关于乡镇机构改革的调查与研究

第一篇：关于乡镇机构改革的调查与研究

关于乡镇机构改革的调查与研究

一、乡镇机构的现状

乡镇政府机构目前的重要任务就是维持自身的生存。经历了近年的乡镇体制改革和撤乡并镇，乡镇机构人员已经较以往精简。基本上都按上级政府的编制要求设置，乡镇公务员大体在20人左右。

目前乡镇政府应开展的服务工作不少，因为各方面原因，仅能苦于维持自身运转。农民迫切需要的其它公共服务，如农村科技服务，文化学习的平台，市场信息的收集、分析发布，以及劳动力转移及其相关服务，大量待启动的基础设施建设，基本都没有提上议事日程。

基层政府以各种形式的农业服务中心为载体，转型为服务性政府，为“三农”提供公共服务已成为共识。然而现实中农服中心等机构却在无可奈何之中被弱化和淡化。`

二、关于乡镇体制改革的探讨

（一）关于弱化乡镇机构的理由

乡镇政府在收农税时期60%的工作量是收税。免除农业税后，乡镇减少了60%的工作量。在已经精简的基础上，仅就维持目前现状而言，再减20%的人员也能正常运行。

初步的精简后，乡镇机构经费缺口依然存在，财政不予完全解决，问题严重。既然养不起那么多干部，那就只能减人、减事、减支。

弱化乡镇机构的理由言之凿凿，然而农村现状又不得不让我们冷静地思考。

（二）强化乡镇公共服务的理由

强化乡镇公共服务的理由是农村现实的需求。村庄社会的现状，村民的素质，村民的经济水平，村民的社会联系能力，村民的民主意识和实施民主的能力，注定了农村现在还离不开国家政权力量的维系。

在市场化时代，要增强政府作用，才能规范市场，组织弱者、保护弱者，维护社会稳定，最终维持市场机制。市场越成熟、发达，政府要做的事也就越多，面对现代大市场的一家一户小农经济生产者，迫切需要政府提供免费或低成本的各类科技公益服务，需要政府提供公共学习的平台。这类工作需要相当的人力物力。

三、我们对乡镇机构改革的建议

（一）乡镇机构改革的原则

怎样更好地为三农服务，应该是乡镇机构改革的基本原则。9亿农民，是国家发展大局上的一个重要板块，农村农业农民问题是党和国家工作重中之重。凡针对“三农”问题的政策和改革，是否真正有利于“三农”，是否能更好地为“三农”提供公共服务，是最基本的衡量标准。

（二）政权力量的维系和公共服务是必不可少的小农村庄社会难以独自维持正常的社会生活秩序，常有的邻里纠纷难以自行化解。没有村乡政权组织的维持和调解，就没有农村的安定大局。

传统的小农经济面对现代大市场，需要有人为他们的探索和闯荡提供帮助。面对市场经济，他们需要有人为他们扶持帮助，组织起联合经济体走向现代市场，改造现在的生产方式，向高级的生产方式进化。

面对发展的需求，目前农村落后的公共基础设施（甚至没有）是一大障碍，这类公共产品只有政府能够提供。

和谐的地方自治，需要政权力量的维系。

要发展和进步，人的基本素质和知识是前提。没有政府提供免费的公共学习的平台，农村的进步和发展的道路将更加漫长。国家每年为农民每人提供2—5元的学习经费，具有极为重要的意义。而目前这类学校仅存于有关方面的书面报表中，在约95%的乡镇中已荡然无存。

（三）打造新型乡镇机构

面对现有乡镇机构提供的公共服务远远不能满足农村经济发展形势的需要，面对减少财政供养人口的乡镇机构改革成效甚微，减少财政供养人口在事实上难以做到的状况，面对现存乡镇机构必须改革的局面，建议在维持现有财政供养人口的基础上，彻底改造现行乡镇运行机制，打造新型乡镇机构，让财政供养的这批国家公

务人员和事业人员切切实实地提供农民农村农业需要的公共服务。

新型乡镇政府的模型是一个复杂的系统工程，建议有关部门专题设计研究。存在的问题不回避，积极解决。过去的一些弊病，应当在新机制中避免。

例如：杜绝扰民，从制度上杜绝“三乱”行为。凡违例的行为都要有相应的问责和处罚；不得出现“精简，膨胀，再精简，再膨胀”的行政现象，这类“政府行为”得从制度上避免。尽快制定《机构编制监督检查责任追究办法》；剥离乡镇政府债务，谁欠的债谁还。政府欠的政府还，下级政府欠的还不了，上级政府还，避免老百姓把政府推上法庭，还政府应有的形象和威信与执政能力；设置政府督察员制度，全面督察乡镇行政。权力必须有相应的制约。行政活动应有及时有效的渠道反馈。上级派出督察员到乡镇，半年任期，流动轮换督察，直接对上级负责。督察员渎职的照章予以查处。对督察员反映的情况有关人员不予以及时正确处理的，照章予以查处；严格财经制度，杜绝违规欠债；上级政府不下达无钱投入的项目给乡镇去完成；不得出现基层干部为国家垫税费的现象；杜绝领工资不干事的现象，下村组要有相应的记载和复核。

