四川省安岳县农村税费改革的调查

第一篇：四川省安岳县农村税费改革的调查

四川省农村税费改革试点以来，在减轻农民负担的先行目标基本实现的情况下，分析和研究存在的矛盾和问题，尤其是能否实现确保基层财政运转和义务教育投入这两个目标，是当前最令人关注的问题。为此，我们对全省第一批试点县（市）之一的安岳县进行了调查研究。

一、改革试点顺利并已见成效

3．规范了农村税收的征收行为。

4．实施配套措施，堵塞有可能出现农民负担的反弹空间。

5．全面实施机构改革，精简机构，压缩人员。

6．认真推行教育人事制度改革，下大力气调整农村中小学校布局，严格教师编制管理，优化教师队伍，实现了教育资源的合理配置。

7．调整和改革财政管理体制，促进了农村税费改革顺利实施。

二、农村税费改革中存在的问题与难点

在调查中我们感到，站在乡镇基层层面看，税费改革推进顺利并取得了一定成效，这主要是在于从中央到县乡的精心组织实施，在于加大了对乡镇的财政转移支付力度，在于农村义务教育实行了由财政投入和教师工资县管的新机制。这三方面合力为乡镇基层创造了有利条件，但仍有一些问题要引起重视。

1．乡镇债务沉重，将会给乡镇带来新的困难。安岳县农村税费改革中按照实际测算，对乡镇减少的可用财力，上级财政通过各种转移支付达到8537万元，保证了乡镇政权的正常运转和义务教育的投入。但是尽管县委、县政府千方百计采取措施，全县累计消化债务555万元，还有8．9亿元债务（含合作基金等）。其中，乡镇债务4．9亿元，每年全县需要支付贷款利息4700万元，（其中，乡镇2100万元），据测算每年乡镇财政收入增长不够支付债务贷款利息10％，基层政权持续运转带来困难。

2．举办公益事业困难增多。安岳县为了减轻农民负担，取消了一事一议的制度，由于资金缺乏，乡镇、村难以举办公益事业。农村推行联产承包责任制后，农田水利、公路基本建设以及乡镇村公益事业受制于投资主体的影响，一部分乡（镇）村的桥梁水渠急待修理；关系到基本国策的计划生育和农村生态环境保护工作的积累性问题更多，税改后不能筹资筹劳，使一些公众共同受益的项目难度更大。

3．精简机构、压缩人员的出路狭窄。机构改革的目的主要是减少机构，压缩财政供养人员，提高办事效率。目前，要维持乡镇党委、政府、人大、政协、纪检、武装等六套班子及其必要的工作部门，每个乡镇三十余名干部其实不能算太多，如果再要压缩，其出路又何在？大规模精简教师则又与加强农村基础教育的客观要求很不吻合；精简事业编制人员，除撤消机构，否则就必须转由财政供养，财政不拨款就只有向农民收费，从形式上看似乎依靠向农民收费养活的人减少了，但吃财政饭的却增加了。

4．税费改革方案还不很完善，执行中难以把握。一是农林特产税的据实征收仍旧很难做到。由于其种植面积、销售价格及销售量都是变数，据实征收难度太大。二是税负不公。农业税按承包地面积征收，就使种地越多的农户上缴税费越多，那些从事第二、第三产业等收入较高的农户反而上缴得少。而且乡村间也因此形成较大的税负不均。少数地方原有的计划外耕地的税费负担不好落实。三是粮食价格低，加上一些品种退出保护价收购范围，使不少地方农民的售粮收入抵不上应缴税费，仍然要上门征收，形成新的矛盾。

5．乡镇财政增长幅度有限、平衡困难。这次税费改革使多数乡镇减收不少，但多数乡镇的财政本来就十分困难，农业税占乡镇财政收入的比重平均为74．3％，还有一半的乡镇在平均比重以上。这些乡镇的刚性收入主要依赖农业税费，而农业税费将在一定时期保持不变，这就是说半数乡镇财政在这个时期难以实现有效增长。这就使刚性增长的财政支出，特别是财政支付人员的工资增长，将成为无本之木。至于目前业已存在的债务，拖欠的工资，更是难以偿还。

此外，村级组织收入大幅下降，村、社干部补助出现困难。税费改革后，安岳县平均村级共减少收入2200万元。村平均减少2．34万元。要维持村级运转必须依靠上级财政的转移支付来维持。其他事业发展维持的最低水平出现了缺口。

三、努力探索税改难题的解决途径

1．坚待治本之策，用发展的办法化解矛盾

（1）明晰农业发展目标和发展思路。目前，如何转变农业增长方式，改变粗放经营；在生产经营方式上，如何以经营来适应市场经济的要求，并提高农民收入和农业的比较效益，这是值得进一步探索的问题。同时，对贸、工、农分割，导致农业效益低、农民收入增长慢的问题也要有新的探索。为此，一是要大力推进农业市场化，就目前的情况看，适应市场化的信息问题、市场体系问题、市场主体的培育问题都做得不够，走向国际化更不够。二是提高农业专业化水平。三是用先进的科技来提升农业的发展水平、扩大消费需求。四是积极发展农业产业化经营。只有产业化才能打破贸、工、农分割的局面，留住加工、流通这两块的利润，解决农业增产、农民增收的问题。

（2）积极推进城市化带动战略。安岳县结合农村税费改革，推进了行政区划的重大调整，其主要目的是为了解决行政区划与城市发展需要之间的矛盾，通过发展小集镇增强其辐射与带动作用。

2．以创新的思维方式和办法化解农村债务问题

农村集体债务过重是诱发乱收费、乱摊派、乱集资，造成农民负担过重的一个主要原因，也是实施农村税费改革的一种阻力。解决乡（镇）村的陈欠债务问题是安岳农村税费改革的一项重要的后继性工作。

如何解决乡村集体债务问题，安岳县在实践中，大胆探索，勇于创新，除已经清偿了一批历史债务外，还创造了一些好的做法，推广了一些成功的经验，如组织财政、审计或中介机构对乡（镇）村债务复审，挤掉债务水分，分清债务性质，鉴定落实还债的责任部门和责任人。对于确应由乡镇承担的债务，通过组织收欠还债、核销还债、建立偿债准备金制度以及调减等措施逐步加以解决。又如通过转让、出租、承包、股份合作制等形式，积极盘活存量资产，化解债务矛盾，对于经济发展后进的乡镇，其债务可以实行免利息、减利息的办法，对确实十分困难的乡镇，还可以采取减和免的措施，由政府财政承担。

3．用创新的思维和办法积极稳妥地搞好农村教育布局的调整

农村税费改革所涉及的教育布局问题和财政负担问题，在调查乡镇表现比较突出，即使是在比较富裕的乡镇也反映强烈。安岳县改革教育体制、部门调整已经取得较好的效果，但对于教育布局的调整还要立足现在、着眼未来。要综合考虑人口密度、地理环境、交通状况，以及农村人口将大量转入城市等现实因素，科学规划、因地制宜地搞好调整，并尽可能将学校向城市和农村中心集镇集聚。应允许和鼓励农民选择学校，送子女进城求学。

