有责、有权。三是给足给够乡镇作为一级政府的权力。要在确定乡镇以块为单位的人事管理权和行政执法权的基础上，进一步赋予乡镇以下权力，即对乡镇财政的决策支配权、对信用社的资金融通权、对“双管”单位的综合协调权、对工商行政管理和地方规章制度的监督实施权、对区域经济发展规划的决策权。乡镇政府实现了权、责、利的统一，才能更好地发挥职能，更好地为群众服务。

对策之五：精兵减政

精减机构，分流人员，是政府机构改革的核心内容，也是减轻财政和农民负担的有效途径。当前，要着力研究和解决乡镇人员分流的问题。因为县级以上单位人员分流途径较多，万一不行可以往下派，但乡镇作为最基层政权，富余人员无处可派，分流渠道又不通畅，而且年年都有硬性安置任务，人员越来越多，负担越背越重。要解决这一问题，关键要从两个方面入手：一方面，要还权于乡镇，堵死“进口”。要按照事权、财权、人权相统一的原则，把各站所人员进出、调动、人事任免的权力全部收归乡镇，杜绝部门对乡镇人事权的干扰，确保乡镇编制和人员的收缩。另一方面，要加快乡镇机构改革，疏通“出口”。要在继续推行“末位淘汰”、“择优上岗”等现有干部人事改革方案的同时，尽快探索组织乡镇干部到经济发达地区打工、到企业和村上任职、搞山地开发和领办、创办经济实体等新的干部分流方案，下狠心、动真格地抓好人员分流工作，真正建立起高效、精干的乡镇政府。

第五篇：对乡镇政权运行情况的调查报告

对乡镇政权运行情况的调查报告

对乡镇政权运行情况的调查报告2007-12-12 18:09:16第1文秘网第1公文网对乡镇政权运行情况的调查报告对乡镇政权运行情况的调查报告(2)

近年来，中央一再强调减轻农民负担，并采取了一系列切实可行的政策措施，取得了明显效果。但农村基层干部违法乱纪、随意增加农民负担的现象屡禁不止，因“三乱”收费而引发的群体性事件时有发生，原因何在？是基层干部队伍的素质问题、作风问题、工作方式方法问题，还是有着其他深层次的原因？带着这些问题，我们深入到宁陕、汉滨的部分乡镇进行了调查。总的感觉是，乡镇干部队伍中的大多数是比较好的，他们在自身待遇低、工作任务重、面临的矛盾错综复杂和乡镇政权运转困难的情况下开

展工作，付出了很大的艰辛和努力。在社会转型和结构调整的新形势下，乡镇面临着许多的矛盾和问题，而其中的绝大多数，是他们自身所无法解决的。

（一）调查中了解到，虽然随着形势的发展和政治体制改革的不断深入，党和国家对乡镇政权建设的重视程度和工作力度明显加大，但问题仍然十分突出。乡镇行政权力瓜剖豆分，适同法律寥寥无几，工作任务千头万绪，乡镇政权有名无实，有限的权力难以承担无限的责任，使许多“乡官”面对农村各项工作呈现出一脸的困惑和无奈。

困惑之一：乡镇何时能消“肿”？

建国以来，国家进行了好几次机构改革，大力精减乡镇机构和人员，但总是减了增，增了减，乡镇机构臃肿、人员膨胀已是一个不争的事实。多数乡镇在八十年代初期还只有二、三十人，现在是成倍增长，少则六、七十人，多则一百多人。一般来说，乡镇是不愿意超编进人的，因为每增加1人，乡镇一年就

要增加约1万元的财政支出。[第1文秘网-http:// 找文章，到第1文秘网]那么，这些富余人员是如何来的呢？一是“撤区并乡建镇”时，原有在区上设立的“七站八所”都下设到乡镇，全市基层站、所由原有的54个区的设置变成了200个乡镇的设置。二是部门裂变和上下对口，一些裂变出的部门都要把腿伸到基层，要求乡镇成立相应机构，人员大为扩充。三是复退军人安置和大中专毕业生就业，年年都有硬任务，乡镇成了社会就业的主要场所。四是通过其它途径进入乡镇机关。乡镇人员都由县区管理，编制权、人事调配权、干部任免权全在上面，“上面”给乡镇塞人，不接收都不行。我们调查的汉滨区关庙镇，有机关事业单位编制163人，实有人员297人，超编134人；有条块管理的各种机构30多个，加上教职人员，全镇共有财政供养人员1100人，年仅发工资就需870万元。而且每年通过各种途径还在不断进人，乡镇不堪重负。这些富余机构和人员，乡镇也曾想办法精减分流，但属于条条管理的部门管理权限不在乡镇，上级业务部门要求“对口”，乡镇奈何不得。加之产业和就业结构单一，人员分流渠道有限，富余人员实际上很难分流出去。纵使分流一部分人到企业、村上挂职或到农村中小学任教，还是吃的财政饭，不能从根本上解决问题。

困惑之二：负担为啥这般“重”？

乡镇作为我国最基层的一级政权组织，处于国家政权的末梢。党和国家各项政策的贯彻执行和经济社会发展战略的实施，最终都要落实到乡镇；各级各部门主张的实现和任务的完成，也都依靠乡镇来进行。对上来说，乡镇政府什么工作都必须抓，什么事情都要管，除了一拨接一拨的中心工作，还有应接不暇的部门工作，“上面千条线，下面一根针”，所有工作都要乡镇牵头抓到底，所有部门的工作任务都压到乡镇头上。乡镇干部面临的工作千头万绪，任务十分繁重，而由于自身财力和精力等原因，许多工作是欲罢不能，欲办不成，到头来，完不成任务就“刮胡子”，出了问题就“摘帽子”。乡镇领导经常处于各种矛盾的旋涡，整天疲于应付，有的宁愿回县级部门做个一般干部，也要想方设法离开乡镇，逃离“火线”。

这些年，上级政府机构和有关部门都从自身工作角度或部门利益出发，给县区和乡镇下达一些“硬性”任务，进行不切实际的达标升级活动，要求乡镇办这办那，造成乡镇财政寅吃卯粮。据有关部门统计，自90年代以来，大大小小的达标升级和变相达标的活动有三、四十项，几乎涵盖了所有农村工作领域。每一项达标验收，都要花费不少钱，而上级部门只是出方案、拿主意、压任务，花钱的事很少去管。这些钱到底从哪里来？“乡官”们编了一个顺口溜：“这验收那验收，都是农民身上筹；这达标那达标，都是县乡掏腰包”。名目繁多的达标验收，不仅加重了农民负担，而且明显超越了县乡财政的承受能力。许多乡镇

为了应付各种达标，不得不四处借债，造成乡镇举债搞建设、负债保运转，形成沉重的债务负担。据调查，安康市200个乡镇目前共负债亿元，平均每个乡镇243万元，少数乡镇负债已过千万元。汉滨区关庙镇在各类达标升级和基础建设、项目开发以及干部工资发放中产生的不良债务已达1200万元，有借银行、信用社的，有借企业和单位的，有欠干部和农民的对乡镇政权运行情况的调查报告