如果做不到这些，一个新型的乡镇机构亦难以建立。

面对现行机构无力承担农民现实发展的需要，运用现代科学管理的理论结合中国农村的实际，打造新型乡镇机构也许是破解中国“三农”问题的一个明智选择。

(四)、进一步提高乡镇工作人员的待遇，最好实行无地区差别的全国

统一的津补贴，山区要解决交通问题，应有乡镇班车的开通。提高乡镇办事效率。这样才能充分调动乡镇干部参与的积极性。

第二篇：乡镇机构改革后有关问题研究

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乡镇机构改革后有关问题研究

作者：崔庆安

来源：《机构与行政》2013年第01期

乡镇政权是国家政权的基础，其执政能力和水平直接关系到党和政府的形象。乡镇干部是农村工作的骨干力量，担负着推动社会主义新农村建设、构建和谐社会及提高农民生活水平的历史重任。在新形势下，进一步优化乡镇工作机构，加强乡镇干部队伍建设，不断提高干部队伍整体素质，事关党的执政基础和农村的改革发展稳定。2010年，沂源县按照上级工作部署，严格执行政策，认真实施了乡镇机构改革，取得了显著成效。结合近几年的运行情况，就乡镇事业机构设置与干部队伍建设问题作以下初步探讨：

一、基本情况

（一）乡镇机构设置情况。根据《山东省乡镇机构改革实施意见》文件精神，2010年沂源县实施乡镇机构改革，将原来的13个乡镇调整为11个镇和1个街道办事处，并重新设置了乡镇机构，一类乡镇党政工作机构不超过5个，财政拨款事业机构不超过6个；

二、三类乡镇党政工作机构不超过4个，财政拨款事业机构不超过5个。改革后，全县乡镇事业单位由256个精减到65个，同比减少74.6%，是历年改革以来降幅最大的一次。

（二）人员编制核定情况。乡镇行政编制，一类乡镇按不超过60名核定，二类按不超过44名核定，三类按不超过29名核定；乡镇事业编制，一类乡镇按不超过45名核定，二类按不超过39名核定，三类按不超过34名核定。改革后，全县乡镇事业编制由1086个减少到498个，精减54%。

（三）领导职数核定情况。一类乡镇按9名核定，二类按8名核定，三类按7名核定。党委设书记1名，副书记2名，纪委书记1名；政府设乡镇长1名，副乡镇长2-3名；人大主席1名，人民武装部部长1名。在领导职数内，加大乡镇领导交叉任职力度。人大主席可由书记兼任，乡镇长可由副书记兼任，纪委书记可由副书记兼任，副乡镇长应有1-2名进入党委班子；党政工作机构主要负责人可由乡镇领导副职兼任，另可配备1名副科级的副主任。改革后，全县乡镇精减副科级以上职位39个。

二、存在的问题

乡镇机构改革后，精简了机构个数，减少了领导职数，干部队伍更加精干、高效，同时，节约了行政成本，调动了工作积极性，改革后的综合效应好，社会效果显著。但是，在机构设置与干部队伍建设中也存在一些尚需商榷的问题，主要表现在：

（一）关于乡镇事业单位规格设置问题。本次乡镇机构改革后不再设置副科级以上事业单位。从沂源县情况来看，全县乡镇共有各类工作人员1123名，仅事业单位工作人员就有810

名，占总量的71%。他们常年工作在基层，党的政策宣传、社会治安维护、信访事件处理、农业技术推广等大量便民服务事项均需他们去落实，工作条件艰苦、任务繁重，却没有相应的岗位得以提拔，影响了乡镇工作人员的积极性。为解决这一问题，沂源县也探索适当选拔部分乡镇事业单位中的优秀工作人员到县直事业单位担任副科级干部；同时，为加强干部交流，又从县直事业单位中调任了部分副科级干部到乡镇交流任职。今年，沂源县从乡镇事业单位中提拔了10名优秀股级干部到县直事业单位担任副科级领导职务；同时，又从县直事业单位调任了7名符合条件的副科级干部到乡镇党委政府交流任职。通过这种形式的双向交流，在一定程度上调动了乡镇事业单位人员的工作积极性。但是，被提拔调走的人员均为乡镇事业单位中的中坚力量和业务骨干，这样的人员流动给乡镇工作造成一定损失；从县直事业单位中调任到乡镇的领导干部还需一段时间的锻炼才能适应农村工作，无形中又使乡镇工作受到影响。从现实情况看，在乡镇培养一名政策熟、业务精、熟悉农村工作、能和群众打成一片的中层干部，除了本人具有较高的综合素质外，更离不开多年农村工作的锤炼和乡镇党委、政府的培养，因此，更需要给予乡镇年富力强的中层干部足够的发展空间，以引导激励他们继续留在乡镇发挥专长。

（二）关于乡镇不设副科级以上非领导职务问题。本次乡镇机构改革，领导职数大幅度减少，特别是《公务员法》实施后，《综合管理类公务员非领导职务设置管理办法》明确规定，“乡镇机关设置科员、办事员非领导职务”，也就是说不再设置副科级以上非领导职务。从近几年的运行情况看，乡镇不设置副科级以上非领导职务，对于压缩乡镇领导职数，降低行政成本，密切党群干群关系发挥了重要作用，但一些现实问题却在工作中逐渐显现：