4．用创新的思维和办法解决税费改革中的其他难题

税改中其他一些难题，也应该用创新的思维和办法去加以解决。许多办法和创意在群众中，关键是要相信群众、依靠群众、做好调查研究和集思广益的工作。

例如，一年一度的农村筹资筹劳问题还需不需要？如果取消了则会影响农村的发展，有的基层干部和农民就建议采取并年集中使用的办法。这种积少成多的办法可以办成一两件大事，当然这样做必须征得大多数村民的同意，必须先积攒，后使用，先积攒的资金要专户储存，不准挪作他用。还有的人建议邻村之间可以开展筹资筹劳等方面的互助互济。今年先办你们村的事，明年再办我们村的事。关键是村与村之间要建立信用，不搞平调，安岳县实行村账乡管的办法堵住了村里乱支乱用的漏洞，目前还应该坚持下去。

又如，农村的水利建设问题，由于税改以后，资金投入机制发生变化，两工和公积金取消，村内的农田水利工程由村民实行一事一议来解决。但占农村水利工程总量70-80％的跨村、跨乡工程谁来负担，谁来投入，谁来组织实施，为保证农村的水利建设，国家要加大资金投入，国家对农业的补贴，要逐步转到以水利为重点的农业基础设施建设上来，大型水利工程要继续坚持以政府投入引导为主。跨地区工程要由受益范围内的单位与个人共同出资、统一兴办。这一点，对安岳县以及其他100万人口的丘陵大县特别重要。

再如，在调查中有的基层干部和农民建议：税改后农民的负担轻了，一年的税负可以一次缴纳，不必再分为夏季与秋季两次征收，这样还可以大大减轻税务部门的征收压力，减少税收成本。对于纯农户和种田大户负担较改革前减幅不大，甚至有所加重的问题，也有不少地方的同志提出改进建议。他们认为，改革前农业税是按田亩征收，而三提五统是按人征收，税费改革后一律按田亩征收，农民负担由人口向土地转移，形成了种田越多负担越重的反常现象。为缓解这一矛盾，农业税附加可考虑改为以村为单位按劳负担。

5．克服旧体制的惯性作用，坚定农村税费改革的必胜信念

安岳县的农村税费改革已经取得了很好的成效，但由于旧体制的惯性作用，化解各种累积性矛盾的难度很大。因此，当前我省的农村税费改革一定要在巩固和深化上做好文章。一方面要防止滋生松懈、畏难和厌战情绪，继续发扬知难而进，知难而上，持之以恒，连续作战的作风，把工作做得更好。另一方面对前阶段的工作认真的回头看，针对存在问题及时地、实事求是地调整政策和工作部署。

第二篇：关于岳池县农村税费改革情况的调查

关于农村税费改革情况的调查

税收改革是继联产承包责任制后我过农村生产关系的又一次重大调整和变革，是规范农村税费征收行为、减轻农民负担的重大举措。四川农村税费改革从2002年试行，至今已有三个年头，针对农村税费改革情况，本人利用暑假期间对岳池县农村税费改革情况进行了调查。

一、岳池县基本情况

岳池县地处四川东部，东与重庆市接壤，北与四川南充市相连，正在修建的成都至上海高速公路把岳池镶嵌在这条黄金大道上。全县幅员面积1475平方公里，辖43个乡镇、861个村、35个居委会，总人口113万，是广安市的第二大人口县。岳池县是一个典型的农业大县，昔因盛产水稻而享有“银岳池”之称，是全国商品粮基地县、桑蚕基地县、生猪基地县、水果基地县、科技先进县、优质稻基地县。农业人口占90%，粮食常产量52万吨，油料1.4万吨，水果2.9万吨，生猪出栏近100万头，家禽531万只，农民人均可支配收入1807元，农业增加值占全县GDP近50%。工业发展起步晚，主要以农副产品加工、肉食品加工、建材和能源为主，经济总量小，2001年全县GDP（不变价）仅为15亿元，工业增加值占GDP的比重不到25%。因此农业的兴衰关联着全县的发展，农业兴则全县兴，农民富则财政富，基于这样的县情，抓好该县农村税费改革就显得尤为重要。

二、农村税费改革工作成效显著

岳池县委、县政府根据党中央、国务院关于农村实施税费改革的要求和精神，在全县范围内推行了农村税费改革，把农村税费改革作为深化农村改革的一件大事来抓，全县上下认真学习贯彻中央文件和省、市关于进行农村税费改革工作的通知精神，进一步统一全县各级干部的思想认识，精心组织，周密部署，取得了良好成效，主要表现在四个方面：

（一）农民负担大大减轻，农民发展积极性提高

全县各乡镇都按照县上的统一部署和要求，开展了税费改革工作。据走访调查，主要体现在三个方面：一是农民负担总水平大幅度下降。据调查统计，从全县看，改革后比改革前税费总额减少7051万元，减幅54%。从乡镇看，减幅50%以上的乡镇 1

30个，占全县乡镇总数70%；减幅30%—50%的乡镇14个，占全县乡镇总数30%。减幅最高的乡镇减幅达74%；减幅最低的乡镇减幅也达38%。二是农村税行为进一步规范，一方面，税改前存在的农民所交的税费（乡镇、村、社）层层加码且屡禁不止的现象大大得到了纠正。税改后，除了修建乡镇、村级公路集资外，加码的现象大大减少，多数乡镇能严格按县上审核的农业税及其附加标准向基层下达任务，农民负担数额基层干部和农民群众都十分明确。另一方面，农民税赋责任进一步增强。由于税改后，农民的税赋义务纳入了法制轨道，从而进一步增强了农民的税赋意识和责任。这次调查所走访座谈的农户中，多数农民知道上缴农业税是农民应尽的义务。三是农民发展经济的积极性提高。2003年，全县农业增加值完成70595万元，同比增长8.7%；小春粮食产量完成53.06万吨，同比增长7.18%；生猪出栏100.31万头，同比增长10.11%；家禽出栏480.22万只，同比增长14.67%。

（二）基层工作量大大减轻，政府工作效率提高

“一年四季忙，只为收钱粮”。这是对税收前乡、村干部工作的真实写照，走村串户为收钱开会部署为收钱，目标考核为收钱，收钱既成为基层干部工作出发点，又成为工作归宿点，据有关部门调查，过去基层干部近60%时间忙于收钱，20%时间忙于开会，20%时间忙于事物及其它。因此，改革前基层干部很难集中精力抓发展、抓改革，其结果陷入了“钱难收，发展难”的恶性循环中。税费改革后不同了，农村负担项目减少，税费征管工作规范，群众明白配合积极，基层干部从催粮收款中解脱出来，工作量大大减少，工作效率明显提高。不少乡镇党委书记说：“现在我们党政一班人，挨骂的少了，配合的多了；抓收款的事少了，抓发展的事多了，协调打闹的少了，办实事的多了。”

（三）遗留矛盾大大减少，党和政府威信提高

在推行农村税费改革的过程中，该县坚持遇到矛盾不绕道，出现矛盾不积累，发现矛盾及时化解的工作思路，一手抓税费改革，一手抓矛盾解决。据不完全统计，税费改革期间，该县共化解和解决各类矛盾1500余件（次），其中解决历史遗留群体性矛盾17件（次）。税费改革中，县委、政府领导以及县税改宣讲团深入农村，对村民面对面地按税改要求宣讲文件、宣传政策，将税法交给了群众，并语重心长地从公民应依法纳税方面入手讲明道理。通过耐心细致地说服教育，使群众增强了税法观念，提高了依法纳税意识。群众对干部更信任、更理解、更支持，党群关系融洽了，干群

关系拉近了，政府威信提高了。

（四）发展成本大大减少，农村经济扩张能力提高

一方面，通过税费改革，大大减轻了税费征收工作量，降低了税费征收成本；机构改革精简了人员，实现了减人减支，降低了行政运行成本。另一方面，农业税和农业特产税不重复计征，取消了“三提”（公积金、公益金、管理费）、“八统”（教育费附加、计划生育费、优抚费、民兵训练费、交通费、卫生费、广播维修费、文化费），减轻了农民的负担，大幅度地降低了农民的生产成本，增强了农民群众扩大生产的能力，使农村生产力得到了进一步的解放，促进了农村经济发展，农民收入的增加。

三、税费改革后农村工作出现的新问题

税费改革是党中央在农村工作领域内作出的又一重大决策，各级政府拥护、广大群众满意。但由于该县县情的特殊性，税费改革后农村工作中出现了一些新情况，据调查，主要表现在三个方面：

（一）、在县、乡两级财力上表现为“两减弱”。一是县、乡两级财政支配能力减弱。税费改革后全县农业上税收预算为4783万元，比改革前税收总额增加702万元，如扣除农业税附加，改革后反而比改前减少63万元。财权增长速度远远低于改后财政担负的事权支出范围增长速度，这种在全市乃至全省都是较特殊的情况，反过来又制约着保证乡、村基层政权和教育的正常运转；二是县、乡、村化解债务的能力减弱。过去化解债务的方法很多，如改革、出售、转让等办法，但其中一个重要的渠道就是利用统筹的部分资金还贷，如原来的教育“普九”债务，依靠教育费附加和教育集资来偿还，但现在取消了，偿债渠道减少了，能力也就减弱了。

（二）、在农民负担均衡上表现为“两不公”。一是在全县农业生产水平接近的情况下，边远落后地区人少地多负担重，而城郊富裕地区人多地少负担轻，税负相差悬殊，负担极为不公；二是在目前户籍政策尚未作大的改革的情况下，外出务工人员逐年增加，拖欠的税费也呈增加之势，但其子女在家依然享受道路交通、广播电视、义务教育等公益事业，权利与义务不公，外出务工与在家务农实际负担不公。

（三）、在基层人员的工作上表现为“两困难”。一是税费改革后取消了提留、统筹，诸如跨区域的村级公路等公益事业建设，基层工作协调困难；二是历史尾欠税费和外出人员的税费征收工作困难，至今尚无有效解决办法。

（四）、在改革方面表现为“两滞后”。一是基层配套改革滞后，比如村级 改革、社会事业改革；二是税费改革方案审批滞后，影响着下步工作推行。

四、解决税改中出现的问题——大胆尝试，深化改革

当前农村基层面临的种种难题，只有靠大胆改革、大胆的举措才能从根本上予以解决，否则，将会成为“永久的难题”。

（一）大胆改革现存的教育制度，从根本上减轻财政包袱。现存的由政府大包大揽的教育制度，既不利于教学质量的提高，又给乡镇财政增加严重负担。现存的教育制度不改革，乡镇财政困境就始终无法解脱。教育体制改革是实质问题是引入“竞争机制”，推动学生和学校互相“双向选择”的机制形成。没有竞争的机制，是没有效率的机制。

（二）加强农村债务的调查研究，妥善解决基层债务问题。农村债务问题已严重影响到基层工作的有效开展。各级党政应予高度重视，认真研究解决。为此，一是大力度催收原合作基金会贷款，尽最大可能减少原合作基金会贷款损失。二是严格执行税改政策，基础设施量力而行，避免形成新的负债。

（三）严格资金管理，尽量减少非建设性支出。严格按照税改政策规定的“大的村800元，小的村500元”的报刊费标准，综合平衡进行公款报刊订阅；坚决取缔部门变相收取培训费及资料费。

（四）精简机构，减少财政供养人员。除合理精简教师队伍外，乡镇和村应大力精简机构，实现“站”、“所”、“办”合并，工作兼职。对精简下来的人员一方面进行培训，让其自谋职业，从事与农业相实的经营活动，另一方面鼓励到村社任职。

（五）大力发展经济，增强经济实力。发展经济，增强实力，才是摆脱困境的根本措施。因此，应继续紧紧抓住经济建设这个中心不放松，根据市场行情，大力调整产业结构，加快农业开发，努力培植税源，增加农民收入，力争农业和农村经济发展实现新的突破。

二OO四年八月十五日

第三篇：关于全县农村税费改革工作情况的调查

关于全县农村税费改革工作情况的调查

为进一步了解全县农村税费改革工作情况，研究和解决工作中的困难和问题，推进政策全面落实，促进全县农村经济发展和社会稳定，县政协对房木镇、天德镇、郜家店镇、明德满族乡农村税费改革工作情况进行了调查。

一、农村税费改革工作开展情况

“三农”问题是关系我国改革开放和社会主义现代化建设全局的重大问题。农村税费改革是农村分配关系的一次重大调整。对于从根本上解决农民负担，规范农村税费制度，加强农村民主法制建设，巩固农村基层政权，促进经济发展和社会长期稳定都具有重大而深远的意义。

县委、县政府及各乡镇党委、政府对农村税费改革工作高度重视。财政、地税、民政、农发委、统计及其它相关部门紧密配合，在时间紧、任务重的情况下，经过一年多的紧张工作，农村税费改革工作已全面完成任务。

2003年6月，我县成立了农村税费改革工作领导小组，研究制定农村税费改革工作实施方案。7月25日召开了试点工作动员大会，将省政府《关于全省开展农村税费改革试点工作的通知》张贴到乡镇村组，将《致全省农民群众一封信》送到每个农户。县政府组织人员参加了省税政办举办的政策和业务培训班，并对各乡镇相关人员进行了政策和业务培训。从8月1日开始，在全县开展了统计测算、公开建档工作。9月份开始落实相关政策，2004年进行了工作总结。2005年初，为加强对这项工作的领导，县政府办下发了《关于农村税费改革工作有关问题的紧急通知》和《关于加强农村税费改革专项资金管理的通知》，严肃了政策要求，确保税费改革工作顺利进行。