1、乡镇干部发展空间小。受领导职数特别是乡镇不设非领导职务因素制约，部分乡镇干部认为在乡镇发展空间小、进步慢，从而产生活思想，想方设法到县直机关事业单位工作。

2、部分新录用公务员不能安心基层工作。一是由于乡镇无科级事业单位，为解决乡镇事业单位中优秀干部的提拔问题而采取的县乡交流办法，无形中缩小了新录用公务员的发展空间。二是乡镇机关不设非领导职务，与县直机关录用公务员相比，乡镇录用公务员提升空间相对较小。三是当前中央、省、市机关招考公务员，允许有乡镇工作经验的公务员报考，这无疑为乡镇公务员调离乡镇多了一条选择途径。通过与考录的乡镇公务员座谈了解，他们报考乡镇公务员的初衷大多是因为乡镇岗位竞争力小，考中后又可以凭借基层工作经验报考上一级机关公务员，因此，报考乡镇公务员已成为部分考生进入公务员队伍的重要跳板。四是乡镇工作生活条件差，而新录用公务员中绝大多数是独生子女，他们在基层吃苦耐劳的能力差，奉献基层、扎根基层的意识淡薄。沂源县自2002年以来先后为乡镇招考公务员103名，到目前为止，已考录或调动到上级机关工作的达22名，在乡镇被提拔重用的15名，至今仍在乡镇工作的科员66名。

（三）关于乡镇新录用获得硕士学位研究生学历的公务员问题。根据《新录用公务员任职定级规定》文件精神，新录用公务员试用期满三十日内，“获得硕士学位的研究生，任命为副主任科员”。但是，由于乡镇不设副主任科员非领导职务，考录到乡镇的具有硕士学位、研究

生学历的公务员就不能被任命为副主任科员。这就与同等条件下非乡镇岗位的公务员产生了差距，容易使人产生制度不公的不满情绪。

三、工作探索

乡镇是政权的基础、改革的前沿、发展的重点、稳定的关键，干部队伍建设又是乡镇工作的重点。因此，要使乡镇干部队伍建设向纵深方向发展，就应该做到多方联动、多措并举。

（一）真正重视乡镇干部队伍建设，逐步改善工作条件、优化生活环境。要以强化宗旨观念和服务意识为重点，坚持不懈地开展政治思想教育，强化干部奉献基层、扎根乡镇的意识。要正确看待乡镇干部的苦与难，生活上多关心，工作上多理解。要注重从有乡镇工作经历的干部中选拔领导干部，激发乡镇干部创业热情，让干部在基层锻炼成长，使人才向基层流动。要适当开展干部交流，增强干部活力，激发干部内在潜能。

（二）积极提升乡镇干部晋升空间，确保乡镇机构可持续发展。乡镇机构改革是一个常论常新的话题，每次改革都不可能“毕其功于一役”。2010年乡镇机构改革，党政内设机构与所属事业单位虽然都是股级机构，但“党政工作机构主要负责人可由乡镇领导副职兼任，另可配备1名副科级的副主任”，下属事业机构却没此“待遇”。内设机构与所属事业单位应该是乡镇党委、政府的左膀与右臂，若出现“待遇”不同，显然有悖公平原理，也不利于调动干部工作积极性。因此，一是可适当探索对乡镇部分事业单位提升规格，解决当前“一样的机构不一样的待遇、干一样的工作不一样的出路”问题；二是可适当探索在乡镇设置一定比例的正、副科级非领导职位，拓宽乡镇干部提升空间，也为下一步领导职务人选做好梯队培养人。

党的十七届三中全会《决定》强调，各级党委和政府要坚持把农村工作摆上重要议事日程，在政策制定、工作部署、财力投放、干部配备上切实体现全党工作重中之重的战略思想。要使乡镇干部扎根基层、学在基层、用在基层，就要注重政策支持，在政治上给予地位肯定，进一步激发工作热情；同时，要健全完善保障机制，积极构筑乡镇干部实现价值的平台，推动乡镇经济社会全面、协调、可持续发展。

第三篇：乡镇机构改革相关问题的调查与建议

近日，根据市委研究室意见，县委研究室对全县乡镇机构的总体情况进行了调查，就乡镇机构改革存在的问题提出了几点建议，仅供参考。

一、乡镇机构编制总体情况

⒈行政、事业单位编制及在职人员情况：

全县乡镇机关事业单位编制及在职人员情况表

⒉机构设置情况。乡镇机构总体上可分为行政机关和事业单位两大部分。行政机关包括党政办公室、社会事务办公室、综合治理办公室、财经办公室、计生办公室五大办公室。事业单位包括农业服务中心、计生服务站、文化广播电视服务中心、劳动保障事务所、农经站、农税稽查队、招商引资办、统计站、审计站、水利站、城镇建设办、治安联合大队、土地规划所、林业站、居委会等。

⒊县直部门派出机构情况：

县公安局派出机构个：城关、石门治安分局、木井、刘田庄、蛤泊、双望、下寨、印庄、陈官屯、燕河、潘庄、刘营派出所。

县法院派出机构个：城关、石门、木井、刘田庄、陈官屯、潘庄法庭。

县国土资源管理局派出机构个：城关、石门、刘田庄、陈官屯国土资源管理所。

县卫生局在个乡镇分别设有一所卫生院。

县水利局在个乡镇分别设有一个水利站。

县畜牧局在乡镇设有兽医站个、改良站个、动物防疫站个。

二、浅淡乡镇机构改革

（一）乡镇行政机关机构改革工作已于××年完成。机构编制管理工作已经理顺，进行了规范化管理。

（二）乡镇事业单位

⒈机构职能现状

随着市场经济的不断确立和发展，目前我县乡镇事业单位体制缺乏自主权和发展空间，缺乏竞争激励机制，规模都很小，社会服务化程度不高，布局不合理，服务功能差，职能萎缩，任务严重不足，不能形成规模效益，无经费来源，只能靠财政供养来维持，使单位的发展和生存举步维艰。人员能进不能出，使机构编制和人员无序增长，人员过多，整体素质不高，“人浮于事”，职工积极性不高，基本上是“大锅饭”，干多干少，干好干坏一个样。因此，乡镇事业单位机构改革势在必行。