二、农村税费改革的主要内容

1、取消乡统筹、农村教育集资。

2、取消屠宰税。

3、取消劳动积累工，逐年减少义务工。

4、调整农业税。

5、调整农业特产税。

6、改革农村提留征收办法。

结合农村税费改革，全县实行了乡镇机构改革、调整教育布局、村级组织建设、县乡财政改革、化解村级债务、清理涉农收费等配套改革。

三、农村税费改革工作取得显著成果

l、初步建立了规范的税改制度和农民负担监督机制；确保减轻农民负担落到实处；基本保证了乡镇机构和基层组织的正常运转；基本保证了农村义务教育经费的正常需要。

2、农民负担明显减轻，实际减负率超过47％，人均减负54元。农民生产积极性空前高涨，投入增加，近两年春耕速度比常年快一周左右。

3、推进了农村配套改革。逐步建立了廉洁、务实、高效的乡镇行政管理体制。原隶属于县直部门管理的农科站、农机站等事业单位下放给了乡镇管理。按照规模、效益和质量的原则撤并了6所小学和12所小学下伸校。全县行政村由原来229个精减为175个。压缩了村组干部。村务公开，村民自治工作得到加强。按照有利于提高效益和便于管理的原则，进一步明确了县乡两级政府的事权和支出责任。县乡两级政府建立了比较规范的转移支付制度。2005年全县共化解村级债务276万元。进一步清理了面向农民的不合理收费和乱摊派现象，维护了农民的合法权益。

四、税费改革工作中存在的困难和问题

1、按照政策核定的收入基数，乡镇实际支出缺口较大，有的乡镇自用教师因工作需要减不下去，但工资没有业源。明德乡有20人，德兴、振兴等乡镇都存在这类问题。乡镇敬老院服务人员的工资如何解决，应有明确说法。乡经管站、计生办人员开支渠道发生变化，如何处理等等。

2、村级支出有不明确的地方。村妇女主任、共青团书记、民兵连长如何设置，工资从哪里支出。村民组长设不设，工资从哪里支出。计划生育中心户长人数不足，如何解决。离岗的老村干部的补贴如何处置，需要有明确说法。

3、农业税收工作中存在问题。由于农业税入库时，农民大部分没有卖粮，加之有贫困户、外出人员等，所以有一部分农业税是由村级组织借钱垫付的。这样产生两个问题，一是利息问题，二是死帐问题，加重了村级组织负担。房木镇2003、2004年村级组织借钱替农户垫付农业税达30万元。

4、配套改革工作比较薄弱。乡镇事业单位改革没到位，化解村级债物效果不明显，清理涉及农民负担的考核制度和考核指标工作滞后。

政协西丰县委员会

2005年9月30日

第四篇：农村税费改革

1.对农村税费改革中出现的几个新问题的思考马昊

2.农村税费改革中存在的问题与治理对策-好期刊|省级期刊|国家级期刊...3.论农村税费改革中的税收原则运用(1)(4)_爱论文

4.论农村税费改革中的税收原则运用财政研究论文-中国教育文摘

5.农村税费改革对乡镇财政的影响及其后果――以安徽省为例_Nong Cun...摘要：【本文将对改革以来农村财政与税收制度的变化过程及特点进行描述，对改革进程和问

题进行简要评价，展望未来农村财政与税收制度可能发生的一些变化。】

关键词：【农村税费改革，财政制度，税收制度，农业税，财政收入。】

一、农村财政制度改革进程

（一）乡镇财政制度建立

1978年中共十一届三中全会后，中国农村进行了重大的经济体制改革，随着以家庭承包制为

核心的农村经济体制改革的不断深入，实行多年的人民公社体制已越来越不适应农村社会经

济发展的要求。1982年，全国人大《关于中华人民共和国宪法修正草案的报告》提出“改

变农村人民公社的政社合一的体制，设立乡政权。人民公社将只是农村集体经济的一种组织

形式”。1983年，中共中央做出决定，取消人民公社体制，建立乡级政权机构，并相应建立

乡财政。同年《中共中央、国务院关于实行政社分开建立乡政府的通知》提出：“随着乡政府的建立，应当建立乡一级财政和相应的预决算制度，明确收入来源和开支范围”。从1983年开始，我国农村正式开始建立乡政府和乡财政的工作。到1986年底，全国7.2万

个乡镇中，80%以上的乡镇建立了乡财政；1992年底，全国96.1%的乡镇建立了乡财政；1996

年底，这一比重达到97.5%。

（二）乡镇财政管理体制演变

所谓乡镇财政管理体制指的是县级政府与乡镇政府在财政管理权限、特别是财政收支上的划

分。乡镇财政制度建立以后，不同时期的乡镇财政管理体制具有不同的形式。

1.1983~1993年：包干制财政体制为主

1994年之前，乡镇财政管理体制基本上随着中央与地方财政管理体制的变化而变化。在乡镇

财政建立之初，主要采取的是“统收统支”和“定收定支”体制。

2.1994~2000年：分税制与包干制并存

1994年，我国对财政体制进行了重大改革，开始实行分税制的财政体制。在重新划分税种、税源和各级政府事权的基础上，将主要税收收入来源的增值税的75%部分和消费税的全部划

为中央收入，[1]并实行税收返还制度。实行这一体制的主要目的是要提高中央财政占全国财

政收入的比重，以此提高中央政府对经济和社会发展的宏观调控能力。

3.2000年以后：乡镇财政职能的弱化

2000年开始实施农村税费改革后，虽然一些地方对乡镇财政体制进行了调整，但基本上还维

持原有的体制。然而，乡镇财政的职能却不断弱化，特别表现以下两个方面：

①为配合农村税费改革，许多地方进行了“乡财县管”的试点。

②农村义务教育管理体制由“以乡为主”改为“以县为主”。

（三）乡镇财政在全国和地方财政中地位的变化

乡镇财政制度建立后，财政规模不断扩大。乡镇财政预算内收入由1986年的194.31亿元增

加到1992年的471.95亿元，增长了1.43倍，年均增长15.9%，远高于同期全国财政收入8.6%

和地方财政收入10.6%的年均增长速度，表明那个时期以分权为特征的财政体制改革也延伸

到了乡镇一级。1994年后，乡镇财政的相对地位不断下降。2002年，乡镇财政预算内收入达

到1459.4亿元，比1992年增长了2.09倍，年均增长12%，大大低于同期全国财政收入18.4%的年均增长速度,也低于地方财政收入13.5%的年均增长速度。这种变化表明，1994年以提高财政集中程度为特征的分税制财政体制改革同样波及到了乡镇一级。

二、农村税费制度改革进程

（一）农业税：从调整到消亡

1.农业税的设立与延续

1958年6月全国人大常委会通过了《中华人民共和国农业税条例》，这个条例成为了我国统一的农业税制度。尽管农业税存在着种种弊端，但《农业税条例》里的基本内容一直沿用到农村税费改革前没有大的变化和调整。

2.农业特产税的设立

1983年，国务院颁布了《关于对农林特产收入征收农业税的若干规定》，对农林特产单独征收农林特产农业税，其目的是为了平衡农村各种作物的税收负担，促进农业生产的全面发展。1994年，我国对税收体制进行了重大改革，农林特产税也进行了相应改革和调整，原农林特产税与原产品税和原工商统一税中的农林牧水产品税目合并，改为农业特产农业税。农业特产税的征收对象包括：烟叶收入、园艺收入、水产收入、林木收入、牲畜收入和食用菌收入以及省级人民政府确定的其他农业特产品收入。农业特产税税率包括全国统一税率和地方自定税率。

3.农业税、农业特产税的调整

2000年，我国开始进行以省为单位的农村税费改革试点。农村税费改革试点的一项重要内容就是对农业税和农业特产税进行调整。

农业税调整的基本做法是：按照农作物的常年产量和规定的税率依法征收。计税土地面积原则上以农民第二轮土地承包用于农业生产的土地为依据，计税常年产量一般以税费改革前5年平均产量为依据，农业税税率最高不超过7%。

4.农业税的最终消亡

2004年，国务院总理温家宝在第十届全国人民代表大会第二次会议所作的《政府工作报告》中正式提出，从2004年起，农业税税率平均每年降低1个百分点以上，5年内取消农业税。同时，国家决定从2004年起取消除烟叶外的农业特产税。2005年，除河北、山东和云南3省外，全国28个省份完全停止征收农业税。2005年12月十届全国人大常委会第十九次会议决定，自2006年1月1日起废止已实行了近半个世纪的《农业税条例》，农业税最终被取消。

（二）农村税费改革

2000年，我国开始在全国范围进行农村税费改革试点。

农村税费改革的主要内容概括为：“三个取消，两个调整，一项改革”。

三个取消是：取消乡镇统筹费、农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资，取消屠宰税，逐步取消劳动积累工和义务工。

两个调整是：调整农业税政策，调整农业特产税政策。

一项改革是：改革村提留征收使用办法，即：原村提留采用新的农业税附加方式统一收取，农业税附加比例最高不超过农业税正税的20%；农业税附加全部返还给村级组织，用于村干部报酬、五保户供养、办公经费等，农业税附加实行乡管村用；村内兴办其他集体生产公益事业所需资金，实行“一事一议”制度，筹资实行上限控制。

三、对农村财税制度改革以及若干问题的简要评价

在不断的调整和改革中，我国已初步建立起与社会主义市场经济制度相适应、体现构建和谐社会理念的农村财政税收制度。由财政税收制度所反映的国家与农民之间的分配关系由“多取少予”转变为“多予少取”，公共产品和服务供给由城乡分割初步走向城乡统筹。但是，农村财政税收制度仍然存在着很多不完善的地方，许多问题还需要进行更深入的理论探讨和研究。

（一）国家与农民之间的分配关系：由“多取少予”转为“多予少取”

改革以前，国家通过统购统销、价格剪刀差等政策从农业攫取剩余，来支持劳动力低成本下的工业发展战略，这一时期，国家与农民的分配关系表现为“多取少予”。改革初期，国家几次大幅度提高农产品收购价格，统购统销制度也逐步取消。

改革以后，农民直接承担的税费包括：①农业税、农业特产税、屠宰税等。[2]②乡统筹和村提留，乡统筹即前面所说的乡镇统筹收入；村提留是村级组织向承包集体土地经营的农户收取的费用，主要是公积金、公益金和管理费。③“两工”，即义务工和积累工，是农民以劳务的形式向乡村政府和组织提供的社会负担。④各种形式的集资、收费、摊派。

（二）公共产品和服务的供给：从城乡分割初步走向城乡统筹

建国以来，我国长期实行的是城乡分割并向城市倾斜的非均衡发展战略，改革开放后的相当长时期里这种状况并未得到根本改观。尽管总体上说，财政对“三农”的投入规模不断扩大，农村获得了大量的转移支付，但财政资源配置仍然没有充分考虑到农村人口的规模以及农村经济发展的落后状况，因而未充分考虑农村人口在享受公共产品和服务方面的社会公平。在改革后很长一段时期里，财政体制、行政管理体制、考核机制等的不完善以及中央财政转移支付制度建设滞后等，使改革前固有的公共产品和服务供给上城乡二元结构和差距得以延续甚至强化。

另一方面，农村公共产品和服务供给状况改善的根本原因在于党的执政理念发生了重要变化，按照统筹城乡发展的科学发展观来制定社会经济发展政策。同时，这种改善也得益于转移支付制度的调整和完善。我国于1994年分税制改革时开始建立转移支付制度，改革初期，转移支付制度非常不完善，以照顾改革前各地既得利益的税收返还（增值税和消费税）比重过大，难以实现公共服务的均等化。随着社会主义市场经济体制的不断完善和公共财政制度的不断健全，转移支付制度不断调整和完善，以实现公共服务均等化目标的转移支付比重不断提高。

（三）县乡财政缺口的弥补：缺乏有效、稳定的制度安排

我国大多数农村地区财政资源匮乏，而且人口众多、基础薄弱以及对公共产品和服务的需求巨大，因此，作为为农村社会经济发展以及农民提供公共产品和服务主要承担者的县乡政府存在着严重的财政缺口。财政缺口的定义是居民对公共产品和服务需求的财政支出与财政资源之间的差额。

财政缺口可以通过一定的途径和办法来弥补，主要有：①减少需要地方政府开支的责任范围；②增加地方政府增加收入的权限；③增加上级政府转移支付的数量；④在增加收入权限不变的条件下，地方政府通过努力来增加财政收入。

改革以来，在弥补县乡财政缺口方面一直没有建立起有效的、稳定的制度安排，尽管近年来中央财政明显加大了对农村的转移支付。

（四）财政体制：受制于政府层级间行政管理体制

改革前，我国基本上采取的是“统收统支”集权型的财政体制。改革后至1994年实行分税制财政体制前，财政分权的程度不断扩大，按地方财政收入占全部财政收入比重，分权程度已经达到了很高的水平。改革以来，我国行政管理体制始终没有进行根本性改革。现行政府层级间行政管理体制的一个重要特征是上级政府对下级政府具有强制性的行政权威，政府层级间的关系通过领导人任命制等制度表现为强烈的领导与被领导关系，即便是具有自治性质的村级组织也是如此。