⒉上级有关文件精神、要求

（）减少财政供养人员的要求

全省机构编制工作会议精神和省委办公厅、省政府办公厅《关于实行全省财政供养在职人员总量控制的通知》（冀办字号）和市委、市政府《关于实行全市财政供养在职人员总量控制的通知》（秦字号）文件，要求从××年起，利用年时间，将全省财政供养在职人员总量减少万人。市里要求我县到××年底，全县财政供养在职人员由××年底的人精简到人，减少人。

（）市人事局关于《印发秦皇岛市事业单位人事制度改革工作方案等四个文件的通知》（秦人号）文件，要求我们统筹规划、统一部署，在全市范围内逐步进行事业单位人事制度改革，力争到××年底，在全市事业单位全面推行人员聘任制度。

（三）改革中的问题

⒈乡镇事业现有在职职工人。××年机构改革时核定编制人，超员人，财政供养的人员总量过大，事业单位超编严重，减员幅度大，是全县改革工作的重点、难点。

⒉分流渠道非常少，难度大，人员竞争上岗激烈，难免造成未定岗人员情绪过激，会出现攀比和上访现象。同时还有近年分配的毕业生、退伍义务兵等未上岗人员，也是一个不可忽视的因素。

⒊如果要改革，就需要相关部门统一领导，抓住关键，突出重点，明确责任，相互配合，上下协调，保证在精减财政供养在职人员、减轻财政负担的同时，保持社会稳定和避免因人员的分流引起的社会压力。

⒋我县机关事业单位的养老、医疗保险虽然经过了几年的运作，但至今尚未实施。如果这次改革仍不实行，不能形成完整的社会保障体系，会直接影响到职工的切身利益，给人员分流工作和实行全员聘用制带来严重困难。

⒌在我县部分全额拨款事业单位中存在差额拨款和自收自支身份性质人员。比如，有部分毕业生被分配到乡镇差额性质的乡企发展公司和自收自支性质的基金会工作，因所在单位是差额或自收自支性质，其身份也就被定为差额或自收自支。乡企公司和基金会撤销后，虽由乡镇财政拨款开支，但身份仍为差额或自收自支，所以存在如何处置这部分人员问题。

（四）改革后应规范机构编制管理工作

⒈领导职数的核定

根据工作需要和县委、县政府《关于股级干部管理的暂行规定》，从严核定领导职数。副科级以上事业单位领导一般为—人，人以下单位可配股级领导人，人以上单位可配股级领导—人，人以上单位可配股级领导—人。

⒉在全县实行《机构编制管理证》的制度

根据市委、市政府《在全市实行机构编制管理证制度的通知》和《全市事业单位清理整顿和加快改革的实施意见》（秦字号）文件要求，配合这次事业单位机构改革，在全县的机关、事业单位实行《机构编制管理证》制度，重新换发新证，作为组织、机构、编制、人事和财政等部门使用编制、配备干部、招录人员、调整工资、核发经费的依据和凭证。

⒊事业单位机构改革任务很重且缺乏经验，市区和外县都未开展。关于人员分流问题，我们认为应该按照《秦皇岛市事业单位未聘人员和撤销单位人员分流安置试行意见》（秦政号）实施。

第四篇：乡镇机构改革后运行情况的调查

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乡镇机构改革后运行情况的调查

作者：王凤民 王艳文

来源：《机构与行政》2012年第11期

阳谷县石佛镇是我国古代四大发明之一“蔡伦造纸术”的发源地，是国家级祥光生态工业园区所在地。全镇现有各类在职人员共计87名，其中行政人员22名、工勤编制5名；事业单位在编人员35名，编外聘用人员25名。党政工作机构设置4个办公室：党政办公室、经济发展办公室、社会事务办公室（挂社会治安综合治理办公室牌子）、农业办公室；财政拨款事业机构按5个设置：经管站、文化广播站、计划生育服务站、农林技术服务站、财政所。

莘县徐庄乡在机构改革分类中属于三类7档，核定行政编制29名、事业编制30名。党政工作机构统一设4个：党政办公室（挂计划生育办公室牌子）、经济发展办公室、社会事务办公室（挂社会治安综合治理办公室牌子）、农村工作办公室。财政拨款事业机构统一设5个：财政和经管所（挂统计站牌子）、文化广播站、计划生育服务站、农林技术服务站、民政和劳动保障所（挂新农合办公室牌子）。