在现行行政管理体制下，下级政府的实际可支配财力以及支出职责基本上由上级政府确定，这就非常容易导致下级政府收入与支出之间的背离，下级政府的支出职责常常超出其财力，政府层级越低，这种背离的程度越大，很难按公共财政的原则来配置政府间的支出职责。上级政府或行政部门往往利用其行政权威，通过各种方式和手段强制性地表示上级政府和领导人的政策偏好或政策目标，而在要求下级政府完成各项任务的同时，上级政府往往并不给予

相应的财政支持。在这种行政管理体制下，即使在以包干制为特征的高度分权时期，县乡政府财权与事权的分离仍然表现的十分明显，而不完善的分税制体制则进一步加剧了这种分离。不完善的政府层级间行政管理体制是导致改革以来农民负担长期居高不下、制度外财政膨胀、乡村债务规模扩大、农村公共产品和服务供给不足与过度供给并存，等等问题的重要原因之一。

二.实行农村税费改革，是我国农村继土地制度改革、实行家庭承包经营之后的又一重大改革，是党中央、国务院从根本上减轻农民负担、规范分配关系，加快解决“三农”问题做出的重大决策。农村论文税费改革后，农民负担明显减轻，农村干群关系明显改善，得到了广大农民群众的衷心拥护和支持。但由于农村税费改革是一项艰巨的系统工程，涉及到各方面利益的重大调整，难免会出现一些新问题，对此必须采取有力措施，加以解决。

一、农村税费改革存在的主要问题

1.乡村正常运转困难。一是乡（镇）机构正常运转问题突出。农村税费改革取消乡统筹费后，乡村两级义务教育、计划生育、优抚和民兵训练等支出由各级政府财政预算安排，给予保证；修建乡村道路所需资金不再固定向农民收取，乡级道路建设资金由政府负责安排。这一改革涉及到农村财政投入体制的重大调整，在实施过程中出现了各项事业支出与财政收入之间矛盾，收支存在较大缺口，使得一些乡（镇）正常运转困难。二是村级组织的正常运转艰难。税费改革后，财政转移支付资金有限，村干部报酬、办公等经费明显不足，一些集体收入薄弱的村，村干部报酬无法完全兑现，正常的办公费用开支也无法保证。

2.“一事一议”筹资投劳难以实施。农村税费改革取消了村提留费，村内兴办集体生产和公益事业所需资金主要采取“一事一议”的办法来解决。然而，“一事一议”在实际操作时很难落实，存在“有事难议”和“议后难执行”等问题。如有的村外出劳力多，村民会议或村民代表会议难以召集；有的村会议开成了，但因意见不统一，方案难以通过；也有的村即便“议”成了，资金也难以收齐，影响农村公共事业发展。同时“有事不议”的现象也时有发生，个别村兴办公益事业的方案未经村民大会或村民代表大会讨论通过，就直接向农民筹资筹劳，致使农民负担反弹。

3.乡村两级债务化解难。由于历年兴办农村教育、乡村道路和农田基础设施建设等公共事业使乡村两级背上沉重的债务。农村税费改革取消村提留、乡统筹和教育集资后，乡村两级失去偿还债务的资金来源，偿债能力明显削弱，加上财政转移支付补助资金不足，乡村债务化解困难，个别地方甚至逐年增加。

农村税费改革配套措施落实缓慢。对于目前乡（镇）机构庞大、人员多，农村中小学结构布局不合理，村组干部享受补贴人数偏多，村级开支不合理等问题改革的措施不力、力度不大、效果不明显。

二、深化农村税费改革的对策措施

深化农村税费改革事关社会主义新农村建设和安定稳定的大局，对税费改革中出现的新问题、新矛盾，必须采取有力措施，切实加以解决。

1.完善公共财政体制，加大财政转移支付力度。长期以来，农村公共事业多由乡村集体和农民负担，而城市的公共事业全部由政府财政投入，导致城乡差别拉大。按照中央关于“统筹城乡发展、建设全面小康社会”的思路，今后应按照国家对农业农村“多予少取”的原则，改革现有的农村公共财政体制，把属于农村的公共设施、公益事业建设资金纳入国家财政预算，通过转移支付的办法给予专项补助和支持。一是将农村教育、道路修建、民兵训练、计划生育、文化设施等公共事业支出改由中央、省级政府承担，县级政府负责管理，乡镇政府负责具体实施，解决农村公益事业滞后问题。二是国家要继续加大对农村的财政转移支付力度，确保乡村基层组织正常运转。

2.加强立法，健全和完善“一事一议”制度。为了确保“一事一议”筹资投劳办法的落实，必须通过立法制定《村内“一事一议”筹资投劳管理条例》，将“一事一议”筹资投劳的议事程序、议事范围、上限标准和民主管理以法律法规的形式作出具体规定。村集体兴办公共事业时应制定切实可行的方案，经村民会议或村民代表大会讨论，报乡镇人民政府审批，同时报县级主管部门备案，张榜公布后向村民筹集。在项目实施过程中，要有村民代表直接参与管理监督，财务开支和劳务使用情况及时向村民公布。

3.认真清理，分类化解乡村债务。要实行化解债务政府一把手亲自抓、负总责，分管领导具体抓，狠抓工作落实。在确保不发生新的债务的前提下，认真清理核实乡村集体债务。在此基础上，分类处理，逐步化解。在采取收欠还债、核销减债、变现还债、降息化债、划转债务等办法的同时，大力发展乡村集体经济，增加收入，提高偿债能力。

4.落实税费改革配套措施，加快税费改革步伐。一要加快乡（镇）机构改革，精简机构，压缩、分流人员，按照精减、统一、高效的原则，合理设置机构和人员编制；二要推行村干部交叉任职，减少村干部人数，节省村级开支；三要推进农村教育改革，优化教育资源配置，调整农村中小学布局，精简教师队伍。

5.探索解决农民负担问题的有效途径。在深化农村税费改革工作中，要建立减轻农民负担长效机制，不折不扣地执行减轻农民负担法规和政策，落实各项护农惠农措施，防止农民负担反弹。同时积极调整农业和农村经济结构，培植优势产业和支柱产业，发展“一村一品”特色农业，增加农民收入。

第五篇：农村税费改革

农村税费改革

一、农村税费改革的主要内容

2000年，我国开始在全国范围进行农村税费改革试点。农村税费改革的主要内容概括为：“三个取消，两个调整，一项改革”

三个取消是：取消乡镇统筹费、农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资，取消屠宰税，逐步取消劳动积累工和义务工。

两个调整是：调整农业税政策，调整农业特产税政策。

一项改革是：改革村提留征收使用办法，即：原村提留采用新的农业税附加方式统一收取，农业税附加比例最高不超过农业税正税的20%；农业税附加全部返还给村级组织，用于村干部报酬、五保户供养、办公经费等，农业税附加实行乡管村用；村内兴办其他集体生产公益事业所需资金，实行“一事一议”制度，筹资实行上限控制

二、改革成效

农村税费改革在全国范围推广实施以来，各地政府机关基本能认真按照国家有关规定对农民的大部分税费进行了减免，农村的税费有了大幅度的减少，一些乱收费现象得到了有效的遏制。

农民和政府相关机构负责人对“农村税费改革”认知度较高。大多数农民知道中国目前有“农村税费改革”这项措施，并对农村税费改革的内容有一定了解。而官员对此项改革的了解比农民更多。

农村税费的收取在“农村税费改革”后比税改前大幅度减少。农税改革中重新核定计税面积，农业税税费总额较之税改前有所下降，乡镇辖区税费总额上交额度明显减少。“农村税费改革”政策的出台规范了对农民的征税，为“减轻农民负担”做了制度性的保证。税费改革前，农民需缴纳各种各样的税与费。主要有：农业税、农业附加税、农业特产税、农业特产税附加、屠宰税、村提留、乡统筹、教育附加费、教育集资、书杂费、义务工农业税等。税费改革后，国家取消其他费与杂税，农民只需缴纳一项农业税。2004年3月5日，温家宝同志在全国人大二次会议开幕的时候作政府工作报告中谈到2004年的主要任务时说，要巩固和加强农业基础地位，实现农民增收和农业增产。五年内取消农业税。不少有条件的省份已在本省内取消农业税。2005年12月29日，十届全国人大常委会第十九次会议经表决决定，农业税条例自2006年1月1日起废止，中国农民告别了有2600年历史的“皇粮国税”。

三、存在的问题

任何改革都不是一帆风顺的。农村税费改革的巨大成果，得到了广大农民群众的热烈拥护和支持，这是不言而喻的。然而，我们在充分肯定成绩的同时，也必须看到税费改革后存在的不容忽视的诸多问题。

乡村负债数额大，债务化解难

由于地方经济发展缓慢，财政困难，保稳定与谋发展矛盾突出，同时不少地方和相关部门债务风险意识淡薄，监督不到位,管理混乱，多年来，兴修农田水利、村村通水泥路项目贷款、道路修建养护、农村教育、救济等费用形成了巨额乡村债务。

基层收入甚微，机构正常运转困难

大部分乡村集体财力微薄，乡镇只剩下为数极少的工商税，取消了原先纳入财政预算和财政财务开支的税费项目，乡镇可用财力极少。县对乡镇只能保人员工资发放，对村的转移支付更少。尤其是边远贫困山区，行政成本高，工作条件差，工资补助没保证，干部思想不

稳定。

历史欠账较多，遗留问题难解决

税费改革后，由于历史欠账较多，兴办集体公益事业有事难议、难做，税费尾欠难解决，转移支付资金分配使用及跟踪监督不够。

学校经费捉襟见肘，义务教育投入不足

农村学校实行了“一费制”，取消了教育集资，使得农村教育基础性工作所需资金投入严重不足。

农村欠税无法偿还，垫税包袱无力解决

税费改革后，乡村两级垫付的农业税数额巨大，无力解决。

债权无法清回，资产难以盘活

应收未收款项由于逾期时间长，不良债权比较大，没有得力办法消赤减债，导致资产难以盘活，想办的事没法办

四、取消农业税后对乡镇财政的影响

减少财政收入，制约基层政府功能发挥

首先，收入缺口较大。农业税是地方收地方用，尤其是农业主产区，农业税是乡镇的主要收入来源，是基层政府的主要财力保障。据河南省调查了解，农村税费改革以来，乡镇财政的常规收入一般是三部分：一是财政部门收取的农业税费部分，主要以农业税为主体；二是地税收入，包括地方工商税收和企业所得税，个人所得税等；三是国税收入（增值税）的留存部分。一般占国税收入的1/4.对于农业为主的地区和中西部贫困地区来说，农业税一般占当地财政收入的30%以上，有的甚至可以达到70%—80%，地税和国税的收入所占比重是很低的，所以取消农业税使乡镇收入锐减，给基层政府带来财政困难。例如，农村税费改革之后，河南省南阳市全市乡镇财政支出增加额6.59亿元，与收入增加额2.48亿元相抵后，造成财政支出缺口4.1亿元，平均每个乡镇缺口177.7万元。唐河县缺口7127万元，平均每个乡镇356.4万元；新野县缺口4237万元，平均每个乡镇302.6万元。农村税费改革取消了“非规范收入”，再加上政策内的减收，乡镇财政势必留下较大的资金缺口。其次，在收入缺口增大的同时，乡镇道路建设、优抚、五保户赡养、计划生育、民兵训练支出基本上转移到乡镇财政的预算中开支，增加了财政困难。农业税取消后，相当一部分县乡失去了一个主体税种，一些乡只能主要依靠上级财政的转移支付来维持机构运转，根据税费改革的相关精神和农业税有关政策，中央的转移支付主要是乡镇弥补税费改革带来的地方财政缺口。实际上，乡镇财政的支出远远大于以农业税为主的财政收入，而这个差额部分，中央转移支付不能覆盖到。而当前县级财政又普遍困难，难以挤出财力安排乡镇转移支付，由于受到财力约束，制约了基层政权功能的有效发挥，也影响到了政府工作的主动性和积极性。.无力支持经济建设和社会各项事业发展

在税费改革以前，我国农村公益事业的发展大多是以农业税为资金保障的。今年取消农业税造成了乡镇财政更加雪上加霜，没有足够的资金来履行社会公共职能，直接影响到农村公益事业的长足发展。农业基础设施无法更新和管理维护，农村合作医疗和农村社会保障事业更加难以实施，农业新品种和农业技术服务推广更加困难。

农村义务教育经费严重不足

为了解决教师工资的按时足额发放，乡镇学校教师工资从2001年起直接由县财政通过教师工资专户统一进行，这有效解决了教师工资的拖欠问题，但并未解决基础教育投入不足的问题。同时由于取消了农业税，取消了向学生的乱收费，从而使教育投入不足的问题更加明显。一方面在上级转移支付力度不够的情况下，原缺口不仅没有缩小，而且加剧了乡镇财政的困难，影响乡级政权其他职能的履行；另一方面教师未来工资标准提高的负担也有可能

累加在乡财政，所以乡财政的困难可能更大。还有不少地方上划到县财政的教师工资只包括国家统一规定的固定工资、活工资、教龄津贴和其他津贴，一些原来地方规定或认可的相关费用或补贴（如教师误餐补贴、交通费、班主任工资补贴等等）仍然由所在乡镇负担。取消农业税前这些开支实际上已经难以调减，成为乡镇财政的负担，现在没有了农业税，缺口立刻呈现，资金更是没有了着落。此外，中小学校危房改造资金原则上要求由县财政直接负担，上级的相关援助只是采取一次性补贴的方式，主要用于中小学多种用途的专项补助，因此，难以顾及全面情况。实际上中小学危房改造的支出现状，基本上是由县、乡，甚至村共同负责。取消农业税，以农业税为主要财政收入的乡镇财政将更加困难，乡村小学的硬件建设和维护得不到有效保证，必然影响义务教育的质量和普及。