一、乡镇机构改革后的成效

（一）完善了基层管理体制，加强了基层政权建设

1、转变职能，理顺了县乡条块关系。按照服务经济发展、强化社会管理和公共服务的要求，石佛镇和徐庄乡均对乡镇行政和事业单位职能进行了明确界定，将原本事业单位履行的行政职能收归乡镇机关，生产经营性职能分离出去，强化了公益性服务职能，有效解决了乡镇职能越位、错位、缺位的问题。同时完善了乡镇与派出机构的相互支持、协调配合的工作机制。县级部门派驻或设在乡镇的机构，接受乡镇的统一指导和协调；对派驻机构的考核实行条块结合、以乡镇为主的办法，其主要负责人的任免须事先征得乡镇党（工）委同意；对工作不力的派驻机构主要负责人，乡镇（街道）可向其上级主管部门提出调整建议。阳谷县统一按照“重点理顺管理关系、不增加乡镇财政支出、不减少个人福利待遇”的原则，把长期在乡镇从事农、林、水、畜牧、文化广播等工作的585名专业技术人员的管理权限由所属业务主管局下划到乡镇。使乡镇（街道）更加便于管理和协调，并在一定程度上缓解了基层急需人才紧缺的情况，进一步完善了农村社会化服务体系，增强了基层政权的服务功能，得到了广大农民群众的认可。下划后的专业技术人员增强了归属感，编制、职务、身份、工资等各项待遇都得到落实，提高了工作积极性和安心服务基层的信心。

2、乡镇考核体系进一步完善。通过改革，乡镇（街道）考核评价体系及考评机制得到了进一步调整和完善，坚持突出重点原则。莘县对各乡镇（街办）的考核指标体现县委、县政府的总体部署，坚持工业立县，突出经济发展和大项目建设，加快转变发展方式和调整产业结构，推进经济社会跨越发展。按照“3+1”进行设置，“3”是指经济建设、社会建设和党的建设三项内容，“1”是指计划生育、信访稳定、社会管理、安全生产、农民负担、环保工作、耕地保

护和节能减排等8项一票否决项目。经济建设、社会建设和党的建设，每项各计1000分，年终按照700：150：150的权重计入总成绩。清理了不属于乡镇（街道）职能的考核事项，取消了中央和省、市没有明确规定的“一票否决”事项。

3、超前谋划，新农村建设取得初步成效。石佛镇充分利用被省政府纳入国家土地增减挂钩示范乡镇的有利时机，超前谋划，将42个行政村合并为五大社区，目前总体规划已经过专家评审，共分为王皋如、廉庄、陈集、石佛、新城区5个社区。王楼新居建设作为新城区建设的首建工程，一期工程已经交付使用；镇驻地建设镇政府商业街已投入使用，华联超市、凤祥超市等大型超市已成功入驻，其带来的人流物流信息流正逐步显现，为下一步镇驻地建设做好了前期铺垫。徐庄乡规划新型农村社区4个，已启动吉祥社区和幸福社区等两个社区，其他两个社区也在积极筹建中。

（二）公共服务体系建设进一步完善

1、建立便民服务中心，政府形象得到提升。阳谷石佛镇积极推行为民服务全程代理制，投资10多万元成立石佛镇便民服务中心，中心坚持以“为民、务实、清廉”为宗旨，实行一个中心对外、一个窗口受理、一条龙服务、一站式办结的“四个一”便民服务机制，将党政办、经发办、财政所、经管站等部门的多项职能转化到服务中心，设有计划生育、党务公开、民营经济、财政税收、三资管理、水利林业、农技畜牧、新型农合、民政残联、土管城建十个服务窗口，并抽调工作能力强、政治素质高的干部统一集中到便民服务中心办公，最大限度方便群众办事，为群众提供优质、高效的服务。同时，在各村成立了便民服务点，并与县行政审批服务中心联网，建立县、镇、村三级便民服务体系。

莘县徐庄乡建设了建筑面积300平方米的便民行政服务大厅，内设民政和劳动保障所、财政和经管所、农林技术服务站、计划生育服务站等科室，各村庄也成立了相应的便民服务点，实现了对权限内的事项直接办理、限时办结。

实践证明便民服务中心采取“一个窗口办理，天天服务群众”的“一站式”办事方式，既能在更广的范围服务群众，实现亲民、利民、便民、为民，又能提高乡镇政府运转效率和服务水平，深受群众欢迎。

2、保障和改善民生。徐庄乡加大投入，加强农村基础设施建设和农村服务体系建设，着力改善民生，着力解决事关群众切身利益的水、电、路、住、医、学等问题，切实把党的惠农政策落到实处。投资150万元的乡卫生院办公楼已投入使用，购置了先进的医疗设备，新农合报销达到200余万元，乡政府办公楼已建成使用，新建联校、中学、谢集小学、中心幼儿园教学楼各一栋，进一步改善了教学条件。自来水实现了45个村全覆盖，解决7000多户3万多人生产生活用水；建成35千伏变电站1个，公用变压器36台，辐射全乡48平方公里；新修村级公路68公里，全乡公路实现村村通；全乡新打机井累计126眼；新建、修缮桥涵34座。

石佛镇清理、清运各种垃圾等堆积物1000余方，优化了居民的生产生活环境。严格落实保障民生政策，继续落实好良种直补、良种补贴、农田玉米保险等惠农政策，全镇共有3.7万亩农田参加了保险，参保率达95%。不断加强教育、卫生、文化等公益事业投入，投资500万元、配套齐全、设施一流的省级标准化幼儿园已开工建设；投资20余万元建设了五星级预防接种门诊防疫站；投资14万元改造了文化活动中心和门球场；扎实做好农村居民养老保险工作，全镇共有16850人参保，参保金额达228万元。积极探索综治大巡防新模式，推动人防、车防、技防相结合机制，强化食品、药品、安全生产监管力度，深入开展全镇安全生产专项整治工作。