乡村债务负担沉重，化解的难度增大

乡镇负债是当前全国农村面临的突出问题。它一般包括显性债务和隐性债务。显性债务有银行存款、农金会或其他基金贷款、统筹中借款和其他；隐性债务一般有欠发工资。、欠发业务费、欠付楼堂馆所等基建基金、欠付修路修桥等公益项目资金、财政担保和其他方面形成的债务。据国家统计局抽样调查，全国乡镇负债2000—2200亿元，平均每个乡镇400万元。河南省南召县16个乡镇负债总额2.94亿元，平均每个乡镇1308万元，最多的2841万元；337个行政村负债总额1.01亿元，平均每村628万元，而2004年全县财政收入4798万元。乡镇债务的成因主要是①分税制下“财权上收，事权下移”，使乡镇逐渐沉淀了大量债务；②要求乡镇完成自上而下的各种达标升级和“一票否决”任务而不得不加重农民负担，高息借贷；③个别乡镇的负责人为了得到升迁或保住乌纱帽，不顾本身条件，超越财政承受能力，大兴木土，搞一些所谓的“政绩工程”、“形象工程”，以致债台高筑。④机构臃肿，财政供养人口多。我国共有乡镇政府45462个，全国每四○个农民养活一个乡镇干部，平均为1：40，可见财政负担的沉重。巨额赤字和债务由于农村税费改革形成的财政政策性缺口、收支管理、预算管理的规范化刚性约束，这些债务没有消解的希望。取消农业税后，如果没有上级大力度的转移支付，债务更是无法化解。

五、对农村财税制度改革以及若干问题的简要评价

在不断的调整和改革中，我国已初步建立起与社会主义市场经济制度相适应、体现构建和谐社会理念的农村财政税收制度。由财政税收制度所反映的国家与农民之间的分配关系由“多取少予”转变为“多予少取”，公共产品和服务供给由城乡分割初步走向城乡统筹。但是，农村财政税收制度仍然存在着很多不完善的地方，许多问题还需要进行更深入的理论探讨和研究。

国家与农民之间的分配关系：由“多取少予”转为“多予少取”

改革以前，国家通过统购统销、价格剪刀差等政策从农业攫取剩余，来支持劳动力低成本下的工业发展战略，这一时期，国家与农民的分配关系表现为“多取少予”。改革初期，国家几次大幅度提高农产品收购价格，统购统销制度也逐步取消。

改革以后，农民直接承担的税费包括：①农业税、农业特产税、屠宰税等。[2]②乡统筹和村提留，乡统筹即前面所说的乡镇统筹收入；村提留是村级组织向承包集体土地经营的农户收取的费用，主要是公积金、公益金和管理费。③“两工”，即义务工和积累工，是农民以劳务的形式向乡村政府和组织提供的社会负担。④各种形式的集资、收费、摊派。公共产品和服务的供给：从城乡分割初步走向城乡统筹

建国以来，我国长期实行的是城乡分割并向城市倾斜的非均衡发展战略，改革开放后的相当长时期里这种状况并未得到根本改观。尽管总体上说，财政对“三农”的投入规模不断扩大，农村获得了大量的转移支付，但财政资源配置仍然没有充分考虑到农村人口的规模以及农村经济发展的落后状况，因而未充分考虑农村人口在享受公共产品和服务方面的社会公

平。在改革后很长一段时期里，财政体制、行政管理体制、考核机制等的不完善以及中央财政转移支付制度建设滞后等，使改革前固有的公共产品和服务供给上城乡二元结构和差距得以延续甚至强化。

另一方面，农村公共产品和服务供给状况改善的根本原因在于党的执政理念发生了重要变化，按照统筹城乡发展的科学发展观来制定社会经济发展政策。同时，这种改善也得益于转移支付制度的调整和完善。我国于1994年分税制改革时开始建立转移支付制度，改革初期，转移支付制度非常不完善，以照顾改革前各地既得利益的税收返还（增值税和消费税）比重过大，难以实现公共服务的均等化。随着社会主义市场经济体制的不断完善和公共财政制度的不断健全，转移支付制度不断调整和完善，以实现公共服务均等化目标的转移支付比重不断提高。

县乡财政缺口的弥补：缺乏有效、稳定的制度安排

我国大多数农村地区财政资源匮乏，而且人口众多、基础薄弱以及对公共产品和服务的需求巨大，因此，作为为农村社会经济发展以及农民提供公共产品和服务主要承担者的县乡政府存在着严重的财政缺口。财政缺口的定义是居民对公共产品和服务需求的财政支出与财政资源之间的差额。

财政缺口可以通过一定的途径和办法来弥补，主要有：①减少需要地方政府开支的责任范围；②增加地方政府增加收入的权限；③增加上级政府转移支付的数量；④在增加收入权限不变的条件下，地方政府通过努力来增加财政收入。

改革以来，在弥补县乡财政缺口方面一直没有建立起有效的、稳定的制度安排，尽管近年来中央财政明显加大了对农村的转移支付。

财政体制：受制于政府层级间行政管理体制

改革前，我国基本上采取的是“统收统支”集权型的财政体制。改革后至1994年实行分税制财政体制前，财政分权的程度不断扩大，按地方财政收入占全部财政收入比重，分权程度已经达到了很高的水平。改革以来，我国行政管理体制始终没有进行根本性改革。现行政府层级间行政管理体制的一个重要特征是上级政府对下级政府具有强制性的行政权威，政府层级间的关系通过领导人任命制等制度表现为强烈的领导与被领导关系，即便是具有自治性质的村级组织也是如此。

在现行行政管理体制下，下级政府的实际可支配财力以及支出职责基本上由上级政府确定，这就非常容易导致下级政府收入与支出之间的背离，下级政府的支出职责常常超出其财力，政府层级越低，这种背离的程度越大，很难按公共财政的原则来配置政府间的支出职责。上级政府或行政部门往往利用其行政权威，通过各种方式和手段强制性地表示上级政府和领导人的政策偏好或政策目标，而在要求下级政府完成各项任务的同时，上级政府往往并不给予相应的财政支持。在这种行政管理体制下，即使在以包干制为特征的高度分权时期，县乡政府财权与事权的分离仍然表现的十分明显，而不完善的分税制体制则进一步加剧了这种分离。不完善的政府层级间行政管理体制是导致改革以来农民负担长期居高不下、制度外财政膨胀、乡村债务规模扩大、农村公共产品和服务供给不足与过度供给并存，等等问题的重要原因之一。