3、社会管理水平不断提高，有力促进了社会稳定。徐庄乡健全了党政统一领导、综治部门组织协调、有关部门各负其责的矛盾纠纷排查调处联动机制，把人民调解、行政调解、司法调解紧密结合起来，树立正确的调解指导思想，进一步完善乡、村、组三级调解网络，做到有案必受、有受必处、有处必果、有果必公。大力加强人民调解委员会的建设和村调解室的硬件建设，给各村调解室配齐了办公设备，制度统一上墙，资料统一归档，使人民调解工作形成科学化、制度化、规范化。切实解决好群众切身利益问题，使矛盾纠纷在村组调解，做到了“小事不出组、大事不出村、难事不出乡”，基本形成了矛盾纠纷调解以村为主的格局。

二、存在的问题

（一）上级事务难应付，基层群众难兼顾。乡镇是上级方针政策的执行者和实施者，虽职能需要进一步转变，但是上级的各项工作和检查任务都得去应付，“上面千根线、下面一根针”的局面，使乡镇疲于应付完成上级的指令和任务，对于农村公共基础设施建设、提供公共服务等方面有些“力不从心”。同时，乡镇的工作目标已经发生了变化，群众要求脱贫致富、改变落后的生活环境的愿望比以往任何时侯都要强烈，乡镇加快发展、带领群众致富的担子更重了。上级有上级的安排，群众有群众的要求，对于夹在中间的乡镇来说，压力很大，难以兼顾。

（二）乡镇的财政缺乏有效管理和使用。由于乡镇财政经济总体实力不强，税源单一，收入总量小，财政自给率较低，收支矛盾仍然突出。一是财力不足，刚性增支因素多，各类政策性增支压力大，各项基础设施建设需地方财政配套，各类突发性灾害和处理社会矛盾需财政投入，财政收支矛盾突出。二是由于经费紧张，乡镇干部有关福利政策难以落实，如不少乡镇干部出差、下乡没有补助，也没有培训费等，这些问题都影响到乡镇干部的工作积极性。从总体上对乡镇的工作造成了影响。三是对财政预算的管理“严进宽出”，当然这是各级政府的一个普遍存在的问题。即批准预算和预算拨款的环节极为繁琐，可是一旦拨款后，预算部门对款项的使用完全失去掌控。导致老项目不管效率高低、不再过问，而新项目苦于没有资金难以启动落实。

三、对策建议

（一）继续加大探索、转变政府职能。现在“干什么”已经明确了，但是“如何干”的问题仍然没有完全解决，乡镇到底该干哪些具体事，各方面认识有些不一致、不明确。尤其是领导干

部工作方式方法陈旧，乡镇整天围绕上面的“指挥棒”转，难以有精力和时间干好应该干的事情。乡镇政府职能转变将是一项长期任务，需要在今后的工作中不断探索完善。要逐步建立起适应农业产业化和服务农民致富的新型事业机构运行体系，只有理顺乡镇同事业站所的关系，乡镇功能得到完善，才有利于乡镇行使领导和管理职能，实现各种资源的有效整合和优化配置，着力提高政府行政效率。要进一步完善县对乡镇的考核办法，着力解决县乡事权和责任划分后如何规范运作的问题，县级部门要转变指导乡镇工作的方式方法，根据乡镇机构的职能规定，研究制定指导对口机构的工作规则和程序，达到上下工作协调顺畅。减少各种达标评比、指标考核，减少“一票否决”事项，正确引导乡镇把更多精力放到管理社会、服务“三农”、保障民生上来。

（二）改革乡镇事业单位服务体制，建立“以钱养事”新机制。按照“行政职能整体转移、经营职能走向市场、公益服务职能面向社会”的改革思路，本着在改革中绝对减人、相对减支、减人不减政府责任、减支不减政府公益性支出的原则，对原事业站所的服务项目制定“乡镇政府承担、公开招标、合同管理、以钱养事”的改革方案，通过购买服务和购买劳务的办法，落实乡镇政府服务“三农”的责任。

（三）加大对乡镇的财力支持，同时加强预算考核。乡镇财政是乡镇政府最大的公共资源，乡镇政府所有的政务活动都离不开财政活动。因此，加快建立同乡镇事权相适应、同乡镇事业站所职能相匹配的乡镇经费保障机制，与县乡财政体制改革结合起来，同乡镇财政财务管理结合起来，为乡镇发挥职能提供必要的经费支持，从预算安排和拨付上给予保障；同时，为确保拨款得到有效使用，对乡镇政府的政绩考核，应由简单的指标考核转变为以预算考核为主。并介入政策评估和预算监督，确保财政公开透明。同时充分发挥农民的知情权、参与权、表达权和监督权，让农民对乡镇政府的财政心知肚明，避免暗箱操作导致民众对政府的不信任。只有纳入评估和监督、财政公开透明，才能促使财政分配公平合理，最大限度满足农民的迫切需要。

（四）提高乡镇干部素质、强化为民服务理念。乡镇政府机构改革后，职能发生新定位，对乡镇干部素质的要求更高。应加强培训，提高为民服务的本领，提升依法行政的水平，做到熟悉政策、精通政策、用好政策、用活政策，用政策化解矛盾、用政策指导实践，急群众所急、想群众所想、忧群众所忧，切实加强社会管理和公共服务，真正改出乡镇干部的新气象新面貌。引进公推公选、竞争上岗等新的用人机制，优化干部结构，使基层干部把更多的心思用在帮助引导农民调整产业结构、示范推广科学技术、强化基础设施建设、探索乡村文明、文化发展上面，全力帮助农民谋发展。

（五）完善与农民政治参与积极性不断提高相适应的乡镇治理机制、推进基层民主。目前乡镇的主要矛盾就是农村公共产品和公共服务的需求全面、快速增长与供应严重不足之间的矛盾。存在农民的愿望乡镇无法满足、乡镇的工作不受欢迎、乡镇干部和农民的积极性得不到调动等问题。究其原因，一方面，乡镇政府以服从上级政府为主，农民缺乏公共事务参与性，乡镇政府自然偏离或不能满足农民的实际需要；另一方面，农民或主动或被动地对政府和社会的依赖性越来越强，越来越丧失自主能力和创造能力，农民越来越处于服从地位。乡镇政府机构

改革，往往是政府干、农民看，农民普遍缺乏积极性。而所有改革的起点和终点都应该是让老百姓生活得更幸福。因此，老百姓的参与很重要。对农村提供产品、服务等决策体制要以政府为主导、乡村社会内部进行决策，探索构建政府与农民共同决策的新模式，建立精干高效的农村行政管理体制，使乡村组织成为自我服务的机构，形成一个良好的乡村治理结构，让农民有一个能够自由表达、监督和服务的新机制，这样不仅能使最广泛的民众意愿得到体现，也能避免重蹈上级行政命令所造成的好心办坏事的现象。

（六）加大问责，预防腐败。目前很多方面的问题比如经济问题、社会问题等，都多多少少因缺少问责制，从而缺少自我改革的动力。而这些都源于现有体制无法遏制腐败，而目前最大的权力真空即地方项目的决策政绩化和短视化。因此，单靠行政管理体制改革是无法完成经济、社会、民生等整体改革使命的，需要以社会公平和遏制腐败为目标，构思整个社会改革的目标。要以目标管理制来提升乡镇政府的专业水平，以法定的目标来约束地方政府行为，将政府的决策风格由目前的前导推动型变为后置否决型。并建立独立的政策评估部门，提高问责和行政专业水平。

（作者单位：聊城市编办 E：FQJ）

第五篇：乡镇机构改革

乡镇机构改革的分析研究及其相关对策措施

乡镇是我国最基本的行政单位,承担着管理辖区内各项政治、经济和社会事务的职能,在整个行政体系中占有非常特殊的地位。随着时代的发展,乡镇机构进行了多次的乡镇机构改革,但是陷入了“精简—膨胀—

再精简—再膨胀”的怪圈,乡镇政府职能越位、错位现象仍然相当严重。新时期,中央提出了构建社会主义和谐社会、建设社会主义新农村、全面实现小康社会的战略目标,同时随着新型城乡关系的建立、国家农业税费体制改革的实施、农村综合改革试点的全面铺开以及受乡镇人员多元化等因素的影响,对乡镇机构改革又提出了新的要求和挑战。

一、乡镇机构改革的必要性：

（一）、乡镇机构改革是社会主义市场经济发展的客观要求 政府机构作为上层建筑，它的职能和机构设置应该是同经济体制相适应的。市场经济的发展要求政府机构也必须作出相应的调整，才能适应经济发展的需要。推进乡镇机构改革，理顺关系，分清责任，切实解决现行管理体制中存在的问题，建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系，这既是贯彻中央精神，加强地县乡党政机关的思想、组织、作风建设，建设文明、高效、廉洁的党政机关的重要措施，又是深化经济体制改革，加快经济社会发展，促进社会主义市场经济发展的客观要求。

（二）、乡镇机构改革是构建社会主义和谐社会的重要内容 农村改革不仅涉及经济领域的改革，而且涉及政治、社会、文化等领域的改革，是一次重大的制度创新和社会变革。农村改革需要解决好基层政府职能转变、机构精简、富余人员出路等问题；需要调整国民收入分配格局和城乡利益关系，促进公共资源在城乡之间合理配置；需要农村干部转变旧的工作方式，处理好与农民群众的关系，善于在发展市场经济和民主政治的条件下与农民打交道。这些问题涉及面广，政策性强，需要做深入细致的工作。因此，积极推进乡镇机构改革已经成为构建社会主义和谐社会必不可少的重要内容。

二、乡镇机构运作中存在的主要问题

（一）政企不分

中国乡镇机构经过几十年的改革后，社会各个方面出现了翻天覆地的变化，乡镇政府由计划经济对企业全面管制逐步转变成有意识的交由市场引导，但是政企不分的情况仍然存在。这种状况使许多乡镇企业不能真正成为独立的法人主体与市场主体，为权力寻租留下了腐败的空间，并进一步强化着乡镇行政权的极度扩张。

（二）政社不分

在我国的社会服务与社会管理方面，“政社不分”、“以政代社”的体制问题仍然非常严重。单一的行政化倾向，使得社会服务和社会管理方面的工作始终刚性有余而柔性不足，政府的经济成本、政治成本和道义成本居高不下。

（三）政事不分

政事不分表现在政事职责不分、政事权力不分、政事组织不分、政事管理与运行方式不分。从总体上看，事业单位改革远远滞后于政府改革与企业改革，传统事业单位管理体制的深层次问题尤其是政事不分问题并未解决，行政事业一体化特征依然突出。

（四）乡镇机构功能失调

由于转轨与接盘的脱节，改革后的乡镇机构的工作效能并没有达到“减人、减事、减支”的预期效果，而是出现了“减人、废事、费支”的恶性循环。乡镇政府职能“缺位”和“错位”并存，乡镇管了许多不该管、管不了、管不好的事情，而应有的社会管理和公共服务职能没有到位，为“三农”服务的能力较弱。

三、乡镇机构改革的难点：人员精简与分流

乡镇政府机构改革时最头疼的问题是富余人员分流渠道少。目前绝大多数市县乡政府下辖的事业单位都人满为患，一些事业单位现有人员工资发放都成问题，根本无力接纳新人。因此,富余人员难以真正分流,是乡镇机构改革难点；每次改革最终结果是人员回升,导致每次改革总是出发点很好，结果却是不尽如人意，进多出少,人员精简仍未走出历史怪圈。

四、乡镇机构改革难点的成因分析

行政体制改革的难题主要在于机构改革中的操作性困难与行政人员对行政体制改革的观念性和行为性滞阻，这实际上构成了行政体制改革的最大阻力。深究乡镇机构改革人员分流难的原因，有以下几个方面：

（一）政府利益悖论

政府既是行政体制改革的执行者和推动者，又是行政体制改革的直接对象。事实上,有很多乡镇机构不光远离了农民的利益,而且也远离了国家的利益,在很大程度上成为一个以自我权力扩张为后盾,谋取经济利益和政治利益最大化的利益实体。乡镇政府自我权力扩张和自我利益膨胀,不仅成为加重农民负担的重要因素,而且阻断了中央或上级政府的政令,降低国家支持农民的政策效益。

（二）传统观念影响

传统观念的影响对乡镇机构改革也存在着重大的影响。传统行政观念认为：政府的行政权力可以不受任何限制地深入并控制社会的全部领域和各个层面。乡镇管理机构是连接广大农村社会与国家权力体系的最基层的控制枢纽。国家权力的运作形式决定了乡镇机构的工作异常繁复和艰难。加上乡镇大量行政事务并未减少，因此精简人员就变得异常艰难。

（三）改革措施不配套，经费不足

机构改革不仅仅是机构和人员的裁减,而是一项涉及方方面面的系统工程。机构和人员的精简,虽然能够在一时取得较大成绩,但如果没有相应的配套措施,改革的成果只能是昙花一现。由于乡镇经费的相对不足，经费紧缺的矛盾日益突出现。在改革不配套和乡镇经费严重不足的情况下，使精简人员与分流人员不能够获得稳定的生活来源，因此这成为乡镇人员精简与分流的严重障碍。

五、乡镇机构人员分流对策的探讨

由于行政体制改革对于经济体制改革的适应性特征以及受政治体制改革的制约，行政效率的提高和行政结构、功能两个层面上的改革，都必然受到经济体制改革和政治体制改革的根本影响，要实现乡镇机构改革顺利进行，提出以下几点建议：

（一）政府职能转变

转变政府职能，改变传统的全能型政府，对于我国行政体制改革具有重大意义。要转变政府职能，就要做到以下几点：第一，上层机构权力下放：政府应广泛采用授权或分权的方式进行管理。理顺乡镇党委、乡镇人民代表大会与乡镇政府的关系,为行政改革提供来自权力之间的监督与权利对权力的监督,从而将自上而下的行政压力与自下而上的政治压力结合起来,更有效地推进乡镇行政改革；第二，培育乡村市场经济体制：从市场方面看，我国的市场经济体制基本完善，但其中的乡村市场经济还处在刚刚起步阶段，政府在培育乡村市场经济体制上方面，可以采取以下措施：（1），改善乡村市场交易的硬体条件，如乡村交通、通讯等体系；（2）加大力度建设乡村交易的软体环境的建设。

（二）人事制度的改 人事制度改革，是乡镇机构改革的重要内容，是乡镇机构改革人员分流的重中之重。要通过改革，努力营造一个公开、平等、竞争、择优的选人用人环境，建立起干部能上能下、能进能出、有效激励、严格监督、竞争择优、充满活力的选人用人机制，为建设一支符合“三个代表”要求的高素质干部队伍提供制度保证：（1）、实行乡镇机构改革要引入竞争机制，实现乡镇干部的知识化、年轻化；（2）、精简机构和人员编制，精简机构，减少人员编制，是衡量机构改革成效的重要标志；（3）、制定优惠政策，精简富余人员。

（三）加强立法与监督

在乡镇机构改革中，我们要依照法律法规,界定乡镇职能。在依法治国的大环境下，要逐步精简乡镇职能，将不必由乡镇政权履行的职能或乡镇政府不必履行的职能减去，如义务教育的职能归并到相关的教育行政主管部门，维护社会治安的职能归并到政法公安部门，完成财政收入的职能归并到财税部门等等。

（四）建立科学合理的制度，完善行政运行机制

（1）要在全国范围内建立科学的公共财政制度。任何财政资金的使用方案必须由相应级别的人民代表大会决定，并形成全国性的或地方性的法律，以减少行政官员对资金使用的自由裁量权。对乡镇管理体制、工资制度，特别是社会保障和医疗制度进行相应的改革,使机构改革与其它改革相互配合，相互支持,从而促进和保证乡镇机构改革的顺利进行。（2）、注重理顺各方面关系，改进和完善行政运行机制。合理调整部门之间的职能，减少和避免重复交叉；将相同和相近的职能交由一个部门承担。切实改革行政审批制度，规范行政审批事项，能取消的，要坚决取消；能精简的，一定精简；能下放的，要坚决下放；可改为备案的，一定改为备案管理；可由市场机制替代的，一定要通过市场机制来处理。根据需要保留的审批事项，也要改进审批方式，规范程序，简化环节，设定时限，提高效率。